1.2.2. Phân quyền là phân công lại việc thực thi nhiệm vụ, trách nhiệm
1.2.2.1. Nhiệm vụ và trách nhiệm
a. Nhiệm vụ (duty).
Đó là những việc, hoạt động mà một cá nhân hoặc một tổ chức phải làm.
Tương tự như nghĩa vụ phải làm.
Tuy nhiên, khi nói đến nhiệm vụ hay nghĩa vụ thường ít đề cập đến cách thức xử lý khi các công việc hay hoạt động đó không được thực hiện.
Trong khi đó thuật ngữ trách nhiệm gắn liền với nhiệm vụ và nếu như nhiệm vụ đó không được làm hoặc làm với một kết quả nào đó thì cá nhân hoặc tổ chức phải có trách nhiệm (xử lý, bồi thường, chỉ trích, phê phán của dư luận, cách chức,..). Trách nhiệm là nhiệm vụ mà một cá nhân, tổ chức phải chịu trách nhiệm. Khi chúng ta sử dụng từ nhiệm vụ trao cho một cơ quan quản lý hành chính nhà nước (trong văn bản thành lập) tức chỉ mới đề cập đến cái mà tổ chức đó cần phải làm, nhưng chưa chỉ ra được phải chịu trách nhiệm như thế nào đối với các loại công việc đó.
b.Trách nhiệm (responsibility).
Thuật ngữ này gắn với những công việc cụ thể. Cá nhân, tổ chức có trách nhiệm đối với những vấn đề hay với một ai đó. Trách nhiệm đối với những kết quả đã tạo ra; nhà máy chế biến thực phẩm phải chịu trách nhiệm với toàn bộ những sản phẩm mà họ cung cấp gây ngộ độc. Trách nhiệm của một người gác cổng là canh gác không cho người lạ mặt vào cơ quan (trong trường hợp này nhiều tài liệu gọi đó là nhiệm vụ).
Chịu trách nhiệm có nghĩa là một người (hay tổ chức) có một công việc hay một nhiệm vụ phải làm.
Các thành viên của các cơ quan lập pháp và nhiều cơ quan nhà nước khác khi được bầu cử thường cảm thấy có trách nhiệm nhiều hơn với các cơ quan có thể kiểm soát hoạt động của họ hơn là trách nhiệm với cử tri đã bầu ra họ. Họ cố gắng biểu hiện những hành vi theo sự mong muốn của cơ quan kiểm soát họ hơn là của công chúng. Hay những nhiệm vụ mà họ phải làm không phải là để đáp ứng lại những gì họ đã hứa với cử tri mà làm những nhiệm vụ nhằm thoả mãn đòi hỏi của các cơ quan kiểm soát hoạt động của họ. Trách nhiệm của họ (hay nhiệm vụ) mà họ phải làm là để thoả mãn, làm hài lòng một cơ quan, tổ chức hơn là bị phê bình, chỉ trích.
Trách nhiệm trong nhiều trường hợp nhằm chỉ chất lượng công việc mà một người/ một tổ chức phải làm. Khi người ta nói tôi có trách nhiệm với “ cũng đồng nghĩa là họ phải làm những việc đó (nhiệm vụ); khi nói tôi phải chịu trách nhiệm với ...” nhằm chỉ những việc họ phải làm những làm không tốt.
Nguyên thủ quốc gia của nhiều nước kêu gọi dân chúng có trách nhiệm với đất nước cũng có nghĩa là yêu cầu, đòi hỏi nhân dân, công dân quốc gia đó làm những nhiệm vụ có tính chất quy định cho họ một cách tốt nhất. Trong trường hợp có chiến tranh, hãy có trách nhiệm với đất nước tức phải làm những việc theo yêu cầu của nhà nước phục vụ chiến tranh một cách tốt nhất.
Trong bối cảnh cụ thể, khi người dân cảm thấy không an tâm về một vấn đề nào đó, người ta nói nhiều đến trách nhiệm của chính phủ tức nói về những nhiệm vụ đáng lẽ chính phủ phải làm mà đã không làm. Tình hình ngộ độc thực phẩm đang có xu hướng gia tăng trên quy mô cả nước. Nhiều người đã
cho rằng do chính phủ thiếu trách nhiệm tức đã không làm những việc cần phải làm (nhiệm vụ) để giải quyết tình trạng ngộ độc thực phẩm khi mà chính phủ đã được trao quyền hạn để làm điều đó. Trong bài báo nói về tình trạng phá thai không an toàn đang tồn tại ở nhiều nước, người ta cho rằng bảo đảm an toàn cho việc làm này là trách nhiệm của chính phủ và chính phủ phải làm một điều gì đó (quản lý nhà nước) nhằm bảo đảm an toàn cho người muốn phá thai.
Trong từ điển hành chính đã trích dẫn trên, thuật ngữ trách nhiệm được giải thích trên cơ sở xem xét hoạt động của những người thực thi pháp luật.
Trách nhiệm gắn liền với chịu trách nhịêm . Đó là điều kiện một cá nhân khi sử dụng quyền lực được trao bị hạn chế với nhiều phương tiện bên ngoài cũng như các chuẩn mức bên trong của tổ chức. Trách nhiệm và chịu trách nhiệm gắn liền với thể chế cân bằng và kiểm soát trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đối với bên ngoài, trách nhiệm và chịu trách nhiệm là việc phải báo cáo, giải thích cách thức sử dụng nguồn lực và quyền hạn.Các nhà quản lý có nhiều loại trách nhiệm và chịu trách nhiệm như trách nhiệm tài chính; trách nhiệm pháp lý tức bảo đảm để luật pháp được tôn trọng; trách nhiệm thực hiện theo quy trình; trách nhiệm đối với sản phẩm. Các yếu tố trách nhiệm và chịu trách nhiệm bên trong biểu hiện dưới việc phải tuân thủ những tiêu chuẩn đạo đức, chuyên môn nghề nghiệp. Nhiều hoạt động của chính phủ của nhiều nước không thành công thể hiện thiếu trách nhiệm trong việc xem xét các chương trình, dự án cũng như thiếu chịu trách nhiệm của các hoạt động đó.
Nói tóm lại: Trách nhiệm là những việc phải làm và phải chịu những hình thức kỷ luật (phạt- nếu theo quan điểm của toà án, tư pháp) khi những việc đó không đạt được như mục tiêu đã đề ra. Ví dụ, người tiêu dùng đang đứng trước những thách thức về những loại thông tin thứ thiệt. Ai có trách nhiệm về việc này; và khi xã hội đang chịu những hậu quả của thông tin thứ thiết đó, người có trách nhiệm (tổ chức và cá nhân) phải bị xử lý như thế nào 27.
27 Hội đồng bảo an (The Security Council) có trách nhiệm chủ yếu trong việc gìn giữ hoà bình và Hiến chương Liên Hiệp Quốc đã đưa cho hội đồng này quyền để thực hiện các trách nhiệm đó. Trong nhiều nước, luật pháp đã không đòi hỏi những người vị thành niên có trách nhiệm đầy đủ như trách nhiệm của người lớn (trên 18 tuổi). Về pháp lý, đó là trách nhiệm của cha mẹ;Thầy giáo và nhà trường có trách nhiệm chủ yếu đối với giáo dục;Trước đây chính phủ các nước không có trách nhiệm về vấn đề đói nghèo. Cứu tế, trợ giúp cho người nghèo do họ hàng, hàng xóm hoặc các tổ chức từ thiện khác. Ngày này chính phủ có trách nhiệm nhiều hơn trong vấn đề này và trở thành một trong
c.Chuyển giao nhiệm vụ và trách nhiệm
Khi các nhà nghiên cứu phân quyền đưa ra khái niệm chuyển giao
(transfer) trách nhiệm từ chính phủ trung ương hay chính quyền địa phương cấp trên cho cấp dưới có thể hiểu đó là chuyển giao những gì mà các cơ quan quản lý nhà nước phải làm (tức có trách nhiệm phải làm).
Chuyển giao những gì nhà nước phải làm cho nhiều cơ quan bên dưới là một cách thức để cho những công việc đó được làm một cách tốt hơn, phù hợp với điều kiện của địa phương hơn; đồng thời các công việc đó được làm có sự tham gia của công dân trong quá trình quyết định và có sự giám sát của công dân khi thực hiện các quyết định đó sẽ là cách thức bảo đảm cho các công việc đó làm hiệu quả hơn.
Chuyển giao trách nhiệm từ trung ương xuống các cấp địa phương; chuyển giao trách nhiệm từ một cá nhân này sang cho một hay một vài cá nhân khác; chuyển giao trách nhiệm của thủ trưởng một đơn vị xuống cho các cá nhân, bộ phận trong đơn vị là một cách thức để thực hiện nhiệm vụ đã đựơc giao.
Chuyển giao trách nhiệm (phải làm và quyền được làm những việc đó) từ cấp trên xuống cho cấp dưới, từ cá nhân sang cá nhân trong khái niệm phân cấp, phân quyền cũng có nghĩa là chuyển trách nhiệm của “mình“ cho người khác. Đây là một hoạt động mang tính chất hai mặt.
Trách nhiệm của một cơ quan nhà nước được trao quyền và những người đứng đầu chính là họ phải có trách nhiệm trước công dân (những người đã tạo nên quyền lực của họ) về những quyết định họ đưa ra hay những
quyền địa phương (bang và địa phương) tiếp tục đóng vai trò quan trọng. Họ có trách nhiệm để cung cấp phần lớn các loại dịch vụ cần cho nhân dân địa phương như giáo dục, chăm sóc sức khoẻ, công an, cứu hoả, duy trì hè phố, đường, thoát nước;Thông tin cho công chúng là trách nhiệm chủ yếu của báo chí. Các phóng viên cung cấp cho công chúng nhưng tin tức mà họ không có thể tự mình biết được và điều đó đòi hỏi các nhà báo phải có trách nhiệm với thông tin mà họ cung cấp. Họ cũng có trách nhiệm quyết định thông tin nào là quan trọng, có giá trị để cung cấp;Chính quyền địa phương gắn liền với việc quản lý trên một khu vực nhỏ hơn so với quốc gia. Mỗi một chính quyền địa phương có trách nhiệm quan trọng trong việc cung cấp phúc lợi cho nhân dân địa phương và một số loại dịch vụ khác;Mô hình thị trưởng yếu trong các loại mô hình tổ chức chính quyền địa phương đã bị phê phán do trách nhiệm thiếu tập trung mà lại trao cho quá nhiều người trong hoạt động quản lý địa phương;Bộ trưởng ngoài những vấn đề đã nêu, còn có trách nhiệm đặc biệt với các vấn đề như...;Một số người tin rằng những thủ tục đó mở rộng sự tham gia của cử tri và gia tăng sự quan tâm của công chúng đối với hoạt động của nhà nước. Nhưng cũng có người cho rằng, những thủ tục đó đã làm yếu đi trách nhiệm pháp lý của những quyết định;Quy hoạch trước những năm 1990 là trách nhiệm của những nhà kiến trúc sư do tư nhân hay nhà nước thuê. Chỉ một it trường hợp là trách nhiệm của nhà nước. Nhưng từ sau đó, sự gia tăng của đô thị hoá đã đòi hỏi chính phủ có trách nhiệm lớn hơn trong công tác quy hoạch;Trách nhiệm thực hiện những gì luật pháp đã đề ra được trao cho tổng thống - người đứng đầu hệ thống thực thi pháp luật. Mỗi một công chức trong hệ thống này nhận được quyền hạn nhất định từ tổng thống (thể chế tổng thống đứng đầu hành pháp).
quan điểm mà họ đại diện.28.Có thể mở rộng trách nhiệm của các Bộ trưởng thông qua diễn đàn trao đổi, chất vấn trực tiếp trước cử tri, chất vấn của các đại biểu quốc hội.
1.2.2.2..Quyền hạn.
Quyền hạn cũng là một thuật ngữ được nhiều người quan tâm trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng.
Trong nghiên cứu, thuật ngữ quyền hạn (authority) và quyền lưc hay sức mạnh (power) có nhiều trường hợp sử dụng trùng lắp nhau. Một số tài liệu của Việt Nam khi dịch thuật ngữ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ đã sử dụng từ power để chỉ quyền hạn. Điều này có thể cần phải xem xét thêm.
Quyền lực hay sức mạnh của một tổ chức là một khái niệm rộng hơn từ quyền hạn. Sức mạnh/quyền lực của một tổ chức bao gồm một số dạng sau:
ép buộc người khác, tổ chức khác làm những gì hay nghe theo những gì mà họ mong muốn hay sử dụng sức mạnh vật chất để đưa ra một quyết định và thực thi quyết định đó (coercion) - trong chế độ độc tài, quân chủ không cần biết đó là gì những dựa vào sức mạnh quân sự, kinh tế, tài chính để đưa ra các quyết định dù phi lý, trái đạo lý, trái pháp luật và cưỡng bức người khác chấp nhận. Tình hình chính trị tế giới với tư tưởng đơn cực của Mỹ đang đẩy thế giới vào nhiều sự kiện nguy hiểm như trừng phạt không tuyên bố theo kiểu của Mỹ và gần đây của Australia; các đơn vị phản ứng nhanh để can thiệp vào mọi nơi bất chấp chủ quyền quốc gia theo kiểu vừa qua ở Nam Tư; sức mạnh của tổ chức cũng thể hiện thông qua khả năng gây ảnh hưởng đến người khác thông qua tạo cho họ có niềm tin vào tổ chức hay cá nhân hoặc nhiều cách khác mà không cần sử dụng sức mạnh vật chất. Đây là một loại quyền lực rất đặc biệt và liên quan đến nhiều yếu tố. Nhiều tổ chức không có sức mạnh về vật chất nhưng có sức mạnh về trí tuệ cũng đem lại niềm tin cho nhiều người; nhiều nhân vật không có vị trí trong hệ thống quản lý nhà nước nhưng có tiếng nói gây được niềm tin cho nhiều công dân; tôn giáo là một hình thức quyền lực theo cách này. Khi họ tin, sức mạnh của tôn giáo vượt ra ngoài sức mạnh vật chất (vụ 11/9/2001 cũng là một minh chứng về sức mạnh tôn giáo).
Sức mạnh, quyền lực của một tổ chức được hình thành theo nhiều cách khác nhau: thông qua sức mạnh vật chất, tinh thần, con người; thông qua số lượng và thông qua hình thức tổ chức. Quyền lực nhà nước là một một phạm trù đặc biệt. Quyền lực nhà nước là thực chất những gì nhân dân trao cho nhà nước để nhà nước làm nhằm thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Nhưng cũng chính từ đây đã làm cho nhiều người khi được trao quyền lực nhà nước đặc biệt trao cho những quyền/ sức mạnh đặc biệt như tiền, quân đội có thể lợi dụng đó để mưu cầu lợi ích riêng cho mình hoặc cho nhóm lợi ích mà họ đại diện chứ không phải vì nhân dân.
Thuật ngữ quyền hạn được nhiều tài liệu trong quản lý sử dụng (Authority) nhằm chỉ một loại sức mạnh (power) dựa trên cơ sở thoả thuận, nhất trí của đại đa số thành viên của xã hội hay của một nhóm người. Trong các tổ chức kinh tế (nhóm) quyền hạn đó được sự thoả thuận và chấp nhận của những thành viên trong doanh nghiệp. Thầy giáo có quyền (authority) đối với học sinh vì những điều đó đã được thoả thụân và nhất trí nhằm bảo đảm trật tự lớp học và dạy học có hiệu quả. Trong hoạt động quản lý nhà nước của một nhà nước dân chủ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước dựa trên sự nhất trí. Các cơ quan nhà nước, các nhà lãnh đạo được nhân dân bầu ra thông qua các cuộc bầu cử tự do và họ có quyền (authority) đưa ra các quyết định vì nhân dân.
Trong từ điển giải thích, quyền hạn cũng được hiểu là khi đã có quyền (tức đã được trao quyền hạn) thì những người được trao quyền hạn có quyền:
cưỡng bức, bắt buộc người khác phải làm một số việc như đã được thoả thuận; quyền kiểm soát và ra lệnh người khác phải làm; quyền ra các quyết định; quyền xét xử đúng sai (phán xét). Người cảnh sát có quyền
(authority) xử phạt một lái xe đi vượt quá tốc độ. Đó cũng đồng nhất với thẩm quyền của tổ chức.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, quyền hạn (authority) của các cơ quan nhà nước chính là những gì các cơ quan đó được làm để thực hiện những gì phải làm (trách nhiệm/nhiệm vụ) đã được pháp luật quy định (trao cho). Hệ thống các cơ quan lập pháp có quyền ban hành hiến pháp, luật để tất cả các cơ quan nhà nước, các tổ chức, công dân tuân thủ thực hiện vì pháp luật đã
trao cho họ trách nhiệm đó. Giống như ví dụ trên về cảnh sát giao thông có trách nhiệm/ nhiệm vụ về bảo đảm lụât giao thông (đi không quá
50km/giớ); họ có quyền phạt những ai sai quy định trên.
Trên cơ sở đó, quyền hạn của một tổ chức chính là những gì tổ chức đó được làm để thực hiện nhiệm vụ/trách nhiệm của mình. Mỗi một tổ chức nhà nước đều được trao những nhiệm vụ/trách nhiệm như trên đã nêu đòi hỏi cũng phải được trao quyền hạn (authority) một cách tướng xứng. Hay nói cách khác giữa cái phải làm (trách nhiệm/nhiệm vụ) và cái được làm (quyền hạn - authority) phải thích ứng.
Mọi cơ quan nhà nước trên nguyên tắc đều được trao những quyền hạn nhất định. Nhưng tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước mà quyền hạn trao cho các cơ quan quản lý nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng theo cách nào.
Trong chế độ độc tài, quyền hạn (được làm) mang tính chất độc tài và hình như không có giới hạn và cũng không có sự tương đồng giữa nhiệm vụ / quyền hạn.
Trong chế độ tập trung, bao cấp trước đây ở nhiều nước, trách nhiệm/
nhiệm vụ (phải làm) được trao cho nhiều cơ quan từ trung ương đến địa phương, nhưng quyền hạn (cái được làm) lại chỉ nằm ở trung ương. Mọi quyết định về nhân sự, tổ chức, tài chính,... đều do chính phủ trung ương làm, chính quyền địa phương các cấp giống như một cơ quan tản quyền của chính phủ trung ương hơn là một cấp chính quyền;
Trong chế độ pháp quyền, trách nhiệm / nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức nhà nước được pháp luật quy định. Mỗi tổ chức nhà nước do nhà nước thành lập thông qua văn bản quy phạm pháp luật nhất định đều được trao nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể. Thụât ngữ “ nhiệm vụ và quyền hạn”
thường đi kèm với nhau khi đưa ra các quyết định thành lập cơ quan mới.
Vấn đề khó khăn nhất hiện nay của nhiều nước là sự tương thích giữa cái phải làm và cái được làm để thực hiện những gì phải làm đó trong hoạt động quản lý nhà nước. Đó cũng chính là những nội dung của nhiều cuộc cải cách theo hướng phân quyền quản lý hành chính nhà nước hiện nay.