Lợi ích của phân quyền đã nêu trên chỉ có thể đạt được khi tiến hành đồng bộ nhiều biện pháp và đòi hỏi có những điều kiện nhất định. Đây cũng là cách giải thích tại sao nhiều nước chưa thực sự mong muốn chuyển giao quyền hoạt động quản lý (theo các mức độ) cho các cấp chính quyền địa phương. Và cũng là lý do tại sao nhiều nước không có chính quyền địa phương đại diện (có hội đồng) mà thay vào đó là cơ quan hành chính địa phương mang tính tản quyền (như ở nước Pháp cho đến tận 1984).
37 Xem Decentralization Toolkit của WB,
Một số nhà nghiên cứu cho rằng, các nhà chính trị là lực lượng dẫn dắt quá trình phân quyền trong hoạt động quản lý, nhưng khi các nhà quản lý tác nghiệp hàng ngày cùng các nhà chính trị có ý thức đầy đủ hơn về kết quả cuối cùng của phân quyền sẽ làm cho hoạt động cung cấp dịch vụ cho xã hội tốt hơn, sẽ thúc đẩy quá trình phân quyền theo mục tiêu đó. Các nhà chính trị mong muốn có trách nhiệm và để cộng đồng dân cư có điều kiện tham gia nhiều hơn vào quá trình hoạt động quản lý và các nhà quản lý có thể đưa ra những quyết định tốt hơn về việc sử dụng nguồn lực của địa phương. Trong khi đó, công dân có thể nhìn thấy rõ hơn tính hiệu quả của việc mình phải chi trả cho những dịch vụ được cung cấp.
1.2.5.1.Những điều kiện tiên quyết cần có cho phân quyền đạt kết quả.
Theo WBI, một số yếu tố sau có thể bảo đảm cho phân quyền hiệu quả:
- Tăng cường năng lực quản lý của cấp chính quyền địa phương.
- Thiết lập một quan hệ đối tác giữa chính phủ và các đơn vị được phân quyền.
- Cần có nguồn tài chính, con người và vật lực cần thiết cho hoạt động của địa phương.
- Khuyến khích hợp lý hoá và tiếp cận hiện đại.
- Mở rộng sự tham gia của nhân dân thông qua các tổ chức quần chúng, cơ quan đại diện.
- Hoàn thiện việc đánh giá thông tin kinh tế và xã hội nhằm đưa ra được các quyết định hợp lý phù hợp với điều kiện của địa phương và cả nước..
- Khuôn khổ phân quyền phải được liên kết chặt chẽ với quyền hạn về tài chính để có trách nhiệm cung cấp dịch vụ và thực hiện các chức năng của chính quyền địa phương vì các nhà chính trị địa phương có thể cung cấp dịch vụ như họ đã cam kết với công dân địa phương và chịu trách nhiệm về chi phí cho các quyết định của họ.
- Cộng đồng địa phương phải được thông tin đầy đủ về chi phí và cách thức cung cấp các loại dịch vụ cũng như nguồn lực sử dụng cho việc cung cấp đó. Quá trình ngân sách có sự tham gia của cộng đồng địa phương được một số nước áp dụng đã tạo ra những cơ hội đó.
- Cộng đồng dân cứu cần một cơ chế hợp lý để họ có thể bày tỏ nhu cầu, đòi hỏi, ý muốn của họ nhằm tác động đến các nhà chính trị và đó cũng chính là cách thức để họ có thể tham gia các hoạt động quản lý.
- Cần có một hệ thống báo cáo dựa trên sự công khai thông tin để công đồng có thể giám sát hoạt động của chính quyền địa phương một cách hiệu quả và có thể tác động một cách tích cực đến việc thực thi các hoạt động đó và do đó các nhà chính trị cũng như công chức địa phương có điều kiện để thích ứng với hoạt động.
-Các công cụ của phân quyền như khuôn khổ pháp luật, thể chế, cơ cấu và trách nhiệm cung cấp dịch vụ và hệ thống tài chính liên chính phủ phải được xây dựng nhằm ủng hộ các mục tiêu chính trị. Đáp ứng một số đòi hỏi trênhoặc chính phủ thực sự ghi nhận những đòi hỏi đó có thể quá lớn nhưng nếu nỗ lực có thể đạt được ở mức độ khác nhau
38.
1.2.5.2.Cần thiết kế một số thể chế cụ thể
Thiết kế chính sách phân cấp, phân quyền là một vấn đề phức tạp do bản chất của phân quyền đã nêu trên có tác động đến nhiều khía cạnh khác nhau của hoạt động công vụ cũng như tạo ra nhiều kết quả trên nhiều lĩnh vực. Đối với các nước đang phát triển vấn đề này gặp khó khăn hơn do thể chế, thông tin và năng lực của nền hành chính còn nhiều hạn chế, yếu kém.
Do tính liên hệ nhiều ngành của phân cấp, phân quyền đòi hỏi một thể chế cụ thể của địa phương nhằm giải quyết các mối quan hệ như cân đối giữa thu chi; cách thức giải quyết các vấn đề trở ngại tài chính trong phân quyền quản lý; kết hợp giữa sự tham gia của công dân và cơ chế trách nhiệm báo cáo. Kinh nghiệm của New Zealand khi phân cấp cụ thể hoạt động giữa chính phủ trung ương với chính quyền địa phương là xác định rõ nhất điều gì chính phủ trung ương làm và điều gì (cung cấp dịch vụ loại nào) thuộc về chính quyền địa phương; cơ chế tài chính cũng được ấn định cụ thể. Địa phương muốn làm phải tự cân đối nguồn tài chính, không có sự hỗ trợ của chính phủ trung ương để bù đắp chi phí cho các hoạt động mà địa phương muốn làm. Do đặc điểm phát triển của New Zealand, cơ chế tài chính đó đã phát huy tối đa tiềm năng tài chính địa phương dưới các hình thức thuế, lệ phí địa phương. Trong khi đó, nhiều nước đang phát triển quan tâm đến
38 WBI. Decentralization Briefing Notes . Edited by Jennie Litvack and Jessica Seddon. 1998. Tr.8
việc phân cấp, phân quyền nhưng lại không chú ý đến việc thiết kế và thực hiện phân cấp, phân quyền. Thiếu một hệ thống thể chế mang tính toàn diện sẽ không tạo ra được sản phẩm phân quyền như mong muốn.
Nói tóm lại:
Phân quyền (decentralization) là một từ đa nghĩa nhằm chỉ một cách thức tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước đang được nhiều nước áp dụng. Cách tiếp cận đến thuật ngữ phân quyền có thể từ nhiều giác độ khác nhau. Chính vì vậy, có rất nhiều định nghĩa về thuật ngữ này. Trong điều kiện của Việt Nam, nhiều nội dung về phân cấp, phân công hoạt động quản lý hành chính nhà nước giữa trung ương và chính quyền địa phương các cấp cũng là những biểu hiện của phân quyền.
Phân quyền là một cách thức tổ chức hoạt động quản lý, do đó nó chứa đựng bên trong nhiều mô hình quản lý mới đang được áp dụng như: hành chính công mới (New Public Administration); quản lý công mới (New Public Management); quản trị nhà nước / quản lý phát triển bền vững (governance).
Phân quyền trở thành xu thế chung của nhiều nước. Nhưng để quản lý theo các hình thức phân quyền cần chú ý đến các yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng các hình thức đó.
Việc áp dụng các dạng phân quyền đã nêu trên phụ thuộc vào việc hình thành các loại đơn vị tại địa phương. Mỗi một quốc gia có thể có một hoặc nhiều loại đơn vị tại địa phương và gắn với các loại đơn vị đó có thể co một hình thức phân quyền đã nêu trên hoặc sự kết hợp các lĩnh vực đã nêu trên co một đơn vị.
Theo chương trình quản trị nhà nước phân quyền, các dạng phân quyền được áp dụng mô tả ở bảng 1.
Bảng 1: Các loại đơn vị địa phương và dạng phân quyền Loại đơn vị để
chuyển giao
Cách thức chuyển giao Tên gọi
Chính trị Tài chính Hành chính và cung cấp dịch vụ Đơn vị tự
quản/ tự trị (Autonomy)
Trao quyền Trao quyền Trao quyền Trao quyền