Thuật ngữ Governance được sử dụng trong những năm gần đây nhằm để chỉ một cách tiếp cận mới trong hoạt động quản lý nhà nước. Mặc dù các tổ chức nghiên cứu phương thức cải cách hoạt động quản lý nhà nước và sử dụng thụât ngữ quản lý (governance), nhưng chưa có định nghĩa thống nhất. Theo UNDP, quản trị nhà nước (governance) là “một tập hợp các giá trị, chính sách và thể chế mà thông qua đó một xã hội sử dụng để quản lý các vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội của mình thông qua mối liên hệ giữa
chính phủ, xã hội dân sự và khu vực tư nhân. Đó là cách mà xã hội quyết định và thực hiện quyết định, đạt được sự hiểu biết, thoả thụân và hành động. Nó bao gồm cơ chế, quy trình để công dân và xã hội đạt được lợi ích, dàn xếp những sự khác biệt và thực hịên những quyền và trách nhiệm pháp lý của mình. Những quy tắc, thể chế và thực tiễn sẽ hạn chế cũng như cung cấp sự khuyến khích đối với cá nhân, tổ chức và các tập đoàn“ [30].
Thuật ngữ "governance"[31] có nhiều nghĩa khác nhau. Theo báo cáo của Ngân hàng phát triển Châu á, thụât ngữ này được hiểu như là “cách thức trong đó quyền lực được sử dụng để quản lý nguồn lực kinh tế và xã hội vì sự phát triển - the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development."32 Theo cách tiếp cận này, quản lý (governance) liên quan trực tiếp đến quản lý quá trình phát triển, liên quan không chỉ các chủ thể của khu vực công (nhà nước) mà cả khu vực tư. Nó bao gồm cả chức năng và năng lực cũng như quy tắc, quy chế tạo nên khuôn khổ cho các hoạt động của cả khu vực tư nhân và nhà nước; trách nhiệm báo cáo hoạt động kinh tế và tài chính;
khuôn khổ điều tiết liên quan đến cả các tập đoàn. Hay nói một cách rộng hơn, quản lý (governance) là môi trường trong đó công dân trao đổi, tiếp xúc với nhau và với các cơ quan nhà nước
Năng lực của môi trường thể chế rất quan trong để xác định kết quả đạt được của các chính sách kinh tế mà chính phủ đã ban hành. Thực tế của nhiều nước đã chỉ ra năng lực để thực hịên chính sách cũng rất quan trọng.
Một chính sách tốt không có nghĩa đạt được kết quả như nhau. Cách thức triển khai thực hiện chính sách quyết định phần lớn đến kết qủa chính sách.
Trong nhiều tài liệu có tính kinh điển đã chỉ ra sự thành công của các chính sách kinh tế quyết định bởi vai trò của chính phủ trong việc tạo ra môi trường thể chế cần thiết cũng như thực hiện những chức năng cơ bản: ổn định vĩ mô; phát triển hạ tầng; cung cấp hàng hoá và dịch vụ công; ngăn ngừa sự thất bại của thị trường và khuyến khích sự bình đẳng.
30 Trích từ “TheUNDP role in Decentralization and local governance. 28/ February 2000
31 Tạp chí QLNN số 12/2000
32 Webster’s New Universal Unabridged Dictionary, London: Dorset & Baber, 1979. Managing Development: The Governance Dimension, World Bank, June 1991.
Thiếu sự ổn định vĩ mô các mong muốn hay dự báo của của các nhà sản xuất, kinh doanh càng gặp nhiều rủi ro. Lạm phát hay mất cân đối trong cán cân thanh toán không thể tạo ra được môi trường lành mạnh cho các nhà sản xuất, kinh doanh cả trên phương dịên thể chế lẫn các điều kiện khác.
Một khía cạnh khác của ổn định vĩ mô có thể thấy rõ thông qua sự bình đẳng. Trong khi ảnh hưởng của lạm phát có thể tự thấy qua tính kinh tế của hiện tượng, thì những nhóm chính sách thu nhập thấp sẽ chịu ảnh hưởng nặng nề hơn vì khả năng chống đỡ của họ hạn chế.đối với sự mất ổn định của tiền và tăng giá. Thiếu ổn điinh vĩ mô cũng sẽ hạn chế đến bình đẳng trong phân phối thu nhập, một mục tiêu của mọi nền kinh tế (trên phương diện nhà nước dân chủ)
Bằng sự phát triển hạ tầng (cả kinh tế và xã hội) chính phủ có thể là chủ thể tạo ra được điều kiện cần có cho đầu tư tư nhân trong nhiều hoạt động kinh tế. Do hạn chế của chính phủ nhiều nước trong việc tìm kiếm nguồn tài chính cho đầu tư phát triển hạ tầng, khu vực tư nhân thông qua nhiều thể chế khuyến khích của nhà nước ngày đang có nhiều vai trò quan trọng trong phát triển hạ tầng. Những chính sách, thể chế của chính phủ đóng vai trò không thể thiếu được cho việc huy động sự tham gia này. Điều đó đã được thể hiện thông qua sự so sánh hoạt động tham gia của khu vực tư nhân trong phát triển hạ tầng. Sự cho phép khu vực tư nhân tham gia vào các lĩnh vực hạ tầng theo nhiều phương thức khác nhau nhưng đồng thời phải bảo đảm được lợi ích công cộng, lợi ích chung của nhiều người là một trong những mấu chốt chủ yếu của sự phân quyền trong hoạt động cung cấp dịch vụ hạ tầng.
Hạ tầng (đường, trường, điện, nước,...) là những loại hàng hoá mang tính công cộng. Hàng hoá công công theo nghĩa thuần khiết của nó là loại hàng hoá có nhu cầu chung của nhiều người và khi một ai đó sử dụng có thể không ảnh hưởng nhiều đến người khác sử dụng (tính không loại trừ đối với việc tiêu dùng loại hàng hoá này). Ví dụ giáo dục và y tế là hai loại hàng hoá thường được coi là hàng hoá công cộng và trên nguyên tắc, nó phải được cung cấp theo cách tiếp cận trên. Nhiều nước trong nền kinh tế tập trung trước đây thừa nhận trách nhiệm của nhà nước trong việc cung cấp loại hàng hoá này thông qua nguồn ngân sách của mình. Nhưng ngày
nay, cũng với việc thừa nhận trách nhiệm, họ đang tìm nhiều nguồn kinh phí khác nhau để cung cấp dịch vụ này và đó cũng là một cách để bảo đảm tính bình đẳng.
Trong nền kinh tế thị trường chính phủ có thể thay đổi cách thức thừa nhận trách nhiệm. Chính phủ có trách nhiệm làm thế nào để các loại thị trường hoạt động hiệu quả; thị trường đóng vai trò đòn bẩy cho mọi người tham gia. Điều đó đồng hành với việc huy động các nguồn lực cho sản xuất; các dòng thông tin liên quan đến giá, thị trường, công nghệ, sự cạnh tranh giữa các bên mua, bán phải được tự do hoá. Sự can thiệp của chính phủ vào thị trường phải bảo đảm sự công bằng và không phải để đối xử phân biệt với bất cứ một thành viên nào của thị trường.
Trách nhiệm chủ yếu của chính phủ là phải bảo đảm lợi ích tăng trưởng kinh tế được phân phối bình đẳng cho mọi người trong xã hội. Các công cụ, biện pháp thu thuế cũng như chi tiêu nguồn tài chính quốc gia phải là một trong những công cụ đầy hứa hẹn để đạt được mục đích. Thuế luôn là nguồn tài chính quan trọng, chủ yếu của ngân sách nhà nước lại luôn hạn chế, do đó phải thu thuế một cách hiệu quả nhất để có thể có đủ điều kiện để cung cấp các dịch vụ cơ bản và hạn chế đến mức thấp nhất sự mất cân đối cán cân tài chính. Chi tiêu công cộng phải tránh áp lực nợ và những hoạt động không thuộc nhóm ưu tiên có thể đặt ra bên ngoài việc sử dụng ngân sách.
Quản lý hành chính nhà nước theo khái niệm phương thức mới
(governance) theo cách tiếp cận của Ngân hàng phát triển Châu á (ADB) chứa đựng một số yếu tố sau: (i) trách nhiệm báo cáo; (ii) tham gia của công dân (iii) được biết trước và (iv) công khai, rõ ràng 33.
(1) Trách nhiệm báo cáo của các cơ quan quản lý nhà nước.
Trách nhiệm báo cáo của các cơ quan công quyền, công chức nhà nước về những hoạt động của mình trước những cơ quan hay cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật nhằm làm cho cơ quan nhà nước, công chức chịu
33 Xem tài liệu “Promoting the elements of good governance in Bank operations".
trách nhiệm tốt hơn với nhiệm vụ được giao. Đó cũng là cách thức giứp cho nhân dân có thể kiểm soát tốt hơn hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Mặt khác cũng là cách thức để có thể đo lường được việc thực thi các chính sách công đã vạch ra mức độ hiệu quả như thế nào.
Cơ chế trách nhiệm báo cáo hoạt động của các cơ quan nhà nước trước công dân cũng như các cơ quan khác có liên quan khác nhau giữa các nước tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước cũng như truyền thống văn hoá. Nhiều nước không quan tâm đến cơ chế này và chính vì vậy, bản thân các cơ quan dân cử (bầu) cũng ít khi được các cơ quan thực thi quyền hành pháp báo cáo hoạt động của mình hoặc các báo cáo mang tính hình thức, “thủ tục”.
Để thúc đẩy cơ chế báo cáo hoạt động cần chú ý một số vấn đề thuộc về công khai thông tin.Những nguyên tắc công khai phải phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước tốt. Thực tế, tổ chức phải:
1. Có một hệ thống tin cậy và rõ ràng các mục tiêu được vạch ra với những cách thức có thể tìm thấy.
2. Có hệ thống các mục tiêu hàng năm liên quan đến các hoạt động tài chính và phi tài chính, đóng góp vào các ưu tiên của chính phủ và tiêu chuẩn quản lý.
3. Được yêu cầu báo cáo đến chính phủ và các cơ quan công khác về việc sử dụng nguồn lực dựa trên những chuẩn mực (định mức) kinh tế, hiệu quả và kết quả và quy trình hợp lý.
4. Công khai những thông tin cần thiết để bảo đảm cho chính phủ và các cơ quan công khác các loại tài sản cần cho hoạt động của họ cũng như vấn đề trả lương, quy tắc đạo đức và các vấn đề khác.
5. Làm rõ điều kiện hay sự kiện mà các mục tiêu không thể đạt được.
6. Bảo đảm thông tin được cũng cấp đầy đủ cho những người có liên quan và quá trình giao tiếp rõ ràng và tạo điều kiện để họ tham gia với tổ chức..
(2) Tham gia của xã hội công dân, của cá nhân, tổ chức trong hoạt động quản lý nhà nước.
Nhiều tài liệu nghiên cứu đã ủng hộ quan điểm coi con người là trung tâm của mọi quá trình phát triển. Cơ chế tham gia của công dân, các tổ chức trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước là cách thể hiện sự thu hút, lội
kéo nhân dân vào quá trình này. Thu hút sự tham gia của công dân trong quá trình quản lý không chỉ đem lại lợi ích lớn hơn của quản lý mà còn là nhân tố xúc tác cho quá trình quản lý và phát triển.
Tham gia của công dân có thể thực hiện thông qua nhiều cách khác nhau.
Có thể tham gia được thực hiện thông qua cơ chế trách nhiệm báo cáo ở trên. Thông qua báo cáo, công chức và các cơ quan nhà nước bị chất vấn và đòi hỏi phải trả lời những vấn đề mà công dân quan tâm cũng như việc sử dụng nguồn lực của nhà nước mà thực chất là nguồn lực của nhân dân trao cho nhà nước thông qua thuế.
Tham gia của công dân được thể hiện thông qua hình thức bầu cử những người đại diện cho mình trong các cơ quan đại diện; cũng có thể tham gia thông qua những cơ quan đại diện cho công dân như thông tin đại chúng (đài, vô tuyến) cũng như các tổ chức quần chúng, các tổ chức phi chính phủ.
Sự tham gia của công dân trong việc xây dựng các chương trình, các dự án sẽ đem lại hiệu quả kinh tế lớn hơn. Đó là cách thức nhằm mở rộng năng lực của tất cả những ai liên quan đến các chương trình, dự án chung đó.
Đây là điều mà nhiều nước phát triển đã thành công.
ở cấp cơ sở, gần dân nhất, sự tham gia tạo cơ hội để những đòi hỏi, yêu cầu cũng như môi trường của địa phương được phản ảnh tốt hơn trong các chương trình, dự án. Điều đó tạo cơ hội khả thi cho các chương trình đó.
Tham gia của công dân chính là dịp để họ bày tỏ lợi ích, sự quan tâm của họ đến các chương trình công. Và chính phủ có thể điều chỉnh tốt hơn nhằm đáp ứng với đòi hỏi chung.
(3) Cơ chế được biết trước, thấy trước và bảo đảm tính ổn định, liên tục là điều kiện cần cho ổn đinh phát triển.
Thấy trước có nghĩa là mọi sự thay đổi về mặt thể chế, pháp luật cũng như cách thức tác động (chính sách) đều phải được công khai trước để công dân, xã hội biết. Điều này gắn liền với những gì đang tồn tại và áp dụng nó một cách bình đẳng, đúng nội dung. Hệ thống luật pháp phải được công
khai, ai cũng có thể biết được và khi áp dụng nó không có trường hợp ngoại lệ riêng. Tính biết trước này đòi hỏi nhà nước cũng như các cơ quan nhà nước phải xác định đúng quyền và trách nhiệm của mình với pháp luật.
Đồng thời cũng phải chỉ ra được cơ chế để bắt buộc thi hành.
Những gì được quy định và cách thức để sử dụng nó thấy trước một cách cụ thể có thể là một công cụ pháp luật cần thiết để giúp các nhà đầu tư, các nhà kinh tế đưa ra được những quyết định hợp lý tốt; những rủi ro, bất trắc trong hoạt động kinh tế có thể được tính toán một cách hợp lý hơn; chi phí chuyển giao sẽ thấp hơn; chi phí cho nhà nước sẽ hạn chế đến mức thấp 34. Chính sách là một trong những công cụ quan trọng của quản lý nhà nước.
Thấy trước và ổn định chính sách cũng là một trong những đòi hỏi của ổn định kinh tế và quản lý (governance). Chính phủ cần thích ứng một cách nhanh nhạy với sự thay đổi của môi trường. Nhưng cũng không có nghĩa là chính sách thay đổi theo cách đó. Thực tế điều chỉnh chính sách trong trường hợp đó cũng chỉ có nghĩa là điều chỉnh ưu tiên của chính sách hơn là nội dung chính sách. Xây dựng chính sách cần quan tâm đến điều kiện này.
Trong nền kinh tế thị trường, vấn đề thấy trước, biết rõ được những sự thay đổi hay điều chỉnh các chính sách, đặc biệt các chính sách liên quan đến tỷ giá hối đoái; chính sách tín dụng có ý nghĩa rất quan trọng.
(4) Công khai, rõ ràng nhằm hạn chế những lạm dụng của cơ quan nhà nước cũng như của công chức.
Sự rõ ràng liên quan đến tất cả những thông tin về các hoạt động của chính phủ các quyết định cũng như các chính sách được đưa ra và đánh giá chung hoạt động của chính phủ, các cơ quan nhà nước. Trên thực tế, nhiều người dân cũng như các cơ quan nhà nước khác không có đủ thông tin về những hoạt động của chính phủ, chính quyền địa phương các cấp. Chỉ những ai có thông tin, tạo ra thông tin mới có thông tin đó. Đây chính là nền tảng cơ bản nhất để công dân không có thể tham gia kiểm soát được hoạt động của
34 Điều tiết độc quyền tư nhân trong các nước đang phát triển - The Regulation of Private Monopoly in Developing Countries, Price Waterhouse, London, April 1994.
các cơ quan nhà nước và thực hiện trách nhiệm báo cáo cho công dân và các cơ quan khác biết về hoạt động của mình.
Trong nền kinh tế thị trường và đặc biệt trong môi trường chính trị, kinh tế xã hội thay đổi nhanh, các nhà sản xuất, kinh doanh của tất cả các khu vực mong muốn tiếp cận được đến các thông tin của chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước để có thể giúp họ đưa ra các quyết định đúng, hợp lý, giảm được chi phí cơ hội không cần thiết. Nhiều loại thông tin kinh tế cần phải được tự do tiếp cận; số liệu thống kê cần được phổ biến, cập nhật để mọi người dân được biết; trách nhiệm đó thuộc về các cơ quan nhà nước.
Công khai, minh bạch các loại thông tin về quy trình ban hành quyết định, chính sách cũng như quía trình hoạt động, thực hịên chính sách của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan sẽ là công cụ quan trọng, hữu hiệu để người dân, xã hội có thể giám sát được hành vi tham nhũng của cơ quan nhà nước, công chức. Sự công khai, minh bạc kết hợp với các loại thủ tục dễ hiểu, dễ thực hiện sẽ tránh được sự giải thích tuỳ tiện hay áp dụng sai lệch có tính chất tình huống. Đó chính là nguyên nhân của tham nhũng đã và đang tồn tại trong các cơ quan công quyền do thiếu minh bạch thông tin;
mỗi người, kể cả công dân hiểu sai lệch thông tin và công chức nhà nước lạm dụng để tư túi, vì mục đích riêng35. Cần lưu ý tính hai mặt của thông tin trong nền kinh tế thị trường. Một mặt, thông tin của nhà nước đòi hỏi phải công khai để tất cả các nhà sản xuất, kinh doanh có thể tiếp cận; mặt khác, thông tin là một loại hàng hoá đặc biệt trong nền kinh tế thị trường, do đó nhà nước phải có cơ chế bảo vệ thông tin, dưới hình thức sở hữu trí tuệ.
(5) Kiểm soát và chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ đối với xã hội và người được nhận dịch vụ.
Các tổ chức nhà nước phải tuân thủ các đòi hỏi, yêu cầu của chính phủ để hành động một cách hợp pháp, đáp ứng tiêu chuẩn đã vạch ra đối với các hoạt động và báo cáo đầy đủ với công dân và những người có liên quan là một trong những nội dung cải cách hành chính của nhiều quốc gia. Mối quan hệ giữa hoạt động và trách nhiệm phải báo cáo hoạt động đó là nội
35 Ví dụ nếu biểu thuế xuất nhập khẩu thống nhất, cho từng mặt hàng thì thương gia biết đích thức giá trị thuế mình