1.3.1. Chính sách tham vấn cộng đồng trong xây dựng quy chế dân chủ ở cơ sở 1.3.1.1. Xây dựng quy chế dân chủ ở cơ sở
Việt Nam đang trong quá trình chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Sự nghiệp CNH-HĐH đất nước đang được đẩy mạnh để trở thành nước công nghiệp vào năm 2020, với mục tiêu “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”(Bộ Chính trị, 1998).
Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị số 30/1998 CT-TW ngày 18/2/1998 về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. Cách tiếp cận dân chủ việc quản lý xã hội được diễn đạt bằng nguyên tắc “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" mọi hoạt động của cơ quan Nhà nước. Theo nguyên tắc cơ bản này, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách đổi mới về kinh tế, chính trị, xã hội, đồng thời phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nhờ đó đã đạt được những thành tựu to lớn trong sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệTổ quốc (Bộ Chính trị, 1998).
1.3.1.2. Công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình của cán bộ cơ sở a) Công khai minh bạch
Theo khảo sát của Ngân hàng Thế giới (2013), việc công khai minh bạch cần phải gắn với trách nhiệm giải trình không chỉ là một yêu cầu cấp thiết để thực hành dân chủ, bảo đảm quyền của nhân dân trong tham gia quản lý đất nước và xã hội.
Quan trọng hơn, mối quan hệ giữa hai yếu tố công khai – minh bạch và giải trình của cán bộ quản lý với yếu tố tham vấn cộng đồng chính là một giải pháp hữu hiệu nhằm phòng, chống tham nhũng. Minh bạch và trách nhiệm giải trình cũng là công cụ xây dựng tổ chức vững mạnh, phát triển bền vững, đang là xu thế và đòi hỏi cấp bách đối với các cơ quan Nhà nước, doanh nghiệp và tổ chức xã hội.
Khoản 2, Điều 28 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý Nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”. Luật Đất đai năm2013 cũng đã đặt ra việc chuyển đổi thể chế quản lý sang thể chế quản trị. Trong đó, điều quan trọng thứ nhất là việc công khai, minh bạch; thứ hai là trách nhiệm giải trình. Thực thi các điều luật đất đai hiện nay phải được thực hiện đồng bộ ở tất cả các cấp như
phường, xã, quận, huyện và cả ở cấp Trung ương.
“Công khai, minh bạch” các hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước từ Trung ương xuống địa phương xuất phát từ các lý do sau: đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, người dân có quyền được biết về các chủ trương, chính sách và pháp luật của Nhà nước; các chính sách pháp luật do các cơ quan Nhà nước ban hành cần phải xuất phát từ thực tiễn, phản ánh thực tiễn nên cần có sự tham gia của người dân, người dân cần được tham giangay tư khi bắt đầu dự án; việc công khai, minh bạch hoạt động là công cụ hữu hiệu để ngăn ngừa và phòng chống hiệu quả những tệ nạn của bộ máy quản lý Nhà nước, vì thế cần kết hợp cải cách chính sách, nâng cao tính minh bạch với trách nhiệm giải trình. Việc người dân được bảo đảm quyền tham gia, lấy ý kiến trong các quyết sách liên quan đến quyền lợi của bản thân khi thông tin được công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý Nhà nước là bắt buộc.
b) Trách nhiệm giải trình
“Trách nhiệm giải trình” là phương tiện để hướng tới sự minh bạch; nếunhư công khai vừa là nhiệm vụ, vừa là hoạt động cụ thể, trong đó các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thông tin để người dân biết được các nội dung phải công khai thì minh bạch được xem như quá trình hoạt động công khai bao hàm trạng thái mà người dân biết rõ, hiểu đúng bản chất nội dung đãđược công khai. Tính giải trình cònđược đề cập đến với tư cách là một yêu cầu quan trọng đối với việc thực hiện minh bạch.
Theo đó, yêu cầu về giải trình “nhằm bảo đảm việc cung cấp đủ bằng chứng, căn cứ mang tính khách quan để giải thích hay làm rõ về các nội dung hoặc vấn đề cần minh bạch” (Oxfam, 2013).
“Trách nhiệm giải trình” được xem như là một yếu tố cấu thành không thể thiếu khi đề cập đến “công khai, minh bạch” hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Trách nhiệm giải trình không chỉ bao gồm trách nhiệm của các chủ thể khi công khai các nội dung theo yêu cầu, mà bao gồm cả việc giải thích và làm rõ các nội dung đó. Nói cách khác, “trách nhiệm giải trình” là phương tiện để hướng tới sự
“minhbạch”. Nếu như công khai vừa là nhiệm vụ, vừa là hoạt động cụ thể, trong đó các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thông tin để người dân biết được các nội dung
phải công khai, thì minh bạch được xem như quá trình hoạt động công khai bao hàm trạng thái mà người dân biết rõ, hiểu đúng bản chất nội dung đã được công khai.
Tính giải trình còn được đề cập với tư cách là một yêu cầu quan trọng đối với việc thực hiện minh bạch. Theo đó, yêu cầu về giải trình nhằm bảo đảm việc cung cấp đủ bằng chứng, căn cứ mang tính khách quan để giải thích hay làm rõ về các nội dung hoặc vấn đề cần minh bạch (Oxfam, 2013).
Việc nâng cao trách nhiệm, tinh thần, thái độ phục vụ nói chung, trách nhiệm giải trình nói riêng của các cơ quan Nhà nước cũng như của đội ngũ cán bộ, công chức là hết sức cần thiết trong công tác quản lý Nhà nước nói chung và quản lý đất đai nói riêng. Bởi vì, nâng cao trách nhiệm giải trình cũng có nghĩa là tăng cường tính công khai, minh bạch, trách nhiệm của nền hành chính, của hoạt động công vụ.
Để tăng cường trách nhiệm giải trình cần phải (Oxfam, 2013):
(i) Hoàn thiện pháp luật theo hướng quy định trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính trong quá trình ra quyết định hành chính; sửa đổi các đạo luật chuyên ngành để bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan hành chính.
(ii) Để tiếp tục nâng cao tính minh bạch của hệ thống pháp luật và tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cần có những giải pháp thực thi có hiệu quả những quy định của pháp luật trên thực tế. Cần thực hiện tốt việc phản hồi ý kiến đóng góp của nhân dân đối với các dự án văn bản được công bố lấy ý kiến; tổ chức địa điểm để liên hệ, tiếp nhận thông tin, xử lý các ý kiến đóng góp.
(iii) Tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội vào việc thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình;huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội, cộng đồng và báo chí vào việc thúc đẩy các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện công khai, minh bạch và tăng cường trách nhiệm giải trình.
Việc thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước còn là cơ sở để phát huy vai trò giám sát của cơ quan dân cử, tổ chức, đoàn thể và nhân dân đối với hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức, tạo điều kiện thuận lợi, dễ dàng hơn cho cơ quan, tổ chức và công dân trong việc tiếp cận với các thông tin, quyết định quản lý củacơ quan Nhà nước. Bên cạnh đó, việc nâng
cao trách nhiệm giải trình cũng góp phần tăng cường đối thoại, hiểu biết giữa cáccơ quan Nhà nước với người dân, xã hội, góp phần xây dựng mối quan hệ thân thiện, cởi mở hơn giữa các cơ quan công quyền với cộng đồng doanh nghiệp và người dân. Đặc biệt, làm tốt việc giải trình của cơ quan Nhà nước còn góp phần hạn chế tình trạng khiếu nại, tố cáo ngày càng gia tăng, với tính chất, mức độ gay gắt, đã và đang tạo áp lực rất lớn cho các cơ quan hành chính Nhà nước các cấp trong việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo (Oxfam, 2013).
1.3.2. Cơ sở pháp lý về tham vấn cộng đồng ở Việt Nam
1.3.2.1. Các văn bản pháp quy về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở - Pháp lệnh số 34/2007/UBTVQH11 ngày 20 tháng 4 năm 2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội pháp lệch thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.
- Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTUMTTQVN ngày 17 tháng 4 năm 2008 của Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn Điều 11, Điều 14 của Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.
1.3.2.2. Các văn bản pháp quy về tham vấn cộng đồng trong lĩnh vực quản lý đất đai - Luật Đất đai số 13/2003/QH11 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 (Điều 21, 22, 25, 28, 29).
- Luật Đất đai số 34/2009/QH12 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2009 (Điều 21, 22, 25, 28, 29).
- Nghị định số 181/2004/NĐ- CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai (Điều 18).
- Nghị định số 188/2004/NĐ- CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 08/2005/NĐ - CP ngày 24 tháng 01 năm 2005 của Chính phủ về quy hoạch xây dựng.
- Nghị định số 29/2007/NĐ- CP ngày 27 tháng 02 năm 2007 của Chính phủ về quản lý kiến trúc đô thị.
- Nghị định số 84/2007/NĐ- CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện
quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai (Điều 49, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61)
- Nghị định số 123/2007/NĐ- CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ- CP ngày 16 tháng 11 năm 2004về Phương pháp xác địnhgiá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 12/2009/NĐ - CP ngày 12 tháng 02 năm 2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình.
- Nghị định số 88/2009/NĐ - CP ngày 19 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (Điều 14,15,16,17).
- Nghị định số 69/2010/NĐ- CP ngày 13 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (Điều 25, 30).
- Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18 tháng 4 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của công.
Tiếp theo các văn bản về thông tư được chi tiết tại phụ lục 1.
Sử dụng và quản lý hiệu quả đất đai có vai trò quan trọng trong việc tối đa hóa lợi ích tiềm năng của sự phát tiển KTXH thành công và bền vững. Thông tin chính xác và dễ tiếp cận là điều kiện cần thiết cho sự phát triển một cách bền vững để góp phần xóa đói giảm nghèo. Thị trường đất đai hoạt động hiệu quả là điều kiện cần thiết để đạt được các mục tiêu nói trên và điều kiện để cho thị trường đất đai hoạt động hiệu quả chính là việc tiếp cận thông tin phải đầy đủ, dễ dàng và nhanh chóng.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời đã tạo điều kiện phát triển thị trường quyền sử dụng đất (TTQSDĐ), nhưng vẫn còn nhiều trở ngại đối với sự phát triển của TTQSDĐ do việc tiếp cận thông tin đất đai vẫn còn hạn chế. Cho nên, người có nhu cầu thông tin đất đai thường phải sử dụng các quan hệ cá nhân thông qua các kênh không chính thức. Vì vậy, tăng cường tiếp cận thông tin đất đai là vấn đề cần được ưu tiên do thông tin về đất đai chính là cơ sở để ra quyết định đầu tư cũng như quản lý đất đai.
Hình 1.3. Sơ đồ mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất Nguồn: Đặng Hùng Võ (2010)
Ở một góc độ rộng hơn, mức độ tiếp cận thông tin về đất đai là thước đo mức độ minh bạch trong quản lý đất đai (Nguyễn Ngọc Anh và cs., 2010). Chính phủ đã ban hành một số quy định về chính sách công khai thông tin và đơn giản hóa thủ tục hành chính nhằm tăng cường tiếp cận thông tin cho công chúng, giảm quan liêu và ngăn ngừa tham nhũng trong quản lý hành chính. Những chính sách và thủ tục đó được quy định trong các văn bản, đó là Luật Phòng chống tham nhũng (2005), Luật Công nghệ thông tin (2006), Pháp lệnh dân chủ cơ sở (2007) và Đề án 30 của Chính Phủ. Luật Đất đai 2003 và Nghị định 181/NĐ-CP(2004), Nghị định 17/NĐ-CP (2006), Nghị định 84/NĐ-CP (2007), Nghị định số 69/NĐ-CP (2010).... Đó là cơ sở để minh bạch hóa quy trình quản lý đất đai. Sựminh bạch trong quy trình quản lý đất đai được trình bày trong hình 1.4.
Hình 1.4. Sự minh bạch trong quy trình quản lý đất đai Nguồn:Nguyễn Ngọc Anh và cs. (2010)
Chủ sở hữu đất đai (Nhà nước)
- Quyền - Nghĩa vụ
Người sử dụng đất - Quyền - Nghĩa vụ
Đất đai:
- Chế độ sở hữu - Chế độ sử dụng
Quản lý nhà nước về đất đai:
- Nhiệm vụ quản lý - Trách nhiệm quản lý Chuyển giao, cho thuê
Mượn, thuê nhân công
Luật pháp, quy hoạch, kinh tế Địnhđoạt,
chiếm hữu, sử dụng và hưởng
lợi
Giúp đỡ và giám sát thực hiện quyền và nghĩa vụ
Đăng ký, hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận
Sử dụng Hưởng lợi
CÔNG BỐ THÔNG TIN VỀ CÁC THỦ TỤC Văn phòng đăng ký đất ở cấp tỉnh, huyện và hội đồng nhân dân xã.
Công khai tại Văn phòng đăng ký đất ở tất cả các cấp và Hội đồng Nhân dân cấp xã.
NỘP HỒ SƠ ĐĂNG KÝ VÀ CÁC VĂN BẢN LIÊN QUAN Văn phòng đăng ký đất cấp huyện dành cho người dân/hộ gia đình.
Văn phòngđăng ký đất cấp tỉnh dành cho các tổ chức.
THỰC HIỆN VIỆC ĐĂNG KÝ ĐẤT Các Văn phòng đăng ký đất cấp huyện dành cho người dân, hộ gia đình.
Các Văn phòng đăng ký đất cấp tỉnh dành cho các tổ chức.
1.3.3. Tình hình thực hiện tham vấn cộng đồng trong công tác quản lý đất đai 1.3.3.1. Tình hình thực hiện tham vấn cộng đồng trong công tác quản lý đất đai trên phạm vi cả nước
Trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai, quy chế dân chủ cơ sở đang từng bước được cụ thể hoá thông qua tham vấn ý kiến cộng đồng và tạo điều kiện để cộng đồng tham gia vào các hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai. Thực hiện Nghị Quyết số 48/2010/QH12 ngày 19 tháng 6 năm 2010 của Quốc hội về chương trình Xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2011, Nghị quyết số 07/ 2011/QH13 ngày 06 tháng 8 năm 2011 của Quốc hội về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2012 và điều chỉnh Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2011, Chính Phủ đã giao cho Bộ TN&MT chủ trì phối hợp với các bộ, ngành cơ quan Trung ương tiến hành xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi). Để góp phần đảm bảo cho dự thảo Luật Đất đai sửa đổi khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật Đất đai năm 2003 và sửa đổi, bổ sung những quy định phù hợp với yêu cầu của quá trình đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại dựa trên việc nắm bắt các kinh nghiệm và nguyện vọng của cộng đồng.
Kế thừa và phát triển kinh nghiệm về TVCĐ trong quá trình thực hiện các dự án xây dựng Luật Đất đai 1993, 2003 với nguyên tắc “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Trong quá trình xây dựng Luật Đất đai 2013, Dự thảo Luật Đất đai đãđược công bố để lấy ý kiến rộng rãi của các lớp nhân dân (Tổng cục Quản lý Đất đai, 2013). Cụ thể:
Ngay sau khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 563/NQ- UBTVQH13, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định 239/QĐ-TTg ngày 28 tháng 01 năm 2013 ban hành kế hoạch tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Chính phủ đã tổ chức hội nghị trực tuyến để phổ biến Nghị quyết củaỦy ban thường vụ Quốc hội, kế hoạch của Chính phủ về việc tổ chức lấy ý kiếnnhân dân đối với dự thảo Luật Đất đai sửa đổi và giới thiệu các nội dung cơ bản của dự thảo Luật đến Hội đồng Nhân dân,Ủy ban Nhân dân,Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Nông dân, các Đoàn Đại biểu Quốc hội của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Ngày 04 tháng 02 năm 2013, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ban hành văn bản