CẢI THIỆN CƠ CHẾ VGF TẠI VIỆT NAM
HỆ THỐNG VGF HIỆN TẠI CỦA VIỆT NAM
Khung pháp lý và Dữ liệu về Hợp tác công tư (PPP)
0 Đề cương Khung pháp lý PPP
Trước khi thảo luận về khung pháp lý của hình thức đối tác công tư (PPP) tại Việt Nam, cần xem xét tổng thể hệ thống pháp luật của quốc gia này Hệ thống pháp luật Việt Nam được cấu thành từ các quy định có thứ tự pháp lý từ cao đến thấp, tạo nền tảng cho việc triển khai các dự án PPP.
2 Nghị quyết của Quốc hội
3 Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
5 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ
Luật PPP do Quốc hội ban hành có giá trị pháp lý cao hơn các quy định khác, bao gồm Nghị định, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các Thông tư liên quan.
Nghị định về Ðầu tư theo hình thức đối tác công tư số 15/2015/NĐ-CP có hiệu lực từ tháng 4 năm
Nghị định số 15/2015 là quy định chính về hợp tác công tư (PPP) tại Việt Nam, thay thế các quy định trước đó như Nghị định 108/2009/NĐ-CP liên quan đến các hình thức BOT, BTO và BT, cũng như Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về các dự án PPP thí điểm.
Về VGF, điều 11 của Nghị định số 15 quy định như sau:
Vốn đầu tư của Nhà nước trong dự án sẽ được sử dụng để thực hiện các hoạt động như góp vốn hỗ trợ xây dựng công trình cho những dự án có hoạt động kinh doanh và thu phí từ người sử dụng, đặc biệt là trong trường hợp khoản thu không đủ để hoàn vốn đầu tư và lợi nhuận.
Mặc dù Nghị định 15 không đề cập trực tiếp đến thuật ngữ "VGF", nhưng Vốn đầu tư của Nhà nước thực chất chính là VGF Đoàn khảo sát đã xác nhận rằng các cán bộ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng công nhận điều này, tạo nên cơ sở pháp lý cho hệ thống VGF tại Việt Nam Các luật và nghị định liên quan đến PPP được trình bày rõ ràng trong Bảng 1-1.
Bảng 1-1 Các luật và nghị định về PPP tại Việt Nam
Luật và các Nghị định Ngày bắt Mô tả đầu hiệu lực
Nghị định 15/2015/NĐ-CP, ban hành ngày 14/2/2015, quy định về lĩnh vực, điều kiện và thủ tục thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) Nghị định này cũng nêu rõ cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước trong các dự án PPP, cùng với các chính sách ưu đãi, bảo đảm đầu tư và trách nhiệm quản lý nhà nước liên quan đến các dự án này.
Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, ban hành ngày 18/06/2014, quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, đồng thời xác định trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức và cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công Luật này cũng nêu rõ quy trình quản lý nhà nước đối với đầu tư công, nhằm đảm bảo hiệu quả và minh bạch trong việc sử dụng nguồn vốn.
Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, có hiệu lực từ ngày 01/07/2014, quy định các thủ tục đấu thầu, phương pháp và tiêu chí áp dụng trong mua sắm công, bao gồm cả các công trình xây dựng và dịch vụ cung cấp.
Luật Ngân sách nhà nước số 25/06/2015 quy định các quy trình lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán và giám sát ngân sách nhà nước Luật cũng xác định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước.
Nghị định 30/2015/NĐ-CP, ban hành ngày 17/07/2015, quy định chi tiết việc lựa chọn nhà đầu tư cho các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) theo Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 Đồng thời, Nghị định 77/2015/NĐ-CP, có hiệu lực từ ngày 10/09/2015, quy định chi tiết về lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn, cũng như việc theo dõi và đánh giá thực hiện kế hoạch hàng năm của các cấp quốc gia, bộ, ngành trung ương và địa phương.
Nghị định 131/2015/NĐ-CP, ban hành ngày 25/12/2015, hướng dẫn về các dự án quan trọng quốc gia, quy định chức năng và phương thức hoạt động của Hội đồng thẩm định nhà nước, hồ sơ và thủ tục trình thẩm định, cũng như nội dung thẩm định các dự án này Bên cạnh đó, Nghị định 136/2015/NĐ-CP, có hiệu lực từ 31/12/2015, cung cấp hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công, nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý các dự án đầu tư công.
Nghị định 16/2016/NĐ-CP, ban hành ngày 16/03/2016, quy định về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cùng với vốn vay ưu đãi từ chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế Nghị định này nhằm đảm bảo việc quản lý hiệu quả nguồn vốn được cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam từ các tổ chức liên chính phủ và các tổ chức chính phủ nước ngoài được ủy quyền.
Nguồn: Đoàn nghiên cứu JICA
Tính đến tháng 7/2017, đã có 1 Quyết định và 8 Thông tư được ban hành bởi Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, bao gồm 1 Quyết định của Thủ tướng, 3 Thông tư của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 1 Thông tư của Bộ Tài chính, 1 Thông tư của Bộ Giao thông Vận tải, 2 Thông tư của Bộ Công Thương và 1 Thông tư của Bộ Thông tin và Truyền thông, như được liệt kê trong Bảng 1-2.
Bảng 1-2 Quyết định và các Thông tư liên quan đến PPP ở Việt Nam
Tên Quyết định/ Thông tư Ban hành Ngày bắt đầu có hiệu lực
1 QUYẾT ĐỊNH（Số 23/2015/QĐ-TTg（ Thủ tướng 26/06/2015 về Quy định cơ chế Nhà nước thanh toán bằng quỹ đất cho Nhà đầu tư khi thực Chính phủ hiện Dự án đầu tư xây dựng theo hình thức Xây dựng - Chuyển giao
2 THÔNG TƯ（Số 06/2016/TT-BKHĐT（ Bộ trưởng 28/06/2016 hướng dẫn thực hiện Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối BKH&ĐT tác công tư do Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành
Hệ thống VGF tại Việt Nam và những vấn đề liên quan
1.2.1 Chức năng và tầm quan trọng của VGF ̀ Ā
⠀⤀ ĀĀĀĀĀĀĀĀĀ Āⴀ ĀĀĀĀĀĀĀĀȀ̀⠀⤀ĀĀĀĀĀĀĀĀĀȀ̀⠀⤀Ā Ā Āⴀ ĀĀĀĀ0 Hệ thống Hỗ trợ Tài chính công của PPP
PPP là hình thức cung cấp dịch vụ công thông qua hợp tác giữa lĩnh vực công và các công ty tư nhân Để tận dụng lợi thế của PPP, chính phủ cần tạo ra môi trường đầu tư lành mạnh cho khu vực tư nhân, giúp họ tự tin đầu tư vào cơ sở hạ tầng Bên cạnh đó, chính phủ cũng cần cung cấp sự hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp cho khu vực tư nhân khi cần thiết.
Chính phủ hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP thông qua các hình thức như PDF (nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư), vay dài hạn, bảo lãnh và VGF (trợ cấp) Các hệ thống liên quan đến bốn hình thức hỗ trợ tài chính này đã được áp dụng tại nhiều quốc gia, bao gồm Ấn Độ, Philippines và Indonesia, nơi có nhiều hồ sơ dự án PPP.
Bảng 1-6 Hỗ trợ tài chính của chính phủ cho các dự án PPP
Nguồn: Đoàn nghiên cứu JICA
Như có thể thấy từ bảng phía trên, các quốc gia đều có hỗ trợ tài chính bao gồm cả VGF
0 Chức năng và tầm quan trọng của VGF
Các dự án PPP ở Việt Nam hiện nay chủ yếu do nhà đầu tư đề xuất mà không có vốn đầu tư từ nhà nước Mô hình này phù hợp cho các dự án có khả năng sinh lợi cao, như những doanh nghiệp có FIRR trên 20% Tuy nhiên, tính bền vững của mô hình đang bị đe dọa do lợi nhuận của các dự án mới có xu hướng giảm khi số lượng dự án tăng, đồng thời đầu tư thêm cũng gặp khó khăn Hơn nữa, tình hình tài chính của Chính phủ Việt Nam đang gặp nhiều thách thức Nhận thức được xu hướng này, Chính phủ đã bắt đầu xem xét cải thiện hệ thống pháp luật và cơ chế hiện hành nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng và đạt được các mục tiêu quốc gia.
5888 Một số trường hợp Chính phủ cho phép các công ty tư nhân sử dụng quyền sử dụng đất của các cơ quan nhà nước.
VGF (Viability Gap Funding) được xem là công cụ quan trọng để thúc đẩy đầu tư cơ sở hạ tầng từ khu vực tư nhân, đặc biệt khi các dự án có khả năng sinh lợi cao đang đối mặt với xu hướng giảm lợi nhuận Ngay cả các quốc gia có mô hình PPP phát triển như Ấn Độ và Philippines cũng không thể tránh khỏi tình trạng này Nếu không có biện pháp hiệu quả, đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam sẽ bị chậm lại do sự giảm sút trong số lượng dự án do nhà đầu tư đề xuất Hệ thống VGF đóng vai trò thiết yếu trong việc cải thiện khả năng sinh lợi cho các dự án PPP có lợi nhuận thấp, đồng thời đảm bảo tính khả thi tài chính từ góc nhìn của các nhà đầu tư và bên cho vay VGF thường được áp dụng cho các dự án PPP theo hình thức “Người dùng cuối cùng trả tiền”, trong đó công ty dự án trực tiếp thu phí từ người sử dụng dịch vụ.
Nguồn: Đoàn nghiên cứu JICA
Hình 1-2 Hiệu ứng xúc tiến đầu tư của VGF
Như có thể thấy từ hình trên, VGF có hiệu ứng nâng cao khả năng sinh lời và tính khả thi của một dự án
0 giúp các dự án có khả năng sinh lợi thấp trở nên hấp dẫn hơn cho các nhà đầu tư, từ đó thúc đẩy đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng Điều này lý thuyết mang lại lợi ích cho cả khu vực tư nhân và công, tạo ra mối quan hệ đôi bên cùng có lợi.
VGF không có khả năng giảm thiểu rủi ro nhu cầu và doanh thu của dự án do số tiền hỗ trợ này là cố định, trong khi rủi ro về biến động nhu cầu và thay đổi thuế vẫn tồn tại trong khu vực tư nhân Chẳng hạn, trong một dự án đường cao tốc, công ty dự án vẫn phải đối mặt với rủi ro không chắc chắn và biến động nhu cầu, ngay cả khi họ nhận được khoản tiền cố định từ VGF.
1.2.2 Hệ thống VGF hiện tại
Thuật ngữ VGF hiện chưa được ghi nhận trong các văn bản pháp luật Việt Nam, tuy nhiên, Nghị định 15 tại khoản 2 Điều 11 đã quy định VGF và Đoàn nghiên cứu JICA xem đây là nền tảng cho hệ thống VGF tại Việt Nam Cụ thể, khoản này đề cập đến ba loại hỗ trợ tài chính của chính phủ, được gọi là Vốn đầu tư của Nhà nước cho các dự án PPP, trong đó mục a) tương đương với VGF.
Bảng 1-7 Các hình thức “Vốn đầu tư Nhà nước” trong Nghị định 15
Vốn đầu tư của nhà nước bao gồm hỗ trợ tài chính cho các dự án có hoạt động kinh doanh và thu phí sử dụng, nhưng doanh thu không đủ để hoàn vốn và sinh lợi Ngoài ra, vốn cũng được sử dụng để thanh toán cho nhà đầu tư cung cấp dịch vụ theo hợp đồng BLT và hợp đồng thanh toán cho sự sẵn có.
BTL và các hợp đồng tương tự liên quan đến dịch vụ hỗ trợ xây dựng các công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư.
Các Điều liên quan đến VGF được tóm tắt trong bảng dưới đây:
Bảng 1-8 Các Điều liên quan đến VGF trong Nghị định số 15 Điều Tiêu đề
11 Sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án
Xác định giá trị vốn đầu tư của Nhà nước trong việc tham gia thực hiện dự án là một bước quan trọng nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý tài chính Việc này không chỉ giúp xác định mức độ đóng góp của Nhà nước mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư tư nhân Hơn nữa, việc đánh giá chính xác giá trị vốn đầu tư sẽ góp phần nâng cao khả năng thu hút nguồn lực và tối ưu hóa lợi ích kinh tế từ các dự án công.
13 Lập kế hoạch vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án
14 Giải ngân vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án
17 Thẩm định và phê duyệt đề xuất dự án
22 Thẩm định và phê duyệt đề xuất dự án của nhà đầu tư
27 Thẩm quyền phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi
Nghị định số 15 không cung cấp thông tin cụ thể về hoạt động của hệ thống VGF, bao gồm thủ tục nộp đơn của nhà đầu tư và CQNNTQ, mẫu biểu, cũng như tiêu chuẩn đánh giá Theo cuộc phỏng vấn với Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng các cơ quan liên quan như Bộ Xây dựng, Bộ Y tế và thành phố, điều này tạo ra một khoảng trống trong việc hướng dẫn thực hiện các quy định.
Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng đã xác nhận rằng chưa có hướng dẫn cụ thể về việc áp dụng VGF theo Nghị định số 15 từ tháng 6 năm 2017 Không có nhà đầu tư nào yêu cầu VGF cho các dự án PPP gần đây, điều này có thể là lý do chính cho việc sử dụng không hiệu quả hệ thống VGF hiện tại Nhiều CQNNTQ cho rằng VGF có vẻ phức tạp và không rõ ràng, đồng thời lo ngại về việc mất nhiều năm để xin phê duyệt và triển khai các dự án PPP, điều mà cả CQNNTQ và nhà đầu tư tư nhân đều không chấp nhận Hơn nữa, các UBND các tỉnh thành cho rằng hệ thống VGF không cần thiết vì có thể được thay thế bằng cơ chế cho vay.
Các UBND cấp Tỉnh thành có trách nhiệm hoàn trả gốc và lãi cho Trung ương sau khi cung cấp VGF cho các nhà đầu tư dưới dạng trợ cấp.
Nghị định 15 chưa quy định rõ về cơ chế hoạt động và thủ tục xin sử dụng VGF từ CQNNTQ, cũng như các điều kiện và biểu mẫu liên quan Trong khi đó, Ấn Độ và Indonesia đã xác định tỷ lệ phần trăm tối đa của VGF so với chi phí đầu tư ban đầu cho các dự án PPP Tại Việt Nam, Nghị định số 108 quy định tỷ lệ tối đa của VGF là 49% chi phí đầu tư ban đầu, và Quyết định số 71/2010 cũng quy định tỷ lệ này là 30% Tuy nhiên, Nghị định số 15 đã bãi bỏ giới hạn này để tạo động lực mạnh mẽ hơn cho khu vực tư nhân, nhằm thu hút đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng.
Dựa trên sự quan sát trên, các tính năng của hệ thống VGF hiện tại ở Việt Nam có thể được tóm tắt như sau:
0 Hệ thống VGF có tồn tại ở Việt Nam.
1 Không có hướng dẫn cụ thể và sổ tay sử dụng cho VGF
2 Không có hồ sơ theo dõi về dự án PPP có VGF từ tháng 6 năm 2017.
Hiện tại, không có nhà đầu tư tư nhân nào xác nhận VGF do ba lý do chính, trong đó nổi bật là sự thiếu sót trong hệ thống quản lý Điều này bao gồm sự phức tạp và tính không cẩn trọng của thủ tục áp dụng VGF, gây khó khăn trong việc thu hút sự quan tâm từ các nhà đầu tư.
4 Không có ngưỡng phần trăm phía trên của VGF đối với chi phí đầu tư ban đầu.
1.2.3 Các vấn đề của hệ thống VGF hiện tại
ĐỀ XUẤT VỀ CƠ CHẾ VGF MỚI
Giới thiệu
2.1.1 Mục đích và phương pháp luận
Chương này nhằm đề xuất cơ chế VGF mới, dự kiến sẽ là mô hình cải tiến cho cơ chế vốn nhà nước hỗ trợ các dự án PPP hiện tại.
Các phương pháp luận dưới đây đã được áp dụng để xây dựng đề xuất:
0 Rà soát các văn bản pháp luật hiện hành liên quan đến PPP / VGF ở Việt Nam;
1 Khảo sát các nghiên cứu hiện tại về PPP / VGF ở Việt Nam bao gồm các báo cáo của JICA;
2 Khảo sát các thông lệ PPP/VGF từ các các quốc gia như Ấn Độ, Philipines và Indonesia;
3 Thảo luận với các Bộ tổng hợp, cụ thể BKHĐT và BTC;
4 Phỏng vấn và thảo luận với các CQNNTQ chủ chốt như các Bộ chuyên ngành và các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;
Bài viết này trình bày 5 cuộc phỏng vấn và thảo luận với khu vực tư nhân, bao gồm các doanh nghiệp tại Việt Nam và Nhật Bản Đề xuất được xây dựng dựa trên các quan sát từ Chương 3 của báo cáo, xem xét kỹ lưỡng khung pháp lý và quy định hiện hành, cùng với hoạt động thực tiễn của các cơ quan nhà nước liên quan và các vấn đề quan trọng trong các lĩnh vực nghiên cứu.
2.1.2 Các nguyên tắc cơ bản của Cơ chế VGF đề xuất
Bảy nguyên tắc cơ bản dưới đây là nền tảng quan trọng để xây dựng đề xuất cơ chế hỗ trợ vốn nhà nước cho các dự án PPP, dựa trên việc xem xét các vấn đề hiện tại của cơ chế này như đã nêu trong Chương 3.
5888 Cung cấp động lực thực sự cho nhà đầu tư
Cơ chế hỗ trợ vốn Nhà nước cho các dự án PPP hiện nay chưa phát huy hiệu quả, vì không tạo ra giá trị và động lực thực sự cho các nhà đầu tư tiềm năng Để thu hút khu vực tư nhân, cơ chế VGF mới cần được thiết kế nhằm mang lại động lực thực sự cho các nhà đầu tư khi tham gia.
23 Tạo ra tác động tối thiểu đối với nợ công
Cơ chế VGF mới được phát triển dựa trên giả định rằng khoản vay ODA từ Nhật Bản sẽ là một nguồn tài trợ quan trọng cho VGF Mặc dù điều này có thể tác động đến nợ công của Chính phủ, nhưng cơ chế VGF được thiết kế để hạn chế ảnh hưởng tiêu cực đến nợ công.
5888 Không yêu cầu sửa đổi Luật hiện hành
Để khai thác tối đa lợi ích từ cơ chế VGF mới, việc sửa đổi một số luật là cần thiết Tuy nhiên, quá trình sửa đổi luật đòi hỏi thời gian và phải trải qua quy trình phê duyệt của Quốc hội Do đó, Đoàn khảo sát cần xem xét kỹ lưỡng các bước tiếp theo.
Một nhóm 18 sát sẽ tiến hành nghiên cứu và đưa ra đề xuất về một cơ chế VGF hoạt động hiệu quả trong khuôn khổ pháp luật hiện hành, mặc dù cơ chế này chưa hoàn thiện và không phải là giải pháp cuối cùng.
5888 Các thủ tục tích hợp với Kế hoạch đầu tư công trung hạn và kế hoạch ngân sách hàng năm
Một trong những nguyên nhân chính khiến cơ chế vốn Nhà nước hỗ trợ các dự án PPP chưa được triển khai là do quy trình VGF không đồng bộ với các quy trình kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch đầu tư công hàng năm và ngân sách hàng năm Cần thiết phải điều chỉnh quy trình và thủ tục của cơ chế VGF để phù hợp với các quy định của khung pháp lý cao hơn nhằm đảm bảo tính hiệu quả và đồng bộ trong việc triển khai các dự án.
23 Hỗ trợ với các hướng dẫn đăng ký sử dụng VGF và các biểu mẫu liên quan
Hiện tại, chưa có hướng dẫn cụ thể cho các CQNNTQ về việc đăng ký sử dụng VGF, điều này gây khó khăn trong quá trình thực hiện Để giải quyết vấn đề này, cần ban hành cơ chế VGF mới cùng với hướng dẫn quy trình và các biểu mẫu đăng ký sử dụng VGF cho CQNNTQ.
5888 Đảm bảo tính kịp thời và tính linh hoạt
Tính kịp thời và linh hoạt của quy trình, thủ tục đầu tư là rất quan trọng trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng Nếu phải tuân theo các quy định đầu tư công, quá trình này sẽ kéo dài hơn, không khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào VGF Hơn nữa, tính linh hoạt giúp xử lý các tình huống không chắc chắn trong lập kế hoạch, đấu thầu và thực hiện các dự án PPP.
23 Nâng cao tính minh bạch
Cơ chế VGF mới được kỳ vọng sẽ nâng cao tính minh bạch trong quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư cho các dự án PPP Sự tham gia của các bộ tổng hợp như BKHĐT cùng với JICA sẽ góp phần quan trọng vào việc cải thiện quy trình này.
Đề xuất cơ chế VGF mới
Nội dung đề xuất bao gồm:
5888 Thiết lập khung VGF (Phần 2.2.2)
5890 Đăng ký và Các thủ tục đăng ký VGF (Phần 2.2.4)
5891 Vai trò và trách nhiệm của các cơ quan liên quan (Phần
2.2.5) Nội dung chi tiết của từng phần được trình bày dưới đây.
Khung VGF mới sẽ bao gồm những “cấu phần” sau đây:
23 Xây dựng một Chương trình mục tiêu VGF trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Chương trình mục tiêu trong KHĐTCTH nhằm hỗ trợ các chương trình phát triển quan trọng của Chính phủ Việt Nam, bao gồm nhiều dự án trong các lĩnh vực như phát triển công nghiệp, đào tạo nghề, bảo vệ môi trường và phục hồi thảm họa tự nhiên Việc xây dựng Chương trình mục tiêu 6 VGF sẽ giúp khắc phục những nhược điểm hiện tại, đồng thời thúc đẩy sự phát triển bền vững và hiệu quả hơn trong các lĩnh vực này.
Chương trình mục tiêu cho phép triển khai nhanh chóng và linh hoạt, vì không cần sự phê duyệt của Thủ tướng cho từng dự án Danh mục dự án PPP tiềm năng sử dụng VGF có thể được rà soát và điều chỉnh một cách kịp thời, đảm bảo tính hiệu quả trong quá trình thực hiện.
Liên quan tới nội dung đề xuất này, các nội dung sau đây đã được xác nhận thông qua một số cuộc họp với BKH&ĐT và BTC:
5888 Việc xây dựng Chương trình mục tiêu VGF không yêu cầu bất cứ sửa đổi gì về quy định pháp luật hiện hành.
Theo quy định hiện hành, để chương trình được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn, cần có sự phê duyệt từ Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội.
5890 Cùng với nội dung đề xuất này, cần sửa đổi một số Điều trong Nghị định 15 và xây dựng các thông tư liên quan.
5889 BKH&ĐT được giao vai trò là Chủ Chương trình mục tiêu.
Chương trình mục tiêu VGF cần được quản lý một cách có tổ chức và hiệu quả, với BKH&ĐT giữ vai trò Chủ Chương trình BKH&ĐT có trách nhiệm thúc đẩy PPP tại Việt Nam và sở hữu nhiều thông tin, kiến thức cùng kinh nghiệm chuyên sâu về PPP/VGF hơn các bộ khác, bao gồm cả BTC Đồng thời, cần bổ nhiệm một Ban quản lý chương trình VGF trực thuộc BKH&ĐT, chuyên trách về quản lý hoạt động của chương trình này.
Liên quan tới nội dung đề xuất này, các nội dung sau đây đã được xác nhận thông qua một số cuộc họp với BKH&ĐT và BTC:
Việc bổ nhiệm Bộ Kế hoạch và Đầu tư (BKH&ĐT) làm Chủ chương trình mục tiêu VGF không cần sửa đổi quy định pháp luật hiện hành và không yêu cầu phê duyệt từ Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội.
24 Có thể thành lập Ban quản lý chương trình VGF theo quyết định nội bộ của BKH&ĐT.
25 Cùng với nội dung đề xuất này, cần sửa đổi một số Điều trong Nghị định 15 và xây dựng các thông tư liên quan.
24 Bố trí dòng ngân sách độc lập cho mục tiêu VGF trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Theo Điều 4 Luật Đầu tư công, chương trình mục tiêu được định nghĩa là một chương trình đầu tư công nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể trong từng ngành hoặc khu vực nhất định trong một khoảng thời gian xác định Thông tin chi tiết về chương trình mục tiêu theo MTPIP hiện nay được quy định trong Nghị quyết số 73/NQ-CP của Chính phủ, phê duyệt ý định đầu tư cho giai đoạn 2016 - 2020.
Cần thiết phải có một dòng ngân sách độc lập cho Chương trình mục tiêu VGF nhằm đảm bảo quản lý hiệu quả Dòng ngân sách này giúp BKH&ĐT và Ban quản lý chương trình VGF dễ dàng theo dõi các dự án PPP tiềm năng cần VGF trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn, từ đó đánh giá tính hợp lý và khả thi của các dự án cũng như đưa ra quyết định cho các đề xuất đăng ký sử dụng VGF từ các CQNNTQ.
Liên quan tới nội dung đề xuất này, các nội dung sau đây đã được xác nhận thông qua một số cuộc họp với BKH&ĐT và BTC:
Việc thiết lập một dòng ngân sách riêng cho Chương trình mục tiêu VGF không cần phải sửa đổi các quy định pháp luật hiện hành.
Theo quy định hiện hành, ngân sách cho chương trình trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn cần được Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội phê duyệt.
25 Cùng với nội dung đề xuất này, cần sửa đổi một số Điều trong Nghị định 15 và xây dựng các thông tư liên quan.
Để quản lý Chương trình mục tiêu VGF hiệu quả, BKH&ĐT cần được giao quyền hạn nhất định với vai trò Chủ chương trình, giúp giảm gánh nặng phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ trong quá trình thực hiện dự án Do việc sửa đổi Luật Đầu tư Công sẽ mất nhiều năm, Đoàn nghiên cứu đề xuất hai phương pháp: thực hiện quy trình VGF theo luật hiện hành và sửa đổi Luật để phù hợp với quy trình VGF.
Cơ chế VGF gồm 4 nhóm các bên liên quan như sau:
5888 Đơn vị tài trợ VGF (JICA và/ hoặc Ngân sách Nhà nước);
5889 Các Bộ quản lý chung của Chính phủ Việt Nam (BKH&ĐT và BTC);
5890 Các Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (các Bộ chuyên ngành và UBND cấp tỉnh);
Cơ chế VGF trong dự án PPP bao gồm hai giai đoạn chính: quy trình ngân sách VGF trước và sau giai đoạn đấu thầu, cùng với quy trình giải ngân VGF Dưới đây là bảng trình bày các bước cụ thể của những quy trình này.
Bảng 2-1 Các giai đoạn và các bước cơ bản của cơ chế VGF
Giai đoạn 1 Giai đoạn 2 Giai đoạn 3 Giai đoạn 4
Lập ngân sách VGF là bước quan trọng trong quá trình chuẩn bị cho đấu thầu Sau khi hoàn tất việc lập ngân sách, cần lập danh sách VGF để đảm bảo tính minh bạch Giải ngân VGF phải được thực hiện trước khi tiến hành đấu thầu, nhằm lựa chọn nhà đầu tư phù hợp trong giai đoạn xây dựng.
Giá trị Dự kiến Cố định Cố định Cố định
1.1 CQNNTQ đăng ký sử 2.1 CQNNTQ báo cáo kết 3.1 NĐT gửi đề nghị 4.1 NĐT gửi đề nghị dụng VGF quả đấu thầu lựa chọn thanh toán đến CQNNTQ thanh toán đến
Các 1.2 BKH&ĐT phê duyệt 2.2 BKH&ĐT xác nhận 3.2 CQNNTQ gửi đề nghị 4.2 CQNNTQ gửi đề bước cơ đến BKH&ĐT nghị đến BKH&ĐT bản 1.3 Phân bổ ngân sách 2.3 Chốt giá trị VGF 3.3 BKH&ĐT xác nhận 4.3 BKH&ĐT xác nhận
- - 3.4 Quốc hội phê duyệt 4.4 BTC hướng dẫn thanh toán Nguồn: Đoàn nghiên cứu JICA
Hình dưới đây trình bày tổng quan về Cơ chế VGF được đề xuất:
Nguồn: Đoàn nghiên cứu JICA
Hình 2-1 Tổng quan về Cơ chế VGF đề xuất
Cơ chế đề xuất bao gồm bốn nhóm chính: (1) Nguồn cấp vốn cho VGF, (2) Các Bộ tổng hợp, (3) Các CQNNTQ, và (4) Khu vực tư nhân Dòng tiền VGF được thể hiện bằng mũi tên đỏ và vàng, trong khi kênh thông tin và mối quan hệ hợp đồng được minh họa bằng mũi tên màu xanh Chức năng và điều kiện của từng nhóm sẽ được mô tả chi tiết trong các phần tiếp theo.
0 Nguồn cấp vốn cho VGF
0.0 Nguồn cấp vốn cho VGF có thể từ JICA (khoản vay đồng Yên) và/hoặc Ngân sách Nhà nước.
0.1 Nguồn vốn từ JICA chỉ dùng để tài trợ cho các dự án có sự tham gia của Nhà đầu tư Nhật Bản 7
0.2 VGF sẽ được thanh toán (giải ngân) trực tiếp cho nhà đầu tư để đảm bảo tốc độ xử lý nhanh và kịp thời.
1 Các Bộ quản lý chung
1.0 BKH&ĐT đóng vai trò là Chủ Chương trình mục tiêu VGF.
1.1 Ban quản lý chương trình VGF sẽ được thành lập và chịu trách nhiệm quản lý hoạt động của chương trình.
1.2 BKH&ĐT phối hợp với BTC và các cơ quan khác khi cần thiết.
1.3 BKH&ĐT sẽ giữ vai trò kiểm soát hồ sơ đăng ký sử dụng VGF và ngân sách VGF của các CQNNTQ.
Các vấn đề cần giải quyết trong Cơ chế VGF đề xuất
Cơ chế VGF có thể được áp dụng trong khuôn khổ luật hiện hành, mặc dù hiện tại vẫn tồn tại một số vấn đề cần khắc phục Phần 1.2.3 đã chỉ ra những thách thức mà cơ chế VGF đang gặp phải Dưới đây là bảng tổng hợp các vấn đề mà đề xuất này có khả năng giải quyết hoặc không thể giải quyết.
Bảng 2-4 Các vấn đề của Cơ chế VGF hiện tại và giải pháp mà Cơ chế VGF đề xuất có thể giải quyết
Vấn đề hiện tại Đề xuất Giải pháp của đề xuất
Sửa đổi Nghị định 15 về cơ chế VGF sẽ cải thiện quy trình vận hành theo quy định của Luật Đầu tư, tuy nhiên vẫn tồn tại những hạn chế do cần có sự phê duyệt của Thủ tướng, ảnh hưởng đến các thẩm quyền liên quan của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Chương trình mục tiêu VGF cần xây dựng một cơ chế đề xuất đồng bộ để giải quyết các vấn đề trong quy trình triển khai Việc xây dựng dòng ngân sách cho chương trình là cần thiết, đồng thời cần thảo luận thêm về các dự án PPP và quy định các thẩm quyền liên quan đến cách thức và tần suất điều chỉnh.
Kế hoạch đầu tư công của BKH&ĐT KHĐTCTH bao gồm việc lập ngân sách VGF và thực hiện các thủ tục trung hạn Cần xây dựng danh mục dự án PPP tiềm năng, chi tiết đăng ký và phê duyệt VGF, đồng thời xác định nhu cầu sử dụng VGF Hiện tại, chưa có các thủ tục cụ thể, do đó cần xây dựng các thông tư liên quan để đề xuất ba phương án, từ đó thảo luận và hướng dẫn chi tiết các thủ tục cấp Chính phủ và Quốc hội để đưa ra quyết định.
VGF này yêu cầu sửa đổi nghị định 52 và đề xuất hình thức vay lại để giải quyết các vấn đề hiện tại UBND cấp tỉnh cần có sự can thiệp để thực hiện các điều kiện này.
Nguồn: Đoàn nghiên cứu JICA Để phát huy toàn bộ ưu điểm của Cơ chế VGF đề xuất, các vấn đề sau đây cần được giải quyết:
0 Xác định rõ nguồn ngân sách
Luật ngân sách nhà nước hiện hành yêu cầu xác định nguồn tài chính cụ thể khi lập và phân bổ dự toán ngân sách hàng năm Theo Điều 16 Luật Đầu tư công, nguồn tài chính cho dự án cần được xác định trước khi thực hiện đấu thầu Cơ chế VGF cho rằng nguồn tài trợ có thể là khoản vay bằng đồng Yên hoặc từ ngân sách nhà nước, tuy nhiên cần làm rõ liệu phương pháp dự toán ngân sách “có điều kiện” có được luật hiện hành cho phép hay không Nếu luật không cho phép, sẽ áp dụng phương án “đấu thầu hạn chế đối với nhà đầu tư có sự tham gia của doanh nghiệp Nhật Bản” như đã thảo luận trong cuộc họp với BKH&ĐT.
0 Định nghĩa về “Dự án đầu tư công”
Theo Luật Đầu tư công hiện hành, "Dự án đầu tư công" là dự án sử dụng vốn đầu tư công và phải tuân thủ các quy định của Luật này Quy trình triển khai dự án thường kéo dài và cần điều chỉnh Kế hoạch đầu tư công trung hạn, điều này làm tăng thời gian thực hiện Để thúc đẩy tiến độ, cần có các biện pháp cải cách và tối ưu hóa quy trình đầu tư công.
Nghị định số 52 quy định chi tiết về cơ chế cho vay lại cần được xem xét lại để cải thiện quy trình VGF Nếu các thủ tục phức tạp và tốn thời gian theo Luật Đầu tư công không áp dụng cho những dự án chỉ sử dụng VGF, quy trình này sẽ được xử lý nhanh chóng hơn.
Nghị định 15, được ban hành vào năm 2015, hiện đang gặp phải vấn đề thiếu nhất quán và không liên kết với các luật và quy định hiện hành Trong trường hợp xảy ra xung đột hoặc vấn đề không rõ ràng, luật sẽ được ưu tiên áp dụng Do đó, việc hợp pháp hóa Luật PPP là cần thiết như một cải tiến của Nghị định 15 trong thời gian trung hạn tới, nhằm giải quyết những vấn đề này Sau khi củng cố cơ sở pháp lý, cần thiết phải ban hành các nghị định và thông tư liên quan để hoàn thiện hệ thống pháp lý.
23 Điều kiện cho vay lại
Theo Luật Ngân sách Nhà nước và các nghị định liên quan, UBND tỉnh thành cần áp dụng cơ chế cho vay lại từ các khoản ODA, nhưng điều này không thu hút vì họ phải hoàn trả cả gốc lẫn lãi cho Chính phủ Kết quả phỏng vấn cho thấy các UBND tỉnh thành không mặn mà với chương trình VGF do quy trình phức tạp và tốn thời gian Để khuyến khích việc sử dụng VGF, cần có cơ chế cấp phát 100% VGF thay vì cho vay lại như hiện nay Mặc dù đề xuất này đòi hỏi sửa đổi luật và nghị định, nhưng việc cấp phát VGF cho các UBND tỉnh thành vẫn cần được xem xét trong trung và dài hạn.
Đoàn khảo sát đã xác nhận với BKH&ĐT về khả năng xây dựng Chương trình mục tiêu VGF trong Kế hoạch đầu tư công hàng năm BKH&ĐT cũng cho rằng có thể phân bổ một dòng ngân sách cho Chương trình mục tiêu VGF Tuy nhiên, dự toán ngân sách hàng năm cần được phân bổ xuống các dòng ngân sách cụ thể.
CQNNTQ là đơn vị chủ chốt trong việc thực hiện các dự án PPP Đoàn khảo sát nhận định rằng cơ chế VGF có thể hoạt động hiệu quả trong khuôn khổ hệ thống luật hiện hành bằng cách chuyển một phần ngân sách từ Chương trình mục tiêu VGF, hiện đang được phân bổ cho BKH&ĐT, sang ngân sách của CQNNTQ trong kế hoạch đầu tư công hàng năm Tuy nhiên, đoàn khảo sát cũng nhấn mạnh rằng nếu ngân sách hàng năm được phân bổ trực tiếp cho BKH&ĐT, sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc triển khai Chương trình mục tiêu VGF.
23 Đầu tiên Ngân sách Chương trình sẽ được phân bổ đến các UBND tỉnh thành và các UBND sau đó phân bổ ngân sách cho từng dự án
Theo quy định tại Điều 24 của Luật BKH&ĐT, không có hạn chế nào về việc xây dựng ngân sách riêng cho dự án Tuy nhiên, thực tế tại Việt Nam cho thấy việc này chỉ có thể thực hiện khi được pháp luật cho phép một cách rõ ràng.
Luật Ngân sách Nhà nước cần được điều chỉnh để tạo ra sự linh hoạt hơn cho năm 29, giúp cải thiện khả năng quản lý tài chính và đáp ứng tốt hơn với các thay đổi trong môi trường kinh tế.