Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
Cơ sở lý luận
2.1.1 Các khái niệm cơ bản
Quản lý là hoạt động khách quan phát sinh từ sự phân công và hợp tác lao động, nhằm thực hiện mục tiêu chung thông qua nỗ lực tập thể Hoạt động này tồn tại ở mọi tổ chức, từ nhỏ đến lớn và từ đơn giản đến phức tạp Khi trình độ xã hội hóa tăng cao, nhu cầu quản lý cũng gia tăng, đồng thời vai trò của quản lý trong tổ chức ngày càng trở nên quan trọng hơn.
Thuật ngữ "quản lý" có nhiều cách diễn đạt khác nhau, nhưng hiểu một cách phổ biến, quản lý là hoạt động có tổ chức và định hướng của người quản lý nhằm tác động đến một đối tượng nhất định Mục tiêu của quản lý là điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi con người để duy trì sự ổn định và phát triển của đối tượng theo những mục tiêu đã được xác định.
Quản lý có nhiều cách hiểu khác nhau, từ việc coi quản lý là cai trị đến điều hành và chỉ huy Tuy nhiên, quan niệm chung nhất được chấp nhận là quản lý là sự tác động định hướng lên một hệ thống nào đó, nhằm trật tự hóa và phát triển theo những quy luật nhất định Quan niệm này áp dụng không chỉ cho máy móc, cơ thể sống mà còn cho tập thể, tổ chức và cơ quan Nhà nước.
Quản lý được thiết lập nhằm nâng cao hiệu quả và năng suất trong công việc Mục tiêu chính của quản lý con người trong tổ chức là đạt được các mục tiêu của tổ chức với hiệu quả tối ưu nhất (Học viện Hành chính quốc gia, 2005).
Quản lý là một hoạt động phức tạp, chịu ảnh hưởng từ nhiều yếu tố như con người, quyền lực, thông tin và văn hóa Những yếu tố này quyết định nội dung, phương thức và công cụ quản lý hiệu quả.
Quản lý nhà nước là hoạt động chỉ huy và điều hành xã hội của các cơ quan nhà nước, bao gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhằm thực thi quyền lực Nhà nước thông qua các văn bản quy phạm pháp luật.
Quản lý nhà nước bắt nguồn từ sự hình thành của Nhà nước và là quá trình quản lý các công việc của Nhà nước Nội dung của quản lý nhà nước thay đổi theo chế độ chính trị và mức độ phát triển kinh tế - xã hội của từng quốc gia qua các thời kỳ lịch sử Hiện nay, quản lý nhà nước bao gồm ba chức năng chính: hoạt động lập pháp của cơ quan lập pháp, hoạt động hành chính của Chính phủ và hoạt động tư pháp của hệ thống tư pháp (Nguyễn Ngọc Hiến, 2005).
Trong hệ thống xã hội, có nhiều chủ thể tham gia quản lý như Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội, đoàn thể nhân dân và hiệp hội Quản lý nhà nước có những đặc điểm riêng biệt trong sự quản lý này.
Chủ thể quản lý nhà nước bao gồm các cơ quan trong bộ máy Nhà nước thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp Đối tượng quản lý của Nhà nước là toàn thể nhân dân, tức là toàn bộ dân cư sống và làm việc trong phạm vi lãnh thổ quốc gia Quản lý nhà nước diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật làm công cụ quản lý chủ yếu nhằm duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
2.1.1.3 Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp
Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp bao gồm các khía cạnh quan trọng như quan hệ sở hữu đất nông nghiệp, quan hệ sử dụng đất nông nghiệp và quan hệ phân phối sản phẩm từ việc sử dụng đất.
Pháp luật hiện hành quy định rõ quyền sở hữu đất nông nghiệp như một loại tài sản đặc biệt, bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đất nông nghiệp Nhà nước thực hiện các quyền này thông qua việc xác lập chế độ pháp lý về quyền sử dụng đất nông nghiệp, không trực tiếp mà thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước và các tổ chức, cá nhân sử dụng đất, dưới sự giám sát của Nhà nước.
2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước về đất nông nghiệp
2.1.2.1 Đất nông nghiệp Đất nông nghiệp là đất sử dụng vào mục đích sản xuất, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối và mục đích bảo vệ, phát triển rừng Đất nông nghiệp bao gồm các loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất nông nghiệp khác (Quốc hội, 2013).
2.1.2.2 Nội dung quản lý nhà nước về đất nông nghiệp
Nhà nước quản lý thống nhất đất nông nghiệp trên toàn quốc nhằm đảm bảo lợi ích chung cho xã hội và sử dụng đất hiệu quả Điều này yêu cầu người sử dụng đất nông nghiệp phải tuân thủ các quy định pháp luật Việc không chấp hành có thể dẫn đến các hình thức xử phạt, thu hồi đất hoặc tịch thu tài sản.
Nội dung quản lý nhà nước về đất nông nghiệp được quy định rõ ràng trong các văn bản luật, bao gồm cả các văn bản chuyên ngành và các luật khác liên quan Để hiểu rõ hơn về lĩnh vực này, chúng ta sẽ tập trung vào việc phân tích các nội dung quy định trong các văn bản pháp luật đất đai hiện hành.
(1) Việc xây dựng kế hoạch:
Nhà nước ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất nông nghiệp nhằm sử dụng công cụ pháp luật để thực hiện quyền cai trị và điều chỉnh hành vi của con người Luật pháp không chỉ là công cụ quản lý mà còn hỗ trợ các chính sách của nhà nước, giúp quản lý đất nông nghiệp hiệu quả hơn Đất nông nghiệp là vấn đề phức tạp, liên quan đến cả kinh tế và xã hội, thường phát sinh nhiều mâu thuẫn Để giải quyết những mâu thuẫn này, nhà nước cần xây dựng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đầy đủ và chặt chẽ.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Qúa trình đổi mới quản lý nhà nước về đất nông nghiệp
Việt Nam, với nền tảng nông nghiệp, đã trải qua nhiều giai đoạn quản lý đất nông nghiệp từ thời phong kiến đến thời kỳ thực dân Pháp và chính quyền ngụy miền Nam Bài viết sẽ tập trung phân tích các mốc quan trọng trong việc đổi mới quản lý và sử dụng đất nông nghiệp, đặc biệt trong bối cảnh chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường.
- Thời kỳ trước Luật Đất đai năm 1987:
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, đặc biệt là sau cải cách ruộng đất 1953 - 1956, chính quyền đã tịch thu ruộng đất của địa chủ để phân chia cho nhân dân Đến năm 1959-1960, Đảng và Nhà nước đã vận động toàn dân tham gia phong trào hợp tác hoá, với đa số người dân đóng góp ruộng đất vào hợp tác xã.
- Thời kỳ thực hiện Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 (từ 1988-2003):
Ngày 22/12/1987, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên, đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong quản lý và sử dụng đất, đặc biệt là việc luật hoá các quan hệ về đất nông nghiệp Đến năm 1993, Luật Đất đai lần thứ hai được ban hành, nhưng sau năm 1994, với chủ trương công nghiệp hoá, hiện đại hoá, nhiều vấn đề liên quan đến đất phi nông nghiệp, đặc biệt là đất sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp trong và ngoài nước, đã phát sinh nhưng chưa được điều chỉnh Để giải quyết những vấn đề này, từ 1994 đến đầu năm 2003, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản nhằm điều chỉnh kịp thời các quan hệ về đất nông nghiệp.
Vào tháng 11 năm 2003, Quốc hội đã thông qua Luật đất đai, đánh dấu sự thay đổi quan trọng trong cơ cấu tổ chức của cơ quan tham mưu trong lĩnh vực đất nông nghiệp Sự ra đời của ngành Tài nguyên và Môi trường đã giúp thực hiện các chức năng quản lý nhà nước liên quan đến đất nông nghiệp, khoáng sản, nước, môi trường, khí tượng thủy văn và đo đạc bản đồ (Quốc hội, 2003).
- Thời kỳ thực hiện Luật đất đai 2003 (từ tháng 7/2004 đến nay):
Luật Đất đai 2003, có hiệu lực từ ngày 1/7/2004, là một văn bản pháp lý quan trọng với 7 chương và 146 điều, trong đó nhiều điều khoản được quy định chi tiết và có thể áp dụng ngay.
Luật mới đã thể hiện quan điểm đổi mới của Đảng về đất đai theo Nghị quyết 7 BCH TW khoá IX với bốn điểm chính: Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, có quyền quyết định và hưởng lợi từ tài nguyên này; đất đai được coi là nguồn lực và vốn quý giá của đất nước; quyền sử dụng đất được khẳng định là hàng hoá đặc biệt, với Nhà nước đảm bảo điều kiện để hàng hoá này được giao dịch trên thị trường; và cuối cùng, mối quan hệ về đất đai cần đảm bảo hài hoà lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng, hướng tới sự bình đẳng giữa các chủ thể trong mọi thành phần kinh tế.
Sau khi Luật được ban hành, Chính phủ đã triển khai đồng bộ các Nghị định hướng dẫn thi hành cùng nhiều văn bản chỉ đạo thực hiện, bao gồm tổng cộng 10 Nghị định.
Nghị quyết và chỉ thị của Chính phủ về quản lý đất đai bao gồm nhiều nghị định quan trọng như Nghị định 181/2004/NĐ-CP hướng dẫn thi hành luật, Nghị định 182/2004/NĐ-CP xử phạt vi phạm, và Nghị định 188/2004/NĐ-CP xác định giá đất Từ tháng 11/2004 đến hết năm 2007, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành hơn 200 văn bản, trong đó có 58 văn bản hướng dẫn Luật đất đai Quốc hội khoá XII đã thông qua Nghị quyết sửa đổi Luật đất đai 2003, và vào ngày 29/11/2013, Quốc hội đã thông qua Luật đất đai (Luật số 45/2013/QH13), có hiệu lực từ 01/7/2014, nhằm giải quyết các mâu thuẫn trong quan hệ đất nông nghiệp.
2.2.2 Quy định sử dụng một số loại đất hiện nay
Chế độ sử dụng đất bao gồm các quy định của nhà nước về việc sử dụng từng nhóm đất hoặc loại đất cụ thể Những quy định này đề cập đến hạn mức đất, thời hạn sử dụng, hình thức nhận quyền sử dụng đất, nghĩa vụ tài chính, trách nhiệm của người sử dụng đất và các điều kiện liên quan trong quá trình sử dụng đất.
Luật đất đai 2013 và các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật của Chính phủ quy định chế độ sử dụng đất như sau:
* Về thời hạn sử dụng đất:
Người sử dụng đất có quyền sử dụng đất ổn định lâu dài trong các trường hợp như đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất ở, và đất dành cho xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh của hộ gia đình hoặc cá nhân Ngoài ra, quyền này cũng áp dụng cho đất xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp, đất phục vụ quốc phòng, an ninh, cũng như đất cho tôn giáo, tín ngưỡng Đất công trình công cộng như giao thông, thuỷ lợi, văn hoá, y tế, giáo dục và thể dục thể thao, cùng với đất có di tích lịch sử - văn hoá và danh lam thắng cảnh, cũng được sử dụng ổn định lâu dài Cuối cùng, đất làm nghĩa trang, nghĩa địa cũng nằm trong danh sách này.
* Chế độ sử dụng đối với nhóm đất nông nghiệp:
Hạn mức giao đất được xác định theo từng vùng, loại đất và đối tượng sử dụng, với quy định cụ thể cho từng loại đất nông nghiệp Đối với hộ gia đình và cá nhân, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất bao gồm các loại đất như đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất trồng cây lâu năm và đất rừng sản xuất.
Nhà nước thực hiện việc giao quyền sử dụng đất và nghĩa vụ tài chính theo các hình thức khác nhau: giao đất không thu tiền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư theo hạn mức; giao đất có thu tiền hoặc cho thuê đất trả tiền hàng năm đối với tổ chức kinh tế; và giao đất có thu tiền hoặc cho thuê đất với hình thức trả tiền một lần hoặc hàng năm đối với các chủ thể có yếu tố nước ngoài.
Mỗi xã, phường, thị trấn được phép giữ lại không quá 5% tổng diện tích đất sản xuất nông nghiệp cho các mục đích công ích, bao gồm xây dựng hoặc bồi thường khi sử dụng đất cho các công trình phúc lợi địa phương Pháp luật quy định rõ chế độ sử dụng các loại đất như đất trồng lúa, đất rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất phát triển trang trại, nhằm đảm bảo sử dụng đất hợp lý, bổ sung quỹ đất, cải tạo và bảo vệ môi trường Đặc biệt, việc chuyển đổi đất trồng lúa sang các mục đích khác cần được hạn chế để đảm bảo an ninh lương thực quốc gia.
2.2.3 Phân cấp quản lý nhà nước về đất đai
Phân cấp quản lý nhà nước là quá trình xác định rõ ràng trách nhiệm, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn cho các cấp và ngành trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến một lĩnh vực cụ thể (Quốc hội, 2013).
Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất nông nghiệp và đảm bảo quản lý thống nhất về lĩnh vực này Trách nhiệm của các cấp trong việc quản lý nhà nước về đất nông nghiệp được quy định rõ ràng, nhằm bảo vệ quyền lợi của người dân và phát triển bền vững nguồn tài nguyên đất đai.