Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cở sở lý luận
Ngân sách Nhà nước là một khái niệm kinh tế và lịch sử quan trọng, đóng vai trò là một phần trong hệ thống tài chính quốc gia Thuật ngữ này được sử dụng phổ biến trong các hoạt động kinh tế và xã hội trên toàn thế giới Tuy nhiên, quan niệm về Ngân sách Nhà nước vẫn còn nhiều tranh cãi, với nhiều định nghĩa khác nhau được đưa ra tùy thuộc vào các trường phái và lĩnh vực nghiên cứu khác nhau (Hoàng Trọng Bảo, 2013).
Một số quan niệm về Ngân sách Nhà nước:
Ngân sách Nhà nước là bản dự trù thu - chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm;
Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước;
Ngân sách Nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau
Ngân sách Nhà nước thể hiện các mối quan hệ kinh tế liên quan đến việc hình thành, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước Qua đó, Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia để thực hiện các chức năng theo quy định của pháp luật.
Theo Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi, được Quốc hội thông qua ngày 16/12/2002, ngân sách Nhà nước được định nghĩa là toàn bộ các khoản thu, chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Thu ngân sách nhà nước (NSNN) bao gồm các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí, doanh thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, đóng góp từ các tổ chức và cá nhân, viện trợ, cùng các khoản thu khác theo quy định pháp luật.
Chi NSNN bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ công, hỗ trợ viện trợ và các khoản chi khác theo quy định pháp luật.
Chi Ngân sách Nhà nước là một phần quan trọng trong cơ cấu ngân sách nhà nước, được định nghĩa là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách Mục tiêu của chi Ngân sách Nhà nước là thực hiện chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, thuộc trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính các cấp Việc thực hiện chi ngân sách dựa trên dự toán ngân sách hàng năm, quy định pháp luật và các tiêu chuẩn chi Trong khi hoạt động thu ngân sách nhằm thu hút nguồn vốn cho quỹ ngân sách, thì chi ngân sách là quá trình phân phối và sử dụng các nguồn vốn đã tập trung Do đó, quy mô và phạm vi hoạt động chi ngân sách nhà nước phụ thuộc vào kết quả của hoạt động thu ngân sách.
Luật NSNN 2002 định nghĩa chi ngân sách nhà nước tại Khoản 2 Điều 2, bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, hoạt động của bộ máy nhà nước, trả nợ, viện trợ và các khoản chi khác theo quy định pháp luật Khái niệm này phản ánh đầy đủ các nội dung chi cơ bản, quan trọng cho việc duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong các lĩnh vực khác nhau.
Ngân sách nhà nước được chia thành hai loại chính: ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách Trung ương bao gồm các nguồn thu chi của các bộ, cơ quan ngang bộ, và các cơ quan thuộc Chính phủ Trong khi đó, ngân sách địa phương là ngân sách của các đơn vị hành chính có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, bao gồm các cấp tỉnh, huyện và xã (Chính Phủ, 2002).
Ngân sách xã là nguồn tài chính cơ sở trong hệ thống ngân sách nhà nước, phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa chính quyền xã và các chủ thể khác Nó tập trung vào việc quản lý và phân bổ các nguồn tài chính nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính quyền xã trong các lĩnh vực kinh tế, chính trị, an ninh trật tự, văn hóa và xã hội theo phân cấp.
NSX là tổng hợp các khoản thu chi được xác định trong dự toán hàng năm, do hội đồng nhân dân cấp xã quyết định và giao cho ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính quyền cấp xã.
Nguồn thu ngân sách nhà nước (NSNN) bao gồm các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí, thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, đóng góp từ tổ chức và cá nhân, viện trợ, cùng với các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Chi NSNN bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh, duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, thanh toán nợ công, viện trợ và các khoản chi khác theo quy định pháp luật.
Chi Ngân sách Nhà nước là một phần quan trọng trong cơ cấu ngân sách, đại diện cho hoạt động phân phối và sử dụng quỹ ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện Mục tiêu chính của chi Ngân sách Nhà nước là thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, và do đó, nó thuộc trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước các cấp Việc thực hiện chi ngân sách dựa trên dự toán ngân sách hàng năm, các quy định pháp luật, và tiêu chuẩn chi ngân sách Trong khi hoạt động thu ngân sách nhằm thu hút nguồn vốn để hình thành quỹ ngân sách, thì chi ngân sách là quá trình phân phối và sử dụng các nguồn vốn đã được tập trung Do đó, quy mô và phạm vi của hoạt động chi ngân sách phụ thuộc vào kết quả thu ngân sách nhà nước.
Luật NSNN 2002 định nghĩa chi ngân sách nhà nước tại Khoản 2 Điều 2, bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hoạt động của bộ máy nhà nước, trả nợ, viện trợ và các khoản chi khác theo quy định Khái niệm này phản ánh đầy đủ các nội dung chi cơ bản, thiết yếu để đảm bảo hoạt động hiệu quả của bộ máy nhà nước và thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong nhiều lĩnh vực khác nhau.
Sau khi thiết lập mục tiêu, lập kế hoạch, xác định cơ cấu tổ chức và tuyển dụng, đào tạo nhân viên, việc giám sát và đánh giá kết quả công việc là rất quan trọng Nhà quản trị cần so sánh kết quả thực tế với mục tiêu đã đề ra để đảm bảo mọi hoạt động của doanh nghiệp đi đúng hướng Quá trình này bao gồm giám sát, so sánh và điều chỉnh, là những nội dung cốt lõi của chức năng kiểm soát.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở các nước trên thế giới 2.2.1.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc
Theo kinh nghiệm từ Sở Tài chính tỉnh Hà Nam và các phòng Tài chính tại Trịnh Châu, Quảng Đông, ngân sách nhà nước (NSNN) được phân chia thành 5 cấp: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố, cấp huyện và cấp xã, trong đó ngân sách không lồng ghép (Nguyễn Phương Thảo, 2013).
Trước cải cách, việc lập dự toán chủ yếu dựa vào tình hình thực hiện năm trước với quy trình đơn giản, dẫn đến các đơn vị dự toán thụ động và ít quyền tự quyết Từ năm 2000, Trung Quốc đã tiến hành cải cách mạnh mẽ trong lập dự toán ngân sách, công tác cán bộ và kho quỹ Các đơn vị dự toán được giao nhiệm vụ lập dự toán hàng năm và kế hoạch tài chính 3-5 năm, nhưng không cần thông qua Quốc hội Quy trình lập dự toán diễn ra theo hình thức 2 xuống 2 lên, với hướng dẫn từ cơ quan tài chính vào tháng 6 hàng năm Sau khi điều chỉnh khái toán, các đơn vị gửi lại cho cơ quan tài chính trước ngày 15/12 để được tổng hợp và trình HĐND phê duyệt Về chi ngân sách, định mức chi được phân bổ theo từng ngành và cấp chính quyền địa phương, đảm bảo NSTW chi cho các lĩnh vực quan trọng như an ninh, quốc phòng và môi trường, trong khi NSĐP thực hiện nhiệm vụ theo phân cấp.
Các chính sách đầu tư trong giáo dục đào tạo theo Luật Giáo dục quy định miễn học phí 9 năm giáo dục phổ thông từ lớp 1 đến lớp 9 Các trường dân lập và bán công không phải nộp thuế và tiền thuê đất, trong khi các trường đại học, cao đẳng, và trung học chuyên nghiệp được phép vay vốn tín dụng để đầu tư trang thiết bị giảng dạy và sử dụng nguồn thu học phí để trả nợ Đối với nông nghiệp, Luật Nông nghiệp đã đưa ra các chính sách bảo hộ nông dân, nâng cao nhận thức về nông nghiệp, và tạo điều kiện đầu ra cho sản phẩm nông nghiệp nhằm giải quyết vấn đề nghèo đói Các chính sách cụ thể bao gồm miễn giảm thuế nông nghiệp, phát triển hệ thống thủy lợi, xây dựng vùng chuyên canh, cung cấp thông tin cho nông dân, và cho vay ưu đãi đối với nông dân nghèo có thu nhập dưới 850 tệ để phát triển sản xuất.
2.2.1.2 Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Hàn Quốc có ba cấp chính quyền: Trung ương, thành phố trực thuộc trung ương và cấp huyện, thành phố trực thuộc tỉnh, trong khi cấp xã, thị trấn chỉ mang tính tự quản và không có ngân sách Công tác lập dự toán ngân sách địa phương bắt đầu từ ngày 31/3 hàng năm, khi các đơn vị gửi dự toán đến Bộ Nội chính Bộ Nội chính kiểm tra các công trình đầu tư vào cuối tháng 5 để đảm bảo thực hiện đúng tiến độ Đến 31/7, Bộ gửi hướng dẫn xây dựng dự toán cho năm sau và vào tháng 8, giao số kiểm tra cho các đơn vị Cuối tháng 12, các cơ quan tài chính địa phương lập và phân bổ dự toán báo cáo UBND trình HĐND quyết định Kết thúc năm, 232 đơn vị phải nộp quyết toán cho Bộ Nội chính, nơi thực hiện phân tích và kiểm tra quyết toán Đồng thời, UBND các cấp cần xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn để tăng cường hiệu quả phân bổ ngân sách, làm căn cứ cho quyết định dự toán hàng năm.
Phân cấp ngân sách cho địa phương
Ngân sách địa phương thực hiện nhiệm vụ chi theo nguyên tắc giao quyền tự trị, bao gồm các lĩnh vực như quản lý hành chính, phúc lợi xã hội, y tế, phát triển nông nghiệp, thương mại địa phương, quy hoạch đô thị và xây dựng hệ thống cấp nước, cùng với việc trả nợ vay từ ngân sách.
Nguồn thu ngân sách địa phương bao gồm nhiều loại thuế như thuế đăng ký, thuế chuyển nhượng, thuế dân cư, thuế giáo dục địa phương, thuế tài sản, thuế giao thông, thuế tiêu dùng thuốc lá, thuế xe, phí dịch vụ công và quản lý hành chính, cũng như thu từ hoạt động của tàu điện ngầm Tuy nhiên, ngân sách địa phương chỉ chiếm khoảng 20% tổng ngân sách nhà nước Về chi ngân sách, Hàn Quốc đặc biệt chú trọng đến giáo dục và phát triển nhân lực, với khoảng 13% tổng chi ngân sách địa phương dành cho lĩnh vực này Trong đó, giáo dục phổ thông chiếm 87% và giáo dục trên phổ thông cùng mầm non chiếm 13%, với 70% tổng chi cho giáo dục phổ thông được dùng cho lương.
Bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương: bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương chia thành 3 loại
Loại 1 là trợ cấp cân đối để bù đắp thâm hụt ngân sách nhằm đảm bảo cho các địa phương có đủ nguồn tài chính tối thiểu để thực hiện các nhiệm vụ chi được phân cấp Trợ cấp cân đối được xác định trên nguyên tắc chênh lệch thu, chi Nguồn trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương cho địa phương bằng 15% tổng thu nội địa Tổng thu nội địa được xác định bằng tổng thu thuế quốc gia trừ thuế giao thông, thuế giáo dục, thuế đặc biệt cho phát triển nông thôn và thuế hải quan Tuy nhiên khi tính trợ cấp cân đối còn trừ thuế rượu, bia và thuế điện thoại vì hai loại thuê này chuyển giao 100% cho địa phương ở trợ cấp loại 2 (Tạp chí tài chính, 2014)
Loại 2 là trợ cấp theo mục tiêu và trọn gói cho địa phương nhằm tập trung vào 5 lĩnh vực cần ưu tiêu phát triển như: đường giao thông, hệ thống thoát nước, phát triển nông thôn, phát triển kinh tế địa phương và giáo dục thanh thiếu niên, trong 5 lĩnh vực đầu tư này cũng quy định cụ thể tỉ lệ phần tram (%) dành cho từng lĩnh vực Cụ thể là 48% cho xây dựng đường giao thông, 25% cho cấp nước, thoát nước, 17% cho phát triển vùng, 8,3% cho phát triển nông thôn và 0,7% cho giáo dục thanh thiếu niên Nguồn để bổ sung trợ cấp loại 2 được xác định trên cơ sở tổng số của 100% tiền thu sử dụng điện thoại và thuế tiêu thụ đặc biệt mặt hàng bia, rượu (Tạp chí tài chính, 2014)
Loại 3 là trợ cấp theo một tỉ lệ nhất định, loại trợ cấp này được sử dụng cho những lĩnh vực về nguyên tắc trung ương phải đảm bảo, nhưng do những dự án này có hiệu quả thiết thực đến người dân địa phương nên nhà nước đã giao cho địa phương làm (như trung tâm văn hoá, thể thao, xây dựng đường tàu điện ngầm) Mức hỗ trợ ngân sách cho từng lĩnh vực được quy định cụ thể, tỷ lệ hỗ trợ cho từng địa phương phụ thuộc vào khả năng ngân sách của từng tỉnh, thành phố (Tạp chí tài chính, 2014)
2.2.2 Kinh nghiệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam
2.2.2.1 Kinh nghiệm của tỉnh Bình Dương
Năm 2010, tỉnh Bình Dương tiếp tục thực hiện thí điểm Kế hoạch tài chính trung hạn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, đánh dấu năm thứ sáu của quá trình này Đặc biệt, năm 2009 là năm thứ hai tỉnh áp dụng phân cấp ngân sách mạnh cho các huyện, thị xã, lần đầu tiên phân cấp ngân sách chi xây dựng cơ bản (trừ nguồn thu xổ số kiến thiết) Đây cũng là năm đầu tiên thực hiện cải cách tài chính trong lĩnh vực thuế, bao gồm áp dụng Luật thuế giá trị gia tăng, Thuế thu nhập doanh nghiệp sửa đổi và Thuế thu nhập cá nhân, đồng thời tiếp tục thực hiện các cam kết WTO về thuế Tỉnh cũng duy trì chính sách thắt chặt chi tiêu ngân sách để kiềm chế lạm phát, song song với việc phát triển kinh tế bền vững và đảm bảo an sinh xã hội, ổn định an ninh, trật tự chính trị - xã hội (Bùi Thị Huỳnh Thơ, 2013).
Trong bối cảnh biến động về thu chi ngân sách, tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ương và tỉnh Bình Dương được giữ ổn định đến hết năm 2011 theo Thông tư 55/2008/TT-BTC Kế hoạch chi tiêu trung hạn của tỉnh được xây dựng nhằm cung cấp tài liệu cho việc hoàn thiện Chương trình thí điểm xây dựng Kế hoạch tài chính và Kế hoạch chi tiêu trung hạn trong khuôn khổ Dự án “Cải cách quản lý tài chính công”, đồng thời cung cấp thông tin toàn diện về ngân sách để thực hiện các chính sách và chủ trương của Đảng và Nhà nước.
Chính sách phân phối tài chính trung hạn nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững, đồng thời hiệu quả trong việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế Điều này bao gồm việc phân phối và sử dụng tài chính một cách hiệu quả, kết nối ngân sách nhà nước với nguồn lực xã hội để đáp ứng các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng ngành và địa phương Việc sớm đưa các công trình vào sử dụng sẽ tạo ra sự tăng trưởng kinh tế, đồng thời đầu tư cho con người, an sinh xã hội, giảm ô nhiễm môi trường và cải thiện chất lượng môi trường Ngoài ra, cần nâng cao trách nhiệm trong việc sử dụng kinh phí nhà nước của các đơn vị.
Trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn, tỉnh Bình Dương đã có những chính sách và dự báo chi, đó là:
Chính phủ tiếp tục thực hiện các giải pháp kiềm chế lạm phát bằng cách tạm dừng mua sắm phương tiện đi lại và tài sản đắt tiền, đồng thời tập trung nguồn lực NSNN vào phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội Các công trình cần được đưa vào sử dụng sớm để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đồng thời chú trọng đào tạo nguồn nhân lực và điều chỉnh tỷ trọng chi tiêu ngành y tế hợp lý Chính phủ cũng sẽ tiếp tục đẩy mạnh các Chương trình mục tiêu quốc gia, hỗ trợ phát triển sản xuất và ổn định đời sống người nghèo, đặc biệt là ở vùng sâu, vùng xa và với đồng bào dân tộc thiểu số Các chính sách về xóa đói giảm nghèo, tạo việc làm và bảo đảm quyền lợi cho các đối tượng chính sách cũng sẽ được thực hiện nghiêm túc Cuối cùng, cần bố trí đủ kinh phí cho công tác đo đạc, lập cơ sở dữ liệu địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định Việc huy động nguồn lực xã hội cũng sẽ được đẩy mạnh để đáp ứng yêu cầu phát triển.
Duy trì và hoàn thiện việc khoán chi giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp như giáo dục, y tế và văn hóa theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP, đồng thời thực hiện chế độ tự chủ và tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP Đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, tập trung ngân sách nhà nước cho các nhiệm vụ xã hội như đào tạo nhân tài, hỗ trợ người nghèo và đối tượng chính sách, trong khi huy động nguồn lực xã hội để phát triển các lĩnh vực khác.
Bố trí ngân sách cần tập trung vào chương trình mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đổi mới chế độ viện phí và học phí theo nguyên tắc tính đúng, tính đủ Điều này sẽ đảm bảo hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần cho các đối tượng chính sách xã hội, đồng thời khuyến khích các đơn vị sự nghiệp tự hạch toán để phát triển bền vững.
