Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Cơ sở lý luận về quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
2.1.1 Một số khái niệm liên quan
2.1.1.1 Khái niệm về vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản a Khái niệm về vốn
Theo David Begg trong "Kinh tế học", vốn được chia thành hai loại: vốn hiện vật và vốn tài chính Vốn hiện vật là hàng hoá đã sản xuất, dùng để tạo ra hàng hoá khác, trong khi vốn tài chính bao gồm tiền và tài sản Bách khoa toàn thư Việt Nam định nghĩa "vốn" với nhiều nghĩa khác nhau, dẫn đến sự đa dạng trong các hình thức vốn Vốn được coi là toàn bộ yếu tố phục vụ cho sản xuất của cải và đóng góp quan trọng cho tăng trưởng kinh tế Các hình thái vốn bao gồm: vốn hiện vật (máy móc, nguyên liệu), vốn tiền tệ, vốn tài nguyên thiên nhiên và vốn con người.
Theo Điều 4, Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25 tháng
Ngân sách nhà nước bao gồm tất cả các khoản thu chi được quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo chức năng của Nhà nước Đầu tư được hiểu là việc sử dụng tài sản hữu hình hoặc vô hình nhằm mục đích kinh doanh để đạt lợi nhuận, được chia thành hai loại: đầu tư thương mại và đầu tư phát triển Đầu tư thương mại liên quan đến việc mua hàng hóa và bán lại với giá cao hơn, không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế Ngược lại, đầu tư phát triển nhằm tạo ra tài sản mới, tăng cường tiềm lực sản xuất và cải thiện đời sống xã hội, đồng thời duy trì và bổ sung vốn cho nền kinh tế, góp phần vào sự tăng trưởng và phát triển bền vững Hoạt động đầu tư phát triển có thể do tư nhân hoặc Nhà nước thực hiện.
Nghiên cứu này tập trung vào hoạt động đầu tư phát triển nhằm tạo ra tài sản cố định trong nền kinh tế, đặc biệt là đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) Bài viết sẽ phân tích đầu tư xây dựng công trình từ ngân sách nhà nước (NSNN) tại huyện Gia Bình, dưới sự quản lý của các cấp chính quyền huyện Khái niệm về vốn ngân sách đầu tư XDCB sẽ được làm rõ trong bối cảnh này.
Theo Luật Ngân sách 2015, vốn ngân sách đầu tư XDCB là nguồn vốn chủ yếu cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Hạ tầng tốt sẽ thu hút đầu tư, tạo ra giá trị gia tăng cho xã hội, đồng thời giúp nhà nước có thêm nguồn thu để tái đầu tư Vốn ngân sách đầu tư XDCB cấp huyện bao gồm toàn bộ chi phí từ ngân sách nhà nước cho các công trình xây dựng, như chi phí xây dựng, thiết bị, bồi thường GPMB, hỗ trợ tái định cư, quản lý dự án và tư vấn Mục tiêu là thực hiện tái sản xuất và nâng cao cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, với các khoản đầu tư hàng năm nhằm xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng, đặc biệt là những công trình không có khả năng thu hồi vốn.
Vốn ngân sách đầu tư XDCB cấp huyện, bao gồm:
Thứ nhất, vốn XDCB từ nguồn vốn ngân sách trung ương được điều tiết cho huyện (Vốn trái phiếu chính phủ, vốn ODA do địa phương quản lý)
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách tỉnh bao gồm các nguồn hỗ trợ theo quy định, thu từ đấu giá, tăng thu điều tiết thuế và các nguồn thu khác, được phân bổ cho hoạt động đầu tư Ngoài ra, còn có nguồn vốn vay tín dụng đầu tư phát triển từ ngân hàng thương mại theo các chương trình nhất định.
Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách huyện bao gồm các nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên cho chương trình Mục tiêu quốc gia, xây dựng nông thôn mới, nguồn thu từ đấu giá, tiền sử dụng đất giao cho dân cư, tăng thu từ điều tiết các sắc thuế, và các nguồn thu khác của huyện.
Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách xã chủ yếu đến từ các nguồn thu như đền bù khi Nhà nước thu hồi đất, tiền sử dụng đất, đấu giá đất, cùng với nguồn tăng thu từ việc điều tiết các sắc thuế và các khoản thu khác của xã.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ các nguồn khác bao gồm các khoản huy động từ doanh nghiệp hảo tâm, đóng góp tự nguyện của người dân địa phương, và nguồn vốn từ cộng đồng của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước Quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB là quá trình điều phối và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn này để đảm bảo sự phát triển bền vững của cơ sở hạ tầng.
Quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) bao gồm các biện pháp và công cụ mà nhà nước sử dụng để huy động, phân phối và sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN) Mục tiêu của quá trình này là đạt được các mục tiêu kinh tế cụ thể trong từng giai đoạn phát triển.
Quản lý vốn đầu tư XDCB là một phần quan trọng trong quản lý thu chi NSNN, với những nội dung trọng tâm như lập kế hoạch vốn đầu tư, phân bổ vốn, thanh quyết toán và kiểm tra, thanh tra các giai đoạn từ hình thành đến thanh toán vốn đầu tư Do tính chất phức tạp của quá trình xây dựng cơ bản, việc nghiên cứu sâu vào những khía cạnh này là cần thiết để đảm bảo hiệu quả quản lý vốn.
Đối tượng quản lý chính là vốn ngân sách đầu tư XDCB, nguồn vốn do nhà nước cấp phát theo kế hoạch với quy trình chặt chẽ Quy trình này bao gồm các bước như xây dựng kế hoạch, dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án hàng năm, hạn mức kinh phí hàng quý, thực hiện tập trung nguồn thu, thẩm định, phê duyệt, giải ngân, cấp phát, kiểm tra, giám sát và quyết toán vốn.
Chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách nhà nước bao gồm các cơ quan chính quyền và các cơ quan chức năng được phân cấp Mỗi cơ quan này thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn, đảm bảo tính hiệu quả và minh bạch trong việc sử dụng nguồn ngân sách.
Cơ quan kế hoạch và đầu tư, bao gồm UBND huyện, xã, thị trấn và Ban QLDA huyện, có trách nhiệm lập dự án và quản lý phân bổ kế hoạch vốn.
- Cơ quan tài chính (ở cấp huyện là Phòng tài chính - kế hoạch huyện) chịu trách nhiệm quản lý, điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư
- KBNN quản lý kiểm soát, thanh toán kế toán, tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB từ NSNN
- Chủ đầu tư có chức năng quản lý vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức
Mục tiêu quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước là đảm bảo sử dụng vốn một cách hiệu quả, đúng mục đích, tuân thủ nguyên tắc và tiêu chuẩn quy định.
2.1.2 Đặc điểm quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
Có thể khái quát một số đặc điểm chủ yếu quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB như sau:
Quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB yêu cầu tuân thủ nghiêm ngặt các quy định của Luật NSNN và các văn bản pháp quy liên quan đến hoạt động đầu tư XDCB của Nhà nước.
Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB của các nước trên thế giới
Nhật Bản ban đầu áp dụng “Phương pháp cạnh tranh giá cả” trong đấu thầu xây dựng, dẫn đến việc ký hợp đồng với nhà thầu có giá thấp nhất Tuy nhiên, sự cạnh tranh khốc liệt này đã gây ra nhiều hiện tượng tiêu cực như thông đồng giữa các nhà thầu, khiến những nhà thầu có năng lực cao nhưng cạnh tranh lành mạnh bị thiệt thòi Điều này cũng làm khó khăn trong việc đảm bảo chất lượng và ứng dụng các tiến bộ kỹ thuật Để khắc phục, Nhật Bản đã chuyển sang “Phương pháp đánh giá tổng hợp”, trong đó nhà thầu được chọn dựa trên khả năng thực hiện công trình tốt nhất, kết hợp giữa yếu tố giá cả và chất lượng Phương pháp này đã được Quốc Hội Nhật Bản thông qua qua Luật “Thúc đẩy đảm bảo chất lượng công trình”.
Theo phương pháp đánh giá tổng hợp, giá cả và các tiêu chí kỹ thuật như độ bền công trình, độ an toàn thi công, tác động môi trường, hiệu suất công việc, chi phí vòng đời và tiết kiệm nguyên vật liệu được xem xét đồng thời với giá bỏ thầu Điểm đánh giá kỹ thuật được xác định theo các tiêu chí trong hồ sơ thầu, với việc cộng điểm cho các phương án kỹ thuật đề xuất phù hợp Sau khi chấm thầu, nhà thầu có “số điểm đánh giá” cao nhất sẽ được chọn Các cơ quan xét thầu cũng chú trọng kiểm tra các nhà thầu vi phạm quy định chống phá giá để ngăn chặn việc bỏ giá thấp bất hợp lý Một giải pháp áp dụng ở Nhật Bản là thực hiện và công khai hệ thống khảo sát giá đấu thầu thấp, cùng với việc ban hành giới hạn giá thấp nhất.
Những vấn đề trong lĩnh vực đấu thầu và chất lượng công trình xây dựng công cộng ở Nhật Bản, một quốc gia tiên tiến, phản ánh những thách thức tương tự mà Việt Nam đang đối mặt Nghiên cứu phương pháp quản lý chi phí và chất lượng xây dựng của Nhật Bản có thể mang lại hiệu quả tích cực cho Việt Nam Điều quan trọng là quyết tâm áp dụng những phương pháp này Để xây dựng những công trình chất lượng vĩnh cửu và “sạch”, cần phải loại bỏ những cán bộ tham nhũng và xử lý nghiêm những hành vi “rút ruột” công trình.
Chất lượng công trình xây dựng bao gồm các yêu cầu về an toàn, bền vững, kỹ thuật và mỹ thuật, đồng thời phải tuân thủ quy chuẩn và tiêu chuẩn xây dựng cùng các quy định pháp luật liên quan Chất lượng này không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến an toàn sinh mạng và an ninh công cộng, mà còn quyết định hiệu quả của các dự án đầu tư xây dựng, góp phần quan trọng vào sự phát triển của mỗi quốc gia Do đó, quản lý chất lượng công trình xây dựng là vấn đề được nhiều quốc gia trên thế giới chú trọng.
Trung Quốc đã bắt đầu giám sát trong lĩnh vực xây dựng từ năm 1988, với việc quản lý chất lượng công trình được quy định trong Luật xây dựng Phạm vi giám sát rất rộng, bao gồm các giai đoạn như nghiên cứu tính khả thi, thiết kế, thi công và bảo hành công trình Những người phụ trách giám sát và kỹ sư giám sát không được phép làm việc tại các cơ quan nhà nước, trong khi các đơn vị thiết kế, thi công, chế tạo thiết bị và cung cấp vật tư đều phải chịu sự giám sát chặt chẽ.
Quy định chất lượng khảo sát, thiết kế và thi công công trình phải tuân thủ tiêu chuẩn Nhà nước, với hệ thống chất lượng được chứng nhận cho các đơn vị hoạt động xây dựng Tổng thầu có trách nhiệm toàn diện về chất lượng công trình trước chủ đầu tư, trong khi các đơn vị khảo sát, thiết kế và thi công phải đảm bảo chất lượng sản phẩm của mình và chỉ được bàn giao công trình sau khi đã nghiệm thu Chính phủ quy định về bảo hành và duy tu công trình, bao gồm thời gian bảo hành Quan điểm của Trung Quốc nhấn mạnh rằng Chính quyền không tham gia trực tiếp mà chỉ có vai trò viết luật, tạo điều kiện và giám sát hoạt động xây dựng.
Chính quyền Singapore thực hiện quản lý chặt chẽ các dự án đầu tư xây dựng, yêu cầu chủ đầu tư phải đáp ứng các tiêu chí về quy hoạch, an toàn, phòng cháy chữa cháy, giao thông và môi trường để được phê duyệt Không có đơn vị giám sát chuyên nghiệp, mà giám sát công trình do kiến trúc sư và kỹ sư chuyên ngành thực hiện theo ủy quyền của chủ đầu tư trong suốt quá trình thi công Cả hai trường hợp đầu tư từ Nhà nước và cá nhân đều bắt buộc phải có giám sát, do đó chủ đầu tư cần mời kỹ sư tư vấn giám sát Singapore đặt ra yêu cầu nghiêm ngặt về tư cách của kỹ sư giám sát, yêu cầu họ phải là những người đã đăng ký hành nghề tại các cơ quan có thẩm quyền Chính phủ cấm quảng cáo thương mại và các hình thức mua chuộc trong việc mời chào công việc, vì vậy kỹ sư tư vấn giám sát phải dựa vào danh dự, uy tín và kinh nghiệm cá nhân để thu hút chủ đầu tư.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB của các địa phương trong nuớc
2.2.2.1 Huyện Nam Trực, tỉnh Nam Định
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) do địa phương quản lý là nguồn lực chủ yếu cho huyện Nam Trực, tỉnh Nam Định, đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội Từ năm 2010 đến 2015, nhờ sự quan tâm của cấp trên, nguồn vốn này đã tăng đáng kể, cải thiện hạ tầng kinh tế - kỹ thuật của huyện Quản lý và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ NSNN đã đạt nhiều kết quả tích cực, từ việc thực hiện chính sách đến quy trình sử dụng vốn, giúp nâng cao hiệu quả sử dụng và kiểm soát thất thoát, lãng phí Để tiếp tục nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB, huyện Nam Trực sẽ tập trung vào các giải pháp cụ thể.
- Khắc phục tình trạng nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Huyện Nam Trực đã chủ động xác định thứ tự ưu tiên trong việc đầu tư, nhằm giảm số lượng đối tượng cần bố trí vốn hàng năm Điều này giúp tăng định mức đầu tư cho từng dự án, đồng thời hướng tới việc phân bổ vốn theo quy định, góp phần hạn chế tình trạng nợ đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản.
Cần thực hiện đồng bộ các giải pháp cụ thể để xử lý các trường hợp nợ đọng kéo dài, đồng thời xây dựng các công trình theo đúng thiết kế và mức đầu tư đã được phê duyệt Không giao dự án đầu tư mới cho các chủ đầu tư hoặc ban quản lý dự án có các dự án chậm nộp báo cáo quyết toán từ 24 tháng trở lên Không bố trí vốn để thanh toán cho các dự án chậm nộp hồ sơ quyết toán từ 12 tháng trở lên Đặc biệt, không cho phép nhà thầu vi phạm quy định về thời gian lập hồ sơ quyết toán tham gia đấu thầu dự án mới.
Để đảm bảo tiến độ giải ngân vốn ngân sách đầu tư XDCB, các chủ đầu tư cần nhanh chóng hoàn tất thủ tục chuẩn bị đầu tư và khởi công các dự án đã được ghi vốn giai đoạn 2010-2015 Đồng thời, cần đẩy nhanh tiến độ thi công cho các dự án chuyển tiếp và các công trình đang thi công Sự phối hợp chặt chẽ giữa chủ đầu tư và nhà thầu là yếu tố quan trọng để tăng tốc độ thi công, nghiệm thu, giải ngân vốn và quyết toán công trình hoàn thành.
Tổ chức kiểm tra và giám sát chất lượng công trình, cùng với việc giám sát các thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) tại các đơn vị chủ đầu tư theo kế hoạch, nhằm quản lý chặt chẽ nguồn vốn đầu tư trên địa bàn huyện Đặc biệt, cần tập trung chỉ đạo công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB cho các công trình hoàn thành do Ban quản lý dự án xây dựng huyện và UBND các xã, thị trấn làm chủ đầu tư, đảm bảo tất cả các công trình hoàn thành đều được thẩm định và phê duyệt quyết toán kịp thời, tuân thủ đúng quy định của Luật Xây dựng.
- Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB
Để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, cần rà soát và kiện toàn đội ngũ cán bộ Cần mạnh dạn thay thế những cán bộ không đáp ứng yêu cầu công việc, đồng thời tạo ra môi trường làm việc lành mạnh cho cán bộ trẻ, giúp họ yên tâm cống hiến và phát huy năng lực Ngoài ra, nên thiết lập cơ chế đãi ngộ hợp lý để thu hút và giữ chân những cán bộ trẻ có năng lực.
Huyện cần chú trọng đào tạo nghiệp vụ quản lý dự án, đấu thầu, lập hồ sơ dự thầu, lựa chọn nhà thầu, xác định giá dự thầu, đo bóc khối lượng, lập dự toán, định giá xây dựng và giám sát dự án Quản lý vốn là lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều chuyên ngành và có cơ chế chính sách thay đổi thường xuyên, do đó việc nâng cao năng lực cán bộ thông qua đào tạo là rất cần thiết.
2.2.2.2 Huyện Thuận Thành, tỉnh Bắc Ninh
Quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB tại huyện Thuận Thành, tỉnh Bắc Ninh đã tuân thủ đúng quy trình của các bộ ngành liên quan Huyện đã chú trọng vào một số vấn đề quan trọng trong quá trình quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.
Thứ nhất, đối với hoạt động lập kế hoạch và phân bổ vốn
Khung phân tích của đề tài
Dựa trên lý thuyết và thực tiễn đã trình bày, tôi đề xuất khung phân tích cho công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản, được minh họa qua sơ đồ 2.3 trong đề tài này.
Sơ đồ 2.3 Khung phân tích của đề tài về quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB ở huyện Gia Bình, tỉnh Bắc Ninh
Nguồn: Tác giả tự xây dựng
33 Hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB
QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XDCB
Nội dung công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB
Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB
Xây dựng kế hoạch sử dụng vốn và phân bổ vốn ngân sách đầu tư
Tổ chức thực hiện cấp phát, thanh toán vốn ngân sách đầu tư XDCB
Thanh tra, kiểm soát quy trình sử dụng vốn ngân sách đầu tư XDCB
Quyết toán vốn ngân sách đầu tư XDCB
Yếu tố khách quan Yếu tố chủ quan
Hệ thống chính sách pháp luật về đầu tư XDCB áp dụng huyện
Môi trường kinh tế vĩ mô
Trình độ, năng lực, đạo đức của cán bộ quản lý
Năng lực, đạo đức của nhà thầu xây dựng
Tính công khai, minh bạch trong phân bổ sử dụng vốn đầu tư
Giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản cần xem xét kỹ lưỡng điều kiện tự nhiên và kinh tế - xã hội của địa phương Việc phân tích các yếu tố này sẽ giúp tối ưu hóa nguồn lực và đảm bảo sự phát triển bền vững cho các dự án đầu tư.
