Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Cơ sở lý luận về quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
2.1.1 Một số khái niệm liên quan
2.1.1.1 Khái niệm về vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản a Khái niệm về vốn
Theo David Begg trong "Kinh tế học", vốn được chia thành hai hình thái: vốn hiện vật và vốn tài chính Vốn hiện vật là hàng hoá đã sản xuất, dùng để sản xuất hàng hoá khác, trong khi vốn tài chính bao gồm tiền và tài sản Bách khoa toàn thư Việt Nam cũng chỉ ra rằng từ “vốn” có nhiều nghĩa, dẫn đến nhiều hình thức vốn khác nhau Vốn được xem là toàn bộ yếu tố dùng trong sản xuất của cải và đóng góp quan trọng vào sự tăng trưởng kinh tế.
Có nhiều hình thái vốn, bao gồm vốn hiện vật như máy móc và nguyên liệu, vốn bằng tiền, vốn tài nguyên thiên nhiên, và vốn con người Ngoài ra, ngân sách cũng là một khái niệm quan trọng trong quản lý tài chính.
Theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13, ngân sách nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản thu, chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định trong một năm để thực hiện các chức năng của Nhà nước Đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn vào tài sản hữu hình hoặc vô hình nhằm mục đích kinh doanh để đạt lợi nhuận Có hai loại đầu tư: đầu tư thương mại và đầu tư phát triển Đầu tư thương mại liên quan đến việc mua hàng hóa và bán lại để thu lợi nhuận mà không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, trong khi đầu tư phát triển nhằm tạo ra tài sản mới, tăng cường tiềm lực sản xuất và cải thiện đời sống xã hội Đầu tư phát triển có thể do tư nhân hoặc Nhà nước thực hiện, góp phần vào sự tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội bền vững.
Nghiên cứu này tập trung vào hoạt động đầu tư phát triển nhằm tạo ra tài sản cố định trong nền kinh tế, đặc biệt là đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) Bài viết chỉ xem xét đầu tư xây dựng công trình từ ngân sách nhà nước (NSNN) tại huyện Gia Bình, nơi mà các cấp chính quyền huyện quản lý Khái niệm về vốn ngân sách đầu tư XDCB sẽ được làm rõ trong bài viết.
Theo Luật ngân sách (Quốc hội, 2015), vốn ngân sách đầu tư XDCB là nguồn tài chính chính để phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Hạ tầng tốt sẽ thu hút nhà đầu tư, tạo ra giá trị gia tăng cho xã hội và cung cấp nguồn thu cho nhà nước để tái đầu tư Vốn ngân sách đầu tư XDCB cấp huyện bao gồm toàn bộ chi phí mà huyện cần chi cho việc xây dựng, như chi phí xây dựng, thiết bị, bồi thường GPMB, hỗ trợ tái định cư, quản lý dự án, và tư vấn đầu tư Mục tiêu của các khoản chi này là thực hiện tái sản xuất giản đơn và mở rộng, nhằm nâng cao cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, đầu tư vào các công trình hạ tầng kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng, đặc biệt là những công trình không có khả năng thu hồi vốn.
Vốn ngân sách đầu tư XDCB cấp huyện, bao gồm:
Thứ nhất, vốn XDCB từ nguồn vốn ngân sách trung ương được điều tiết cho huyện (Vốn trái phiếu chính phủ, vốn ODA do địa phương quản lý).
Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách tỉnh bao gồm các nguồn hỗ trợ theo quy định, thu từ đấu giá, tăng thu điều tiết thuế và các nguồn thu khác phân bổ cho hoạt động đầu tư Ngoài ra, còn có nguồn vốn vay tín dụng đầu tư phát triển từ ngân hàng thương mại theo các chương trình nhất định.
Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách huyện bao gồm các nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên cho chương trình Mục tiêu quốc gia và xây dựng nông thôn mới, cùng với nguồn thu từ đấu giá, tiền sử dụng đất giao cho dân cư, nguồn tăng thu từ các sắc thuế và các nguồn thu khác của huyện.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách xã chủ yếu được hình thành từ các nguồn thu như đền bù khi Nhà nước thu hồi đất, tiền sử dụng đất, đấu giá đất, cũng như nguồn tăng thu từ các sắc thuế và các khoản thu khác của xã.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ các nguồn khác bao gồm các khoản huy động từ doanh nghiệp hảo tâm, đóng góp tự nguyện của người dân địa phương, cùng với nguồn vốn từ cộng đồng của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước Quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả sử dụng nguồn lực và phát triển hạ tầng.
Quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) bao gồm các biện pháp và công cụ mà nhà nước sử dụng để huy động, phân phối và sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN), nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế trong từng giai đoạn.
Quản lý vốn đầu tư XDCB là một phần quan trọng trong quản lý thu chi NSNN, với những đặc thù phức tạp của quá trình xây dựng cơ bản Nghiên cứu này tập trung vào các nội dung trọng tâm như lập kế hoạch vốn đầu tư, phân bổ vốn đầu tư, thanh quyết toán đầu tư, cũng như kiểm tra và thanh tra các giai đoạn từ hình thành đến thanh toán vốn đầu tư.
Quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB bao gồm quy trình chặt chẽ từ xây dựng kế hoạch, dự toán, định mức tiêu chuẩn, đến chế độ kiểm tra báo cáo Quy trình này còn bao gồm phân bổ dự án hàng năm, hạn mức kinh phí hàng quý, thực hiện tập trung nguồn thu, thẩm định, phê duyệt, giải ngân, cấp phát, kiểm tra, giám sát và quyết toán vốn.
Chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ Ngân sách nhà nước bao gồm các cơ quan chính quyền và các cơ quan chức năng được phân cấp Mỗi cơ quan thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn đầu tư từ NSNN.
Cơ quan kế hoạch và đầu tư, bao gồm UBND huyện, xã, thị trấn và Ban QLDA huyện, có trách nhiệm lập dự án và quản lý phân bổ kế hoạch vốn.
- Cơ quan tài chính (ở cấp huyện là Phòng tài chính - kế hoạch huyện) chịu trách nhiệm quản lý, điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư.
- KBNN quản lý kiểm soát, thanh toán kế toán, tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Chủ đầu tư có chức năng quản lý vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức.
Mục tiêu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là đảm bảo sử dụng vốn một cách đúng đắn, tuân thủ nguyên tắc và tiêu chuẩn quy định, nhằm đạt hiệu quả cao trong quá trình đầu tư.
2.1.2 Đặc điểm quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
Có thể khái quát một số đặc điểm chủ yếu quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB như sau:
Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB của các nước trên thế giới
Nhật Bản ban đầu áp dụng "Phương pháp cạnh tranh giá cả" trong ký hợp đồng xây dựng, nhưng sự cạnh tranh khốc liệt đã dẫn đến các hiện tượng tiêu cực như thông đồng giữa các nhà thầu, gây khó khăn cho những nhà thầu có năng lực cao trong việc trúng thầu Điều này cũng làm cho việc đảm bảo chất lượng và ứng dụng các đổi mới kỹ thuật trở nên khó khăn hơn Để khắc phục tình trạng này, Nhật Bản đã chuyển sang "Phương pháp đánh giá tổng hợp", trong đó nhà thầu được chọn dựa trên khả năng thực hiện công trình tốt nhất, với sự đánh giá tổng hợp giữa giá cả và chất lượng, phương pháp này đã được Quốc Hội Nhật Bản thông qua bằng Luật.
“Thúc đẩy đảm bảo chất lượng công trình”.
Theo phương pháp đánh giá tổng hợp, giá cả và các tiêu chí kỹ thuật quan trọng như độ bền công trình, độ an toàn thi công, giảm thiểu tác động môi trường, hiệu suất công việc, chi phí vòng đời dự án và tiết kiệm nguyên vật liệu sẽ được xem xét đồng thời với giá bỏ thầu Điểm đánh giá kỹ thuật được xác định dựa trên các tiêu chí trong hồ sơ thầu, có thể cộng thêm điểm cho các phương án kỹ thuật đề xuất phù hợp, trong khi không cho điểm đối với các phương án không đáp ứng yêu cầu.
Sau khi chấm thầu bằng phương pháp đánh giá tổng hợp, nhà thầu có “số điểm đánh giá” cao nhất sẽ được chọn Các cơ quan xét thầu cũng chú trọng vào việc kiểm tra các nhà thầu vi phạm quy định chống phá giá để ngăn chặn tình trạng bỏ giá thấp bất hợp lý nhằm mục đích thắng thầu Tại Nhật Bản, một trong những giải pháp được áp dụng là thực thi và công khai hệ thống khảo sát giá cả đấu thầu thấp, đồng thời ban hành hệ thống giới hạn giá cả thấp nhất.
Những vấn đề trong lĩnh vực đấu thầu và chất lượng công trình xây dựng công cộng ở Nhật Bản, một quốc gia tiên tiến, phản ánh những thách thức tương tự mà Việt Nam đang đối mặt Nghiên cứu phương pháp quản lý chi phí và chất lượng của Nhật Bản có thể mang lại hiệu quả tích cực cho Việt Nam Điều quan trọng là có quyết tâm áp dụng những phương pháp này Để xây dựng những công trình bền vững, cần loại bỏ tham nhũng và tiêu cực, bắt đầu từ việc thanh lọc những cán bộ tham nhũng và xử lý nghiêm các hành vi "rút ruột" công trình.
Chất lượng công trình xây dựng bao gồm các yêu cầu về an toàn, bền vững, kỹ thuật và mỹ thuật, đồng thời phải tuân thủ quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng cũng như các quy định pháp luật liên quan và hợp đồng kinh tế Nó không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến an toàn sinh mạng và an ninh công cộng, mà còn quyết định hiệu quả của dự án đầu tư và là yếu tố quan trọng cho sự phát triển của mỗi quốc gia Chính vì vậy, quản lý chất lượng công trình xây dựng là vấn đề được nhiều quốc gia trên thế giới chú trọng.
Trung Quốc đã triển khai giám sát trong lĩnh vực xây dựng từ năm 1988, với việc quản lý chất lượng công trình được quy định rõ trong Luật xây dựng Phạm vi giám sát bao gồm nhiều giai đoạn như nghiên cứu tính khả thi, thiết kế, thi công và bảo hành công trình Các đơn vị giám sát và kỹ sư giám sát không được phép kiêm nhiệm công việc tại cơ quan nhà nước, đảm bảo tính độc lập và khách quan Đồng thời, các đơn vị thiết kế, thi công, chế tạo thiết bị và cung cấp vật tư cũng đều phải chịu sự giám sát chặt chẽ.
Quy định về chất lượng khảo sát, thiết kế và thi công công trình phải tuân thủ tiêu chuẩn Nhà nước, với hệ thống chất lượng được chứng nhận cho các đơn vị xây dựng Tổng thầu có trách nhiệm toàn diện về chất lượng công trình trước chủ đầu tư, trong khi đơn vị khảo sát, thiết kế và thi công phải chịu trách nhiệm về sản phẩm của mình và chỉ được bàn giao công trình sau khi đã nghiệm thu Thời gian bảo hành và quy định về bảo trì công trình do Chính phủ quy định Quan điểm của Trung Quốc nhấn mạnh rằng Chính quyền không chỉ đạo mà chỉ tạo ra và giám sát môi trường hoạt động cho các tổ chức và cá nhân trong lĩnh vực xây dựng.
Chính quyền Singapore thực hiện quản lý chặt chẽ các dự án đầu tư xây dựng, yêu cầu chủ đầu tư phải đáp ứng các tiêu chuẩn về quy hoạch, an toàn, phòng cháy chữa cháy, giao thông và môi trường để được phê duyệt Không có đơn vị giám sát xây dựng chuyên nghiệp tại Singapore; thay vào đó, giám sát được thực hiện bởi kiến trúc sư hoặc kỹ sư chuyên ngành, người được ủy quyền bởi chủ đầu tư Theo quy định, cả dự án do Nhà nước hay cá nhân đầu tư đều phải có giám sát, vì vậy các chủ đầu tư cần mời kỹ sư tư vấn giám sát cho công trình Đặc biệt, Singapore đặt ra yêu cầu nghiêm ngặt về tư cách của kỹ sư giám sát.
Các kiến trúc sư và kỹ sư chuyên ngành phải là những người đã đăng ký hành nghề tại các cơ quan có thẩm quyền do Nhà nước quy định Chính phủ cấm các chuyên gia này quảng cáo thương mại và sử dụng phương thức mua chuộc để mời gọi công việc Vì vậy, kỹ sư tư vấn giám sát thực tế phải dựa vào danh dự, uy tín và kinh nghiệm cá nhân để được chủ đầu tư tin tưởng giao nhiệm vụ.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB của các địa phương trong nuớc
2.2.2.1 Huyện Nam Trực, tỉnh Nam Định
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN do địa phương quản lý là nguồn lực chủ đạo cho huyện Nam Trực, tỉnh Nam Định, đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội Từ năm 2010-2015, nhờ sự quan tâm của cấp trên, nguồn vốn này đã tăng đáng kể, cải thiện hạ tầng kinh tế - kỹ thuật của địa phương Quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư đã đạt nhiều kết quả tích cực, từ việc triển khai cơ chế, chính sách đến quy trình sử dụng vốn, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng và kiểm soát thất thoát, lãng phí Để tiếp tục nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB, huyện Nam Trực sẽ tập trung vào các giải pháp cụ thể nhằm phát huy tối đa nguồn lực tài chính này.
- Khắc phục tình trạng nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Huyện Nam Trực đã chủ động sắp xếp thứ tự ưu tiên đầu tư nhằm thu hẹp đối tượng cần bố trí vốn hàng năm Điều này giúp tăng định mức đầu tư cho từng dự án, tiến tới việc bố trí vốn theo quy định và hạn chế tình trạng nợ đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản.
Cần thực hiện đồng bộ các giải pháp cụ thể để xử lý nợ đọng kéo dài, đồng thời đảm bảo xây dựng các công trình theo thiết kế và mức đầu tư đã được phê duyệt Không nên giao dự án đầu tư mới cho những chủ đầu tư hoặc ban quản lý dự án có các dự án chậm nộp báo cáo quyết toán từ 24 tháng trở lên Ngoài ra, không bố trí vốn để thanh toán cho các dự án chậm nộp hồ sơ quyết toán từ 12 tháng trở lên Đặc biệt, nhà thầu vi phạm quy định về thời gian lập hồ sơ quyết toán sẽ không được tham gia đấu thầu cho các dự án mới.
Để đảm bảo tiến độ giải ngân vốn ngân sách đầu tư XDCB, các chủ đầu tư cần nhanh chóng hoàn tất thủ tục chuẩn bị đầu tư và khởi công các dự án đã được ghi vốn giai đoạn 2010-2015 Ngoài ra, cần đẩy nhanh tiến độ thi công cho các dự án chuyển tiếp và các công trình đang thi công Sự phối hợp chặt chẽ giữa chủ đầu tư và nhà thầu là điều cần thiết để thúc đẩy tiến độ thi công, nghiệm thu, giải ngân vốn và quyết toán các công trình hoàn thành.
Tổ chức kiểm tra và giám sát chất lượng công trình, cùng với việc giám sát các thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản tại các đơn vị được giao làm chủ đầu tư Quản lý chặt chẽ các nguồn vốn đầu tư trên địa bàn huyện, đồng thời tập trung chỉ đạo quyết toán vốn đầu tư cho các công trình hoàn thành do Ban quản lý dự án xây dựng huyện và UBND các xã, thị trấn làm chủ đầu tư Mục tiêu là đảm bảo tất cả các công trình hoàn thành đều được thẩm định và phê duyệt quyết toán kịp thời theo quy định của Luật Xây dựng.
- Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB
Rà soát và kiện toàn đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư XDCB là cần thiết để nâng cao hiệu quả công việc Cần mạnh dạn thay thế những cán bộ không đáp ứng yêu cầu, đồng thời tạo môi trường làm việc tích cực cho cán bộ trẻ Để khuyến khích sự cống hiến và phát huy năng lực, cần có cơ chế đãi ngộ hợp lý đối với những cán bộ trẻ có năng lực.
Khung phân tích của đề tài
Dựa trên lý thuyết và thực tiễn đã trình bày, tôi đề xuất khung phân tích cho công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản, được thể hiện qua sơ đồ 2.3 trong phạm vi đề tài này.
QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XDCB
Nội dung công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB
Yếu tố khách quan Yếu tố chủ quan
3 kế hoạch sử dụng vốn và phân bổ vốn ngân sách đầu tư
XDCB thực hiện cấp phát, thanh toán vốn ngân sách đầu tư XDCB tra, kiểm soát quy trình sử dụng vốn ngân sách đầu tư XDCB
Quyết toán vốn ngân sách đầu tư XDCB Điều kiện tự nhiên và KT-XH của địa phương
Trình độ, năng lực, đạo đức của cán bộ quản lý
Năng lực, đạo đức của nhà thầu xây dựng
Tính công khai, minh bạch trong phân bổ sử dụng vốn đầu tư
Hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB
Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
Sơ đồ 2.3 Khung phân tích của đề tài về quản lý vốn ngân sách đầu tư XDCB ở huyện Gia Bình, tỉnh Bắc Ninh
Nguồn: Tác giả tự xây dựng