Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, nền kinh tế Việt Nam đã có những bước phát triển đáng kể, nâng cao thu nhập và chất lượng cuộc sống của người dân Sự thành công này không chỉ đến từ hoạt động sản xuất kinh doanh mà còn nhờ vào các chính sách điều hành của Chính phủ, đặc biệt là đầu tư công vào hạ tầng kinh tế - xã hội Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc khắc phục hạn chế của nền kinh tế thị trường, tạo cơ hội cho các khu vực khác phát triển Tuy nhiên, hiện nay, nền kinh tế Việt Nam đang đối mặt với nhiều thách thức như áp lực lạm phát, hạ tầng kém, và sức ép cạnh tranh quốc tế Một nguyên nhân chính là quản lý đầu tư công chưa hiệu quả, dẫn đến thất thoát và lãng phí Để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam cần cải cách mạnh mẽ hơn nữa năng lực quản lý nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư công.
Dựa trên thực trạng quản lý đầu tư công tại Việt Nam và những kiến thức lý luận cùng kinh nghiệm thực tiễn, tác giả quyết định chọn đề tài “Các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công ở Việt Nam” cho luận văn thạc sỹ nhằm đóng góp những đề xuất hữu ích để cải thiện công tác này.
Tổng quan tình hình nghiên cứu
Tình hình nghiên cứu trong nước
Nhiều nghiên cứu về ĐTC đã áp dụng phương pháp phân tích định tính hoặc định lượng, nhưng chủ yếu sử dụng thống kê mô tả Dữ liệu được thu thập từ các nguồn công bố chính thức của Bộ Tài chính và Bộ.
Kế hoạch và đầu tƣ, Tổng cục thống kê…
Đầu tư công (ĐTC) tại Việt Nam đóng góp tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư xã hội và có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế, tuy nhiên, hiệu quả đầu tư công vẫn còn thấp Nghiên cứu của Vũ Tuấn Anh (2010) chỉ ra rằng hệ số ICOR trong khu vực công cao nhất so với khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, cho thấy đầu tư chưa chú trọng đến hiệu quả lợi ích-chi phí Bùi Trinh (2011) đã xác định rằng chỉ số ICOR của Việt Nam giai đoạn 2000-2005 là 4,37 và giai đoạn 2006-2010 là 5,13, không quá thấp so với các quốc gia khác trong khu vực Tuy nhiên, một phần lớn vốn ĐTC không được sử dụng để tích lũy tài sản, dẫn đến chỉ số ICOR tăng mạnh từ 6,94 (2000-2005) lên 9,68 (2006-2010), cho thấy ĐTC ở Việt Nam thời gian qua rất không hiệu quả so với các nước có cùng trình độ phát triển.
Tác giả Nguyễn Công Nghiệp (2010) đã đề xuất tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công (HQĐT) dựa trên hiệu quả kinh tế và xã hội, trong khi Nguyễn Đình Cung (2011) nhấn mạnh rằng đầu tư nhà nước hiện chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư xã hội, nhưng lại dàn trải và kém hiệu quả, gây bất ổn cho kinh tế vĩ mô Để cải thiện tình hình, Việt Nam cần tính toán chính xác các khoản chi đầu tư vào ngân sách nhà nước theo chuẩn mực quốc tế, đồng thời không phân bổ đầu tư nhà nước vào những ngành mà tư nhân có thể hoạt động, với hiệu quả kinh tế là tiêu chí chính để quyết định các dự án đầu tư.
Trịnh Quân Được (2001) đã phát triển lý luận về huy động vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực công nghiệp, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Bên cạnh đó, Thái Bá Cẩn (2003) đã nghiên cứu quản lý tài chính đối với các dự án đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng, làm rõ đặc trưng hoạt động đầu tư, chi phí và cơ chế quản lý, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp ngăn chặn thất thoát, lãng phí trong toàn bộ quy trình đầu tư.
Nghiên cứu của Vũ Sỹ Cường và các cộng sự (2014) chỉ ra rằng mối quan hệ giữa đầu tư công (ĐTC) và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam cho thấy ĐTC càng lớn thì tốc độ tăng trưởng GDP càng giảm Mặc dù ĐTC là yếu tố quan trọng của tổng cầu và có thể gia tăng sản lượng, nhưng do hiệu quả đầu tư công suy giảm và lãng phí, tốc độ tăng trưởng do ĐTC mang lại có xu hướng giảm dần.
Tác giả Tô Trung Thành (2011) đã đánh giá mối quan hệ giữa đầu tư công (ĐTC) và đầu tư tư nhân với tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam giai đoạn 1986-2010 bằng mô hình VECM Kết quả cho thấy ĐTC có ảnh hưởng tích cực đến GDP, nhưng mức độ tác động của ĐTC chỉ đạt 0.23% tăng trưởng dài hạn, thấp hơn nhiều so với 0.33% từ đầu tư tư nhân Nghiên cứu khuyến nghị cần giảm tỉ trọng ĐTC và tái cấu trúc để nâng cao hiệu quả, đồng thời chỉ ra rằng ĐTC đang lấn át đầu tư tư nhân, dẫn đến tác động thấp hơn trong tăng trưởng kinh tế.
Cần giảm tỷ trọng đầu tư công (ĐTC) nhưng đồng thời nâng cao hiệu quả của nó, đồng thời đa dạng hóa nguồn vốn cho đầu tư phát triển Nhà nước nên rút lui khỏi những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân có khả năng đảm nhiệm và đạt hiệu quả cao hơn ĐTC chỉ nên mang tính chất hỗ trợ, không nhằm mục đích kinh doanh.
Nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013) cho thấy ĐTC ở Việt Nam ảnh hưởng nhiều hơn đến GDP trong ngắn hạn và không rõ ràng trong việc thúc đẩy đầu tư tư nhân Ngược lại, Trần Nguyễn Ngọc Anh Thư và Lê Hoàng Phong (2014) sử dụng mô hình ARDL, chỉ ra rằng ĐTC không có tác động thống kê đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn nhưng lại thúc đẩy tăng trưởng trong dài hạn Do đó, việc cắt giảm ĐTC để ổn định kinh tế vĩ mô có thể không ảnh hưởng nhiều đến tăng trưởng kinh tế ngắn hạn của Việt Nam, nhưng mức độ tác động của ĐTC đến tăng trưởng vẫn thấp hơn so với đầu tư từ khu vực tư nhân và FDI.
Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia (2013) đã sử dụng hàm sản xuất Cobb-Douglas để đánh giá ảnh hưởng của khu vực nhà nước đến tăng trưởng kinh tế, với chỉ số MP (sản phẩm cận biên của khu vực nhà nước) Kết quả cho thấy chỉ số MP đạt cao nhất trên 7% trong giai đoạn 1995-1997, nhưng đã giảm dần theo thời gian Đến năm 2010-2011, chỉ số MP của khu vực nhà nước chỉ còn khoảng trên 3%.
MP của khu vực đang có xu hướng giảm dần, điều này cũng diễn ra với hệ số MP của toàn nền kinh tế Tuy nhiên, khi so sánh MP giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân cũng như FDI, có thể thấy rằng MP của khu vực kinh tế nhà nước luôn thấp hơn trong tất cả các giai đoạn.
Nghiên cứu của Hoàng Thị Chinh Thon và cộng sự (2010) cho thấy rằng để có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế tại 31 địa phương, tỷ trọng chi tiêu ngân sách cần phải vượt qua một ngưỡng nhất định Điều này xuất phát từ việc cơ sở hạ tầng ở Việt Nam còn yếu kém và đầu tư phân tán, dẫn đến việc đầu tư không đủ ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng Hơn nữa, quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam có tính chất tập trung nhưng lại phân cấp, với nhiều địa phương phụ thuộc vào ngân sách trung ương để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội Ngân sách địa phương thường xuyên ở trạng thái cân bằng, và các khoản thâm hụt được chuyển về ngân sách trung ương Ngoài ra, Nguyễn Thị Phú Hà (2007) trong luận văn Tiến sĩ kinh tế của mình cũng đã đề cập đến việc nâng cao hiệu quả chi tiêu công và đưa ra các giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả chi tiêu ngân sách nhà nước phục vụ nhu cầu phát triển ở Việt Nam.
Các mô hình kinh tế hiện tại chưa phân tích sâu về vai trò của đầu tư công (ĐTC) trong tăng trưởng, dẫn đến việc thiếu kiến nghị cụ thể cho tái cấu trúc ĐTC và các điều kiện hỗ trợ cần thiết Mặc dù đầu tư dàn trải kém hiệu quả được coi là vấn đề kinh niên ở Việt Nam, nguyên nhân chậm khắc phục vẫn chưa được làm rõ ĐTC được xác định là công cụ quan trọng giúp nhà nước giải quyết ba khuyết tật lớn của thị trường: nguy cơ bất ổn định kinh tế, coi nhẹ lợi ích xã hội, và phân hóa giàu nghèo Do đó, các doanh nghiệp nhà nước cần tập trung vào cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng cũng như đầu tư vào các ngành có hiệu quả sinh lời thấp nhưng thiết yếu cho công nghiệp hóa Tác giả Vũ Tuấn Anh nhấn mạnh vai trò của nhà nước trong việc phát triển các ngành ưu tiên mà khu vực tư nhân chưa thể đầu tư Tuy nhiên, cần làm rõ khi nào nhà nước nên trực tiếp đầu tư và khi nào chỉ cần tạo môi trường hấp dẫn cho đầu tư tư nhân, nhằm phân định rõ ràng giữa vai trò của nhà nước và khu vực tư nhân trong phát triển kinh tế.
Nghiên cứu về vấn đề đầu tư công cho thấy cần thu hẹp tỷ trọng đầu tư công để giảm thiểu thất thoát và lãng phí Các ý kiến đề xuất bắt đầu từ việc hạn chế chi tiêu phi lý và xây dựng tiêu chí đầu tư công minh bạch, đồng thời Nhà nước nên tập trung vào các dự án trọng điểm và thoái vốn ở những công trình không cần thiết Định hướng tái cấu trúc nên giảm tỷ trọng đầu tư công vào kinh tế, tăng đầu tư vào xã hội, và chuyển ngân sách từ lĩnh vực “nhà nước kinh doanh” sang “nhà nước phúc lợi” Các kiến nghị cũng nhấn mạnh việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính công, bao gồm việc ban hành Luật Đầu tư công và sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước, nhằm phân biệt ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương, cải thiện phương thức phân bổ ngân sách, thẩm định dự án và cơ chế giám sát đầu tư công.
Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2013) về "Đánh giá khung tài trợ cho Cơ sở Hạ tầng Địa phương ở Việt Nam", một trong những nguyên nhân chính ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư là sự tập trung của các cơ quan nhà nước vào số lượng dự án thay vì quản lý hiệu quả Các quyết định đầu tư chủ yếu dựa vào các yếu tố hành chính và mong muốn xây dựng dự án có doanh thu, thiếu liên kết với các ưu tiên chiến lược quốc gia và cơ chế thị trường trong phân bổ nguồn lực Tuy nhiên, thách thức này cũng mở ra cơ hội cho Việt Nam, khi nhu cầu đầu tư có thể được đáp ứng tốt hơn bằng cách sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiện có.
Mizell and Allain-Dupré (2013) explore effective public investment management in OECD countries in their article "Creating Conditions for Effective Public Investment: Sub-national Capacities in a Multi-level Governance Context," published in OECD Regional Development Working Papers The paper focuses on identifying the capabilities that enable local governments to design and implement public investment strategies for regional development, while also providing practical guidance for assessing and enhancing these capacities within a multi-level governance framework.
In their 2010 work titled "A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management," Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska, and Jim Brumby present a practical and objective framework for evaluating government public investment management systems The article emphasizes that budget allocation for public investment can significantly enhance future economic prospects, underscoring the importance of coordinated processes for selecting and managing public investments Additionally, the framework is designed to encourage governments to conduct regular self-assessments of their public investment systems and to reform management mechanisms to improve investment efficiency.
In November 2013, the OECD presented a draft titled "Draft OECD Principles on Effective Public Investment: A Shared Responsibility Across Levels of Government" for external consultation This document outlines a framework for effective public investment, emphasizing that it is a shared responsibility among various levels of government, developed by the OECD's Territorial Development Policy Committee (TDPC).
In their 2011 IMF Working Paper titled “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency,” Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou explore the effectiveness of public investment The authors develop an index to assess public investment efficiency, providing valuable insights for policymakers aiming to enhance the impact of government spending on economic growth.
Bài viết của Catherine Pattillo, tháng 2 năm 2011, giới thiệu một chỉ số mới nhằm xác định môi trường thể chế cho quản lý đầu tư công qua bốn giai đoạn: thẩm định dự án, lựa chọn, thực hiện và đánh giá Chỉ số này giúp thiết lập điểm chuẩn giữa các vùng và nhóm quốc gia, đồng thời phân tích các chính sách liên quan và xác định những lĩnh vực cụ thể cần được ưu tiên Nghiên cứu cũng chỉ ra các địa điểm tiềm năng cho việc áp dụng chỉ số này.
Những kết luận rút ra và khoảng trống nghiên cứu
Nghiên cứu về đầu tư công tại Việt Nam đã chỉ ra rằng mặc dù có nhiều công trình nghiên cứu, nhưng vẫn tồn tại những bất cập trong hoạt động đầu tư công, bao gồm cơ cấu đầu tư dàn trải và hiệu quả sử dụng nguồn lực chậm cải thiện Đặc biệt, quản lý đầu tư công chưa hiệu quả, dẫn đến tình trạng thất thoát, tham nhũng và lãng phí Do đó, nghiên cứu nhằm tăng cường quản lý đầu tư công là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn, trong đó vai trò của quản lý nhà nước từ Đảng bộ, chính quyền và các sở, ban ngành là rất quan trọng.
Nhiều nghiên cứu tại Việt Nam cho thấy đầu tư công (ĐTC) chủ yếu được thực hiện bởi khu vực nhà nước với nguồn lực từ nhà nước Tuy nhiên, hiệu quả đầu tư công đang giảm dần, đặc biệt khi so với các khu vực kinh tế khác Các vấn đề như đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí và tham nhũng, cùng với sự yếu kém trong công tác quản lý nhà nước về ĐTC, lập, thẩm định, phê duyệt, tổ chức thực hiện và giám sát các chương trình, dự án, được xem là những nguyên nhân chính dẫn đến hiệu quả đầu tư công thấp.
Trong đánh giá hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam, chủ yếu áp dụng phương pháp định tính và xem xét từng chương trình, dự án cụ thể, cùng với hệ số ICOR truyền thống Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội, những mục tiêu quan trọng của đầu tư công, chưa được đánh giá một cách hệ thống và cụ thể về mức độ tác động của đầu tư công đến các kết quả này trong bối cảnh Việt Nam.
Từ khoảng trống nghiên cứu nêu trên, tại Luận văn này, tác giả tập trung giải quyết một số nội dung sau:
- Các nội dung đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tƣ công công tại Việt Nam
- Quan điểm, định hướng và một số giải pháp, kiến nghị nhằm tăng cường đầu tƣ công tại Việt Nam
Mục đích nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu của luận văn:
Luận văn này tập trung vào việc nghiên cứu quản lý đầu tư công tại Việt Nam nhằm đề xuất các giải pháp hiệu quả để nâng cao chất lượng quản lý đầu tư công trong tương lai.
- Nhiệm vụ đặt ra đối với luận văn:
+ Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tƣ công
+ Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam
+ Đề xuất những giải pháp nhằm tăng cường quản lý đầu tư công tại Việt Nam.
Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam
Bài luận văn này tập trung vào việc phân tích hoạt động quản lý đầu tư công tại Việt Nam, nhằm chỉ ra những điểm yếu trong từng khâu của quy trình quản lý dự án Để đảm bảo tính logic và rõ ràng, nghiên cứu sẽ tiếp cận theo các quy trình quản lý đầu tư công, phù hợp với các nghiên cứu khoa học trước đây và các văn bản pháp luật hiện hành, bao gồm Luật Đầu tư công 2014, các nghị định, thông tư và các hướng dẫn pháp lý liên quan.
Bài luận văn này nghiên cứu số liệu kinh tế và đầu tư công tại Việt Nam trong giai đoạn từ 2010 đến 2017, đồng thời đề xuất các giải pháp định hướng phát triển đến năm 2025.
Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp thu thập dữ liệu
Dữ liệu nghiên cứu của tác giả được thu thập từ các báo cáo tổng kết hàng năm của các ngành và báo cáo tổng hợp về Đầu tư công (ĐTC) từ Bộ Tài Chính.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã công bố báo cáo tổng kết năm của Tổng cục Thống kê, trong đó tác giả sử dụng dữ liệu từ các tạp chí khoa học và các công trình nghiên cứu đã được đăng tải hoặc nghiệm thu, liên quan đến luận án.
Sau khi phân tích dữ liệu thứ cấp từ các nguồn chính thống như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cùng với Tổng cục Thống kê, tác giả đã thực hiện phỏng vấn sâu một số chuyên gia về đầu tư công tại Vụ Đầu tư.
Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tiến hành phỏng vấn sâu với các chuyên gia để thu thập ý kiến về quản lý đầu tư công tại Việt Nam, nhằm cung cấp cái nhìn toàn diện và sâu sắc hơn về vấn đề này.
Phương pháp phân tích và xử lý dữ liệu
5.2.1 Phương pháp thống kê mô tả
Thống kê là hệ thống các phương pháp dùng để thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu nhằm hiểu bản chất và quy luật của các hiện tượng trong điều kiện thời gian và địa điểm cụ thể Thống kê mô tả giúp trình bày những đặc tính cơ bản của dữ liệu thu thập từ nghiên cứu thực nghiệm thông qua nhiều phương pháp khác nhau.
Thống kê mô tả và thống kê suy luận cung cấp tóm tắt về mẫu và các thước đo, tạo nền tảng cho phân tích định lượng Để hiểu các hiện tượng và đưa ra quyết định chính xác, việc nắm vững các phương pháp mô tả dữ liệu là rất quan trọng Nhiều kỹ thuật hiệu quả được sử dụng trong lĩnh vực này, có thể phân loại thành các nhóm khác nhau.
+ Biểu diễn dữ liệu bằng đồ họa trong đó các đồ thị mô tả dữ liệu hoặc giúp so sánh dữ liệu
+ Biểu diễn dữ liệu thành các bảng số liệu tóm tắt về dữ liệu
Thống kê tóm tắt là phương pháp hữu ích để mô tả dữ liệu, giúp thể hiện cơ cấu và quy mô vốn Đầu tư trực tiếp nước ngoài (ĐTC) tại Việt Nam, phân theo ngành và lĩnh vực.
Phương pháp so sánh là một kỹ thuật quan trọng trong việc đối chiếu và định lượng các nội dung có tính chất tương tự, bao gồm số lần và tỷ lệ phần trăm Nó được áp dụng để so sánh giữa việc thực hiện và kế hoạch, các giai đoạn khác nhau, các đối tượng tương tự, cũng như các yếu tố của các hiện tượng cá biệt.
Tác giả sử dụng phương pháp so sánh để phân tích sự biến động của ĐTC qua các năm trong kỳ nghiên cứu
Kết cấu của luận văn
Ngoài lời cam đoan, tóm lƣợc, phần mở đầu, Luận văn đƣợc bố cục gồm 3 chương, cụ thể như sau :
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công
Chương 2: Thực trạng quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Chương 3: Các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công tại Việt Nam đến năm 2025
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
Đầu tƣ công
1.1.1 Khái niệm đầu tư công
Đầu tư, theo cách hiểu phổ biến, là việc sử dụng vốn dưới dạng tiền hoặc tài sản hữu hình và vô hình để kinh doanh nhằm thu lợi Trong kinh tế học vĩ mô, đầu tư được định nghĩa là việc tăng vốn tư bản để nâng cao sức sản xuất trong tương lai Điều này có nghĩa là đầu tư liên quan đến việc bỏ vốn vào các hoạt động kinh tế nhằm đạt được lợi nhuận cho nhà đầu tư Đầu tư còn được gọi là hình thành tư bản hoặc tích lũy tư bản, và chỉ những hoạt động tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được coi là đầu tư, trong khi tăng tư bản trong lĩnh vực tài chính và bất động sản không được xem là đầu tư.
1.1.1.2 Khái niệm đầu tư công
Quan điểm theo tài chính công
Đầu tư công (ĐTC) được hiểu là hoạt động chi tiêu công nhằm nâng cao năng lực sản xuất của nền kinh tế, góp phần tăng cường tích lũy vốn vật chất ĐTC bao gồm các khoản đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính quyền trung ương, địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện Tuy nhiên, không phải tất cả chi tiêu công đều được xem là ĐTC, vì đầu tư cần có khả năng “hoàn trả” Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (2012), ĐTC là toàn bộ chi tiêu của khu vực công, ngoại trừ chi tiêu của doanh nghiệp nhà nước, nhằm hình thành tài sản cố định UNCTAD định nghĩa ĐTC là phần chi tiêu xây dựng cơ bản trong chi tiêu công, đồng thời nhấn mạnh rằng việc không coi nhiều hoạt động chi tiêu của Chính phủ là chi đầu tư có thể dẫn đến thiếu sót trong đánh giá, đặc biệt là trong các lĩnh vực phúc lợi xã hội như duy tu bảo dưỡng cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục, môi trường và an ninh trật tự.
Nhiều nghiên cứu thực nghiệm dựa vào bảng cân đối tài khoản để phân tích các khoản chi tiêu công, bao gồm chi tiêu của Chính phủ và chi đầu tư, nhằm xác định ĐTC Tuy nhiên, việc xác định phạm vi của ĐTC trở nên phức tạp khi khu vực tư nhân tham gia vào việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và thực hiện các dự án đầu tư sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước.
Theo Luật Đầu tư công năm 2014 của Việt Nam, Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình và dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội Dự án Đầu tư công sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC, bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài Lĩnh vực ĐTC bao gồm đầu tư cho các chương trình, dự án kết cấu hạ tầng, hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, cũng như các dịch vụ công ích và hình thức đối tác công tư trong thực hiện dự án.
Khái niệm ĐTC trong Luật ĐTC đại diện cho một sự thay đổi đột phá trong quản lý tài chính công, nhưng thiếu sót lớn nhất là không đề cập đến đầu tư của khu vực doanh nghiệp nhà nước Doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam không chỉ nhận vốn từ ngân sách nhà nước mà còn nắm giữ nguồn lực quan trọng trong nền kinh tế, đặc biệt trong các lĩnh vực hạ tầng kinh tế - xã hội Việc không xem xét đầu tư của doanh nghiệp nhà nước sẽ làm giảm tính chính xác trong việc đánh giá hiệu quả của ĐTC, đặc biệt là tác động đến tăng trưởng kinh tế và phúc lợi xã hội Hơn nữa, đầu tư theo hình thức PPP cũng là một giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công, nhưng chưa được đề cập trong Luật ĐTC.
Đầu tư công (ĐTC) cần được hiểu là sự kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân, nhưng không phải tất cả các hình thức đầu tư của doanh nghiệp nhà nước đều được coi là ĐTC ĐTC gắn liền với chức năng của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội, nhằm phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội Nguồn lực và phương thức thực hiện ĐTC không chỉ giới hạn trong khu vực nhà nước mà còn cần sự tham gia của các nguồn lực xã hội khác, với mục tiêu hướng tới lợi ích công cộng chứ không phải vì lợi nhuận.
Đầu tư công (ĐTC) là hoạt động do Nhà nước chủ trì nhằm thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội dựa trên nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác Khái niệm này nhấn mạnh vai trò lãnh đạo của Nhà nước trong ĐTC, bao gồm cả đầu tư của doanh nghiệp nhà nước trong phát triển cơ sở hạ tầng, công ích, đầu tư theo hình thức PPP và chi tiêu công cho các chương trình mục tiêu quốc gia Tại Việt Nam, ĐTC thường được đồng nhất với đầu tư của khu vực Nhà nước, chủ yếu từ ba nguồn vốn: ngân sách nhà nước, vốn vay và vốn của doanh nghiệp nhà nước Tuy nhiên, hiện tại, điều kiện của Việt Nam chưa cho phép phân tách dữ liệu về ĐTC cho phát triển cơ sở hạ tầng và công ích trong tổng thể hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, dẫn đến những hạn chế trong việc quản lý và theo dõi số liệu về ĐTC.
1.1.2 Đặc điểm của đầu tư công
1.1.2.1 Chủ thể đầu tư công Ở góc độ tài chính công, ĐTC là các khoản chi tiêu công của Chính phủ Nhà nước quyết định việc sử dụng nguồn vốn đầu tư để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội, từ lập, thẩm định, phê duyệt, bố trí nguồn vốn để thực hiện và thực tiếp thanh tra, kiểm tra, giám sát đảm bảo hoạt động đầu tƣ đƣợc công khai, minh bạch, hiệu quả, đạt đƣợc các mục tiêu đầu tƣ Ngoài ra, ĐTC có mối quan hệ khá chặt chẽ với nợ công ĐTC kém hiệu quả làm tăng gánh nặng nợ công và khi nợ công vƣợt ngƣỡng an toàn thì sẽ có tác động tiêu cực đến mọi hành vi đầu tƣ, trong đó có ĐTC, và gây ra những bất ổn của kinh tế vĩ mô, thậm chí dẫn đến khủng hoảng nợ công khi Chính phủ không có khả năng thanh toán nợ
1.1.2.2 Mục tiêu đầu tư công
Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo lợi ích công cộng của xã hội, bao gồm việc tạo mới, nâng cấp và củng cố năng lực của hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế, bảo đảm an ninh quốc phòng, và phát triển các lĩnh vực phúc lợi công cộng như giáo dục, y tế, văn hóa, cơ sở hạ tầng xã hội và bảo vệ môi trường Đầu tư công (ĐTC) được thực hiện nhằm phục vụ các mục tiêu công cộng, cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cho xã hội mà không vì mục tiêu lợi nhuận Mục tiêu của ĐTC là đảm bảo hiệu quả kinh tế và tối đa hóa phúc lợi xã hội.
Vốn ĐTC là tài sản thuộc sở hữu của Nhà nước, gắn liền với chi tiêu công Tuy nhiên, khái niệm Nhà nước thường mang tính đại diện và không phản ánh đúng bản chất của một chủ đầu tư thực sự.
Hàng hóa công cộng là những sản phẩm mà việc tiêu dùng của một người không ngăn cản người khác sử dụng, với hai thuộc tính chính là không có khả năng ngoại trừ và không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng Vì lý do này, khu vực kinh tế tư nhân thường không cung cấp được loại hàng hóa này Hàng hóa công cộng thuần túy có đủ cả hai thuộc tính, trong khi hàng hóa công cộng không thuần túy chỉ có một trong hai thuộc tính hoặc cả hai nhưng trong giới hạn nhất định Chính phủ thường đảm nhận việc cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy, như an ninh quốc phòng, do không có khả năng ngoại trừ và việc hưởng lợi mà không đóng góp cho xã hội Đối với hàng hóa công cộng không có tính loại trừ hoặc có khả năng loại trừ với chi phí cao, chính phủ cũng sẽ đảm nhiệm việc cung cấp Trong khi đó, hàng hóa công cộng không có tính cạnh tranh nhưng có khả năng ngoại trừ có thể được cung cấp bởi cá nhân hoặc sự kết hợp giữa khu vực tư nhân và công.
1.1.2.5 Đầu tư công được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật chặt chẽ Ở góc độ sở hữu, vốn ĐTC thuộc sở hữu Nhà nước ĐTC luôn gắn liền với chi tiêu công và chủ thể là Nhà nước Trong khi đó, Nhà nước là một khái niệm khá chung chung, mang tính đại diện chứ không phải là một chủ đầu tƣ thực sự Hơn nữa, mục tiêu của ĐTC là không vì lợi nhuận Do đó, để đảm bảo hoạt động ĐTC đúng mục đích, công khai, minh bạch, hiệu quả thì phải đƣợc tổ chức thực hiện trong một khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và phải có sự tham gia, giám sát của cộng đồng, phản biện xã hội Theo đó, ĐTC phải được thực hiện theo các chương trình, dự án phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch phát triển, phù hợp với kế hoạch đã đƣợc duyệt Việc thực hiện ĐTC phải đảm bảo đúng mục tiêu, tiến độ, chất lƣợng, tiết kiệm và có hiệu quả; công khai, minh bạch và thống nhất quản lý nhà nước với sự phân cấp quản lý phù hợp
1.1.3 Vai trò của đầu tư công đối với phát triển kinh tế xã hội
Trong bối cảnh kinh tế xã hội hiện nay, nhiều lĩnh vực và dự án như xây dựng cầu, đường và các công trình công cộng thường gặp khó khăn trong việc thu hút đầu tư từ cá nhân do yêu cầu vốn lớn và thời gian thu hồi lâu Điều này dẫn đến việc nhà nước cần phải can thiệp để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng được đáp ứng, đồng thời duy trì sự ổn định xã hội và ngăn chặn bất công, bất bình đẳng Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển hạ tầng, hỗ trợ vùng miền núi và dân tộc thiểu số, cũng như thúc đẩy sự phát triển bền vững của xã hội.
Đầu tư vào hạ tầng và cơ sở vật chất là yếu tố then chốt để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo điều kiện thuận lợi cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước phát triển Đồng thời, đầu tư công giúp tập trung nguồn lực hiệu quả, cho phép Trung ương điều tiết hợp lý các nguồn đầu tư, từ đó tránh tình trạng mất cân đối giữa các địa phương, nơi có nơi thiếu.
Các chương trình và dự án kinh tế như chương trình 134, 135 của Chính phủ nhằm hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa và các dân tộc thiểu số đóng góp tích cực vào việc giảm khoảng cách giàu nghèo, bất bình đẳng và bất công trong xã hội Những nỗ lực này không chỉ giúp nâng cao đời sống người dân mà còn tạo ra sự ổn định cho cộng đồng.
Quản lý đầu tƣ công
1.2.1 Khái niệm quản lý đầu tư công
Quản lý đầu tư công là một hệ thống toàn diện, bao gồm từ việc xác định các định hướng chính sách đầu tư công đến quy trình thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực hiện và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể Mục tiêu của quản lý này là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, góp phần vào sự tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.
Quản lý đầu tư công là quá trình tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động đầu tư của các cơ quan nhà nước, nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò đại diện sở hữu nhà nước Mục tiêu là ngăn ngừa ảnh hưởng tiêu cực từ các dự án, kiểm tra và kiểm soát việc sử dụng vốn nhà nước để tránh thất thoát và lãng phí ngân sách Qua đó, đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt hiệu quả cao nhất cho sự phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất.
1.2.2 Tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công Để quản lý đầu tư công, các Nhà nước thường sử dụng ba mô hình tổ chức chủ yếu: mô hình tổ chức theo chức năng, mô hình tổ chức chuyên trách quản lý đầu tƣ và mô hình tổ chức dạng ma trận Tùy theo mục đích quản lý và lĩnh vực ứng dụng mà sử dụng mô hình quản lý nào cho phù hợp Trong lĩnh vực quản lý đầu tƣ XDCB nhất là từ nguồn vốn NSNN hiện nay có một số hình thức tổ chức quản lý đầu tƣ chủ yếu sau đây:
+ Hình thức chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý đầu tƣ
Quản lý đầu tư theo hình thức chủ đầu tư trực tiếp là một phương thức tổ chức mà trong đó chủ đầu tư (chủ dự án) tự quản lý dự án mà không cần thuê cán bộ chuyên trách Trong mô hình này, các cán bộ thuê ngoài không tham gia trực tiếp vào việc điều hành dự án và không chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng, mà chỉ đóng vai trò tư vấn và hỗ trợ.
Nguồn:Vũ Thành Tự Anh (2012)
+ Hình thức chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tƣ
Hình thức tổ chức “chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư” là mô hình trong đó chủ đầu tư ủy quyền cho ban quản lý điều hành dự án chuyên ngành hoặc thuê tổ chức có năng lực chuyên môn để quản lý và điều hành dự án Chủ nhiệm điều hành là pháp nhân độc lập, có trách nhiệm quản lý toàn bộ quá trình thực hiện dự án và đại diện cho chủ đầu tư trong mọi hoạt động liên quan Tất cả các quyết định của chủ đầu tư về dự án sẽ được thực hiện thông qua chủ nhiệm điều hành Mô hình này thường được áp dụng cho các dự án quy mô lớn và có tính chất phức tạp.
Nguồn:Vũ Thành Tự Anh (2012)
+ Hình thức chìa khóa trao tay
Mô hình tổ chức quản lý đầu tư dạng chìa khóa trao tay là hình thức trong đó nhà quản lý không chỉ là đại diện của chủ đầu tư mà còn là "chủ" của dự án Hình thức này được áp dụng khi chủ đầu tư được phép đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện tổng thầu toàn bộ dự án Nhà quản lý đóng vai trò trung gian, nhận thầu và thực hiện toàn bộ dự án đầu tư như thể dự án là của chính họ Khác với hình thức chủ nhiệm điều hành, mọi trách nhiệm giờ đây được giao cho nhà quản lý, người này phải chịu hoàn toàn trách nhiệm đối với việc thực hiện dự án.
Nguồn:Vũ Thành Tự Anh (2012)
+ Hình thức tự thực hiện
Hình thức này được áp dụng cho các nhà đầu tư có đủ năng lực trong hoạt động sản xuất, xây dựng và quản lý, đáp ứng yêu cầu thực hiện dự án.
1.2.3 Mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu quản lý đầu tư công
1.2.3.1 Mục tiêu quản lý đầu tư công
Mục tiêu của quản lý dự án đầu tƣ công là bảo đảm đạt đƣợc mục đích đầu tƣ, tức là lợi ích mong muốn của chủ đầu tƣ
Các mục tiêu cụ thể khi quản lý đầu tƣ công bao gồm:
+ Mục tiêu về chất lƣợng: Các đầu ra của dự án đạt chất lƣợng dự kiến
+ Mục tiêu về thời gian thực hiện: Tiến độ của dự án đƣợc đảm bảo hoặc đƣợc rút ngắn
Mục tiêu chi phí chính là hạn chế tối đa thất thoát và lãng phí, từ đó tiết kiệm nguồn lực cho dự án, bao gồm vật tư, nhân lực và tiền vốn.
+ Mục tiêu về an toàn lao động: Đảm bảo an toàn lao động cho đầu tƣ
+ Mục tiêu về vệ sinh môi trường: Ánh hưởng tốt của dự án tới môi trường
+ Mục tiêu về quản lý rủi ro: Hạn chế tối đa tác động các rủi ro từ môi trường
Mục tiêu về hiệu quả là đảm bảo lợi ích hài hòa cho tất cả các bên tham gia, từ đó mang lại lợi ích đầu tư cho xã hội.
1.2.3.2.Nguyên tắc quản lý đầu tư công
Để đảm bảo hiệu quả trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, cần tuân thủ nghiêm ngặt các quy định pháp luật Đồng thời, việc này cũng phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội cũng như kế hoạch phát triển 5 năm của đất nước, cùng với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành.
Đảm bảo thực hiện đầy đủ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước cùng với tổ chức, cá nhân liên quan trong việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công là rất quan trọng.
Quản lý sử dụng vốn đầu tư công theo quy định là rất quan trọng, đảm bảo đầu tư tập trung, đồng bộ và chất lượng Cần phải tiết kiệm, hiệu quả và cân đối nguồn lực, tránh thất thoát và lãng phí.
+ Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tƣ công
Khuyến khích các tổ chức và cá nhân đầu tư trực tiếp hoặc tham gia đầu tư theo hình thức đối tác công tư vào các dự án hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công.
1.2.3.3 Các yêu cầu quản lý đầu tư công
Để đảm bảo tính khoa học và hệ thống trong các dự án đầu tư xây dựng, cần lập và quản lý dự án dựa trên nghiên cứu kỹ lưỡng các nội dung như sự cần thiết, điều kiện tự nhiên xã hội, phương án thực hiện và giải pháp thiết kế Việc khảo sát tỉ mỉ với số liệu đầy đủ và chính xác là yếu tố quan trọng, đồng thời dự án cũng phải phù hợp với các dự án khác và quy hoạch hiện hành.
Các dự án đầu tư xây dựng công trình cần phải được thực hiện và quản lý dựa trên một cơ sở pháp lý vững chắc, đảm bảo tuân thủ các chính sách và pháp luật của Nhà nước.
- Tính đồng nhất: Phải tuân thủ các quy định và thủ tục đầu tƣ của các cơ quan chức năng và tổ chức quốc tế
Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công
1.3.1.1.Điều kiện tự nhiên Điều kiện tự nhiên bao gồm vị trí địa lý, địa hình, khí hậu, tài nguyên thiên nhiên… là những nhân tố khách quan có ảnh hưởng đến hiệu quả của ĐTC Khi điều kiện tự nhiên thuận lợi sẽ góp phần làm giảm chi phí đầu tƣ cũng nhƣ các chi phí vận hành kết quả đầu tƣ; tăng nhanh tốc độ thực hiện dự án đầu tƣ; nhanh chóng đƣa kết quả đầu tƣ vào cuộc sống Từ đó, góp phần vào nâng cao HQĐT công Còn khi xã hội ổn định về chính trị, an toàn, an ninh đƣợc đảm bảo và các quyết định đầu tư của Nhà nước nhận được sự ủng hộ, tham gia nhiệt tình của các đối tượng chịu tác động (đặc biệt là người dân) sẽ góp phần quan trọng trong việc giảm chi phí đầu tƣ công Ngoài ra, các yếu tố nhƣ văn hóa, lịch sử, tập quán… trong bối cảnh cụ thể cũng có tác động nhất động kể cả trực tiếp hay gián tiếp đến việc triển khai thực hiện dự án Đầu tƣ công cũng nhƣ HQĐT công
1.3.1.2.Hệ thống chính trị, thể chế
Các quyết định đầu tư công (ĐTC) thường chịu ảnh hưởng lớn từ yếu tố chính trị, với việc phân bổ vốn đầu tư và lựa chọn dự án thường bị chi phối bởi tham nhũng và thái độ không ổn định của các chính trị gia Sự lựa chọn dự án đầu tư thường phụ thuộc vào mức độ "lót tay" của các nhà đầu tư cho quan chức, thay vì dựa trên giá cả và chất lượng dịch vụ Nhiều chương trình và dự án được chọn do khả năng tạo ra thu nhập bất hợp pháp cho một số cá nhân hơn là cải thiện đời sống cộng đồng Hệ thống thể chế yếu kém dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, lãng phí và tham nhũng Đối với nhiều quốc gia, ĐTC trở thành công cụ phục vụ lợi ích của các nhóm lợi ích khác nhau, bao gồm cả chính trị gia và các cơ quan nhà nước Điều này tạo ra thách thức lớn cho các quốc gia đang phát triển như Việt Nam trong việc cải cách quản lý ĐTC, trong đó sự phân chia quyền lực giữa cơ quan hành pháp và lập pháp có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý hoạt động này.
Hệ thống thể chế có vai trò quyết định trong hiệu quả hoạt động của các dự án đầu tư công, quy định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các bên tham gia Nó cũng xác định mức độ phân tích chi phí/lợi ích của các dự án, khả năng thực hiện đúng thời gian, và ảnh hưởng đến chất lượng quyết định đầu tư, lựa chọn dự án, quản lý và thực hiện dự án Do đó, hệ thống thể chế ảnh hưởng trực tiếp đến tỷ lệ lợi nhuận trên vốn đầu tư và gia tăng lợi tức.
1.3.2.1.Hệ thống chính sách, pháp luật ĐTC là hoạt động đầu tư của khu vực nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu hướng tới mục tiêu chung của toàn xã hội là phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, đảm bảo an ninh quốc phòng Do đó, yêu cầu quan trọng nhất để đảm bảo cho hoạt động ĐTC đƣợc thực hiện một cách hiệu quả đó là phải có đƣợc hệ thống pháp luật chặt chẽ, hoàn chỉnh, nghiêm minh và công khai, minh bạch HQĐT công thường thấp chủ yếu là do công tác quản lý yếu kém mà nguyên nhân chính thường được nhắc đến đó chính là sự thiếu đồng bộ, thiếu chặt chẽ và không minh bạch, nghiêm minh của hệ thống luật pháp nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng Đây cũng chính là nguồn gốc làm nảy sinh tham nhũng trong Đầu tƣ công Cải thiện hệ thống luật pháp, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng sẽ ảnh hưởng tích cực đến HQĐT công với bất kỳ mục tiêu nào của ĐTC
1.3.2.2.Công tác quy hoạch, kế hoạch hóa ĐTC
Hoạt động Đầu tư công (ĐTC) sẽ đạt hiệu quả cao khi được định hướng qua các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch cụ thể Những tài liệu này đóng vai trò quan trọng trong việc hướng dẫn các quyết định của chính phủ cũng như các nhà đầu tư trong các lĩnh vực khác nhau Định hướng này đảm bảo rằng các dự án được chọn lựa phù hợp với các ưu tiên trong chính sách phát triển kinh tế xã hội của chính phủ Các chương trình và dự án nằm trong danh mục ưu tiên sẽ tiếp tục được đánh giá về tính khả thi tài chính và kinh tế nhằm loại bỏ những dự án gây lãng phí Chỉ những dự án phù hợp với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch mới được phép đầu tư.
Tính chính xác trong chủ trương đầu tư công (ĐTC) là yếu tố quyết định đến thành công và hiệu quả của các dự án Một chủ trương đầu tư đúng đắn kết hợp với tổ chức thực hiện tốt sẽ đảm bảo ĐTC đạt được mục tiêu đề ra Tuy nhiên, việc đảm bảo chủ trương đầu tư đúng không phải là điều đơn giản, thường phụ thuộc vào tư duy và ý chí chính trị của lãnh đạo Các cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, sự nể nang cảm tính, và tư duy nhiệm kỳ có thể ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả của ĐTC, dẫn đến lãng phí nguồn lực công và gia tăng tình trạng tham nhũng.
Nguồn lực của Nhà nước cho hoạt động ĐTC luôn bị giới hạn và có tính
Đầu tư công (ĐTC) hiện đang đối mặt với tình trạng "khan hiếm" nguồn lực, trong khi phải đáp ứng nhiều mục tiêu khác nhau Sự mất cân đối giữa nhu cầu đầu tư và nguồn lực sẵn có thường dẫn đến tình trạng trùng lặp và mâu thuẫn trong các chương trình mục tiêu Để khắc phục vấn đề này, quy hoạch và kế hoạch ĐTC là công cụ quan trọng giúp Nhà nước quản lý hiệu quả ĐTC, đảm bảo sự đồng bộ trong toàn bộ nền kinh tế Việc lập quy hoạch và kế hoạch một cách khoa học, phù hợp với thực tiễn sẽ giúp Nhà nước chủ động trong việc cân đối và phân bổ nguồn lực kịp thời, đảm bảo tiến độ đầu tư và sớm đưa kết quả đầu tư vào vận hành, khai thác, từ đó nâng cao hiệu quả đầu tư công.
Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không thể, không muốn hoặc không được phép tham gia, đồng thời tập trung vào các ngành có tính chất lan tỏa nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế và an sinh xã hội Việc cơ cấu đầu tư công không hợp lý, đầu tư vào các ngành mà tư nhân đã sẵn sàng tham gia hoặc vào những lĩnh vực không có nhu cầu bức thiết, cùng với việc thiếu đầu tư cho các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế, sẽ gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả đầu tư công và dẫn đến tình trạng "lấn át" đầu tư tư nhân.
Khi đầu tư nhà nước lấn át các nguồn đầu tư khác, triển vọng tăng trưởng dài hạn sẽ bị ảnh hưởng tiêu cực Điều này xảy ra vì khu vực tư nhân và FDI gặp khó khăn trong việc phát triển, nền kinh tế trở nên cứng nhắc do phụ thuộc vào can thiệp của nhà nước, và những ngành mà tư nhân có thể hoạt động hiệu quả hơn sẽ không được khai thác tối đa, dẫn đến giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực trong nền kinh tế.
Nguồn vốn đầu tư công thường đến từ thuế và các nguồn thu không thuế như phí người tiêu dùng, tư nhân hóa, và vay mượn từ chính phủ hoặc viện trợ Hầu hết các chính phủ không đủ tài chính từ nguồn thu này để tài trợ cho các dự án đầu tư công mà không cần vay thêm Nếu các khoản đầu tư công dựa vào vay nợ, điều này có thể ảnh hưởng đến tính bền vững của hệ thống tài chính quốc gia Sự khác biệt giữa lợi ích xã hội và lợi ích tài chính khiến nhiều dự án không thể thu hồi vốn đầu tư trực tiếp, dẫn đến sự thiếu bền vững tài chính và ảnh hưởng đến phát triển kinh tế Mức nợ công cao có thể làm giảm hiệu quả đầu tư công do lãi suất tăng, và chính phủ sẽ phải dành ngân sách lớn cho việc trả lãi vay, gây khó khăn cho các khoản đầu tư mới Các chính phủ cần theo đuổi chính sách tài chính phù hợp để đảm bảo nhu cầu vốn cho đầu tư công trong khi kiểm soát mức nợ công Tối ưu hóa phân bổ vốn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn cho các dự án đầu tư công là giải pháp quan trọng cho các nước đang phát triển với nguồn lực hạn chế.
Công tác quy hoạch và kế hoạch hóa đầu tư công (ĐTC) đóng vai trò quan trọng trong quản lý và ảnh hưởng lớn đến hiệu quả đầu tư (HQĐT) cả ngắn hạn lẫn dài hạn Quy hoạch không hợp lý, trùng lặp mục tiêu, và không cân đối nguồn lực có thể dẫn đến lãng phí và đầu tư kém hiệu quả, gây tổn hại đến lợi ích xã hội Để tránh tình trạng này, quy hoạch và kế hoạch ĐTC cần phải dựa trên nhu cầu kinh tế, định hướng phát triển dài hạn, khả năng cân đối nguồn lực, có mục tiêu rõ ràng, và đảm bảo tính khoa học, đồng bộ, cũng như linh hoạt trong điều chỉnh, đồng thời phải gắn kết chặt chẽ với kế hoạch vốn.
1.2.2.3 Năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, chủ đầu tư và tư vấn đầu tư
Quản lý đầu tư công và đảm bảo hiệu quả đầu tư công theo mục tiêu đặt ra là một nhiệm vụ phức tạp, yêu cầu cán bộ quản lý đầu tư phải có năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức tốt Khi năng lực quản lý yếu kém, chất lượng thiết kế công trình và dự án sẽ không đạt yêu cầu, dẫn đến giảm hiệu quả đầu tư công Do đó, nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư là cần thiết và cần được thực hiện thường xuyên, liên tục để cải thiện hiệu quả đầu tư công.
Kinh nghiệm về quản lý đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới và những bài học rút ra
1.4.1 Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số nước
1.4.1.1 Kinh nghiệm của Nhật Bản
HQĐT công của Nhật Bản được đánh giá qua các tiêu chí như thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển bền vững, nâng cao thu nhập bình quân đầu người và cải thiện phúc lợi xã hội Để đạt được mục tiêu này, Nhật Bản đã thực hiện chính sách đầu tư công tích cực và chủ động theo từng giai đoạn phát triển Đặc biệt, đầu tư công còn có vai trò trong việc "chống chu kỳ kinh tế", với nguyên tắc là không mở rộng đầu tư trong giai đoạn khó khăn và thắt chặt đầu tư khi kinh tế tăng trưởng nóng Tuy nhiên, trong những năm 1990, mặc dù đầu tư công được triển khai quy mô lớn để kích thích kinh tế, nhưng mối quan hệ giữa đầu tư và hiệu quả kinh tế lại không rõ ràng.
Hiệu quả chuyển dịch cơ cấu kinh tế cho thấy Đầu tư công (ĐTC) có tác động tích cực, với lĩnh vực an sinh xã hội chiếm tỷ trọng cao nhất, từ 40–50% tổng ĐTC Ngành công nghiệp đứng thứ hai, chiếm khoảng 20%, trong khi nông–lâm–ngư nghiệp chỉ chiếm khoảng 10% Mặc dù tỷ trọng ĐTC trong nông–lâm–ngư nghiệp khá ổn định, nhưng từ năm 1970, tỷ trọng của ngành này trong nền kinh tế có xu hướng giảm Điều này cho thấy ĐTC ảnh hưởng tích cực đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nhưng cũng phản ánh thực trạng phân bổ ngân sách của Nhật Bản chưa linh hoạt Hơn nữa, sự tác động của các nhóm lợi ích trong phân bổ ngân sách gây ra lo ngại về hiệu quả của quá trình này.
ĐTC của Nhật Bản được phân bổ nhiều hơn cho khu vực nông thôn so với thành thị, nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển giữa hai khu vực này, với tỷ lệ ổn định quanh mức 35% kể từ năm 1999 Thành tựu trong lĩnh vực nông nghiệp, đặc biệt là nông nghiệp công nghệ cao, đã góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân ở khu vực nông thôn.
Nhật Bản hiện áp dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí – lợi ích trong quản lý dự án Đầu tư công để thẩm định hiệu quả các dự án Họ đã chuẩn hóa và công khai hóa quy trình thẩm định thông qua việc phát hành các bộ cẩm nang “Hướng dẫn thực hiện thẩm định khi phê duyệt dự án Đầu tư công” cho các lĩnh vực khác nhau Điều này đảm bảo tính thống nhất trong việc lựa chọn các dự án tốt hơn, đặc biệt khi nguồn lực cho Đầu tư công đang hạn chế.
1.4.1.2 Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Từ năm 1962, Chính phủ Hàn Quốc đã triển khai Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm, tập trung vào các dự án cơ sở hạ tầng Trong giai đoạn này, việc đánh giá và thẩm định các dự án được thực hiện bởi các chuyên gia từ các tổ chức quốc tế và giáo sư trong các ngành liên quan.
Hàn Quốc đã tổ chức nhiều lớp đào tạo cho cán bộ chính phủ về đánh giá và thẩm định dự án Đến năm 1968, nước này ban hành Sổ tay hướng dẫn đánh giá dự án dựa trên phương pháp khoa học Mục tiêu của Chính phủ Hàn Quốc trong giai đoạn này là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao thu nhập cho người dân và giải quyết vấn đề công bằng xã hội.
Đánh giá dự án đầu tư cần dựa trên các tiêu chí quan trọng như: sự phù hợp với chính sách và kế hoạch phát triển dài hạn của Chính phủ; cân nhắc giữa cung và cầu của xã hội; khả năng vay nợ của dự án; và tiềm năng thu hồi vốn.
Sau cuộc khủng hoảng kinh tế năm 1998, Hàn Quốc nhận ra rằng nhiều dự án đầu tư công kém hiệu quả đã được phê duyệt do ảnh hưởng của lợi ích nhóm và thiếu một hệ thống đánh giá độc lập Việc đánh giá không tách biệt lợi ích kinh tế và xã hội, trong khi lợi ích kinh tế dễ đo lường qua phân tích chi phí-lợi ích, thì lợi ích xã hội thường mang tính định tính và khó lượng hóa Sự thiếu minh bạch trong xác định lợi ích xã hội đã dẫn đến những quyết định đầu tư không khả thi Hơn nữa, việc thiếu hệ thống hướng dẫn chuẩn và cơ sở dữ liệu cho thẩm định dự án đã làm giảm hiệu quả quản lý đầu tư công Cuối cùng, ngân sách phân bổ cho các dự án thường không phù hợp với kế hoạch chi tiêu trung hạn, dẫn đến việc phân bổ vốn đầu tư không hợp lý và giảm hiệu quả đầu tư.
Từ năm 1999, Hàn Quốc đã tiến hành cải cách hệ thống quản lý đầu tư công nhằm nâng cao hiệu quả Một trong những cải cách quan trọng là Bộ Chiến lược và Tài chính đã lấy lại quyền thẩm định các dự án đầu tư từ các bộ chuyên ngành, yêu cầu các dự án phải có Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi Đồng thời, Trung tâm quản lý Đầu tư công và tư nhân (PIMAC) được thành lập để đánh giá tính khả thi của các báo cáo này Đánh giá của PIMAC là độc lập và là cơ sở cho các quyết định phê duyệt dự án của cơ quan nhà nước PIMAC cũng đã phát triển các sổ tay hướng dẫn phân tích đánh giá dự án cho từng ngành, lĩnh vực đầu tư.
Hàn Quốc đã ban hành cơ chế đánh giá các dự án ở giai đoạn Báo cáo nghiên cứu khả thi, đặc biệt cho những dự án không thực hiện Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi trước đó Hướng dẫn này áp dụng cho các trường hợp như tổng chi phí tăng 20% so với phê duyệt ban đầu hoặc các dự án cần lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi nhưng không thực hiện Các giải pháp xử lý bao gồm giảm quy mô và chi phí dự án, cùng với khuyến nghị từ nhóm chuyên gia KDI về việc tiếp tục hay dừng dự án Việc đánh giá giữa kỳ là cần thiết để tránh sai lệch trong dự báo nhu cầu và tính toán chi phí đầu tư xây dựng.
Hàn Quốc yêu cầu các bộ chuyên ngành thiết lập hệ thống giám sát và chương trình tự đánh giá tài chính cho các dự án Sau 3 năm hoạt động, tất cả các dự án phải được đánh giá hiệu quả Vào đầu kỳ ngân sách, các bộ phải gửi kế hoạch vận hành và báo cáo sử dụng cơ sở hạ tầng cho Bộ Chiến lược và Tài chính Bộ này sẽ kiểm tra hoạt động của các bộ, phối hợp thực hiện và phân bổ nguồn lực.
Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, Hàn Quốc đã ban hành quy định điều chỉnh cho từng loại dự án PPP, bao gồm cơ chế thực hiện, quy trình và giải quyết tranh chấp Chính phủ Hàn Quốc áp dụng cơ chế hỗ trợ trực tiếp nhằm đảm bảo tính khả thi về tài chính cho các dự án PPP Ngoài ra, một đơn vị tư vấn độc lập (KDI) được sử dụng để xem xét mức hỗ trợ của chính phủ cho các dự án này Mức hỗ trợ sẽ khác nhau tùy thuộc vào ngành nghề và mức độ rủi ro của từng lĩnh vực, từ đó lựa chọn hình thức hỗ trợ phù hợp.
1.4.2 Những bài học rút ra cho quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Qua kinh nghiệm của các nước cho Việt Nam một số bài học hữu ích mà có thể vận dụng tropng quản lý đầu tƣ công Cụ thể:
Để quản lý Đầu tư công (ĐTC) một cách hiệu quả, cần thiết phải thiết lập các thể chế và chính sách phù hợp Mặc dù khó xác định chính xác lợi ích từ ĐTC, nhưng từ góc độ quản lý, ĐTC chỉ được coi là hiệu quả khi có đủ năng lực và kỷ luật trong tất cả các giai đoạn: chuẩn bị, thẩm định, thực hiện và đánh giá hiệu quả của dự án.
Để ĐTC được thực hiện hiệu quả, cần hài hòa với khung chính sách phát triển kinh tế – xã hội ở cả cấp quốc gia và cấp vùng Mục tiêu của ĐTC là thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, không phải là công cụ để ghi nhận thành tích của các cơ quan liên quan, mà phải hướng tới hiệu quả nền tảng cho cộng đồng Mỗi chính sách chỉ nên tập trung vào một mục tiêu cụ thể, do đó ĐTC không thể thực hiện nhiều mục tiêu cùng lúc ĐTC cần được hỗ trợ bởi các chính sách khác như chính sách ngành và chính sách lao động để đảm bảo thực hiện đồng thời nhiều mục tiêu kinh tế – xã hội Sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan liên quan là rất quan trọng, và công tác điều hành chính sách cần cân bằng giữa tính linh hoạt và kỷ luật.
ĐTC đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy nền kinh tế bằng cách tạo ra môi trường thuận lợi cho hoạt động sản xuất kinh doanh Việc nâng cao chất lượng cuộc sống và cải thiện phúc lợi xã hội, đặc biệt là khả năng tiếp cận dịch vụ giáo dục, y tế và chăm sóc sức khỏe, là những tiêu chí thiết yếu trong quản lý đầu tư công, theo kinh nghiệm của Nhật Bản.
