KHÁI QUÁT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG
Quá trình hình thành và phát triển của hoạt động đánh giá tác động môi trường
1.1.1 Trên phạm vi thế giới
Sự phát triển của xã hội loài người kéo theo những tác động ngày càng lớn đến môi trường, bao gồm cả tích cực lẫn tiêu cực Tuy nhiên, trong quá trình phát triển, lợi ích kinh tế thường được ưu tiên, dẫn đến việc các tác động tiêu cực đến môi trường bị xem nhẹ, gây ra ô nhiễm và suy thoái nghiêm trọng Tình hình này đã tạo ra nhu cầu cần thiết cho một công cụ dự báo tác động môi trường, từ đó hình thành khái niệm ĐTM Vào những năm 70, 80 của thế kỷ trước, tình trạng ô nhiễm gia tăng đã khiến môi trường trở thành vấn đề chính trị quan trọng ở nhiều quốc gia phát triển Do đó, các quốc gia cần thiết lập chính sách và quy định cụ thể để bảo vệ môi trường, biến việc đánh giá các vấn đề môi trường trước khi triển khai hoạt động phát triển thành nghĩa vụ pháp lý bắt buộc.
Mỹ là quốc gia đầu tiên trên thế giới chính thức đưa khái niệm ĐTM vào pháp luật môi trường thông qua Đạo luật chính sách môi trường quốc gia (NEPA) năm 1969 Đạo luật này yêu cầu tiến hành ĐTM cho các hoạt động cấp liên bang có khả năng ảnh hưởng đến chất lượng môi trường sống Đây được coi là mốc khởi đầu cho hoạt động ĐTM NEPA quy định hai vấn đề chính: tuyên bố về chính sách môi trường quốc gia và thành lập Hội đồng chất lượng môi trường, cơ quan đã xuất bản tài liệu hướng dẫn báo cáo ĐTM năm 1973 Điều 122 của Đạo luật này quy định cụ thể về ĐTM, bao gồm ba điểm chính.
Điểm A yêu cầu tất cả các cơ quan và công sở Liên bang thực hiện đánh giá tác động môi trường một cách hệ thống và liên ngành trong quá trình quy hoạch cũng như ra quyết định có khả năng ảnh hưởng đến môi trường.
Điểm B yêu cầu các cơ quan xác định và phát triển các phương pháp cũng như thủ tục để đảm bảo các giá trị môi trường, đồng thời xem xét các khía cạnh kinh tế và kỹ thuật trong quá trình ra quyết định thực hiện các dự án phát triển.
- Điểm C: chỉ ra việc cần thiết đối với việc soạn thảo báo cáo ĐTM, xác định nội dung cần có của báo cáo này
Với sự ra đời của Đạo luật chính sách môi trường quốc gia, mục tiêu và ý nghĩa của thủ tục thi hành ĐTM đã được xác định rõ ràng Hệ thống pháp lý cùng các cơ quan quản lý và điều hành đã được ban hành và thành lập, nhằm đảm bảo hoạt động ĐTM diễn ra một cách nhanh chóng và hiệu quả.
Sau khi Mỹ khởi xướng, nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới đã nhanh chóng áp dụng hoạt động ĐTM, bắt đầu với Nhật Bản, Singapore và Hồng Kông vào năm 1972 Tiếp theo là Canada (1973), Úc (1974), Đức (1975), Pháp (1976), Philippines (1977) và Trung Quốc (1979).
Công tác ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) không chỉ thu hút sự quan tâm của các quốc gia mà còn cả các tổ chức quốc tế Vào năm 1973 và 1977, các bộ trưởng môi trường của các nước thành viên EC đã họp để xem xét chương trình hành động môi trường của Cộng đồng Ngày 27/6/1985, EC đã ban hành Hướng dẫn 85/337/EC về ĐTM, đánh dấu bước tiến quan trọng trong việc thực hiện các thỏa thuận đạt được tại các cuộc họp trước đó Các quốc gia thuộc Cộng đồng châu Âu được yêu cầu tuân thủ các quy định trong hướng dẫn này.
Các tổ chức tài chính quốc tế đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) tại các nước đang phát triển Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) đã ban hành hướng dẫn ĐTM cho các dự án nông nghiệp và tài nguyên thiên nhiên Năm 1989, Ngân hàng thế giới (WB) cũng lần đầu tiên ban hành Chỉ thị hành động về ĐTM, yêu cầu tất cả các dự án sử dụng vốn của WB phải thực hiện ĐTM.
Mặc dù chỉ mới xuất hiện trong vài thập kỷ qua, ĐTM đã nhanh chóng trở thành công cụ quan trọng trong quản lý môi trường của các quốc gia, góp phần giải quyết các vấn đề môi trường toàn cầu và hướng tới phát triển bền vững.
Võ Trung Tín (2006) đã nghiên cứu về pháp luật liên quan đến đánh giá tác động môi trường tại Việt Nam, phân tích thực trạng và đề xuất hướng hoàn thiện trong luận văn thạc sĩ luật học của mình tại Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh.
2 Trường Đại học Luật Hà Nội (2013), Giáo trình Luật Môi trường, Nhà xuất bản Công an nhân dân, tr 141
Thuật ngữ “đánh giá tác động môi trường” (ĐTM) đã xuất hiện ở Việt Nam từ giữa những năm 80 của thế kỷ XX, nhờ vào sự hỗ trợ từ các tổ chức quốc tế như UNEP và UNU Hội thảo đầu tiên về ĐTM diễn ra vào tháng 4/1984, dẫn đến việc thành lập một đơn vị nghiên cứu chuyên về ĐTM Năm 1984, Chương trình Nghiên cứu Quốc gia về Môi trường đã thực hiện đánh giá sơ bộ tác động môi trường của nhà máy thủy điện Trị An Trong những năm 90, nhiều dự án ĐTM quan trọng đã được triển khai, bao gồm dự án Quảng Lô – Phụng Hiệp, thủy điện Yaly, nhà máy giấy Bãi Bằng, hệ thống thủy lợi Thạch Nham, dự án lấn biển Uông Bí, thủy điện Thác Mơ, thủy điện Sông Hinh, và một số dự án thăm dò dầu khí ngoài khơi.
Tuy nhiên, ĐTM chỉ chính thức được ghi nhận vào luật khi Luật BVMT 1993 được ban hành Tiếp đó, Nghị định 175/CP của Chính phủ ngày 18 tháng 10 năm
Năm 1994, Luật Bảo vệ Môi trường đã ban hành 12 điều hướng dẫn về Đánh giá tác động môi trường (ĐTM), trong đó Điều 11 quy định rằng một số dự án đầu tư phải thực hiện báo cáo ĐTM qua hai bước: sơ bộ và chi tiết Hiện nay, ĐTM được áp dụng cho tất cả các dự án đầu tư.
Sau hơn 10 năm thực hiện, Luật Bảo vệ Môi trường 1993 đã bộc lộ nhiều hạn chế, dẫn đến nhu cầu cấp thiết sửa đổi để phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội và xu thế toàn cầu Do đó, Luật Bảo vệ Môi trường 2005 đã được ban hành với nhiều sửa đổi, bổ sung, đặc biệt là trong lĩnh vực Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Một điểm khác biệt quan trọng là Luật BVMT 2005 đã loại bỏ bước ĐTM sơ bộ nhằm đơn giản hóa thủ tục hành chính và giao cho Chính phủ quy định danh mục các dự án cần thực hiện ĐTM Tiếp theo, Nghị định 80/2006/NĐ-CP được ban hành vào ngày 9 tháng 8 năm 2006 đã cụ thể hóa các quy định này.
Năm 2006, Nghị định 80/2006/NĐ-CP đã quy định chi tiết về 102 loại hình dự án bắt buộc phải thực hiện Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Theo Luật Bảo vệ môi trường 2005 và các văn bản hướng dẫn, ĐTM chỉ áp dụng cho những dự án nằm trong danh mục quy định, không phải cho tất cả các dự án đầu tư Sự thay đổi này đã làm rõ hơn các yêu cầu về ĐTM đối với các loại hình dự án cụ thể.
3 Cù Huy Đấu (2007), Đánh giá tác động môi trường, Nhà xuất bản Xây dựng, tr 30
4 Điều 18 Luật BVMT 1993, Điều 9 Nghị định 175/CP
Nhiều dự án hiện nay gặp khó khăn trong việc thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) dù không gây ra tác động tiêu cực đến môi trường Điều này dẫn đến việc tốn thời gian và chi phí cho các chủ đầu tư, đồng thời tạo áp lực lớn cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM do số lượng dự án quá lớn Do đó, cần có các biện pháp khắc phục để giảm bớt gánh nặng này.
Khái niệm đánh giá tác động môi trường
Theo Giáo sư Lê Thạc Cán, đánh giá là quá trình thu thập và phân tích dữ liệu nhằm xác định tác động của các yếu tố Đánh giá không chỉ xem xét mức độ tác động mà còn giúp quyết định lựa chọn dự án phù hợp Việc đánh giá mức độ tác động thường dựa vào các tiêu chuẩn, như tiêu chuẩn của Tổ chức Y tế Thế giới về ảnh hưởng của chất độc hại đến sức khỏe con người Tác động được hiểu là sự ảnh hưởng giữa các sự vật với nhau.
Môi trường, theo định nghĩa của UNESCO năm 1981, bao gồm tất cả các hệ thống tự nhiên và nhân tạo mà con người sinh sống, nơi họ lao động và khai thác tài nguyên thiên nhiên.
6 Phạm Ngọc Hồ, Hoàng Xuân Cơ (2000), Đánh giá tác động môi trường, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 24
7 Nguyễn Lân (2004), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nhà xuất bản Tp Hồ Chí Minh, tr 1616
Môi trường được định nghĩa bởi Ngân hàng Thế giới (WB) là “các điều kiện tự nhiên và xã hội xung quanh tất cả nhân loại và bao gồm các thế hệ tương lai” Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Bảo vệ Môi trường (BVMT) 2014, môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đến sự tồn tại và phát triển của con người cũng như sinh vật Luật BVMT nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường cho sự phát triển bền vững của xã hội.
Năm 2014, khái niệm môi trường được định nghĩa theo hai cách: theo nghĩa hẹp, môi trường chỉ bao gồm các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo, không tính đến các yếu tố xã hội; trong khi theo nghĩa rộng, môi trường bao gồm cả các yếu tố tự nhiên lẫn các yếu tố kinh tế - xã hội.
ĐTM là quá trình đánh giá quy mô, công suất và phương thức vận hành của dự án phát triển, cũng như tình trạng môi trường bị ảnh hưởng, nhằm dự báo tác động môi trường của từng thiết kế dự án theo quy chuẩn kỹ thuật Qua đó, lựa chọn phương án thiết kế và giải pháp bảo vệ môi trường phù hợp Để đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM, các chủ thể thực hiện cần đánh giá toàn diện và đầy đủ các tác động của dự án đến môi trường tự nhiên và kinh tế - xã hội.
Mặc dù khái niệm ĐTM đã xuất hiện từ thế kỷ trước và trở thành một phần quan trọng trong hệ thống pháp luật toàn cầu, hiện vẫn chưa có định nghĩa thống nhất về ĐTM Dưới đây là một số tóm tắt về khái niệm ĐTM.
- Theo Ủy ban Kinh tế - Xã hội Châu Á – Thái Bình Dương (ESCAP, 1990):
Đánh giá tác động môi trường bao gồm ba phần chính: xác định, dự báo và đánh giá tác động của dự án hoặc chính sách đối với môi trường.
Theo Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (ROAP, UNEP, 1998), đánh giá tác động môi trường là quá trình nghiên cứu nhằm dự báo các hậu quả môi trường của dự án phát triển quan trọng Quá trình này xem xét các vấn đề có thể phát sinh đối với đời sống con người trong khu vực dự án, cũng như ảnh hưởng đến kết quả của dự án và các hoạt động khác trong vùng Sau khi thực hiện dự báo, việc đánh giá sẽ giúp xác định các biện pháp cần thiết để giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường và cộng đồng.
8 “Giáo trình Kinh tế và Quản lí môi trường”, https://voer.edu.vn/c/moi-truong-va-phat-trien-phan- i/14ab2884/dd2b2654, truy cập ngày 25/5/2016
Bài luận của Nguyễn Phương Nam (2014) tại Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh trình bày về vấn đề bảo vệ môi trường trong các dự án đầu tư sử dụng vốn từ Ngân hàng Thế giới Tác giả nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững cho các dự án này Luận văn góp phần làm rõ mối liên hệ giữa đầu tư và bảo vệ môi trường, đồng thời đề xuất các giải pháp khả thi để nâng cao hiệu quả quản lý môi trường trong bối cảnh toàn cầu hóa.
10 Cù Huy Đấu, tlđd (3), tr 9
Để đảm bảo rằng dự án phù hợp với môi trường, cần xác định 10 giá tác động môi trường và triển khai các biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực đến mức tối đa.
Hoạt động ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) là quá trình dự báo và phân tích những tác động đến môi trường từ các chính sách hoặc dự án phát triển, nhằm đề xuất biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) 1993 định nghĩa ĐTM là quá trình đánh giá ảnh hưởng đến môi trường của các dự án và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội Đến Luật BVMT 2005 và 2014, khái niệm ĐTM đã được điều chỉnh, nhấn mạnh việc phân tích và dự báo tác động môi trường từ các dự án đầu tư cụ thể, đồng thời đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường phù hợp trong quá trình triển khai dự án.
Sự thay đổi nội hàm của khái niệm ĐTM trong Luật BVMT 2005 và Luật BVMT 2014 so với Luật BVMT 1993 chủ yếu liên quan đến đối tượng thực hiện ĐTM Trong khi Luật BVMT 1993 quy định ĐTM áp dụng cho nhiều loại hình như dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, cơ sở sản xuất, và các công trình khác, thì Luật BVMT 2005 và 2014 chỉ yêu cầu thực hiện ĐTM đối với các dự án đầu tư cụ thể Đối với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển, sẽ áp dụng công cụ ĐMC, trong khi các cơ sở đang hoạt động cần lập đề án BVMT.
Sự thay đổi này hoàn toàn hợp lý vì chức năng quan trọng nhất của hoạt động ĐTM là dự báo nhằm ngăn ngừa ô nhiễm môi trường Chức năng và mục đích của ĐTM chỉ phát huy hiệu quả khi đối tượng thực hiện ĐTM chưa được triển khai và các tác động đến môi trường chưa xảy ra Đối với các cơ sở đã hoạt động, ĐTM không thể đạt được hiệu quả tương tự.
11 Trường Đại học Luật Hà Nội, tlđd (2), tr 147
13 Khoản 20 Điều 3 Luật BVMT 2005, khoản 23 Điều 3 Luật BVMT 2014
14 Khoản 19 Điều 3 Luật BVMT 2005, khoản 22 Điều 3 Luật BVMT 2014
Nghị định 35/2014/NĐ-CP, ban hành ngày 29 tháng 4 năm 2014, đã sửa đổi và bổ sung một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ-CP về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường Đặc biệt, khoản 2 Điều 22 của Nghị định 18/2015/NĐ-CP cũng có liên quan đến các quy định này, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường trong các hoạt động phát triển kinh tế xã hội.
Luật Bảo vệ Môi trường 1993 quy định việc thực hiện Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) cho cả những cơ sở đang hoạt động, nhưng điều này chỉ mang tính chất tạm thời do trước đó chưa có quy định bắt buộc cho các dự án Để đảm bảo hiệu quả trong việc ngăn ngừa ô nhiễm môi trường, cần thực hiện các hoạt động dự báo và đánh giá tác động môi trường ở quy mô rộng lớn, bao gồm chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Trong khi ĐTM chỉ áp dụng cho các dự án cụ thể, việc đánh giá tác động môi trường cần được thực hiện ở cấp độ vùng và toàn quốc để đạt được hiệu quả bền vững.
Các nguyên tắc của pháp luật môi trường trong hoạt động đánh giá tác động môi trường
1.3.1 Nguyên tắc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền con người được sống trong một môi trường trong lành
Từ những năm 70 của thế kỷ XX, sự phát triển kinh tế vượt bậc của các quốc gia đã dẫn đến tình trạng ô nhiễm và suy thoái môi trường ngày càng gia tăng Môi trường là không gian sống thiết yếu của con người, và khi bị ô nhiễm, nó sẽ gây ra những tác động tiêu cực đến đời sống con người Do đó, quyền được sống trong một môi trường trong lành của con người đang bị xâm phạm nghiêm trọng.
Quyền được sống trong một môi trường trong lành là quyền được sống trong môi trường không ô nhiễm, tuân thủ các quy chuẩn kỹ thuật môi trường Điều này đảm bảo chất lượng cuộc sống cho con người và góp phần bảo vệ sức khỏe cộng đồng.
Con người có quyền cơ bản được sống trong một môi trường chất lượng, như đã nêu trong Tuyên bố Stockholm (1972) và Tuyên bố Rio de Janeiro (1992) Cả hai bản Tuyên bố đều nhấn mạnh rằng con người là trung tâm của sự phát triển bền vững và có quyền hưởng cuộc sống lành mạnh, hài hòa với thiên nhiên Việc bảo vệ và cải thiện môi trường không chỉ là trách nhiệm mà còn là quyền lợi thiết yếu, ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe, tuổi thọ và chất lượng cuộc sống của con người.
Quyền được sống trong môi trường trong lành đã được ghi nhận trong nhiều Điều ước quốc tế và được công nhận là quyền cơ bản trong Hiến pháp của hầu hết các quốc gia, bao gồm cả Việt Nam Điều 43 của Hiến pháp năm 2013 khẳng định rõ ràng quyền này và nghĩa vụ bảo vệ môi trường của mọi người, đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc phát triển quyền con người tại Việt Nam Luật Bảo vệ môi trường 2014 cụ thể hóa quy định này, nhấn mạnh sự kết hợp giữa bảo vệ môi trường với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, và các quyền cơ bản khác Để đảm bảo quyền sống trong môi trường trong lành, Nhà nước có trách nhiệm thực hiện các biện pháp bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường, trong đó có việc ban hành các quy định pháp luật về hoạt động ĐTM Hoạt động ĐTM giúp dự báo và đánh giá tác động môi trường của các dự án phát triển, từ đó đưa ra giải pháp bảo vệ môi trường phù hợp, nhằm giảm thiểu tối đa những tác động tiêu cực.
Dự án sẽ không được phép triển khai nếu có khả năng gây ra tác động tiêu cực đến môi trường mà không có các biện pháp bảo vệ môi trường phù hợp Điều này giúp hạn chế ô nhiễm và suy thoái môi trường, đồng thời góp phần bảo vệ môi trường sống của con người.
Nhà nước đã tạo cơ sở pháp lý để bảo vệ quyền sống trong môi trường trong lành của người dân thông qua các quyền và nghĩa vụ công dân Trong hoạt động ĐTM, pháp luật yêu cầu chủ dự án tham vấn cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng, cho phép người dân tìm hiểu và góp ý về dự án cũng như các tác động đến môi trường Theo Nghị định 18/2015/NĐ-CP, chủ dự án phải tiếp thu ý kiến hợp lý để giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường và sức khỏe cộng đồng Sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt, chủ dự án còn phải lập kế hoạch quản lý môi trường và công khai tại UBND cấp xã, tạo điều kiện cho người dân giám sát hoạt động bảo vệ môi trường trong quá trình xây dựng và vận hành dự án Như vậy, hoạt động ĐTM đã đóng góp quan trọng vào việc đảm bảo quyền sống trong môi trường trong lành cho con người.
1.3.2 Nguyên tắc phát triển bền vững
Phát triển bền vững, theo Ủy ban Môi trường và Phát triển Thế giới (WCED), là khả năng đáp ứng nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng đến khả năng của các thế hệ tương lai Luật Bảo vệ Môi trường 2014 cũng khẳng định rằng phát triển bền vững kết hợp chặt chẽ giữa tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường Điều này nhấn mạnh rằng phát triển bền vững không chỉ là đáp ứng nhu cầu hiện tại mà còn duy trì các mục tiêu và cơ sở vật chất cho quá trình phát triển trong tương lai.
Phát triển bền vững phải đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa ba mục tiêu kinh tế - xã
18 “Về phát triển bền vững”, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2008/554/Ve-phat- trien-ben-vung.aspx, truy cập ngày 27/5/2016
14 hội – môi trường, tức là phải bảo đảm đạt được sự phát triển kinh tế hiệu quả, xã hội công bằng và môi trường được bảo vệ, gìn giữ
Mối quan hệ giữa môi trường và phát triển kinh tế là một sự tương tác phức tạp, vừa thống nhất vừa mâu thuẫn Hoạt động phát triển nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của con người, nhưng đồng thời cũng gây tác động tiêu cực đến môi trường, nơi cung cấp nguồn tài nguyên thiên nhiên cho nền kinh tế Các tài nguyên này có thể tái tạo hoặc không tái tạo, và khả năng tự làm sạch của môi trường là có giới hạn Việc khai thác quá mức và xả thải ồ ạt dẫn đến cạn kiệt tài nguyên và ô nhiễm môi trường Môi trường cung cấp các yếu tố sống thiết yếu như đất, nước, không khí và sinh vật, và sự suy thoái của những yếu tố này trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống Nếu tài nguyên cạn kiệt, phát triển kinh tế cũng sẽ bị ảnh hưởng Do đó, vào những năm 50, 60 của thế kỷ trước, đã xuất hiện quan điểm cần tạm ngừng phát triển kinh tế để giảm ô nhiễm Tuy nhiên, không phát triển đồng nghĩa với tụt hậu Giải pháp là phát triển kinh tế bền vững, đồng thời chú trọng bảo vệ môi trường.
Thực hiện nguyên tắc phát triển bền vững không chỉ bảo vệ môi trường mà còn nâng cao chất lượng cuộc sống của con người, những người đóng vai trò chủ chốt trong hệ thống kinh tế Đồng thời, phát triển bền vững giúp duy trì và bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên, từ đó thúc đẩy sự phát triển kinh tế Ngược lại, sự phát triển kinh tế mạnh mẽ sẽ tạo ra tiềm lực để cải tạo và bảo vệ môi trường.
Nguyên tắc ĐTM được thể hiện rõ trong việc đánh giá tác động môi trường trước khi triển khai dự án Hoạt động này giúp đánh giá toàn diện các tác động tiềm ẩn từ dự án, từ đó lựa chọn phương án thiết kế và giải pháp bảo vệ môi trường phù hợp Mục tiêu là giảm thiểu tối đa những tác động tiêu cực đến môi trường, khẳng định ĐTM là công cụ hiệu quả cho việc xem xét các vấn đề môi trường song song với các yếu tố khác.
Trong quá trình thiết kế và xây dựng dự án, việc xem xét các yếu tố kinh tế là rất quan trọng để đảm bảo phát triển bền vững Một ví dụ điển hình là dự án sản xuất điện từ khí đốt tự nhiên tại vùng nước sâu Malampaya, Philippines, đã nhận giải thưởng phát triển bền vững tại Hội nghị Thế giới về Môi trường và Phát triển năm 2002 Thông qua hoạt động đánh giá tác động môi trường (ĐTM) hiệu quả, thiết kế dự án đã được điều chỉnh để đưa đường ống dẫn khí ra khỏi đất liền, nhằm bảo vệ đa dạng sinh học ở Mindoro, mặc dù chi phí tăng gấp ba lần so với phương án ban đầu Điều này cho thấy chủ đầu tư đã chấp nhận giảm lợi ích kinh tế để ngăn ngừa sự phá hủy đa dạng sinh học, từ đó đạt được sự hài hòa giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, thực hiện mục tiêu phát triển bền vững.
Nguyên tắc phòng ngừa nhằm ngăn chặn các hành vi gây hại cho môi trường bằng cách dự đoán và ứng phó với các rủi ro tiềm ẩn Điều này được nhấn mạnh trong Điều 15 Tuyên bố Rio de Janeiro năm 1992, khẳng định rằng các quốc gia cần áp dụng các biện pháp phòng ngừa dựa trên khả năng của mình, đặc biệt khi có nguy cơ gây hại nghiêm trọng cho môi trường Luật Bảo vệ môi trường 2014 cũng ghi nhận nguyên tắc này, yêu cầu các hoạt động bảo vệ môi trường phải ưu tiên phòng ngừa ô nhiễm và suy thoái môi trường.
Nguyên tắc phòng ngừa đóng vai trò quan trọng trong bảo vệ môi trường, vì việc phục hồi môi trường về trạng thái ban đầu rất khó khăn và đôi khi không thể thực hiện được Chi phí cho các biện pháp phòng ngừa thường thấp hơn nhiều so với chi phí khắc phục thiệt hại Hơn nữa, việc thực hiện tốt các hoạt động phòng ngừa giúp con người chủ động ứng phó kịp thời với các sự cố môi trường Do đó, áp dụng nguyên tắc phòng ngừa là phương pháp hiệu quả nhất để giảm thiểu tổn hại cho môi trường, bởi một khi sự cố xảy ra, việc khắc phục dù kịp thời cũng không thể hoàn toàn khôi phục lại trạng thái ban đầu.
Bài viết "Thể chế hóa quy trình tham vấn trong đánh giá tác động môi trường" của các tác giả Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh và Trần Thanh Thủy, được xuất bản trên trang web nature.org.vn, trình bày những bước cần thiết để cải thiện quy trình tham vấn trong đánh giá tác động môi trường Tài liệu nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thiết lập một khung pháp lý rõ ràng nhằm đảm bảo sự tham gia hiệu quả của các bên liên quan trong quá trình này Việc áp dụng quy trình tham vấn hợp lý không chỉ giúp nâng cao chất lượng đánh giá mà còn góp phần bảo vệ môi trường bền vững.
16 nhưng ít nhiều cũng sẽ gây ra những tác động xấu đến môi trường và tốn nhiều công sức, chi phí
Nguyên tắc phòng ngừa trong ĐTM là công cụ quan trọng để dự báo và giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường từ các dự án phát triển Việc thực hiện ĐTM giúp lựa chọn thiết kế và giải pháp bảo vệ môi trường phù hợp, nhằm ngăn chặn tổn hại có thể xảy ra khi dự án được triển khai Nếu một dự án thuộc danh mục phải thực hiện ĐTM nhưng không có báo cáo chất lượng, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ không cho phép thực hiện dự án hoặc yêu cầu chỉnh sửa, bổ sung Điều này là cần thiết vì khi đó, các tác động môi trường chưa được đánh giá đầy đủ, và các giải pháp bảo vệ môi trường chưa được xác định rõ ràng, dẫn đến nguy cơ gây ra những tác động tiêu cực khi dự án được thực hiện.
Ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động môi trường
Ngày nay, ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) đã trở thành một công cụ thiết yếu trong chính sách quản lý môi trường của các quốc gia Hoạt động ĐTM đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ môi trường và phát triển bền vững, giúp đánh giá và giảm thiểu tác động tiêu cực của các dự án đến hệ sinh thái và cộng đồng Tầm quan trọng của ĐTM thể hiện rõ ràng qua việc nâng cao nhận thức về môi trường, hỗ trợ quyết định chính sách và thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng trong quy trình phát triển.
Hoạt động ĐTM đóng vai trò quan trọng trong việc đánh giá tác động của các dự án phát triển đến môi trường, từ đó đề ra các giải pháp bảo vệ môi trường phù hợp Qua đó, ĐTM giúp ngăn ngừa và giảm thiểu tối đa các tác động tiêu cực, đồng thời góp phần phòng ngừa ô nhiễm và suy thoái môi trường, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.
Hoạt động ĐTM cung cấp thông tin chính xác, được phân tích khoa học về các vấn đề môi trường của dự án, từ đó giúp các cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư một cách minh bạch và đúng đắn.
Hoạt động ĐTM không chỉ ràng buộc trách nhiệm pháp lý của chủ dự án đối với các vấn đề môi trường mà còn yêu cầu họ thực hiện các yêu cầu trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM Sau khi báo cáo được phê duyệt, quá trình thực hiện sẽ được giám sát bởi cộng đồng và các cơ quan quản lý nhà nước Nếu phát hiện vi phạm, các chủ dự án sẽ bị xử lý dựa trên nội dung của báo cáo ĐTM đã được phê duyệt.
ĐTM đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ các chủ dự án lựa chọn nhanh chóng phương án thiết kế và giải pháp bảo vệ môi trường phù hợp, khả thi Hơn nữa, trong quá trình vận hành dự án, ĐTM còn giúp chủ dự án tránh được các xung đột không mong muốn.
Dự án đã ảnh hưởng đến 20 cộng đồng dân cư, gây ra những rủi ro không mong muốn như việc dừng dự án hoặc phải bồi thường một khoản tiền lớn do ô nhiễm môi trường.
Hoạt động ĐTM không chỉ nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước và chủ dự án trong việc bảo vệ môi trường, mà còn kết nối các nhà khoa học từ nhiều lĩnh vực khác nhau để đánh giá tác động môi trường của dự án Đồng thời, ĐTM thúc đẩy tính công khai trong quá trình lập và thực thi dự án, cũng như nâng cao ý thức của cộng đồng trong việc tham gia ĐTM và bảo vệ môi trường.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là một công cụ pháp lý quan trọng trong hệ thống luật môi trường của các quốc gia, giúp đảm bảo rằng các dự án phát triển không chỉ mang lại lợi ích kinh tế mà còn thúc đẩy an sinh xã hội và bảo vệ môi trường Mặc dù mọi dự án phát triển đều có thể ảnh hưởng đến môi trường, ĐTM không phải là rào cản cho hoạt động sản xuất và đầu tư, mà là phương tiện để đánh giá và giải quyết các vấn đề môi trường một cách toàn diện, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.
25 Võ Trung Tín (2006), tlđd (1), tr 18
Trong chương 1, tác giả nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản của hoạt động ĐTM, bao gồm quá trình hình thành và phát triển của ĐTM trên thế giới và tại Việt Nam, khái niệm và bản chất của ĐTM, phân tích các nguyên tắc pháp luật môi trường liên quan, và khẳng định ý nghĩa của hoạt động này Từ những nội dung đã trình bày, có thể rút ra một số kết luận quan trọng về vai trò và tầm quan trọng của ĐTM trong việc bảo vệ môi trường.
Khái niệm ĐTM, chính thức được ghi nhận từ năm 1969 với Đạo luật chính sách môi trường quốc gia (NEPA) của Mỹ, đã nhanh chóng trở thành một chế định pháp lý phổ biến trên toàn cầu Tại Việt Nam, pháp luật về ĐTM đã liên tục được hoàn thiện và điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội và xu thế toàn cầu.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là quá trình quan trọng nhằm nhận diện, dự báo và đánh giá các tác động môi trường của một dự án phát triển cụ thể Qua đó, ĐTM cung cấp cơ sở để đề xuất các giải pháp hiệu quả nhằm phòng ngừa và giảm thiểu những tác động tiêu cực mà dự án có thể gây ra đối với môi trường.
Trong quá trình xây dựng quy định pháp luật và thực hiện hoạt động ĐTM, cần quán triệt các nguyên tắc của Luật môi trường, bao gồm: quyền con người được sống trong môi trường trong lành, nguyên tắc phòng ngừa, phát triển bền vững, và môi trường là một thể thống nhất.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là công cụ quan trọng giúp bảo vệ môi trường (BVMT) và giảm thiểu tác động tiêu cực từ các dự án phát triển Việc thực hiện ĐTM đảm bảo rằng các dự án không chỉ mang lại lợi ích kinh tế mà còn thúc đẩy an sinh xã hội và BVMT, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.
Các vấn đề nêu trên sẽ tạo nền tảng lý luận chung để phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về ĐTM, từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện Nội dung này sẽ được tác giả trình bày chi tiết trong chương 2 của khóa luận.
THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
Thực trạng pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam
2.1.1 Giai đoạn thực hiện đánh giá tác động môi trường
2.1.1.1 Đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường
Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã có nhiều tiến bộ so với Luật Bảo vệ môi trường 2005, đặc biệt trong quy định về đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Luật mới quy định rõ “đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường” thay vì chỉ “đối tượng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường”, đồng thời bổ sung quy định về việc “kết quả thực hiện đánh giá tác động môi trường thể hiện dưới hình thức báo cáo đánh giá tác động môi trường” Điều này cho thấy ĐTM không chỉ là việc lập báo cáo mà là một quá trình nhiều giai đoạn, yêu cầu đầu tư nghiêm túc về thời gian, công sức và tiền bạc Báo cáo ĐTM chỉ là kết quả của quá trình này, không phản ánh đầy đủ quy mô và tính chất của hoạt động ĐTM Thêm vào đó, Luật BVMT 2014 cũng đã quy định thống nhất các đối tượng phải thực hiện ĐTM trong một điều luật, giúp tăng cường tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý môi trường.
2005 các đối tượng phải thực hiện ĐTM được quy định ở nhiều điều luật khác nhau
Ngoài các đối tượng quy định tại Điều 18, Luật Bảo vệ môi trường 2005 còn yêu cầu thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với một số trường hợp khác Cụ thể, tại khoản 2 Điều 63, chủ dự án ngăn dòng chảy kênh, mương hoặc thực hiện san lấp hồ, ao, kênh, mương, rạch đều phải lập báo cáo ĐTM theo quy định của pháp luật.
Dự án khai thác nước dưới đất có công suất từ 10.000 mét khối mỗi ngày trở lên cần phải thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định của BVMT 2005.
Theo Điều 73 Luật Bảo vệ môi trường 2005, tổ chức và cá nhân đầu tư xây dựng cơ sở xử lý chất thải nguy hại phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường và thực hiện các yêu cầu về bảo vệ môi trường Tuy nhiên, quy định này có thể dẫn đến việc bỏ sót các đối tượng cần thực hiện đánh giá tác động môi trường, gây ra những hệ lụy không mong muốn cho môi trường.
Về đối tượng phải thực hiện ĐTM, Luật BVMT 2005 quy định thành 7 nhóm đối tượng bao gồm 29 :
(1) Dự án công trình quan trọng quốc gia;
Dự án có thể ảnh hưởng tiêu cực đến khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, các di tích lịch sử - văn hóa, di sản tự nhiên và danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng, do việc sử dụng một phần diện tích đất trong khu vực này.
(3) Dự án có nguy cơ ảnh hưởng xấu đến nguồn nước lưu vực sông, vùng ven biển, vùng có hệ sinh thái được bảo vệ;
(4) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu chế xuất, cụm làng nghề;
(5) Dự án xây dựng mới đô thị, khu dân cư tập trung;
(6) Dự án khai thác, sử dụng nước dưới đất, tài nguyên thiên nhiên quy mô lớn;
Một số dự án tiềm ẩn nguy cơ lớn có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường Do đó, Chính phủ sẽ quy định rõ ràng danh mục các dự án bắt buộc phải thực hiện báo cáo Đánh giá tác động môi trường (ĐTM).
Luật Bảo vệ Môi trường 2014 đã phân loại các đối tượng phải thực hiện Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) thành ba nhóm: (a) dự án do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định; (b) dự án sử dụng đất ở khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, và khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng; (c) dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường Chính phủ sẽ quy định danh mục các dự án thuộc hai nhóm (b) và (c), nhằm đảm bảo tính toàn diện và không bỏ sót các dự án cần thực hiện ĐTM, đồng thời hạn chế yêu cầu ĐTM không cần thiết, ảnh hưởng đến phát triển sản xuất và đầu tư.
Theo các văn bản pháp luật hiện hành, số lượng loại hình dự án phải thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đã được giảm bớt Cụ thể, Phụ lục II của Nghị Định 29/2011/NĐ-CP quy định có 146 loại hình dự án cần lập báo cáo ĐTM, nhưng đến Phụ lục II của Nghị Định 18/2015/NĐ-CP, số lượng này chỉ còn 113 loại hình Sự thay đổi này phản ánh việc điều chỉnh trong quy định về các loại hình dự án cần thực hiện ĐTM.
Chính phủ đã điều chỉnh quy định về ĐTM, nhóm các dự án có tính chất tương đồng để tối ưu hóa quy trình Đặc biệt, nhiều dự án giờ đây chỉ cần thực hiện ĐTM khi đáp ứng các điều kiện về quy mô và công suất hoạt động, thường là theo hướng tăng yêu cầu này Điều này nhằm giảm số lượng dự án phải thực hiện ĐTM, tránh tình trạng báo cáo mang tính hình thức, tiết kiệm thời gian và chi phí cho chủ dự án, đồng thời giảm bớt gánh nặng cho các cơ quan thẩm định và phê duyệt.
Nghị định 18/2015/NĐ-CP đã loại bỏ quy định liên quan đến việc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường xem xét các dự án tiềm ẩn nguy cơ gây ô nhiễm, suy thoái môi trường, điều này có thể dẫn đến tình trạng nhũng nhiễu và tham nhũng Bất kỳ dự án đầu tư nào cũng có thể gặp phải tình huống này, vì việc đầu tư xây dựng mới luôn tiềm ẩn nguy cơ gây hại cho môi trường Hơn nữa, quy định này còn mâu thuẫn với các điều khoản trong Luật Bảo vệ môi trường 2005.
Theo Luật Bảo vệ môi trường 2014, Chính phủ có thẩm quyền quy định danh mục các dự án cần thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Do đó, việc loại bỏ quy định này là hoàn toàn hợp lý.
2.1.1.2 Thời điểm, thời hạn thực hiện đánh giá tác động môi trường
Về thời điểm thực hiện ĐTM, theo khoản 2 Điều 19 Luật BVMT 2014: “Việc đánh giá tác động môi trường phải thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị dự án” Luật
BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành không xác định rõ ràng "giai đoạn chuẩn bị dự án" là giai đoạn nào Điều này cũng được thể hiện trong Luật Đầu tư số 67/2014/QH13.
Luật Đầu tư 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành không định nghĩa thuật ngữ liên quan đến quy trình đầu tư xây dựng Tuy nhiên, Nghị định 59/2015/NĐ-CP quy định rõ về trình tự đầu tư xây dựng, trong đó nhấn mạnh giai đoạn chuẩn bị dự án bao gồm việc lập, thẩm định và phê duyệt các báo cáo như báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, và báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng Những báo cáo này có vai trò quan trọng trong việc đánh giá sự cần thiết, tính khả thi và hiệu quả của dự án đầu tư.
31 Số thứ tự 146, Phụ lục II Danh mục các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (Ban hành kèm theo Nghị định 29/2011/NĐ-CP)
Bài viết của Nguyễn Văn Phương, Dương Văn Long và Phạm Văn Lợi, mang tiêu đề "Dự thảo báo cáo rà soát Luật BVMT 2005", được đăng tải trên vibonline.com.vn, cung cấp cái nhìn tổng quan về việc rà soát và cập nhật các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 Tài liệu này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải thiện các quy định hiện hành để đáp ứng nhu cầu bảo vệ môi trường trong bối cảnh phát triển kinh tế xã hội Để tìm hiểu chi tiết, người đọc có thể truy cập vào đường link đã cung cấp.
33 Điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định 59/2015/NĐ-CP
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là hoạt động quan trọng nhằm dự báo các ảnh hưởng của dự án đến môi trường và đề xuất các giải pháp bảo vệ môi trường phù hợp Việc thực hiện ĐTM trong giai đoạn chuẩn bị dự án không chỉ chứng minh tính khả thi và hiệu quả của dự án mà còn tạo cơ sở cho việc xem xét và quyết định tiến hành dự án.