7. Cấu trúc của Luận văn
2.1. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty trách
2.1.2. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty
nhiệm hữu hạn một thành viên
Qua các quy định về chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên, chúng ta có thể thấy pháp luật tương đối hoàn chỉnh, kịp thời được sửa đổi, bổ sung nhằm đảm bảo tính đồng bộ trong việc áp dụng pháp luật. Xét
34
về mặt tích cực, việc chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên đã xác định rõ một tổ chức làm chủ sở hữu, khắc phục được tình trạng nhiều đại diện chủ sở hữu của công ty nhà nước như trước đây nên trách nhiệm, quyền hạn của chủ sở hữu được khẳng định đầy đủ hơn. Mặt khác, quyền của công ty TNHH một thành viên cũng được mở rộng, làm cho sự năng động, tự chủ trong kinh doanh được phát huy mà vẫn đảm bảo được định hướng phát triển và sự quản lý của chủ sở hữu. Việc chuyển đổi sẽ tạo nên môi trường pháp lý bình đẳng và nâng cao năng lực cạnh tranh, thúc đẩy hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp hiệu quả hơn, đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển và hội nhập kinh tế trong nước và quốc tế.
Về trình tự, thủ tục chuyển đổi theo quy định tại Nghị định số 95/2006/NĐ- CP nhìn chung là đơn giản, thuận tiện. Khác với cổ phần hóa, chuyển đổi cơng ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên không dẫn đến chuyển đổi sở hữu. Doanh nghiệp chuyển đổi về cơ bản kế thừa toàn bộ lao động; chỉ kiểm kê, đánh giá vốn, tài sản, xử lý tài chính theo sổ sách, nên khơng mất nhiều thời gian xác định lại giá trị doanh nghiệp theo giá thị trường như cổ phần hóa. Mặc dù trong từng giai đoạn cụ thể, có sự điều chỉnh một số quy định về chuyển đổi theo chủ trương định hướng mới của Đảng và theo quy định của Luật doanh nghiệp nhà nước 2003, Luật Doanh nghiệp 2005, nhưng về cơ bản trình tự thủ tục chuyển đổi công ty được quy định khá đơn giản, ít có sự thay đổi (chỉ sửa một số quy định mang tính tác nghiệp cho phù hợp với quy định mới được ban hành).
Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng các quy định của pháp luật về chuyển đổi vẫn tồn tại một số hạn chế sau:
2.1.2.1. Về các quy định trong xác định tiêu chí, đối tượng chuyển đổi sang công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên:
+ Sự thiếu ổn định của tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đã gây khơng ít khó khăn cho doanh nghiệp chuyển đổi trong quá trình tổ chức thực hiện việc chuyển đổi.
35
Theo quy định tại Điều 6 của Nghị định số 95/2006/NĐ-CP về điều kiện chuyển đổi :“thuộc ngành, lĩnh vực, địa bàn mà Nhà nước cần nắm giữ 100%
vốn”. Danh mục ngành, lĩnh vực, địa bàn mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn do
Thủ tướng Chính phủ phê duyệt bằng các Quyết định hoặc Đề án tổng thể sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước của các bộ ngành, địa phương, tổng công ty đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Một trong các căn cứ quan trọng để xác định các doanh nghiệp có các ngành, lĩnh vực, địa bàn mà Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn là Quyết định số 38/2007/QĐ-TTg ngày 20/3/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục, tiêu chí, phân loại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Thực tế cho thấy sự thiếu nhất quán và thiếu ổn định của các danh mục, tiêu chí phân loại doanh nghiệp của các Quyết định này, đó là chỉ trong 5 năm (từ năm 2002 đến năm 2007) tiêu chí phân loại đã được thay đổi 03 lần bằng các Quyết định số 58/2002/QĐTTg ngày 26/04/2002; Quyết định số 155/2004/QĐ-TTg ngày 24/08/2004; Quyết định số 38/2007/QĐ-TTg ngày 20/03/2007. Chính sự thiếu nhất quán này đã dẫn tới một thực trạng nhiều doanh nghiệp tuy đã được đưa vào danh mục chuyển thành công ty TNHH một thành viên và đang triển khai chuyển đổi thì bị dừng lại vì theo quy định mới không thuộc diện Nhà nước nắm giữ 100% vốn nên phải làm lại thủ tục chuyển sang hình thức cổ phần hóa, đa dạng hóa sở hữu hoặc đã chuyển thành công ty TNHH một thành viên lại phải chuyển đổi thêm một lần nữa sang hình thức cổ phần hóa theo đúng quy định hiện hành, gây khó khăn, tốn kém về tài chính, cơng sức, thời gian cho doanh nghiệp cũng như các cơ quan nhà nước có liên quan, đồng thời kéo dài việc chuyển đổi.
Ví dụ, các doanh nghiệp trước đây hoạt động trong các ngành, lĩnh vực như sản xuất điện; khai thác các khoáng sản quan trọng (than, bơ xít, quặng đồng, quặng thiếc, vàng, đá quý); sản xuất phân hóa học, thuốc bảo vệ thực vật; sản xuất muối; kinh doanh tiền tệ, bảo hiểm theo Quyết định số 58/2002/QĐTTg thuộc diện Nhà nước nắm giữ 100% vốn, nhưng nay theo Quyết định số
36
155/2004/QĐ-TTg thì thuộc diện cổ phần hóa. Hoặc các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực như thốt nước ở đơ thị lớn, chiếu sáng đơ thị; đo đạc bản đồ; bán bn thuốc phịng bệnh, chữa bệnh, hóa dược; bán bn lương thực; bán buôn xăng dầu; vận tải đường không, đường sắt theo Quyết định số 155/2004/QĐTTg thuộc diện Nhà nước nắm giữ 100% vốn, nhưng nay theo Quyết định số 38/2007/QĐ-TTg thì thuộc diện cổ phần hóa. Do đó, thiếu tính ổn định tương đối trong các quy định về xác định tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp 100% vốn mà Nhà nước cần nắm giữ.
+ Các tiêu chí phân loại chưa đủ cụ thể, chưa bao quát hết được yêu cầu thực tế ở các ngành, vùng đã dẫn đến sự tùy tiện trong xác định danh mục công ty nhà nước chuyển sang công ty TNHH một thành viên.
Tiêu chí phân loại để sắp xếp doanh nghiệp mà Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn chủ yếu phân theo từng ngành, lĩnh vực, địa bàn theo Quyết định số 38/2007/QĐ-TTg. Quyết định 38/2007/QĐ-TTg đã quy định rất chi tiết và cụ thể các ngành, lĩnh vực, địa bàn nào thuộc diện Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn. Tuy nhiên, trên thực tế trong nhiều trường hợp việc xác định doanh nghiệp nào thuộc diện Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn lại không đơn giản, nhiều công ty nhà nước không chỉ hoạt động trong một ngành, một lĩnh vực, tại một địa bàn mà hoạt động trong một số ngành, lĩnh vực, tại một số địa bàn khác nhau, kể cả vùng núi, vùng sâu, vùng xa. Vì vậy, áp dụng tiêu chí nào là chủ yếu nhất để phân loại là rất khó khăn, vì có nhiều doanh nghiệp đáp ứng đủ cả 2 tiêu chí là doanh nghiệp thuộc diện Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn và cũng là doanh nghiệp thuộc diện cổ phần hóa. Chính điều này đã dẫn đến sự tùy tiện trong việc xác định các doanh nghiệp này thuộc loại giữ lại 100% vốn nhà nước hay cổ phần hóa ở mức chi phối hoặc khơng chi phối, hoặc tách ra thành các bộ phận để sắp xếp cho phù hợp với tiêu chí phân loại. Ví dụ các doanh nghiệp thủy nơng liên huyện ở Hà Nội có gắn nhiệm vụ thốt nước đơ thị đều thuộc diện Nhà nước cần
37
nắm giữ 100% vốn và cũng thuộc diện cổ phần hóa nhưng lại chưa có quy định về tiêu chí ưu tiên lựa chọn trong trường hợp này.
- Một trong các điều kiện để chuyển đổi từ doanh nghiệp nhà nước sang công ty TNHH một thành viên theo quy định của Điều 6, Nghị định 95/2006/NĐ-CP là :“Có mức vốn điều lệ không thấp hơn 30 tỷ đồng đối với
công ty nhà nước độc lập hoặc đơn vị hạch tốn phụ thuộc của tổng cơng ty, của cơng ty mẹ và 500 tỷ đồng đối với công ty mẹ”. Việc quy định mức vốn thống
nhất cho các ngành nghề như trên đã gây khơng ít khó khăn cho việc chuyển đổi đối với một số doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm và dịch vụ cơng ích, doanh nghiệp thủy nông, lâm trường, doanh nghiệp ở miền núi, vùng sâu, vùng xa. Thực tế cho thấy, mức vốn điều lệ nêu trên là cao so với các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực quản lý khai thác hệ thống cơng trình thủy lợi, các doanh nghiệp là các lâm trường quốc doanh hoạt động trong lĩnh vực trồng và bảo vệ rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ, rừng đặc dụng thuộc diện Nhà nước nắm giữ 100% vốn theo quy định tại Quyết định 38/2007/QĐ-TTg. Điều đó dẫn đến tình trạng mặc dù doanh nghiệp đáp ứng đủ điều kiện về ngành, lĩnh vực mà Nhà nước cần nắm giữ 100% vốn nhưng lại không đáp ứng đủ điều kiện về mức vốn điều lệ. Trong trường hợp này, việc xác định doanh nghiệp sẽ hoạt động theo quy định nào là rất khó khăn. Vì theo Điều 166 Luật Doanh nghiệp quy định các công ty nhà nước được thành lập theo quy định của Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 phải chuyển đổi thành công ty TNHH hoặc công ty cổ phần trong thời hạn 4 năm kể từ ngày Luật này có hiệu lực (tức là đến ngày 01/7/2010), trong khi đó theo Quyết định 38/2007/QĐ-TTg thì những doanh nghiệp loại này thuộc diện Nhà nước nắm giữ 100% vốn, tức là phải chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. Đối với một số doanh nghiệp thủy nông, nông lâm trường có số vốn trên 30 tỷ đồng nhưng do lĩnh vực và ngành nghề hoạt động không đáp ứng đủ điều kiện theo quy định nên không thể sắp xếp vào nhóm Nhà nước giữ 100% vốn, như trường hợp cơng ty cấp nước hoặc mơi trường đơ thị có
38
gắn với làm nhiệm vụ thốt nước và cơng ty thủy nông nhỏ lẻ ở các tỉnh miền núi hoặc các tỉnh nghèo miền Trung, Tây Nguyên không thể tạo thành hệ thống thủy nông đầu nguồn, hệ thống thủy nơng có quy mơ lớn nên theo tiêu chí phân loại tại Quyết định 38/2007/QĐ-TTg không đủ điều kiện sắp xếp vào nhóm Nhà nước giữ 100% vốn. Ngay tại thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Hà Nội có tỷ lệ đơ thị hóa cao xong các doanh nghiệp mơi trường, thốt nước đơ thị cũng gặp nhiều khó khăn khi vận dụng các tiêu chí trong q trình chuyển đổi. Nếu chiếu theo tiêu chí thì các doanh nghiệp này lại đủ điều kiện cổ phần hóa, nhưng do đặc điểm ngành nghề không hấp dẫn các nhà đầu tư nên không thể tiến hành cổ phần hóa được; đồng thời cũng khơng thể chuyển sang hình thức giao hoặc bán, trong khi đó các doanh nghiệp ngồi quốc doanh lại chưa đáp ứng được yêu cầu cung ứng các sản phẩm và dịch vụ cơng ích đó.
- Sự thiếu nhất quán giữa quy định của Luật Doanh nghiệp, Nghị định của Chính phủ về việc sắp xếp, đổi mới và phát triển doanh nghiệp ở một số lĩnh vực cụ thể và Quyết định 38/2007/QĐ-TTg về tiêu chí phân loại doanh nghiệp, về thời hạn chuyển đổi cũng đã là trở ngại lớn trong việc đẩy nhanh tiến độ chuyển đổi theo đúng chủ trương "Khẩn trương chuyển các doanh nghiệp mà Nhà nước
giữ 100% sang hoạt động theo chế độ công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên" của Đảng và quy định của Luật Doanh nghiệp. Trong khi quy định về tiêu
chí phân loại doanh nghiệp tại Quyết định 38/2007/QĐ-TTg chỉ xác định định hướng doanh nghiệp thuộc loại Nhà nước giữ 100% vốn mà không xác định cụ thể là phải chuyển thành công ty TNHH một thành viên. Ví dụ, Nghị định số 200/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh chỉ cho phép các lâm trường đủ điều kiện thì chuyển thành cơng ty nhà nước, mà chưa đề cập đến việc cho phép các lâm trường này được chuyển ngay thành công ty TNHH một thành viên. Trong khi đó, Luật Doanh nghiệp đã quy định trong thời hạn 4 năm kể từ ngày Luật này có hiệu lực (tức đến 01/7/2010) thì tồn bộ cơng ty nhà nước phải chuyển thành công ty TNHH hoặc
39
cơng ty cổ phần; hay nói cách khác là các lâm trường đáp ứng đủ điều kiện cũng phải chuyển thành công ty TNHH một thành viên. Hơn nữa, một số địa phương cũng muốn chuyển đổi sớm các lâm trường đáp ứng đủ điều kiện sang hình thức công ty TNHH một thành viên nhằm tránh phải chuyển đổi nhiều lần, đỡ tốn kém về thời gian, công sức và tiền của doanh nghiệp và của nhà nước nhưng lại chưa được phép. Do đó, quy định tại Nghị định số 200/2004/NĐ-CP chưa đáp ứng tình hình thực tế và yêu cầu chuyển đổi nhanh khu vực lâm trường quốc doanh nghiệp sang hoạt động theo mơ hình mới, phù hợp với u cầu của kinh tế thị trường.
+ Chưa phân biệt rõ giữa sở hữu trực tiếp của Nhà nước với sở hữu của doanh nghiệp (công ty mẹ); giữa doanh nghiệp do Nhà nước trực tiếp nắm giữ vốn hoặc Nhà nước trực tiếp sở hữu 100% vốn ở công ty mẹ với doanh nghiệp do công ty mẹ sở hữu 100% vốn điều lệ. Đây là một trong những vấn đề rất phức tạp trong quá trình chuyển đổi doanh nghiệp và sắp xếp doanh nghiệp nhà nước ở nước ta hiện nay. Các doanh nghiệp thành viên do tổng cơng ty đầu tư trực tiếp để hình thành cơng ty con thì tổng cơng ty sẽ trở thành cơng ty mẹ-công ty con hoặc tập đồn kinh tế. Cịn Nhà nước chỉ đầu tư trực tiếp vào công ty mẹ, công ty mẹ đầu tư 100% vốn thành lập công ty con là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, nhưng Nhà nước không phải là chủ sở hữu trực tiếp 100% đối với công ty con này. Bởi vì nguồn vốn do công ty mẹ sử dụng để đầu tư vào công ty con không phải duy nhất từ Nhà nước, mà từ nhiều nguồn khác nhau (vốn vay các tổ chức tài chính, ngân hàng, vốn do Nhà nước đầu tư 100% tại cơng ty mẹ, vốn tự tích lũy ...). Tuy nhiên, theo Quyết định số 38/2007QĐ-TTg thì vẫn có các cơng ty thành viên hạch tốn độc lập thuộc tổng cơng ty, tập đồn kinh tế do "Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ". Nguyên nhân là do chưa xác định rõ ranh giới giữa việc Nhà nước trực tiếp đầu tư, sở hữu vốn tại công ty mẹ với việc công ty mẹ trực tiếp đầu tư, sở hữu vốn tại công ty con, nên trong tiêu chí phân loại cơng ty nhà nước vẫn có loại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ
40
100% vốn tại doanh nghiệp thành viên tổng cơng ty, tập đồn kinh tế. Điều đó dẫn đến mâu thuẫn: Công ty mẹ (hoặc doanh nghiệp) đầu tư nhưng Nhà nước lại sở hữu; lẫn lộn quyền lợi, trách nhiệm giữa Nhà nước và tổng cơng ty, tập đồn kinh tế, cơng ty mẹ; phá vỡ ngun tắc hình thành cơng ty mẹ-cơng ty con (cơng ty nào trực tiếp đầu tư, sở hữu hoặc chi phối cơng ty con thì cơng ty đó là cơng ty mẹ). Như vậy sẽ khơng thể hình thành nhóm cơng ty theo hình thức cơng ty mẹ- cơng ty con hoặc tập đồn kinh tế.
Thực tế cho thấy ở các nước trên thế giới, bản chất tiêu chí Nhà nước nắm giữ 100% vốn khác với tổng cơng ty, tập đồn kinh tế hay cơng ty mẹ nắm giữ 100% vốn. Nhà nước là cơ quan cơng quyền (vừa có tư cách quản lý tồn xã hội và vừa có tư cách chủ sở hữu vốn tại một số doanh nghiệp) cần nắm giữ 100% vốn điều lệ ở những doanh nghiệp chủ yếu là đáp ứng nhu cầu thiết yếu của người dân, cộng đồng xã hội và ở những ngành, lĩnh vực thị trường hoạt động không hiệu quả. Cịn đối với tổng cơng ty, tập đồn kinh tế hay cơng ty mẹ thì tùy theo tầm quan trọng của cơng ty con đối với tồn bộ nhóm cơng ty mẹ-cơng ty con, tập đồn kinh tế mà cơng ty mẹ quyết định đầu tư để sở hữu toàn bộ vốn