CHƯƠNG 2 LUẬT DNNN 2003 - MỘT BƯỚC PHÁT TRIỂN QUAN TRỌNG
2.2. Những điểm mới cơ bản của Luật DNNN năm 2003
Ngày 6 tháng 11 năm 2003, Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật DNNN mới với những nội dung đổi mới cơ bản so với Luật DNNN năm 1995, tạo tiền đề tiến tới hình thành một khung pháp lý thống nhất, bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. So với Luật DNNN 1995 thì Luật DNNN (sửa đổi) 2003 có một số điểm mới như sau:
2.2.1. Mở rộng khái niệm DNNN, bao gồm cả các doanh nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 1999.
Luật DNNN 1995 áp dụng đối với các doanh nghiệp do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, nhưng không tuyên bố rõ về mức độ đầu tư vốn của Nhà nước, đồng thời trong Luật DNNN 1995 cũng có quy định về quản lý vốn của nhà nước tại các doanh nghiệp khác. Vì vậy, trên thực tế, khái niệm DNNN được hiểu là một loại hình doanh nghiệp độc lập với các loại hình doanh nghiệp khác như công ty cổ phần, công ty TNHH; DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư 100% vốn khi thành lập và được tổ chức quản lý theo Luật DNNN 1995. Các doanh nghiệp có một phần vốn của Nhà nước (chi phối hoặc không chi phối) hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 1999 không được gọi là DNNN.
Nhằm quy định rõ vấn đề này, Điều 1 Luật DNNN 2003 đã quy định khái niệm DNNN như sau: “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ
vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty TNHH”.
Như vậy, theo quy định của Luật mới thì DNNN được hiểu theo một phạm vi rộng hơn: DNNN không chỉ gồm doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn mà còn bao gồm cả doanh nghiệp mà Nhà nước có cổ phần, vốn góp chi phối hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 1999. DNNN sẽ bao gồm (1) doanh nghiệp do nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ, thành lập, tổ chức, quản lý, đăng ký hoạt động theo Luật DNNN và được gọi theo một tên mới là công ty nhà nước. Công ty nhà nước tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước độc lập, tổng công ty nhà nước (2) các doanh nghiệp có 100% vốn của nhà nước nhưng hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 1999 dưới hình thức công ty cổ phần, công ty TNHH một thành viên và công ty TNHH có hai thành viên trở lên có toàn bộ vốn nhà nước và (3) công ty cổ phần, công ty TNHH có hai thành viên trở lên mà nhà nước nắm giữ cổ phần, vốn góp chi phối. Với khái niệm này, DNNN sẽ được hiểu là một khái niệm bao trùm lên khái niệm DNNN theo Luật DNNN 1995 và khái niệm về các loại hình doanh nghiệp khác hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 1999.
Để phù hợp với khái niệm mới về DNNN, Luật DNNN 2003 có quy định phạm vi điều chỉnh của Luật này như sau (Điều 2):
- Đối với DNNN được thành lập, hoạt động theo Luật này, gọi là công ty nhà nước thì Luật sẽ điều chỉnh toàn diện các vấn đề liên quan đến việc thành lập mới, tổ chức lại, giải thể, phá sản, chuyển đổi sở hữu, tổ chức quản lý và hoạt động; quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước với công ty nhà nước.
- Đối với DNNN có 100% vốn Nhà nước hay có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước mà thành lập, hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 1999 thì Luật DNNN 2003 chỉ điều chỉnh quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước với người đại diện phần vốn góp của nhà nước tại doanh nghiệp này, tức là chỉ điều chỉnh
quan hệ trong phạm vi nội bộ của người góp vốn là Nhà nước với người đại diện của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn của Nhà nước. Các doanh nghiệp này sẽ được tổ chức và hoạt động theo quy định pháp luật về loại hình doanh nghiệp tương ứng (công ty cổ phần, công ty TNHH một thành viên, công ty TNHH hai thành viên trở lên) được quy định trong Luật Doanh nghiệp 1999.
2.2.2. Xoá bỏ phân loại DNNN; đổi mới cơ chế thực hiện nhiệm vụ, hoạt động công ích, chuyển từ quản lý doanh nghiệp công ích sang quản lý hoạt động công ích của DNNN, mở rộng cơ chế đấu thầu hoạt động công ích.
Theo quy định của Luật DNNN 1995 thì DNNN được phân thành DNNN hoạt động kinh doanh (hoạt động nhằm mục tiêu lợi nhuận) và DNNN hoạt động công ích (hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ công cộng theo các chính sách của nhà nước hoặc trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh) với các cơ chế hoạt động khác nhau. Các DNNN hoạt động công ích trong thời gian qua đã góp phần đáng kể vào việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công ích trong các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không được tham gia hoặc không muốn tham gia. Tuy nhiên, thực tế thi hành Luật DNNN 1995 trong những năm qua cũng cho thấy, việc phân loại DNNN như trên cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập. Luật hiện hành có phân loại thành DNNN hoạt động công ích nhưng chưa xác định rõ một số vấn đề liên quan như: khái niệm sản phẩm, dịch vụ công ích; tiêu thức xác định doanh nghiệp công ích chưa hợp lý; chưa quy định cụ thể điều kiện, quyền hạn, trách nhiệm trong việc thành lập và xếp doanh nghiệp hiện có vào doanh nghiệp hoạt động công ích; cho phép doanh nghiệp hoạt động công ích được hưởng một số ưu đãi; chưa mở rộng cho các thành phần kinh tế khác tham gia và tổ chức đấu thầu sản xuất, cung ứng dịch vụ công ích; hạn chế cổ phần hoá, đa dạng hoá các DNNN thuộc loại công ích. Vì vậy, vẫn tạo điều kiện cho DNNN lợi dụng cơ chế công ích để đòi bao cấp, chưa khuyến khích các thành phần kinh tế
tham gia hoạt động công ích và giảm chi phí cho hoạt động công ích. Do chưa xác định cụ thể khái niệm sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công cộng, chưa quy định cụ thể tiêu chí xác định sản phẩm, dịch vụ công cộng, nên dẫn đến tình trạng (1) Mở rộng dần phạm vi của DNNN hoạt động công ích trong quá trình hướng dẫn và tổ chức thực hiện (đến nay đã xác định gần 30 nhóm sản phẩm, dịch vụ thuộc loại sản phẩm, dịch vụ công ích); (2) Chưa bao quát hết các ngành nghề cần được xếp là doanh nghiệp công ích; (3) Tiêu chí doanh nghiệp hoạt động công ích không được áp dụng thống nhất trong vả nước. Nghị định số 56/CP ngày 2/10/1996 về doanh nghiệp công ích chưa căn cứ vào mục tiêu, nhiệm vụ thường xuyên của doanh nghiệp để thiết lập tiêu thức xác định loại doanh nghiệp công ích, mà chủ yếu căn cứ vào lĩnh vực hoạt động và tỉ trọng doanh thu từ hoạt động công ích trong tổng doanh thu để xác định loại hình doanh nghiệp công ích (phải có ít nhất 70% tính trên doanh thu thực tế trong 2 năm gần nhất từ hoạt động công ích thì mới được coi là doanh nghiệp hoạt động công ích). Điều này dẫn đến bất hợp lý là khi tỉ lệ doanh thu công ích giảm xuống dưới mức và thời hạn quy định thì doanh nghiệp đó không còn là doanh nghiệp công ích, mặc dù nhiệm vụ chính của doanh nghiệp khi thiết kế, thành lập và đăng ký kinh doanh là thường xuyên phải làm nhiệm vụ công ích. Mặt khác, do quy định việc thành lập mới hoặc chuyển DNNN, đơn vị sự nghiệp thành doanh nghiệp công ích chỉ cần Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định mà không cần có sự thẩm định hoặc thoả thuận của các cơ quan nhà nước liên quan nên dẫn đến tình trạng thành lập, chuyển DNNN thành doanh nghiệp công ích một cách tuỳ tiện, tràn lan làm cho số lượng các DNNN hoạt động công ích tăng lên một cách nhanh chóng. Các DNNN có xu hướng muốn được chuyển thành doanh nghiệp công ích để được hưởng các ưu đãi như: được bao cấp về tài chính, không phải lo về tiêu thụ sản phẩm, không bị cổ phần hoá, đa dạng hoá sở hữu… Bên cạnh
đó, Luật DNNN 1995 cũng chưa có cơ chế cho các thành phần kinh tế khác tham gia hoạt động công ích, chưa có cơ chế đấu thầu hoạt động công ích rộng rãi nên phần lớn các doanh nghiệp hoạt động công ích chưa quan tâm đến việc nâng cao chất lượng, sản phẩm dịch vụ, chưa chú trọng tới việc giảm chi phí, hạ giá thành sản phẩm, dịch vụ công ích.
Nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập nói trên, Luật DNNN 2003 đã sửa đổi, bổ sung như sau:
Thứ nhất, xác định rõ sản phẩm, dịch vụ công ích là những sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống, kinh tế, xã hội của đất nước, đối với cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ hoặc đảm bảo quốc phòng, an ninh mà nếu người cung cấp những sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trường thì khó có khả năng bù đắp chi phí, do đó, được Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch, đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định (khoản 12 Điều 3).
Thứ hai, Luật DNNN 2003 đã bãi bỏ việc phân loại DNNN thành doanh nghiệp công ích và quản lý theo DNNN hoạt động công ích; chuyển sang quản lý theo hoạt động công ích. Nhà nước chuyển từ cơ chế ưu đãi riêng cho loại doanh nghiệp công ích sang cơ chế đặt hàng, giao kế hoạch hoặc đấu thầu thực hiện sản phẩm, dịch vụ công ích (có sự tham gia của các thành phần kinh tế) theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định. Từ 01/7/2004, tất cả các công ty nhà nước được quản lý theo cơ chế chung, theo đó, các công ty nhà nước có các quyền, nghĩa vụ chung quy định tại các Điều 12, 13, 14, 15, 16, 17 và 18;
và các công ty nhà nước này khi tham gia hoạt động công ích thì sẽ có thêm các quyền, nghĩa vụ quy định tại Điều 19 Luật DNNN 2003.
Thứ ba, đối với công ty được thiết kế, đầu tư thành lập và đăng ký kinh doanh để thực hiện mục tiêu chủ yếu, thường xuyên và ổn định là cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thì được Nhà nước đầu tư vốn để hình thành tài sản phục vụ mục tiêu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. Khi cần thiết, nhà
nước điều chuyển phần vốn hoặc tài sản phục vụ mục tiêu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích của công ty để thực hiện mục tiêu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích ở công ty khác. Công ty có quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp tài sản phục vụ mục tiêu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thuộc quyền quản lý của công ty khi được người quyết định thành lập công ty cho phép. Việc thế chấp giá trị quyền sử dụng đất, tài sản của công ty gắn liền với quyền sử dụng đất phục vụ mục tiêu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai. Công ty được quyền sử dụng các nguồn lực được giao để tổ chức hoạt động kinh doanh bổ sung khi được sự đồng ý của người quyết định thành lập công ty nhưng không làm ảnh hưởng tới việc thực hiện mục tiêu chính là cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích của công ty.
2.2.3. Đổi mới cách thức, điều kiện và quy trình thành lập công ty nhà nước theo hướng bảo đảm hiệu quả; chỉ thành lập công ty nhà nước 100%
vốn nhà nước trong những điều kiện cần thiết.
Theo Luật DNNN 1995 thì việc thành lập DNNN được thực hiện trong các ngành, lĩnh vực then chốt có tác dụng mở đường và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác phát triển, thúc đẩy sự tăng trưởng nhanh và lâu bền của nền kinh tế, điều tiết và hướng dẫn nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN. Chính phủ quy định cụ thể những ngành, lĩnh vực được ưu tiên xem xét khi thành lập mới DNNN trong từng thời kỳ. Tuy nhiên, trên thực tế có thể nói, việc thành lập DNNN đã diễn ra tràn lan, không đúng định hướng của Nhà nước; rất nhiều DNNN đã được thành lập mới nhưng không đáp ứng đủ các điều kiện về vốn, cán bộ quản lý, công nghệ, thuộc nhiều ngành nghề không nằm trong lĩnh vực quan trọng thiết yếu mà nhà nước cần nắm giữ 100% vốn (kinh doanh du lịch, khách sạn, xây dựng, kinh doanh dịch vụ vui chơi giải trí…), nhiều DNNN được thành lập với vốn đầu tư rất thấp…
Nguyên nhân của thực trạng này là do định hướng thành lập DNNN trong Luật DNNN 1995 là chưa đủ chi tiết, chưa có quy định hướng dẫn áp dụng cụ thể. Mặt khác quy định của Luật DNNN 1995 và các văn bản hướng dẫn chưa hạn chế được việc thành lập DNNN không đủ điều kiện về vốn, công nghệ và chưa gắn được trách nhiệm của người xây dựng và người vận hành doanh nghiệp. Theo quy định của Luật DNNN 1995 thì quyết định thành lập và quyết định đầu tư là hai quyết định tách riêng, vì vậy, trong thực tế thường tiến hành đầu tư hình thành doanh nghiệp và bàn giao cho bộ máy quản lý mới. Với trình tự, thủ tục như vậy thì khó có thể gắn được trách nhiệm giữa chủ đầu tư, người quản lý đầu tư xây dựng với người quản lý doanh nghiệp sau này. Nhiều trường hợp doanh nghiệp kinh doanh kém hiệu quả là do đầu tư không đúng nhưng người đầu tư không chịu trách nhiệm mà bộ máy quản lý doanh nghiệp là người gánh chịu hậu quả. Ngoài ra, liên quan đến quy trình thành lập DNNN thì các quy định của Luật DNNN 1995 cũng bộc lộ những hạn chế, thiếu sót. Ví dụ, Luật DNNN 1995 chưa quy định cụ thể người đề nghị và phân cấp quyết định thành lập DNNN dẫn đến hậu quả là Nghị định hướng dẫn đã quy định người đề nghị thành lập doanh nghiệp cũng là người ký quyết định thành lập DNNN, không bảo đảm tính khách quan trong việc xem xét thành lập DNNN. Liên quan đến trách nhiệm đầu tư vốn của chủ sở hữu, Luật DNNN 1995 không quy định rõ, và theo quy định của Nghị định số 59/CP ngày 03/10/1996 ban hành Quy chế quản lý tài chính và hạch toán kinh doanh đối với DNNN thì chủ đầu tư chỉ có trách nhiệm đầu tư không thấp hơn vốn pháp định của các ngành, nghề doanh nghiệp kinh doanh mà không xét đến mục tiêu, nhiệm vụ, quy mô, ngành nghề kinh doanh của doanh nghiệp (Điều 3). Quy định này dẫn đến việc đầu tư vốn ban đầu thành lập doanh nghiệp khá tuỳ tiên, tuỳ theo khả năng ngân sách của từng địa phương, từng thời gian mà sự đầu tư cho các doanh nghiệp có các mức độ khác nhau, thực
tế thường không bảo đảm vốn tối thiểu cho doanh nghiệp hoạt động. Việc quy định vốn pháp định khi thành lập DNNN, một mặt không có tính khả thi, mặt khác cũng không còn phù hợp với việc xoá bỏ quy định vốn pháp định trong Luật Doanh nghiệp 1999.
Nhằm khắc phục các hạn chế nêu trên, theo tinh thần kiểm soát chặt chẽ việc thành lập, bảo đảm các điều kiện cho công ty nhà nước hoạt động có hiệu quả ngay ở khâu thành lập, việc thành lập công ty nhà nước trong Luật mới được sửa đổi như sau:
Thứ nhất, quy định rõ ngành, nghề, lĩnh vực, địa bàn thành lập mới công ty nhà nước theo định hướng của Nghị quyết Trung ương III khoá IX. Theo quy định tại Điều 6 của Luật mới thì công ty nhà nước được thành lập ở những ngành, lĩnh vực ứng dụng công nghệ cao, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và toàn bộ nền kinh tế, đòi hỏi đầu tư lớn; ngành, lĩnh vực có lợi thế cạnh tranh cao; địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn mà các thành phần kinh tế khác không đầu tư. Danh mục những ngành, lĩnh vực, địa bàn được thành lập công ty nhà nước và quy hoạch sắp xếp, phát triển công ty nhà nước theo ngành, lĩnh vực, địa bàn cho Chính phủ quyết định và định kỳ công bố.
Thứ hai, quy định rõ điều kiện thành lập công ty nhà nước, trong đó chú trọng các điều kiện về vốn, công nghệ, tính khả thi của đề án thành lập; đối với tổng công ty phải đặc biệt chú trọng tính liên kết và tự nguyện, trừ các tổng công ty trong ngành độc quyền. Khi xem xét quyết định thành lập công ty nhà nước phải căn cứ vào điều kiện này để tránh trường hợp thành lập công ty nhà nước nhưng không đủ vốn. Theo quy định tại Điều 8 Luật DNNN 2003 thì quyết định thành lập mới công ty nhà nước phải căn cứ vào các điều kiện sau đây:
- Có hồ sơ hợp lệ theo quy định tại khoản 4 Điều 7 Luật này;