Nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ đối với các dự án ĐTXD .pdf

Nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ đối với các dự án ĐTXD .pdf

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ NỘI DUNG,TRÌNH TỰ VÀ PHƯƠNG PHÁP KIỂM TOÁN

TUÂN THỦ ĐỐI VỚI CAC DY ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chủ nhiệm đề tài: Ths Nguyễn Kim Thanh

Thư Ký: CN Vũ Đình Xuất Thành viên: Ths Dang Hoang Dat

CN Pham Quang Todn

CN Nguyên Tuấn Trung

Hà Nội, năm 2006

6076

1.1 1.1.1 1.12 1.1.3 1.1.4 1.1.5 1.2 1.2.1 1.2.2,

1.3

1.3.1 1.3.2 1.3.3

2.1

MỤC LỤC MỞ ĐẦU

Chương I: LÝ LUẬN VỀ KIỀM TOÁN TUAN THU DU AN

ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NSNN Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

Sự cần thiết của kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

Mục tiêu kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

Nhiệm vụ kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng Nội dung kiểm toán tuân thủ đự án đầu tư xây dựng

Các tiêu thức đánh giá tính tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

Trình tự kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây đựng

Kiểm toán tổng hợp Kiểm toán chỉ tiết

Phương pháp kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây

dựng

Phương pháp đối chiếu Phương pháp xác minh

Phương pháp kiểm tra tại hiện trường

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN TUÂN THỦ VÀ

QUẦN LÝ ĐẦU TƯ Ở VIỆT NAM TRONG THỜI

GIAN QUA

Thực trạng kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

trong thời gian qua

Trang

Ol 03

03 03 05 07 08 10 12 12 13 19

19 20 21 22

22

2.1.1 2.1.2 2.143

2.2

2.2.1 2.2.2 2.2.3

3.1 3.1.1

3.1.2 3.1.3 3.1.4

3.2

3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2

Còn thiếu kiểm toán viên kiểm toán dự án xây dựng Còn tồn tại trong công tác khảo sát kiểm toán

Còn tồn tại trong công tác kiểm toán

Thực trạng thất thoát vốn đâu tư xây dựng nhìn từ góc độ kiểm toán

Thất thoát ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư

Thất thoát ở giai đoạn thực hiện đầu tư

Thất thoát ở giai đoạn quyết toán dự án

Chương 3: KIẾN NGHỊ VỀ KIỂM TOÁN TUẦN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DUNG BANG NGUON VON NSNN Kiến nghị về kiếm toán tuân thủ

Về nội dung kiểm toán

Về trình tự kiểm toán Về phương pháp kiểm toán Kiểm toán trách nhiệm cá nhân Kiến nghị về cơ chế quản lý đầu tư Tăng cường chế tài quản lý đầu tư Chống đầu tư kép kín trong đầu tư Điều kiện thực hiện kiến nghị

Chuyên môn hoá kiểm toán dự án đầu tư

Nâng cao điều kiện làm việc cho kiểm toán viên

KẾT LUẬN

DANH MUC TAI LIEU THAM KHAO

22 23 24 27

27 29 38 40

40 40 48 49 50 31 31 53 54 54 35 37 58

NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG ĐỀ TÀI

KT - XH: Kinh tế - xã hội

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) của các Bộ ngành và tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương ( gọi chung là tỉnh) chiếm

khoảng 35 - 38% trong tổng chỉ ngân sách để phát triển kinh tế, văn hoá xã hội của đất nước nói chung và của các tỉnh nói riêng Việc đầu tư của Nhà nước đã

phát huy được hiệu quả nhất định, nhưng chưa tương xứng với mức độ đầu tư, bởi công tác quản lý đầu tư còn bộc lộ nhiều thiếu sót, dẫn đến thất thoát vốn trong đầu tư XDCB chiếm khoảng 30-35% tổng mức đầu tư, trong đó thất thoát đo chủ trương đầu tư và không tuân thủ về chế độ XDCB chiếm khoảng 65-70% Để hạn chế tổn thất đó đòi hỏi các ngành các cấp phải tuân thủ triệt để những nội dung của quản lý dự án đầu tư xây dựng, đó là một công việc hết sức quan trọng và bức thiết hiện nay Với những lý do trên chúng tôi nghiên cứu đề tài, về "Nói

dung, trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước "',

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

- Đánh giá thực trạng về nội dung trình tự và phương pháp kiểm toán tuân thủ đối với dự án đầu tư XDCB bang vốn ngân sách nhà nước (NSNN) do Kiểm toán NSNN thực hiện

- Trên cơ sở đó xác định nội dung, trình tự và phương pháp kiểm toán

tuân thủ dự án đầu tư xây dựng Đồng thời kiến nghị với cơ quan Kiểm toán Nhà nước( KTNN) về tổ chức thực hiện kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

3 Đối tượng, phạm vỉ nghiên cứu của đề tài

- Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng quản lý chỉ NSNN cho đầu tư XDCB là các dự án đầu tư XDCB Do vậy đề tài nghiên cứu các công cụ quản lý chỉ NSNN cho đầu tư XDCB và thẩm quyền của các chủ thể tham gia quản lý chỉ

đầu tư XDCP nói chúng và chi dự án XDCB nói riêng.

- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu quản lý chỉ NSNN cho dau tu XDCB

bằng nguồn vốn NSNN ở các Bộ ngành và tỉnh

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, khái quát hoá các phương pháp về quản lý kinh tế nói chung và các quy định về

quản lý đầu tư XDCPB nói riêng để xây dựng nội dung, trình tự và phương pháp

kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN 5 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận và đanh mục tài liệu tham khảo, nội dung đề tài gồm 3 chương:

Chương I: Lý luận về kiếm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dưng bằng vốn NSNN

Chương 2: Thực trạng kiểm toán tuân thủ và quản lý đầu tư ở Việt Nam

trong thời gian qua

Chương 3: Kiến nghị về kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng bằng

nguồn vốn NSNN.

Chương 1

LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN TUÂN THỦ

DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 KIỂM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

1.L.L Sự cần thiết của kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

Theo thông lệ quốc tế ở hầu hết các cơ quan trên thế giới, đự toán thu chi NSNN được quốc hội thông qua, nó trở thành một đạo luật bất buộc các tổ chức, cá nhân có nhiệm vụ thu, chỉ NSNN phải tuân thủ trong một năm ngân sách

Ở nước ta, hàng năm Quốc hội quyết định dự toán NSNN, quyết định

phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia

Do đó, mọi hoạt động thu chỉ ngân sách đều phải tuân thủ theo nội dung quy định của dự toán NSNN, đồng thời mọi tổ chức cá nhân liên quan đến hoạt động thu chi ngân sách nói chung và chỉ đầu tư XDCB nói riêng đều chịu sự điều

chỉnh của các đạo luật có liên quan như: Luật NSNN, Luật thuế, phí, lệ phí, Luật

Xây dựng, Luật đấu thầu và các cơ chế chính sách của Nhà nước, đây là một

đặc điểm nổi bật của cơ chế quản lý và sử dụng tài chính công, nhất là quản lý và

sử dụng chí NSNN Điều đó càng thể hiện đầy đủ bản chất của nhà nước pháp quyền trong quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội nhằm đảm bảo sự công bằng, minh bạch, nhất là những khoản chi đầu tư XDCB được sử dụng như thế nào? có

hiệu quả, hay không có hiệu quả? Đây là một vấn để quan trọng mà Quốc hội,

người đại diện cho dân luôn đặt ra cho Chính phủ trả lời trước khi biểu quyết để

phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm Để giúp cho Quốc hội quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn tổng quyết toán NSNN hàng năm là cơ quan KTNN do Quốc hội thành lập có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân

thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước Việc kiểm toán tuân thủ vốn đâu tư XDCPB của

co quan KTNN 1a:

- Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công

trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán NSNN Đây là hình thức kiểm toán trước của KTNN, nhằm đảm bảo các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu phát triển của đất nước cũng như tính kinh tế, hiệu lực và

hiệu quả của các khoản chỉ NSNN; tránh được những sai sót, gian lận ngay từ

khi lập và phân bổ dự toán cho dự án Mặt khác, việc đầu tư các công trình quan

trọng của quốc gia không chỉ tiêu tốn lượng lớn tiền của mà còn liên quan đến chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) Điều đó đòi hỏi không chỉ được xem xét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh về kinh tế, xã hội;

do vậy nếu không có một cơ quan kiểm tra giám sát độc lập với cơ quan quản lý dự án, có đủ năng lực chuyên môn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem

xét, đánh giá trước khi Quốc hội thảo luận và quyết định có thể gây ra những rủi

ro thất thoát vốn đầu tư XDCB

- Thông qua công tác kiểm toán tham gia với các cơ quan của Chính phủ, của Quốc hội khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật,

pháp lệnh Đây chính là hoạt động tư vấn của KTNN Từ thực tiễn hoạt động

kiểm toán và những chuẩn mực nghề nghiệp khách quan, KTNN phát hiện những

sơ hở bất cập trong các văn bản pháp luật hiện hành và yêu cầu điều chỉnh pháp luật các quan hệ kinh tế phát sinh trong kinh tế thị trường, KTNN đề xuất, kiến nghị Chính phủ, Quốc hội sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật, góp phần đảm bảo tính đầy đủ, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật

Kiểm toán tuân thủ chỉ ngân sách cho đầu tư và chỉ dự án đầu tu XDCB bằng nguồn vốn NSNN là việc kiểm tra các cơ quan ban hành quyết định đầu tư, cơ quan trực tiếp quản lý dự án, đơn vị tư vấn khảo sát, thiết kế va nhà thầu xây lắp có tuân thủ các quy định của pháp luật, các thủ tục về quản lý sử dụng NSNN và quản lý sử dụng vốn đầu tr XDCB của nhà nước

Việc phân chia các hình thức kiểm toán chỉ mang tính tương đối trong

một cuộc kiểm toán, kiểm toán viên (KTV) luôn vận dụng kết hợp các hình thức

kiểm toán Kiểm toán báo cáo quyết toán dự án hoàn thành và kiểm toán tuân thủ luôn có mối quan hệ chặt chẽ, đan xen, không tách rời nhau, bởi vì kiểm toán báo cáo quyết toán dự án hoàn thành chính là việc xác định trung thực về số liệu

chỉ đầu tư XDCB, tính trung thực của số liệu không chỉ dừng lại ở mức độ chính

xác về mặt số học của các chữ số phản ánh trên báo cáo quyết toán mà phải đặt sự vận động của đồng vốn có đúng khuôn khổ theo quy định của pháp luật, có mang lại hiệu quả để xác định số được quyết toán hợp lý hay không hợp lý Điều đó chứng tỏ KTV đang thực hiện đồng thời hình thức kiểm toán báo cáo quyết

toán dự án hoàn thành, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động trong một cuộc

kiểm toán ngân sách nói chung và kiểm toán đầu tư XDCB nói riêng

Kiểm toán việc quản lý đầu tư XDCB phải thực hiện theo những nguyên tác quy định của Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu, Luật Kế toán

ngoài ra còn phải thực hiện các cơ chế chính sách của các văn bản quy phạm

pháp luật do các cơ quan chức năng quản lý nhà nước ban hành

Việc kiểm toán tuân thủ các dự án đầu tư XDCB của Bộ ngành hay một cấp chính quyền phải được kiểm toán trong phạm vị trách nhiệm của Chính phủ, Bộ ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp và các ban ngành của tỉnh

Như vậy, kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây XDCB là một nhiệm vụ quan trọng của KTNN, trong quá trình kiểm toán tuân thủ KTV phải tuân theo

chuẩn mực, quy trình kiểm toán nhằm kiểm tra, xem xét việc tuân thủ pháp luật

và các quy định của các cấp có thẩm quyền đối với đơn vị được kiểm toán trong công tác quản lý điều hành chi ngân sách nói chung và chỉ đầu tư XDCB nói

riêng

1.1.2 Mục tiêu kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

Phần lớn các nước trên thế giới, hoạt động kiểm toán của KTNN được quy định trong đạo luật cao nhất ( Hiến pháp) Ở nước ta được quy định trong Luật Kiểm toán, đó là cơ sở pháp lý cho công tác kiểm toán Theo quy định của

luật thì KTNN có quyền được kiểm tra toàn bộ các hoạt động thu chi ngân sách đầu tư XDCB của chính quyền trung ương và địa phương các cấp Căn cứ vào chức năng nhiệm vụ quy định của Luật, KTNN tự quyết định kế hoạch kiểm toán

hàng năm và báo cáo Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; xem xét quyết định việc kiểm toán khi Thường trực Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân

dan (UBND) tỉnh yêu cầu Như vậy, hoạt động kiểm toán tính tuân thủ đều được

thực hiện theo quy định của pháp luật, đó là các điểu kiện pháp lý khung quy

định cho các cuộc kiểm toán

Hoạt động kiểm toán tính tuân thủ dự án đầu tư XDCB của KTNN tập trung vào các cấp ngân sách như:

~ Ngân sách về đầu tư XDCB của cấp Bộ, ngành và cấp chính quyền địa phương Kiểm toán công tác quản lý đầu tư XDCPB của các cơ quan này để xác định tính tuân thủ về quản lý ngân sách nói chung và quản lý về đầu tư XDCB

nói riêng

- Báo cáo quyết toán NSNN và các hồ sơ tài liệu phục vụ cho mục tiêu

quản lý ngân sách, quản lý đâu tư để lập báo cáo quyết toán NSNN

Sau khi hoàn thành cuộc kiểm toán, KTNN lập báo cáo kiểm toán, trong báo cáo kiểm toán của KTNN đưa ra ý kiến xác nhận tính trung thực, hợp pháp của bản báo cáo quyết toán ngân sách năm, đồng thời đánh giá, nhận xét tính

tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản lý đầu tư XDCPB của các cơ quan quản lý điều hành ngân sách như Chính phủ, UBND các cấp, các cơ quan trong ngành tài chính, các cơ quan quản lý đầu tư XDCB, đồng thời cũng đưa ra ý kiến đánh giá,

nhận xét tính tuân thủ đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành chi NSNN, chi quản lý đầu tư XDCB Trong trường hợp KTNN phát

hiện có những vi phạm tính tuân thủ trong quá trình quản lý và sử dụng ngân sách thì KTNN có kiến nghị đối với đơn vị được kiểm toán và các cơ quan quản lý cấp trên của đơn vị và các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ra quyết định bất buộc đơn vị phải tuân thủ đúng pháp luật, cơ chế chính sách về quản lý ngân sách, quản lý đầu tư Nếu xét thấy có biểu hiện vi phạm pháp luật trong quản lý và sử dụng ngân sách đầu tư XDCB thì KTNN phải hoàn chỉnh hồ sơ

chuyển cho các cơ quan bảo vệ pháp luật tiến hành xử lý theo quy định của pháp

luật, trong trường hợp này KTNN có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan bảo vệ pháp luật hoàn chỉnh hồ sơ, củng cố các bằng chứng vi phạm tính tuân thủ

trong quản lý ngân sách, quản lý đầu tư và tài sản công phục vụ cho việc xét xử

của cơ quan bảo vệ pháp luật

Mục tiêu kiểm toán tính tuân thủ dự án đầu tr XDCB:

+ Mục tiêu bao trùm là thông qua kiểm toán để phát hiện và ngăn chặn

các sai phạm do không tuân thủ các quy định của nhà nước trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn NSNN của các Bộ ngành và các cấp chính quyền địa phương, nhằm cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ, HĐND các cấp những thông

tin tai liệu cần thiết liên quan đến việc tuân thủ Luật NSNN, Luật Xây dung,

Luật đấu thầu

Căn cứ vào chức năng nhiệm vụ và thẩm quyển của mình, KTNN căn cứ vào khung pháp lý quy định và các bằng chứng kiểm toán đã thu thập được để đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét về tính tuân thủ của các cơ quan, đơn vị, tổ

chức, cá nhân có nhiệm vụ chi quản lý đầu tư XDCB của các Bộ, ngành trung

ương về việc chấp hành luật và các văn bản quy phạm pháp luật trong việc quản

lý, điều hành sử dụng ngân sách và việc thực hiện nguyên tắc chuẩn mực kế toán trong việc tổ chức công tác kế toán và báo cáo quyết toán năm Dựa trên kết quả

kiểm toán của các Bộ, các tỉnh, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét tính tuân thủ của quá trình lập, chấp hành, kế toán và quyết toán NSNN và xác nhận tính

tuân thủ của báo cáo tổng quyết toán của NSNN, nhằm cung cấp thông tin, tài liệu cho Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm và các dự án công đầu tư XDCB

+ Đồng thời với việc thực hiện mục tiêu giúp Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm, KTNN còn thực hiện chức

năng tư vấn của mình, thông qua kiểm toán tuân thủ, KTNN đưa ra ý kiến tư vấn

cho các đơn vị được kiểm toán sửa chữa, khắc phục những sai sót trong việc tuân

thủ các quy định của pháp luật trong quản lý đầu tư và quản lý NSNN, từng bước đưa hoạt động kinh tế, hoạt động đầu tư XDCB vào nề nếp tuân thủ quy định của

pháp luật, góp phần thiết lập trật tự kỷ cương trong công tác quản lý đầu tư XDCB va quan ly ngân sách

1.1.3 Nhiệm vụ kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây dựng

Để thực hiện mục tiêu kiểm toán tính tuân thủ trong đầu tư XDCB, kiểm

toán tính tuân thủ có nhiệm vụ xác định việc tuân thủ luật trong quá trình thực hiện Luật NSNN, Luật Xây dựng, Quy chế quản lý đầu tư XDCB, Luật Đấu thầu.

Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm trong quản lý chi ngân sách, quản lý đầu tư

XDCEB Do vậy KTV tiến hành kiểm toán tính tuân thủ theo từng bước của chu

trình quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCPB theo quy định cụ thể của luật: - Kiểm toán công tắc xây dựng dự toán NSNN, xây dựng dự toán dự án

công trình XDCB; KTV xác định việc tuân thủ luật trong quá trình xác lập dự toán dự án công trình, dự toán ngân sách, như việc áp dụng các tiêu chuẩn định

mức chi ngân sách và chức năng nhiệm vụ được giao để xác định số tiền cần thiết phục vụ cho hoạt động của dự án công trình XDCB

- Kiểm toán việc chấp hành NSNN, thực hiện đầu tư XDCB: Dự toán

ngân sách nói chung và chi đầu tư XDCB nói riêng khi được Quốc hội, HĐND quyết định là cơ sở pháp lý cho việc quản lý điều hành và sử dụng NSNN cho

đầu tư XDCB Căn cứ vào dự toán để các cơ quan quản lý chỉ đạo, điều hành

ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách cho đầu tư XDCPB tuân thủ đúng nội dung kế hoạch NSNN và dự toán dự án công trình được duyệt Do đó việc điều chỉnh tổng mức đầu tư, tổng dự toán công trình khi chưa có ý kiến của các cơ quan có thẩm quyền đều coi là bất hợp pháp, vì vậy trọng tâm kiểm toán tính tuân thủ trong việc chấp hành NSNN, chấp hành quản lý đầu tư XDCB là kiểm tra việc tuân thủ dự toán ngân sách, tuân thủ quy chế quản lý đầu tư XDCB

Ngoài ra KTV phải kiểm tra việc thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ, tiêu

chuẩn định mức của nhà nước quy định cho chi đâu tư XDCB

- Kiểm toán tính tuân thủ trong việc thực hiện công tác kế toán và lập

báo cáo quyết toán dự án công trình, quyết toán chi đầu tư XDCB Nội dung cơ bản của nhiệm vụ này là kiểm tra việc thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực và

chế độ kế toán theo quy định trong quá trình ghi chép, hạch toán chỉ đầu tư XDCPB và tổng hợp báo cáo quyết toán chỉ NSNN

1.1.4 Nội dung kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây đựng

Nội dung kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCEB là kiểm toán số lượng

hồ sơ pháp lý có đủ theo yêu cầu của dự án và yêu cầu của Quy chế quản lý đầu tư XDCB Xác định tính đúng đắn, hợp lý, hợp pháp của hồ sơ pháp lý, trên cơ sở

đó xác định giá trị dự án đầu tư XDCB được quyết toán có phù hợp với chế độ, định mức, đơn giá XDCB của nhà nước hay không

Tính tuân thủ dự án đầu tư XDCB được quy định theo các văn bản pháp luật về quản lý đầu tư XDCPB, như:

- Số lượng hồ sơ pháp lý của dự án được quy định cụ thể trong Quy chế quản lý đầu tư XDCB từ khâu chuẩn bị đầu tư đến dự án kết thúc bàn giao đưa

vào khai thác sử dụng và hết thời gian bảo hành công trình;

- Về nội dung, chất lượng hồ sơ pháp lý được quy định cụ thể trong các

văn bản pháp luật về quản lý đầu tư XDCB, như hồ sơ thiết kế công trình phải

phù hợp với tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam, giá trị dự toán công trình phải phù hợp với định mức, đơn giá XDCB

Căn cứ vào tính tuân thủ dự án đầu tư XDCB để xác định nội dung kiểm toán tuân thủ đự án đầu tư xây dựng Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB

theo nội dung:

- Sự tuân thủ các quy định về lập báo cáo đầu tư XDCB, lập dự toán, phê

duyệt tổng mức đâu tư, lập tổng dự toán, thực hiện đấu thầu, ký kết hợp đồng kinh tế

- Sự tuân thủ trong xây lắp, mua sắm, lắp đặt thiết bị, và các chỉ phí khác trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc đầu tư

- Sự tuân thủ về lập báo cáo quyết toán, kiểm tra phê duyệt quyết toán, bàn giao công trình sử dụng

Cách thức tiến hành kiểm toán tuân thủ được thực hiện theo trình tự:

Một là, kiểm toán hồ sơ pháp lý của dự án: Căn cứ vào các quy định của Quy chế quản lý đầu tư XDCPB và nội dung dự án để xác định số lượng, chất lượng hồ sơ pháp lý của dự án

Hai là, kiểm toán giá trị cha du án:

- Căn cứ vào bản vẽ thiết kế thi công được phê duyệt ( đối với công trình chưa phê duyệt quyết toán), hoặc căn cứ vào bản vẽ hoàn công ( đối với công

trình đã được phê duyệt quyết toán)

- Căn cứ vào giá thâu, giá trúng thầu được phê duyệt ( đối với công trình

đấu thầu) và căn cứ vào dự toán được duyệt ( đối với công trình chỉ định thầu)

- Căn cứ vào quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình và các văn bản hướng dẫn về chế độ quản lý đầu tư XDCB

~- Căn cứ vào các văn bản hồ sơ pháp lý của dự án do Ban quản lý dự án

( QLDA) cung cấp

1.1.5 Các tiêu thức đánh giá tính tuân thủ dự án đầu tư xây dựng Xuất phát từ đặc điểm của công tác quản lý tài chính công, quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB Mọi hoạt động chỉ đầu tư XDCB đều phải đặt trong một khuôn khổ pháp lý nhất định do cơ quan có thẩm quyền quy định, nhằm

phục vụ cho một nhiệm vụ được giao Do đó mọi cơ quan, đơn vị có chức năng nhiệm vụ quản lý đầu tư XDCB đều phải có trách nhiệm thi hành Để đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét kết luận việc chấp hành luật và cơ chế chính sách về

quản lý kinh tế, quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB của một đơn vị hay một cấp, KTV phải tiến hành việc kiểm tra đối chiếu, so sánh công tác quản lý, điều hành va sử dụng ngân sách chi đầu tư XDCB của một cơ quan đơn vị với quy định của pháp luật và các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB, Để đảm bảo tính trung thực khách quan cho việc đưa ra ý kiến đánh giá nhận xết, cơ quan kiểm toán phải đưa ra các tiêu thức về tính tuân thủ làm cơ sở để KTV đối chiếu, so sánh với các bằng chứng thu thập

được từ các cuộc kiểm toán, trên cơ sở đó đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét, tránh

mọi biểu hiện thiên lệch

Theo thông lệ của KTNN các nước trên thế giới thì một hoạt động quan lý ngân sách được coi là tuân thủ về chế độ chính sách và các luật lệ liên quan

đến quản lý ngân sách, quản lý đâu tư XDCB khi nó đáp ứng được các điều kiện

sau:

- Có quy chế quản lý ngân sách rõ ràng minh bạch: Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn đối với các cấp ngân sách và thẩm quyền phê duyệt đối với từng dự án đầu tư XDCB Trong đó cần quy định rõ thẩm quyền chủ dự án ( chủ tài khoản), kế toán và người nắm giữ vật chất Những quy định này phải được ban hành bằng văn bản quy phạm pháp luật, trở thành các nguyên tắc, định hướng cho mọi hoạt động quan lý và các hoạt động chi đầu tư XDCB đều phải thực

hiện

- Đơn vị được kiểm toán phải cung cấp đầy đủ, kịp thời chứng từ kế toán, sổ và báo cáo kế toán, các hồ sơ tài liệu liên quan đến hoạt động kiểm toán Các thông tin tài liệu này phải đảm bảo tính trung thực và chính xác

- Công tác quản lý đầu tư XDCB phải phù hợp với quy định của pháp luật Do đó phải thực hiện đúng chuẩn mực, nguyên tắc và các tiêu chí đã đề ra Trong quá trình kiểm toán tính tuân thủ không chỉ tập trung ở các biện pháp

chính sách mà phải quan tâm đến việc thực hiện các biện pháp kỹ thuật về ngân sách như: xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách, chấp hành ngân sách và kế toán

quyết toán ngân sách, đồng thời phải xem xét việc phản ánh quy mô tài chính thông qua các số liệu về thu, chỉ NSNN

Trong thực tế các cuộc kiểm toán tính tuân thủ dự án đầu tư XDCB có

thể thực hiện được khi đơn vị được kiểm toán cung cấp đầy đủ, kịp thời hồ sơ

pháp lý Các nguyên tắc cơ bản của một cuộc kiểm toán ngân sách đều phải cần

cứ vào các tiêu thức về tính tuân thủ và tính kiểm tra được theo quy định của pháp luật Trong quá trình kiểm toán, các nguyên tắc cơ bản này sẽ được cụ thể hoá cho từng cuộc kiểm toán cụ thể, nhưng không trái với các nguyên tắc cơ bản

đã được đề ra Những nguyên tắc riêng biệt, cụ thể phải phù hợp với nguyên tắc chung của chế độ quản lý kinh tế, tài chính, kế toán va quan ly dau tu XDCB Trước khi áp dụng các nguyên tắc này vào hoạt động kiểm toán thì phải đảm bảo

rằng các nguyên tắc này phù hợp với thực tế, chặt chế và có thể vận dụng được

Thông qua các cuộc kiểm toán, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét tính tuân thủ trong việc quản lý điều hành, sử dụng ngân sách, quản lý đầu tư XDCB của đơn vị được kiểm toán Tuỳ thuộc vào đối tượng và mục tiêu kiểm

toán để đưa ra ý kiến đánh giá nhận xét về tính tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản

lý đầu tư XDCPB, như đối với các cơ quan nhà nước có chức năng quản lý ngân sách, quản lý đầu tư XDCB thì các ý kiến đánh giá nhận xét tập trung chủ yếu

vào công tác quản lý điều hành ngân sách, công tác thẩm tra phê duyệt các dự án

đầu tư theo thẩm quyền được pháp luật quy định Còn đối với các cơ quan đơn vị có nhiệm vụ quản lý trực tiếp dự án đầu tư XDCB thì KTV tập trung đưa ra các ý kiến về tính tuân thủ trong việc quản lý và chấp hành quy chế quản lý đầu tư, chấp hành định mức đơn giá XDCB và các chế độ khác có liên quan đến đầu tư

Căn cứ vào kết quả kiểm toán, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận về tính tuân thủ ngân sách, tuân thủ quản lý đầu tư XDCB của các đơn

vị được kiểm toán Đồng thời tổng hợp kết quả kiểm toán để đưa ra ý kiến đánh

giá nhận xét và kết luận về tính tuân thủ ngân sách và tuân thủ quy chế quần lý đầu tư XDCB của các cấp ngân sách giúp HĐND và Quốc hội phê chuẩn quyết

toán ngân sách hàng năm

1.2 TRÌNH TỰ KIỂM TOÁN TUÂN THỦ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG 1.2.1 Kiểm toán tổng hợp

1.2.1.1 Nội dung kiểm toán tổng hợp

Kiểm toán tổng hợp được thực hiện theo các nội dung sau:

- Thứ nhất: Kiểm toán công tác xây dựng kế hoạch vốn đầu tư hàng năm,

công tác phân bổ ngân sách vốn đầu tư cho các dự án; công tác thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật ( TKKT), thiết kế thi công, quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt TKKT tổng dự toán, phê duyệt giá thầu, giá trúng thầu, phê duyệt

điều chỉnh giá trị trúng thầu, giá trị hợp đồng

- Thứ hai: Kiểm toán công tác kiểm soát hồ sơ pháp lý của Ban QLDA, công tác đấu thầu, chỉ định thầu, công tác ký kết các hợp đồng, công tác giám sát, nghiệm thu, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư và quyết toán du án công trình

hoàn thành

- Thứ ba: Kiểm toán tình hình bố trí kế hoạch vốn đầu tư có phù hợp với

tổng mức đầu tư, thời gian đầu tư và tình hình thanh toán vốn đầu tư của từng dự

án cụ thể Kiểm toán ở bước này phải nắm được các thông tin, như: tên công trình; địa điểm xây dựng; báo cáo dầu tư được lập vào ngày, tháng, năm nào?;

ngày, tháng, năm phê duyệt dự án đầu tư; tổng mức đầu tư được duyệt là bao nhiêu? nêu cụ thể về giá trị xây lắp, thiết bị, kiến thiết cơ bản khác, dự phòng; nguồn vốn đầu tư là bao nhiêu? nêu cụ thể từng nguồn vốn, như Trung ương, nguồn vốn ngoài nước, nguồn vốn của địa phương, nguồn vốn khác ( nếu có);

thời gian thực hiện đầu tư; tổng dự toán được phê duyệt, trong đó xây lắp, thiết

bị, kiến thiết cơ bản khác, dự phòng; dự án được phân chia bao nhiêu gói thầu, nêu cụ thể của từng gói thầu; nội dung thực hiện của từng gói thầu, như dự toán gói thầu do Ban QLDA trình, dự toán gói thầu được thẩm định, gía trị gói thầu được phê duyệt, gía trị trúng thầu, hoặc giá trị giao thầu được duyệt, điều chỉnh giá trị trúng thầu, hoặc giá trị giao thầu, quyết toán A, B lập, quyết toán được phê duyệt; kế hoạch vốn đầu tư XDCB, nêu cụ thể từng nguồn vốn; thanh toán

vốn đầu tư XDCB tính đến ngày được kiểm toán

1.2.1.2 Trình tự kiểm toán tổng hợp dự án đầu tư xây dựng

Kiểm toán tổng hợp dự án đầu tư xây dựng theo các bước:

Một là, kiểm toán tổng hợp tại cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư, giúp việc cho cấp đó về quản lý đầu tư là: Vụ Tài chính, Vụ Kế hoạch đối với Bộ ngành trực thuộc Trung ương; Sở Kế hoạch & Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc

Nhà nước ( KBNN) đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh Hai là, kiểm toán tổng hợp tại Ban QLDA

Kiểm toán tổng hợp là để đánh giá công tác quản lý đầu tư XDCB có đúng với các quy định về quản lý dự án đầu tư xây đựng công trình hay không?

Thông qua các thông tin trên KTV phân tích số liệu tổng hợp và xác định nội dung kiểm toán chỉ tiết của dự án

1.2.2 Kiểm toán chỉ tiết

1.2.2.1 Nội dung kiểm toán chỉ tiết

Nội dung kiểm toán chỉ tiết dự án đầu tư xây dựng công trình là kiểm toán khối lượng, đơn giá để xác định giá trị công trình:

-_ Kiểm toán khối lượng trúng thầu, hoặc khối lượng giao thầu ( đối với

công trình đang thi công), hoặc giá trị quyết toán ( đối với công trình đã có quyết

toán) có phù hợp với bản vẽ thiết kế thi công, hoặc bản vẽ hoàn công và có đúng với thực tế công trình đã thi công hay không?

- Kiểm toán đơn giá và chế độ đầu tư xây dựng công trình được áp dụng để xác định giá thầu, giá trị trúng thầu, giá trị bổ sung, phát sinh, hoặc giá trị

quyết toán có đúng và phù hợp hay không?

1.2.2.2 Trình tự kiểm toán chỉ tiết

a Kiểm toán tuân thủ hồ sơ pháp lý của dự án đầu tư XDCB: Là kiểm toán số lượng hồ sơ pháp lý; kiểm toán tính hợp lý hợp pháp, tính logích của hồ sơ pháp lý có tuân thủ đúng với các quy định của Quy trình quản lý đầu tư XDCB hay không?

Khi kiểm tra xong số lượng hồ sơ thì KTV tiến hành kiểm tra nội dung

của các văn bản hồ sơ để xác định tính hợp lý hợp pháp của từng hồ sơ pháp lý Nội dung của hồ sơ phải phù hợp với nội dung đầu tư của dự án, phù hợp với các quy định của Luật Xây dựng, Nghị định số 16/2005 của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn quản lý dự án đầu tư XDCPB của các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình;

b Kiểm toán giá trị công trình Là kiểm toán khối lượng có đúng với bản

vẽ thiết kế thi công ( đối với công trình đang thi công), đúng với bản vẽ hoàn

công ( đối với công trình đã hoàn thành); kiểm toán định mức, đơn giá được áp dụng để xác định giá trị công trình có đúng với quy định không?

Giá trị dự án đầu tư XDCPB là chỉ tiêu quan trọng để đánh giá mức độ và

hiệu quả đầu tư, Việc kiểm toán giá trị dự án đầu tư xây dựng công trình, có thể

kiểm toán giá trị trúng thầu ( nếu dự án đó đang thi công); hoặc kiểm toán giá trị

quyết toán AB ( nếu dự án đó hoàn thành đã có quyết toán); hoặc kiểm toán giá trị quyết toán đã phê duyệt ( nếu dự án đó đã được phê duyệt quyết toán) Nội

dung cụ thể:

Những dự án đã được phê duyệt quyết toán, trường hợp này, tiến hành

kiểm toán theo các bước sau đây:

Thứ nhất, kiểm toán khối lượng mời thầu, để nhận xét đánh giá khối

lượng mời thầu có tuân thủ với khối lượng giá thầu được cấp có thẩm quyền phê

duyệt hay không?

Thứ hai, kiểm toán khối lượng giá thầu được duyệt để nhận xét khối

lượng thi công được duyệt có đúng và chính xác với bản vẽ thiết kế thi công hay không?

Nếu hai nội dung trên có chênh lệch thì yêu cầu Chủ đầu tư hoặc Ban

QLDA giải thích lý do tăng giảm, trên cơ sở đó KTV phải kiểm tra để xác nhận số liệu chênh lệch đó

Thứ ba, kiểm tra khối lượng dự thầu của đơn vị trúng thầu để so sánh với khối lượng mời thầu Trong thực tế khối lượng trúng thầu sẽ xẩy ra một trong ba

trường hợp: (1) khối lượng trúng thầu bằng với khối lượng mời thầu; (2) khối

lượng trúng thầu lớn hơn khối lượng mời thầu; (3) khối lượng trúng thầu nhỏ hơn khối lượng mời thầu Khi gặp trường hợp (2) và (3) KTV phải xem xét kỹ khối

lượng tăng hay giảm so với khối lượng mời thầu để có nhận xét đánh giá và kết

luận khối lượng đó phù hợp hay không phù hợp với bản vẽ thiết kế thi công đã

được phê duyệt

Thứ tư, kiểm toán toàn bộ khối lượng trúng thầu để so sánh và nhận xét

khối lượng dự thầu có đúng với bản vẽ thiết kế thi công hay không Bước này

KTV kiểm tra lại khối lượng trúng thầu trên cơ sở kích thước hình học của bản vẽ thiết kế thi công được duyệt Khối lượng trong hồ sơ dự toán được duyệt và

khối lượng của hồ sơ trúng thầu thường có sai sót về kích thước hình học do không trừ những phần khối lượng giao nhau Do vậy khi kiểm toán phải kiểm tra

kỹ các kích thước hình học trên bản vẽ thiết kế thi công được duyệt để xác định

khối lượng trúng thầu cho chính xác;

Thứ năm, kiểm toán khối lượng phát sinh, để nhận xét đánh giá khối

lượng phát sinh đó có phù hợp với thực tế, có đúng với quy trình của quản lý đầu

tu XDCB hay không? Nguyên tắc kiểm toán khối lượng phát sinh phải đủ hồ sơ

pháp lý và đúng trình tự và được người có thẩm quyền quyết định đầu tư phê

duyệt thì mới tiến hành kiểm toán Khi kiểm toán khối lượng phát sinh cần phân biệt khối lượng phát sinh trong thiết kế và khối lượng phát sinh ngoài thiết kế:

- Khối lượng phát sinh trong thiết kế, là những khối lượng có trong bản vẽ thiết kế thi công, nhưng đo tư vấn thiết kế lập dự toán tính thiếu khối lượng, cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư không phát hiện ra khi phê duyệt dự toán và nhà thầu cũng không phát hiện ra khi tham gia dự thâu Khối lượng thiếu

đó được bổ sung trong quá trình thi công, đó là khối lượng phát sinh trong thiết

kế Khối lượng này nhà thầu phải thi công, nhưng không được bổ sung giá trị trúng thầu, vì lỗi của nhà thầu không phát hiện khi lập hồ sơ dự thầu

- Khối lượng phát sinh ngoài thiết kế, là những khối lượng phát sinh không có trong hồ sơ thiết kế được duyệt, như xử lý móng để nâng thêm tầng của

toà nhà, làm thêm một hạng mục công việc nào đó, hoặc xử lý tại hiện trường để

đảm bảo kết cấu công trình Những khối lượng công việc này nếu được người có thẩm quyên quyết định đầu tư chấp nhận thì được tính vào giá trị phát sinh

Hồ sơ phát sinh khối lượng trong quá trình thi công, cần phải đầy đủ các

nội dung sau: đối với xử lý tại hiện trường thì phải có tư vấn thiết kế, chủ đầu tư,

tư vấn giám sát và nhà thầu cùng nhau lập biên bản tại hiện trường, hướng khắc

phục và báo cáo với người có thẩm quyên quyết định đầu tư để cho chủ trương và

biện pháp giải quyết Khi có chủ trương của người có thẩm quyền quyết định đầu tư, thì tư vấn thiết kế điều chỉnh hồ sơ thiết kế và dự toán phần phát sinh cho phù

hợp với chủ trương đó để trình người có thẩm quyên quyết định đầu tư xem xét

phê duyệt Khi có quyết định phê duyệt, Chủ đầu tư mới được tiến hành ký hợp

đồng bổ sung với nhà thầu đang thi công công trình đó Căn cứ vào hợp đồng bổ sung, nhà thầu tiến hành thi công khối lượng theo thiết kế bổ sung được phê duyệt

Thứ sáu, kiểm toán giá trị gói thầu để nhận xét giá trị gói thầu đó có

đúng với định mức đơn giá XDCPB của tỉnh thành phố nơi có công trình xây dựng, nội dung kiểm toán bao gồm:

- Kiểm toán khối lượng của từng thành phần công việc của dự án áp dụng

có đúng mã hiệu, đúng đơn giá và đúng định mức XDCB hay không?

- Kiểm toán việc phân tích vật tư có đúng với định mức đơn giá XDCB không?

- Kiểm toán việc áp dụng đơn giá vật liệu xây dựng có đúng tại thời điểm

xây dựng giá trị xét thầu hay không?

- Kiểm toán việc tính chi phí vận chuyển có đúng khoảng cánh cự ly, áp dụng có đúng bậc hàng, đúng loại cấp đường và có đúng đơn giá chi phí vận chuyển hay không?

- Kiểm toán việc áp dụng chế độ quản lý đầu tư, như chế độ tiền lương, phụ cấp khu vực, phụ cấp lưu động, hệ số điều chỉnh lương, chỉ phí máy thi công, chi phí chung, thuế thu nhập tính trước, thuế VAT và các khoản chi phi

Thứ tám, kiểm toán công tác thanh toán vốn đầu tư:

- Thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành phải căn cứ vào khối lượng

công tác xây lắp thực hiện đã được nghiệm thu hàng tháng và có đủ các điều

kiện: khối lượng nghiệm thu phải theo bản vẽ thiết kế thi công hoặc thiết kế kỹ thuật (TKKT) thi công được duyệt và có trong kế hoạch đầu tư năm được giao;

có trong hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tư và đơn vị nhận thầu (trúng thầu hoặc chỉ định thầu); chất lượng đảm bảo yêu cầu thiết kế; áp dụng đúng định mức,

đơn giá của Nhà nước (số vốn thanh toán cho khối lượng này là giá trúng thầu

được lập cho khối lượng đó) Những khối lượng xây lắp thực hiện ngoài kế hoạch và thiết kế dự toán được duyệt phải được hội đồng thẩm tra xét duyệt (theo phân cấp quản lý) phê chuẩn Đối với những dự án thuộc vốn NSNN thì phải gửi đến cơ

quan cấp phát những tài liệu, như: biên bản nghiệm thu khối lượng, chất lượng

công trình, bản tính toán chi tiết vật liệu, nhân công, máy thi công kèm theo

bảng tổng hợp kinh phí, phiếu giá thanh toán

- Thanh toán khối lượng thiết bị là thiết bị đã nhập kho chủ đầu tư (đối với

thiết bị không cần lấp), hoặc đã lắp đặt xong và được nghiệm thu (đối với thiết bị cần lấp đặt) và có đủ các điều kiện: danh mục thiết bị phải phù hợp với quyết định đâu tư về số lượng, chất lượng, chủng loại, tính năng, công suất, tiêu chuẩn kỹ thuật và có trong kế hoạch đầu tư được giao; có trong hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tư và đơn vị cung ứng thiết bị; có các chứng từ hoặc hợp đồng, vận chuyển, bốc đỡ, bảo hiểm, thuế nhập khẩu; đã được Chủ đầu tư nghiệm thu hoặc nhập kho

Ở khâu này KTV phải kiểm tra về mặt pháp lý của các hợp đồng, chứng từ và giá

cả thanh toán (giá mua thiết bị, giá gia công thiết bị, cước phí vận chuyển, bốc dỡ) đảm bảo các quy định của Nhà nước, phù hợp với thời điểm thực hiện khối lượng thanh toán Đối với những dự án thuộc vốn NSNN, tài liệu gồm: hợp đồng kinh tế,

hóa đơn kèm phiếu xuất kho (đốt với thiết bị mua trong nước), bộ chứng từ nhập khẩu (đối với thiết bị nhập khẩu), hóa đơn vận chuyển, chứng từ bảo hiểm (trường

hợp có bảo hiểm), phiếu nhập kho (đối với thiết bị không cần lắp) hoặc phiếu giá thanh toán khối lượng thiết bị đã hoàn thành lắp đặt (đối với thiết bị cần lắp), các chứng từ khác có liên quan (thuế, phí lưu kho), phiếu giá thanh toán thiết bị

- Về thanh toán chi phí kiến thiết cơ bản khác khi có đủ các căn cứ

chứng minh công việc đã được thực hiện hoàn thành theo hợp đồng kinh tế giữa

Chủ đầu tư và đơn vị nhận thầu

Thứ chín, kiểm toán báo cáo quyết toán AB hoặc quyết toán đã được phê duyệt, theo các nội dung:

- Kiểm toán khối lượng quyết toán AB hoặc quyết toán đã được phê

duyệt có phù hợp với bản vẽ hoàn công của công trình hay không?

- Kiểm toán đơn giá được quyết toán có đúng với đơn giá của hồ sơ trúng

thầu ( đối với khối lượng phát sinh có trong hồ sơ trúng thầu) và đúng với đơn giá được duyệt đối với khối lượng phát sinh không có trong hồ sơ trúng thầu

- Kiểm toán chế độ quản lý đầu tư được áp dụng trong quyết toán dự án

công trình hoàn thành có phù hợp với từng thời điểm hay không?

1.3 PHƯƠNG PHAP KIỂM TOÁN TUÂN THỦ ĐỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

1.3.1 Phương pháp đối chiếu

1.3.1.1 Đối chiếu hồ sơ pháp lý với các quy định hiện hành

Để có nhận xét, kết luận chính xác về hồ sơ pháp lý của dự án, KTV phải đối chiếu hồ sơ pháp lý đó với các quy định hiện hành Nội dung đối chiếu hồ sơ pháp lý gồm:

- Đối chiếu dự án đó có trong kế hoạch 5 năm của Bộ ngành, đối với dự án thuộc Bộ ngành Trung ương quản lý; hoặc kế hoạch 5 năm của địa phương, đối với dự án thuộc chính quyền cấp tỉnh quản lý

- Đối chiếu dự án được đầu tư xây dựng có trong quy hoạch của Bộ

ngành hay quy hoạch của địa phương hay không? ( quy hoạch đó phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt)

- Đối chiếu thời gian đầu tư của dự án có phù hợp với quy định, phù hợp với thời gian được xác định trong kế hoạch 5 năm và quyết định đầu tư của dự án

- Đối chiếu hồ sơ khảo sát, thiết kế dự án đầu tư xây đựng công trình có

phù hợp với Tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam đã ban hành hay không?

- Kiểm tra đối chiếu khối lượng xây dựng của dự án đầu tư xây dựng công trình có phù hợp với bản vẽ thiết kế thi công hay không?

- Đối chiếu khối lượng thực tế thi công có đúng so với bản vẽ thiết kế thi

công hay không?

- Đối chiếu các văn bản khác của hồ sơ pháp lý có phù hợp với nội dung dự án đầu tư xây dựng công trình và có đúng với trình tự theo quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình hay không?

1.3.1.2 Đối chiếu giá trị dự án với khối lượng, định mức đơn giá và các chế độ biện hành

Để đánh giá mức độ đầu tư có hợp lý, tiết kiệm hay lãng phí thì phải

thông qua giá trị của dự án Để xác định giá trị của dự án, thì phải đối chiếu giá trị của dự án với khối lượng thực tế thi công, định mức, đơn giá XDCB và các chế độ quản lý đầu tư XDCB hiện hành Nội dung đối chiếu được thực hiện như

độ khác về quản lý đầu tư XDCB của Nhà nước và của các ngành có chức năng quần lý nhà nước liên quan đến quản lý đầu tư XDCB

1.3.2 Phương pháp xác minh

1.3.2.1 Xác minh nguồn tài liệu từ bên trong

Nguồn tài liệu từ bên trong là nguồn tài liệu do Ban QLDA, hoặc Chủ đầu tư cung cấp liên quan đến dự án từ khâu chủ trương đầu tư, đến giai đoạn

chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và giai đoạn dự án đầu tư xây dựng hoàn thành

được người có thẩm quyền đầu tư phê duyệt quyết toán KTV có trách nhiệm xác minh nội dung các tài liệu đó có phù hợp với nội dung của dự án đầu tư xây dựng

công trình hay không? Kiểm tra thẩm quyền của cá nhân và tổ chức ban hành

các văn bản hồ sơ pháp lý có đúng với chức năng thẩm quyền của Luật Xây dựng, các Luật khác có liên quan và có phù hợp với quản lý dự án đầu tư xây

dựng công trình hay không? Những tài liệu trên khi Chủ đầu tư, hoặc Ban QLDA cung cấp cho KTV phải là tài liệu gốc, nếu tài liệu phô tô thì phải có công

chứng

1.3.2.2 Xác mình nguồn tài liệu từ bên ngoài

Hồ sơ pháp lý của dự án phần lớn là do bên ngoài cung cấp, như: hồ sơ

khảo sát địa chất, hồ sơ TKKT, hồ sơ thẩm định TKKT và tổng dự toán, báo cáo quyết toán Ngoài ra còn có những tài liệu để chứng minh số lượng, phẩm cấp,

chất lượng vật liệu đưa vào công trình Để xác định giá trị công trình chính xác, KTV phải xác minh những tài liệu đo bên ngoài cung cấp để đối chiếu với nội

dung đầu tư của dự án và tính hợp lý, hợp pháp của giá trị công trình được thanh

toán và quyết toán

1.3.3 Phương pháp kiểm tra tại hiện trường

Phương pháp kiểm tra tại hiện trường là để so sánh khối lượng thực tế thí công có đúng với bản vẽ thiết kế thi công hay không? Nội dung của kiểm tra tại hiện trường là: kiểm tra kích thước hình học của khối lượng thi công, kiểm tra chất lượng vật liệu thi công công trình có đúng với bản vẽ thiết kế thi công và hồ sơ mời thầu hay không? Như chúng ta đã biết sản phẩm công trình XDCB phần lớn là gắn với đất, nhiều khối lượng bị che khuất, cho nên gian lận trong quá

trình thi công thường xẩy ra nếu như Ban QLDA, tư vấn giám sát và đơn vị thi công thông đồng Do vậy ngoài kiểm toán hồ sơ pháp lý của dự án, thì KTV phải kiểm tra hiện trường để đánh giá công tác thi công có tuân thủ các tiêu chuẩn,

các quy định về quản lý XDCB

Tuy nhiên do đặc điểm của sản phẩm xây dựng là nhiều khối lượng che khuất, cho nên KTV chỉ kiểm tra được những vật liệu và kích thước hình học của

sản phẩm không bị che khuất Còn khối lượng che khuất và phẩm cấp chất lượng

vật liệu thì phải có sự hỗ trợ của thiết bị máy móc mới kiểm tra được

Kết luận: Trong chương này dé tài nêu nội dung, trình tự, cách thức và

phương pháp tiến hành kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB Với những nội dung trên là cơ sở để đối chiếu công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư và công tác kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư xây đựng bằng nguồn vốn NSNN ở chương II

Chương 2

THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN TUÂN THỦ VÀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ

Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA

2.1 THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN TUÂN THỦ ĐỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TRONG THỜI GIAN QUÁ

Trong những năm qua công tác kiểm toán tuân thủ về chi đầu tư XDCB đã có những kết quả đáng kể ( Theo báo cáo thẩm định tổng quyết toán ngân

sách), như:

- Năm 2002 kiểm toán báo cáo quyết toán năm 2001 của 22 tỉnh thành phố, 11 Bộ và § dự án đầu tư xây dựng, kết quả kiểm toán đã phát hiện: chi sai chế độ kiến nghị thu hồi nộp NSNN 28.023,46 tỷ, giảm cấp phát ngân sách 33.737,48 tỷ đồng, chuyển quyết toán năm sau 2.086 tỷ đồng Tổng giá trị sai phạm là 63.847,54 tỷ đồng chiếm 3,5- 4% trên tổng giá trị kiểm toán

- Năm 2003 kiểm toán báo cáo quyết toán năm 2002 của 17 tỉnh thành

phố, 6 Bộ và 3 dự án đầu tư xây dựng, kết quả kiểm toán đã phát hiện: thu hồi nộp NSNN do chỉ sai chế độ 21.351,91 tỷ đồng, giảm cấp phát ngân sách 34.582,7 tỷ đồng, chuyển quyết toán năm sau 40.512,52 tỷ đồng và các khoản giảm chỉ khác 8.933,92 tỷ đồng Tổng giá trị sai phạm là 105.381 tỷ đồng chiếm

4% - 5% trên tổng giá trị kiểm toán

Kết quả kiểm toán năm 2002 và năm 2003 đã có những tiến bộ đáng kể

so với các năm trước đó, nhưng so với thực tế thì kết quả kiểm toán đó phản ánh không đúng thực trạng quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCPB của các ngành các cấp chính quyền Kết quả kiểm toán chưa cao là do các nguyên nhân:

2.1.1 Còn thiếu kiểm toán viên kiểm toán dự án xây dựng

Kiểm toán tuân thủ chỉ đầu tư XDCB ở Kiểm toán NSNN là một nội dung trong kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách của Bộ ngành và chính quyền cấp

tỉnh Do đặc điểm đó dẫn đến kiểm toán chi đầu tư XDCB có những hạn chế,

như:

- Số lượng KTV am hiểu về lĩnh vực kiểm toán dự án đầu tư XDCB chưa được nhiều, trong khi cơ cấu chi đầu tư XDCB ở Bộ ngành và cấp tỉnh chiếm khoảng 1/3 tổng số chỉ ngân sách của Bộ ngành và cấp tỉnh

- Các KTV chưa chuyên sâu và chưa chuyên trách, đây cũng là một trong những khó khăn, vì một đơn vị dự toán cấp 3 vừa quản lý kinh phí ngân sách chi thường xuyên vừa quản lý kinh phí đầu tư XDCB Cho nên một đơn vị không thể hai Tổ kiểm toán Chính vì lý do đó cho nên các đoàn kiểm toán chỉ bố trí một tổ kiểm toán vừa kiểm toán kinh phí thường xuyên, vừa kiểm toán kinh phí chỉ đầu tư xây dựng Việc bố trí đó thuận lợi cho đơn vị được kiểm toán, nhưng không thuận cho công tác kiểm toán, vì KTV không chuyên trách dẫn đến kết quả kiểm toán không cao

- Do thiếu KTV nên số lượng dự án được kiểm toán quá ít so với dự án

của Bộ ngành và cấp tỉnh quân lý Có những đoàn kiểm toán chỉ kiểm toán được

5-7% số lượng dự án, thậm chí có những đoàn không bố trí được người để kiểm toán chỉ đầu tư XDCB, như: Bảo hiểm xã hội, Tổng cục Hải quan

2.1.2 Còn tôn tại trong công tác khảo sát kiểm toán

Khảo sát kiểm toán là một khâu của quy trình kiểm toán Công tác khảo sát càng chi tiết thì sẽ xác định được nội dung, mục tiêu, phạm vi và thời gian

kiểm toán sát với tình hình thực tế quản lý của dự án Ngược lại khảo sát không

cụ thể, không chỉ tiết thì xác định nội dung, mục tiêu, phạm vi kiểm toán chỉ

dừng ở mức độ chung chung Dẫn đến những dự án cần phải kiểm toán thì không lập kế hoạch để kiểm toán, ngược lại những dự án không cần kiểm toán thì lại lập kế hoạch kiểm toán Hoặc là dự án cần nhiều thời gian kiểm toán thì kế hoạch lại bố trí ít, hoặc dự án cần ít thời gian, thì kế hoạch lại bố trí nhiều Do

vậy kết quả kiểm toán sẽ không cao Thực tế trong những năm qua công tác khảo

sát kiểm toán đang thực hiện ở các cơ quan tổng hợp, như: Vụ Kế hoạch, Vụ Tài chính ( đối với Bộ ngành), Sở Tài Chính, Sở Kế hoạch & Đầu tư, KBNN đối với

cấp tỉnh Thời gian khảo sát 6 đến 10 ngày, nội dung thu thập số liệu tổng hợp

về: kế hoạch vốn đầu tư, số lượng dự án, tổng mức đầu tư, tổng dự toán, khối lượng thực hiện, giá trị thanh toán để lập kế hoạch kiểm toán, xác định nội dung,

mục tiêu kiểm toán Việc khảo sát kiểm toán không cụ thể, dẫn đến kế hoạch kiểm toán trong thời gian qua còn có những tồn tại như:

- Xác định số lượng dự án kiểm toán của từng Ban QLDA chưa sát với

thực tế, cho nên đã có hiện tượng khi tiến hành kiểm toán thì dự án đó không thể kiểm toán được vì thời gian đầu tư quá lâu và nhiều hồ sơ bị thất lạc Ngược lại cũng có những dự án vừa mới kết thúc đầu tư, hồ sơ dự án đây đủ thì lại không

lập kế hoạch kiểm toán;

- Xác định thời gian kiểm toán cho từng Ban QLDA là theo kinh nghiệm,

chưa sát với thực tế quản lý đâu tư của từng Ban QLDA, dẫn đến nhiều dự án thiếu thời gian Tuy nhiên trong thực tế khi gặp trường hợp đó có điều chỉnh thời gian, nhưng cũng không thể điều chỉnh được nhiều lần trong một đợt kiểm toán Do vậy để không ảnh hưởng đến kế hoạch kiểm toán thì phải cất giảm nội dung kiểm toán Mặt khác nhiều đoàn kiểm toán còn bố trí một tổ kiểm toán vừa kiểm

toán chỉ thường xuyên vừa kiểm toán chi đầu tư, thời gian kiểm toán hai lĩnh vực

trên là như nhau Trong khi đó kiểm toán chỉ đầu tư thì mất rất nhiều thời gian, vì lĩnh vực chỉ đầu tư phức tap Cho nên kiểm toán lĩnh vực đầu tư phải cắt giảm khối lượng công việc để hoàn thành cùng với lĩnh vực kiểm toán chỉ thường

xuyên, dẫn đến hiệu quả kiểm toán đầu tư không cao

- Xác định mục tiêu kiểm toán đang là xác định mục tiêu chung chung,

chưa xác định mục tiêu riêng cho từng dự án, bởi vì mỗi dự án có một cách quản lý khác nhau tuỳ thuộc vào năng lực, trình độ của từng Ban QLDA, dẫn đến các

dự án sai phạm khác nhau, chứ không phải dự án nào cũng sai phạm như nhau

Từ chỗ xác định mục tiêu kiểm toán không sát dẫn đến Lãnh đạo Đoàn kiểm toán thực hiện việc kiểm soát đối với Tổ kiểm toán và KTV là có những hạn chế nhất định

2.1.3 Còn tôn tại trong công tác kiểm toán

Kiểm toán tuân thủ dự án đầu tư XDCB ở KTNN nói chung và ở Kiểm toán NSNN nói riêng đã có những cố gắng nhất định, kết quả kiểm toán năm sau cao hơn năm trước Tuy nhiên so với tình hình thực tế quản lý, sử dụng vốn đầu

tư của các Bộ ngành và các địa phương thì kết quả kiểm toán chưa đạt yêu cầu, là

do một số nguyên nhân sau:

Thứ nhất kiểm toán tổng hợp thường tập trung về thời gian cuối của cuộc

kiểm toán với nội dung là lấy số liệu để viết Báo cáo kiểm toán Do vậy để nhận xét đánh giá công tác quản lý đầu tư XDCPB tại một Bộ ngành, hay một tỉnh là chưa được đầy đủ và chưa toàn diện Mặt khác số lượng dự án và giá trị dự án được kiểm toán chiếm tỷ lệ còn thấp chưa đủ đại điện để nhận xét đánh giá công tác quản lý đầu tư XDCB ở Bộ ngành và chính quyền địa phương

Thứ hai, KTNN đang thực hiện kiểm toán trên hồ sơ pháp lý của công

trình, nhưng chưa đối chiếu xác minh với đơn vị tư vấn khảo sát, thiết kế; đơn vị

thi công và chưa kiểm tra thực tế thi công tại hiện trường: Thực tế mấy năm gần

đây các Ban QLDA chuẩn bị hồ sơ pháp lý của dự án tương đối đầy đủ, hồ sơ hợp lý, hợp pháp Nói như vậy không có nghĩa là quản lý và sử dụng vốn đầu tư

của các Ban QLDA đó là tốt, không phải hoàn toàn như vậy mà do các đơn vị đã hiểu về công tác kiểm tra nói chung, kiểm toán nói riêng, nên họ đã có kinh

nghiệm hoàn thiện hồ sơ và trình độ gian lận của các cơ quan quản lý, sử dụng vốn đầu tư ngày càng tinh vi, ví dụ:

- Có những bộ phận chuyên chạy dự án, cho nên khi dự án chuẩn bị đầu tư, thì đã biết được đơn vị nào sẽ thi công và đơn vị nào sẽ thiết kế, khảo sát

Trước khi thiết kế lập hồ sơ chuẩn bị đầu tư thì đơn vị thi công trực tiếp gặp tư vấn thiết kế, tư vấn khảo sát Cho nên khối lượng thi công công trình đã có gian lận ngay từ khi khảo sát thiết kế, như: kết cấu phần móng, kết cấu phần thân cao hơn quy định Mục đích của việc làm đó là để khi thi công nhà thầu bớt xén vật liệu xây dựng mà không ảnh hưởng đến chất lượng công trình Hoặc là khi lập dự

toán tư vấn thiết kế chọn vật liệu đưa vào công trình là những vật liệu không có trong thông báo giá hàng tháng của tỉnh thành phố, để sau này thi công đơn vị thi

công hưởng chênh lệch giá vật liệu

- Khi lập dự án không đưa vào đầy đủ các hạng mục công trình, đến khi

dự án tổ chức thi công thì mới bổ sưng các hạng mục đó Có những dự án phải điều chỉnh tổng dự toán và tổng mức đầu tư từ 4-5 lần Mỗi lần điều chỉnh đều

lập theo giá thị trường tại thời điểm Việc làm như vậy nhằm mục đích có lợi cho công tác chỉ định thầu và khi bổ sung khốt lượng theo giá thực tế, chứ không

phải theo giá trúng thầu

- Trong thực tế KTNN đang kiểm toán trên hồ sơ pháp lý của dự án, do

vậy KTV chỉ phát hiện được những khối lượng giao nhau, thậm chí hiện nay

những khối lượng giao nhau các dự án cũng đều trừ không còn thừa như trước

đó, vì gian lận đã được tập trung vào phần kết cấu công trình và giá vật liệu Đó

là thực tế kiểm toán trên hồ sơ pháp lý của dự án thì không phát hiện hết các gian lận, nếu như không kiểm tra thực tế công trình thi công và đối chiếu xác minh

Đây là một trong những rủi ro lớn cho công tác kiểm toán

Thứ ba, Nhà nước ta chưa có chế tài để xử lý người có thẩm quyền quyết định đầu tư và các cơ quan sử dụng vốn đầu tư khi thực hiện không đúng Quy chế quản lý đầu tư, như:

- Phê duyệt đầu tư dự án khi không có quy hoạch, hoặc chất lượng quy hoạch không cao, hoặc phê đuyệt TKKT tổng dự toán không chính các, hoặc bố

trí kế hoạch đàn trải, hoặc chỉ định thầu không đúng, hoặc phê duyệt quyết toán

không chính xác thì chưa có văn bản nào quy định mức độ bồi thường vật chất và xử lý trách nhiệm hình sự Từ chỗ đó quản lý đầu tư XDCB đã có hiện tượng khá phổ biến là cứ đầu tư tràn lan và nẩy sinh bệnh quan liêu, xu nịnh để “xin

cho” trong điều hành ngân sách quản lý vốn đầu tư Cấp dưới phải xin cấp trên

thì cấp dưới mới có dự án, doanh nghiệp không xin chủ đầu tư thì không được dự

thầu Nếu có dự thầu mà không đặt vấn đề “xin cho” thì làm sao mà trúng thầu, từ chỗ đó dẫn đến công chức cấp trên hạch sách công chức cấp dưới, công chức

cấp đưới hạch sách các đơn vị doanh nghiệp Nhưng khi thanh tra, kiểm toán thì

các cơ quan đỗ lỗi cho nhau và rất thiếu ý thức chấp hành pháp luật Việc đầu tư

không đúng gây ra nợ đọng buộc Nhà nước giải quyết, thất thoát hoặc dự án đầu tư không có hiệu quả thì Nhà nước gánh chịu, còn người quyết định đầu tư

không phải chịu trách nhiệm, mà bồng lộc theo cơ chế phần trăm thì bỏ túi Do

chưa có chế tài cho nên các KTV khi kiểm tra cũng ít khi để cập đến việc điều hành ngân sách, việc quản lý đầu tư, vì nêu ra mà không xử lý thì công tác kiểm

toán sẽ mất uy Mặt khác do chưa có chế tài cho nên công tác kiểm toán chưa

chú trọng kiểm toán tổng hợp, hiện tại công tác kiểm toán tổng hợp mới dừng lại ở việc lấy số liệu, chưa phân tích và chưa xác định trách nhiệm cá nhân về phê duyệt, quyết định đầu tư, bố trí kế hoạch, điều hành ngân sách Trong khi đó công tác công tác quản lý vĩ mô vốn đầu tư XDCEB lại ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng, hiệu quả công trình, tiết kiệm hay lãng phí vốn đầu tư lại phụ thuộc ở

khâu này

- Chưa có chế tài để xử lý những đơn vị không thực hiện kiến nghị kiểm

toán, cho nên còn nhiều đơn vị thực hiện chưa nghiêm, chưa đầy đủ, đó cũng là một trong những lý do làm ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán

2.2 THỰC TRẠNG THẤT THOÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NHÌN TỪ

GÓC ĐỘ KIỂM TOÁN

Đã có một hệ thống văn bản pháp luật về quản lý đầu tư XDCB của Nhà

nước, nhưng thất thoát vốn đầu tư XDCB còn phổ biến, được biểu hiện ở tất cả

các khâu của quản lý đầu tư, như:

2.2.1 Thất thoát ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư

2.2.1.1 Thất thoát khi xây dựng dự án không có quy hoạch

Quy hoạch là sự sắp xếp, bố trí hợp lý, cân đối giữa các yếu tố của lực

lượng sản xuất xã hội, phân công lại lao động xã hội hợp lý trên các vùng lãnh

thổ đất nước, do vậy quy hoạch phải đi trước một bước

Trong những năm qua, công tác quy hoạch đã được chú ý đến quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH của các tỉnh, quy hoạch phát triển các ngành, quy

hoạch phát triển các vùng kinh tế Nhưng thực tế công tác quy hoạch còn tồn tại: - Quy hoạch chưa thực sự đi trước một bước để làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng cho dự án đầu tư xây dựng

- Quy hoạch còn thiếu đồng bộ giữa các loại quy hoạch tổng thể phát

triển KT-XH vùng lãnh thổ với quy hoạch phát triển ngành, giữa các quy hoạch

lãnh thổ với nhau và các quy hoạch ngành với nhau, giữa quy hoạch phát triển

KT-XH với quy hoạch đất đai, quy hoạch xây dựng và quy hoạch chỉ tiết khác, ví