ĐẠI HỌC QUỐC GIA TP. HỒ CHÍ MINH TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT ---------- TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG Đề tài: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN HIỆN NAY GVHD : TS. Nguyễn Thanh Dương Nhóm thực hiện : Nguyễn Thái Dung Trần Thị Mỹ Duyên Lê Thúy Hằng Phạm Sơn Nghĩa Hoàng Thị Xuân TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG TP. Hồ Chí Minh, tháng 2 năm 2011 Trang 2 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG MỤC LỤC MỤC LỤC .3 LỜI MỞ ĐẦU .5 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 6 1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước .6 1.1.2 Vai trò của NSNN .6 1.2 Phân cấp quản lý NSNN 8 1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN 8 1.2.2 Sự cần thiết phân cấp ngân sách nhà nước .9 1.2.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN 10 1.2.4 Nội dung phân cấp ngân sách 11 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 12 2.1 Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay 12 2.1.1 Hệ thống NSNN ở Việt Nam .12 2.1.2 Phân cấp về thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu – chi ngân sách nhà nước 14 2.1.3 Phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi 16 2.2 Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam 22 2.2.1 Những kết quả đạt được .22 2.2.2 Những mặt hạn chế .23 2.2.3 Nguyên nhân 26 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .28 3.1 Giải pháp về phân cấp nguồn thu cho ngân sách .28 3.2 Giải pháp phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 29 3.3 Hoàn thiện phân cấp quy trình ngân sách nhà nước 29 Trang 3 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG 3.4 Các giải pháp hỗ trợ khác 30 KẾT LUẬN .32 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .33 Trang 4 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG LỜI MỞ ĐẦU Phân cấp ngân sách nhà nước là một trong những vấn đề được quan tâm trong cải cách hành chính nhà nước ở nhiều nước. Việt Nam cũng xác định vấn đề quan trọng này đối với công cuộc cải cách hành chính nhà nước. Trong chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 đã đề cập đến các nội dung đổi mới cơ chế quản lý ngân sách nhà nước, đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương đồng thời phát huy tính chủ động, năng động sáng tạo và trách nhiệm của địa phương và các ngành trong việc điều hành ngân sách. Xu hướng tăng cường phân cấp được thể hiện rõ trong quá trình cải cách tài chính công những năm gần đây. Đặc biệt Luật ngân sách ban hành năm 2002 đã tạo ra sự chuyển biến đáng kể trong phân cấp ngân sách cho địa phương. Tuy nhiên, việc thực thi phân cấp ngân sách nhà nước trên thực tế còn nhiều vướng mắc và cũng còn không ít hạn chế. Mặc dù địa phương được trao quyền quản lý ngân sách nhiều hơn, song hầu hết các địa phương vẫn phụ thuộc khá nhiều vào các quyết định từ Trung ương, việc thực hiện phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương còn nhiều lúng túng, phân cấp cho ngân sách cấp dưới phụ thuộc hoàn toàn vào quyết định của chính quyền cấp tỉnh. Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, nhóm chúng tôi chọn đề tài: “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam trong điều kiện hiện nay”. Ngoài phần mở đầu và kết luận, bài luận này gồm 3 chương: Chương I: Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Chương II: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Chương III: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Trang 5 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Ngân sách nhà nước 1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước Khái niệm ngân sách thường dùng để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là Ngân sách Nhà nước. Có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN: Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định. Quan điểm của Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm. Tại Việt Nam, Điều 1 của Luật NSNN (2002) khẳng định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiện vụ của Nhà nước. Về bản chất, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. 1.1.2 Vai trò của NSNN NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất trong nền kinh tế, có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân, có mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của cả hệ thống tài chính, đặc biệt là tài chính doanh nghiệp và tín dung. NSNN không thể tách rời với vai trò của Nhà nước. Nhà nước quản lý và sử dụng ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Trang 6 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG Vai trò của NSNN được thể hiện qua các điểm sau: Thứ nhất, vai trò huy động nguồn tài chính của NSNN để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Vai trò này được xác định trên cơ sở bản chất kinh tế của ngân sách nhà nước. Sự hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có các nguồn lực tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định. Các nhu cầu chi tiêu của nhà nước phải đáp ứng từ các nguồn thu của ngân sách nhà nước, chủ yếu là từ thu thuế. Nhà nước đặt ra một tỷ lệ huy động tổng sản phẩm xã hội vào NSNN, lấy đó làm căn cứ điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước với doanh nghiệp và dân cư trong phân phối tổng sản phẩm xã hội. Thực hiện việc này vừa phải đảm bảo nhu cầu của Nhà nước, vừa phải đảm bảo nhu cầu của doanh nghiệp và dân cư, đáp ứng nhu cầu tiêu dùng, tiết kiệm và đầu tư phát triển. Thứ hai, vai trò điều tiết, quản lý vĩ mô nền kinh tế xã hội của NSNN. Nhà nước sử dụng NSNN là công cụ để điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội theo ba nội dung cơ bản: Một là, kích thích sự tăng trưởng kinh tế theo định hướng kinh tế xã hội. Nhà nước thực hiện chính sách thuế để vừa kích thích vừa gây sức ép phát triển nền kinh tế. Thuế là một công cụ chủ yếu của Nhà nước trong việc quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế; có tác dụng phục vụ và giải phóng có hiệu quả các tiềm năng của các thành phần kinh tế; thúc đẩy sắp xếp lại sản xuất, hạch toán kinh tế, gắn kinh tế thị trường với kế hoạch kinh tế quốc dân, mở rộng kinh tế đối ngoại, bảo vệ kinh tế nội địa, thực hiện sự bình đẳng và cạnh tranh lành mạnh giữa các thành phần kinh tế để phát triển có lợi cho nền kinh tế. Tạo điều kiện thuận lợi trên các mặt tài chính để khuyến khích các thành phần kinh tế có doanh lợi trong đầu tư phát triển. Đầu tư cho kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho đầu tư khai thác tài nguyên, sức lao động, thị trường . Đầu tư vào các ngành kinh tế mũi nhọn, các công trình trọng điểm, các cơ sở kinh tế then chốt để chuyển đổi cơ cấu kinh tế, có thêm những sản phẩm chủ lực, tạo cơ sở vật chất kỹ thuật và làm chỗ dựa cho các ngành, các thành phần kinh tế trong phát triển kinh tế. Trang 7 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG Hai là, điều tiết thị trường giá cả, chống lạm phát. Hai yếu tố cơ bản của thị trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối mạnh sự hoạt động của thị trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả, làm cho giá cả tăng hoặc giảm đột biến gây ra biến động trên thị trường. Để đảm bảo lợi ích của người sản xuất và người tiêu dùng Nhà nước sử dụng ngân sách để can thiệp vào thị trường thông qua các khoản chi của Ngân sách Nhà nước dưới hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ Nhà nước về hàng hóa và dự trữ tài chính. Trong quá trình điều chỉnh thị trường NSNN còn tác động đến sự hoạt động của thị trường tiền tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó thực hiện giảm lạm phát, kiểm soát lạm phát. Khi có lạm phát: Nhà nước rút tiền vào Ngân hàng bằng cách tăng lãi suất tiền gửi ngân hàng. Để chống lạm phát Nhà nước áp dụng các biện pháp: giải quyết cân đối NSNN, khai thác các nguồn vốn vay trong và ngoài nước dưới hình thức phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia trên thị trường vốn với tư cách là người mua và bán chứng khoán. Ba là, điều tiết thu nhập của các tầng lớp dân cư trong xã hội. Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn xã hội bị phân hóa về thu nhập. Nhà nước cần phải có chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. Ngân sách Nhà nước là một công cụ tài chính hữu hiệu được Nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập của dân cư trên phạm vi toàn xã hội ở cả hai mặt thu và chi bằng việc áp dụng thuế trực thu, thuế gián thu, chi phúc lợi công cộng, chi trợ cấp với bộ phận dân cư nằm trong diện thực hiện chính sách xã hội của Nhà nước. Ở nước ta hiện nay Nhà nước khuyến khích người dân làm giàu hợp pháp bằng cách cho vay, hỗ trợ vốn, giảm thuế,…Nhưng có thu nhập cao thì người dân phải nộp thuế thu nhập và phí lệ phí cho Nhà nước. Nhà nước dùng tiền đó đầu tư vào chính sách xã hội như giáo dục (hiện nay nước ta đã hòan thành phổ cập giáo dục cấp II),y tế (miễn phí khám chữa bệnh cho trẻ em dưới 6 tuổi, mua bảo hiểm y tế cho người nghèo ), trợ cấp cho những gia đình thuộc diện chính sách… 1.2 Phân cấp quản lý NSNN 1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Trang 8 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG Phân cấp quản lý NSNN là quá trình Nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách. Phân cấp quản lý NSNN thể hiện chính quyền địa phương được giao những nhiệm vụ thu chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền lực thực thi các chức năng hành chính trong phạm vi của địa phương mình. Phân cấp ngân sách không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng các chính sách chi tiêu mà còn phải hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch. Phân cấp NSNN là một trong những vấn đề căn bản trong tổ chức quản lý tài chính công. Thông qua phân cấp NSNN, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong thu, chi NSNN được xác định cụ thể; đồng thời, phân cấp NSNN còn phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các cấp ngân sách, giữa các địa phương, giữa địa phương với quốc gia. 1.2.2 Sự cần thiết phân cấp ngân sách nhà nước Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhiều cấp đòi hỏi mỗi cấp chính quyền phải có nguồn lực tài chính tương ứng để thực thi các hoạt động ở cấp mình. Nói cách khác, mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách riêng của mình, được thông qua theo những quy định của Hiến pháp hay Pháp luật. Phân cấp ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà đó còn là động lực khuyến khích ở mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương. Ở Việt Nam, xu hướng tăng cường phân cấp quản lý đang ngày càng trở nên rõ nét. Trong bối cảnh chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường, nhà nước Trung ương thực hiện phân cấp ngày càng nhiều cho chính quyền địa phương trong các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đi đôi với việc phân cấp quản lý hành chính, tất yếu phải thực hiện phân cấp ngân sách cho các cấp chính quyền địa Trang 9 TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG phương để đảm bảo nguồn lực tài chính cần thiết cho việc thực thi những nhiệm vụ này. Việc để cho chính quyền mỗi cấp trực tiếp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ có hiệu quả cao hơn là sự áp đặt từ trên xuống. Đồng thời điều này còn khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, chủ động, sáng tạo của địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Trong quá trình phát triển kinh tế thị trường, các hoạt động kinh tế - xã hội ngày càng đa dạng, phức tạp. Nhà nước Trung ương không thể quản lý mọi hoạt động một cách tập trung theo khuôn mẫu cứng nhắc, cũng như không thể giải quyết được vấn đề phát sinh tại mỗi địa phương. Xu hướng chung là các nước ngày càng phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý hành chính cũng như trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. 1.2.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Việc phân cấp quản lý NSNN được căn cứ vào những nguyên tắc cơ bản sau: Thứ nhất, phân cấp NSNN được tiến hành đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế và tổ chức bộ máy hành chính. Nguyên tắc này đảm bảo tính pháp lý cho mỗi chính quyền về quyền hạn, trách nhiệm trong điều hành NSNN các cấp. Đồng thời, phân cấp NSNN phải đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế nhằm đảm bảo tính tương hợp giữa nguồn thu với việc trang trải các nhu cầu chi tiêu nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền. Thứ hai, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia. Nguyên tắc này được thể hiện: - Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa chủ yêu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương. - Ngân sánh trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải được Trang 10