Luận văn Thạc sĩ về Hợp đồng trên cơ sở chất lượng thực hiện bảo dưỡng sửa chữa đường
Trang 1Tại Việt Nam, bảo trì đường bộ được phân loại theo chi phí và theo loại: sửachữa nhỏ, vừa và lớn Nhìn chung, sửa chữa nhỏ bao gồm bảo trì thường xuyên,còn sửa chữa vừa và lớn chính là bảo trì định kỳ Cục ĐBVN đã dành trung bình là23 triệu USD mỗi năm trong suốt 5 năm đến năm 2002 cho công tác bảo trì địnhkỳ (sửa chữa vừa và lớn) Một phân tích về chiến lược cải tạo và bảo trì được tiếnhành trong Kế hoạch Bảo trì Chiến lược 10 năm cho thấy việc cấp vốn cho bảo trìđịnh kỳ cần phải tăng gấp đôi, nghĩa là 50 triệu USD mỗi năm Hiện nay đã tănglên mức trung bình là 41,7 triệu USD trong 5 năm qua, như tổng hợp trong Bảng 12 Giai đoạn 5 năm đến năm 2002 cho thấy Bảo trì Thường xuyên hệ thống đườngtrục chính là rất lớn với chất lượng thấp, mức vốn là từ 10 đến 14 triệu USD, thấphơn quá nửa so với mức yêu cầu Hiện đã tăng đến mức trung bình là 18,7 triệuUSD trong vòng 5 năm qua, như trong Bảng 12, tăng tới 27 triệu USD trong năm2006 Ngân sách bảo trì của Cục ĐBVN được Chính phủ phân bổ hàng năm thôngqua Bộ GTVT và những yêu cầu trước đây về bổ sung thêm nguồn lực có vẻ nhưđã đạt được thành công phần nào trong những năm qua.
Trang 2Bảng 12: Phân bổ hàng năm cho bảo trì Quốc lộ đến năm 2006
Việc phân tích các số liệu trên cho thấy là ngân sách phân bổ hiện tại của CụcĐBVN cho bảo trì là không đủ Nếu việc phân bổ ngân sách trong tương lai vẫntiếp tục không đủ thì khi đó những tài sản được đưa vào trong các hợp đồng tươnglai và các mức độ dịch vụ có thể phải giảm đi để có thể thực hiện được trong phạmvi ngân sách hạn chế.
3.2 - Hành lang pháp lý
3.2.1 - Ngân sách bảo trì
Việc quản lý, cấp phát và thanh quyết toán kinh phí sự nghiệp kinh tế sửachữa đường bộ sẽ tuân thủ đúng Thông tư liên Bộ số 01/2001/TTLB/BTC-BGTVT Ngân sách được công bố hàng năm và liên quan tới chi tiêu đề xuất trongnăm tài chính tiếp theo, từ tháng 1 đến tháng 12, không phân bổ cho các năm kếtiếp
Việc chi tiêu ngân sách phân bổ được thực hiện thông qua các cơ quan CụcĐBVN và Sở GTVT (Sở Giao thông Vận tải) Quyết định số 214/2000/QĐ-BTCngày 28/12/2000 quy định cơ chế kế toán phải áp dụng Các cơ quan hành chính vàcơ quan dịch vụ công và các Ban QLDA phải tuân theo Nghị định này và ngoài raphải tuân theo Luật Kế toán ban hành ngày 17/6/2003
Nghị định số 60/2005/NĐ-CP đưa ra các hướng dẫn cụ thể về thực hiện LuậtNgân sách Nhà nước Các Nghị định và Thông tư khác bao gồm các điều khoảnliên quan tới tạo và sử dụng vốn dự án ODA, ví dụ, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP, Thông tư liên bộ số 02/2003/TTLB-MOF-MPI về lập kế hoạch ngân sách chocác dự án ODA và Thông tư số 01/1998/TT-BTC ngày 18/7/1998 của Bộ Tài
Trang 3chính hướng dẫn bàn giao, lập kế hoạch, thực hiện và chi tiêu Ngân sách Nhànước Phần vốn đối ứng đối với các dự án ODA phải được lập kế hoạch và phânbổ đẩy đủ và kịp thời trong khuôn khổ pháp lý này.
Nghị định số 168/2003/NĐ-CP quy định nguồn tài chính dành cho quản lýbảo trì đường bộ bao gồm vốn ngân sách nhà nước, thu phí, vốn của chủ đầu tư,phân bổ vốn và huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân và các bên khác Nhìn chung,như vậy có nghĩa là từ ngân sách nhà nước và thu phí; các loại vốn khác được đưavào nhằm hỗ trợ cho các phương án khác chẳng hạn như tư nhân tài trợ
Ngoài ra, Bộ GTVT còn ban hành Văn bản chính thức số 64 ngày 13/5/1995
cho phép sử dụng từ 2 % đến 5 % tổng ngân sách hàng năm làm khoản dự phòngcho những hư hỏng đường bất ngờ do thiên tai như bão lũ Điều này theo đúng
Nghị định 60/2003/ND-CP, Điều 7 Ngoài ra, có thể có sự hỗ trợ tài chính từ BộGTVT (trích từ vốn đầu tư xây dựng có bản) và Bộ Tài chính để sửa chữa nhữnghư hỏng do thiên tai, lũ lụt; theo từng sự cố
Bảo lãnh thực hiện hợp đồng đấu thầu được quy định ở Điều 57 Luật Đấuthầu (Số 61/2005/QH11) và Nghị định số 58/2008/NĐ-CP hướng dẫn thực hiệnLuật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng số 16/2005/QH11, đặcbiệt là bảo lãnh giá trị trên giá thực hiện hợp đồng được quy định trong hồ sơ mờithầu và tương đương với 10 % giá hợp đồng Nếu nhà thầu được xem xét là có rủiro cao, thì giá trị trên giá bảo lãnh có thể tăng lên, nhưng không vượt quá 30 %tổng giá trị hợp đồng.
3.2.2 - Dự án vốn ODA
Quản lý dự án thi công phải tuân theo các quy định trong Nghị định số16/2005/ND-CP và Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 03/4/2007 hướng dẫn vềquản lý, thanh lý vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốnngân sách nhà nước Các quy định này gồm một điều về dự án vốn ODA Dựa trêncác quy định về tạm ứng và quyết toán hợp đồng, các dự án vốn ODA trong ngànhxây dựng, phải tuân theo Thoả thuận ký kết và phê duyệt giữa Việt nam và Hiệphội Kế hoạch ngân sách đối với các dự án ODA phải tuân theo các quy định trongLuật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11.
Quyết định số 256/2006/QĐ-TTg ban hành ngày 09/11/2006 quy định Banhành Quy chế đấu thầu, đặt hàng, giao kế hoạch thực hiện sản xuất và cung ứngsản phẩm, dịch vụ công ích, được trình bày trong Phụ lục của Nghị định 31/2005/NĐ-CP ban hành ngày 11/3/2005 Chương 2 QĐ số 256/2006/QĐ-TTg tập trung
Trang 4vào đấu thầu, sản xuất và cung ứng sản phẩm công, gồm điều kiện tổ chức và thamgia đấu thầu, lập hồ sơ dự thầu và thẩm định thầu cũng như hợp đồng sản xuất vàcung ứng sản phẩm, dịch vụ công.
Các dự án vốn ODA sẽ được kiểm toán hàng năm bởi một công ty kiểm toánđộc lập và Kiểm toán Nhà nước theo yêu cầu của IDA và Luật Ngân sách Nhànước.
3.3 - Các hạn chế về vốn và thủ tục thanh toán
3.3.1 - Về vốn.
Phân bổ vốn cho bất kỳ dự án nào cũng đều phải thực hiện trong phạm vi kếhoạch công tác năm phù hợp với Luật Ngân sách Nhà nước Cấp vốn bảo trì đườngbộ từ ngân sách sự nghiệp được thực hiện theo từng năm Tuy nhiên, đối với cáchợp đồng chất lượng thực hiện, cần có thủ tục phân bổ vốn cho vài năm.
3.3.1 - Về thủ tục thanh toán.
Phần lớn các khoản thanh toán cho các hợp đồng chất lượng đều được thựchiện trả cho nhà thầu dựa trên “các kết quả” đo được phản ánh tình trạng cần đạtđược của các tuyến đường trong hợp đồng được thể hiện thông qua “Mức độ phục
vụ” và cần phải đáp ứng các tiêu chí chất lượng Thanh toán được thực hiện dưới
hình thức các khoản cố định hàng tháng, miễn là đạt được đúng các tiêu chí đánhgiá về chất lượng Sẽ trừ tiền nếu như không đạt được mục tiêu đề ra Các khoản
thanh toán này không dựa trên khối lượng công việc đo bằng đơn giá đầu vào côngviệc.
Để được thanh toán hàng tháng cho các dịch vụ bảo trì, Nhà thầu phải đảm
bảo rằng các tuyến đường trong hợp đồng phải tuân thủ đúng Mức độ phục vụ quy
định trong hồ sơ mời thầu Có thể trong một vài tháng nhà thầu sẽ phải tiến hành
một khối lượng công việc xây lắp khá lớn để đạt được Mức độ phục vụ cần thiết
còn trong những tháng khác lại không phải thực hiện nhiều việc Tuy nhiên, khoản
thanh toán hàng tháng vẫn không hề thay đổi miễn là vẫn đạt được Mức độ phục
vụ cần thiết Nếu như một tháng nào đó không đạt được Mức độ phục vụ này, thì
khoản thanh toán cho tháng đó sẽ bị trừ hoặc thậm chí bị đình chỉ.
Cơ chế thanh toán này có thể là một cản trở lớn đối với các Hợp đồng dựatrên chất lượng thực hiện Hiện nay tại Việt Nam, thanh toán công việc về đườngbộ được thực hiện dựa trên đầu vào đo được theo các tiêu chuẩn quy định Vì thanhtoán trong các hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện lại dựa trên chất lượng kết
Trang 5quả công việc mà không phụ thuộc vào khối lượng công việc đầu vào do nhà thầutiến hành nên có sự xung đột với thông lệ hiện hành
3.4 - Tác động đối với chiến lược dài hạn Bảo dưỡng đường bộ
3.4.1 - Về vốn.
Cấp vốn nhiều năm là một yêu cầu chính đối với các hợp đồng bảo trì đườngbộ dựa trên chất lượng thực hiện và hiện lại chưa được cho phép trong phạm vihành lang pháp lý của ngân sách sự nghiệp Bởi vậy, sẽ cần phải có sự thay đổi vềmặt pháp lý trước khi có thể cấp vốn cho các hợp đồng bảo trì đường bộ dựa trênchất lượng thực hiện từ nguồn ngân sách nhà nước.
3.4.2 - Về thanh toán.
Tương tự, thanh toán cho công việc đường bộ thông qua ngân sách nhà nướcchỉ có thể được thực hiện dựa trên cơ sở đầu vào, phản ánh khối lượng và tiêuchuẩn của công việc đã làm Thanh toán theo kết quả, dựa trên chất lượng mức độphục vụ, là một yêu cầu chủ chốt và cơ bản để áp dụng các hợp đồng chất lượng.Bởi vậy, sẽ cần những thay đổi về luật pháp cho phép thanh toán dựa trên kết quảtrước khi có thể cấp vốn cho các hợp đồng bảo trì dựa trên chất lượng thực hiện từngân sách nhà nước và triển khai trên quy mô rộng hơn.
3.4.3 - Về sửa chữa khẩn cấp.
Sửa chữa khẩn cấp có thể được cấp vốn theo luật hiện hành, như những mụcđược thanh toán trong phạm vi hợp đồng, các công việc thực sự cần thiết đangđược thống nhất với Chủ đầu tư trong quá trình này Song thủ tục thanh toán cầnphải được chính thức hoá để nhà thầu sẽ không cần phải đặt ra mức giá cao tronghợp đồng để trang trải cho chi phí cao do thanh toán chậm.
3.4.3 - Về rủi ro.
Những thay đổi về luật pháp đòi hỏi phải có sự cam kết ở cấp cao từ các BộTC, Bộ KHĐT, Bộ GTVT và đơn vị Chủ đầu tư Đi kèm với các thay đổi về phápluật còn cần phải có những thay đổi về thể chế và thay đổi về tư duy của các cánbộ tham gia vào hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện Đây là vấn đề quan trọngnhất đối với tương lai của các hợp đồng bảo trì đường bộ dựa trên chất lượng tạiViệt Nam
3.5 – Bảo đảm thực hiện và bảo lãnh thanh toán
Luật pháp thường yêu cầu bảo lãnh thực hiện dựa trên giá trị hợp đồng Trongtrường hợp Hợp đồng PBC kéo dài nhiều năm, yêu cầu này trở thành một vấn đề
quan trọng vì có thể làm trói buộc khả năng bảo lãnh của một nhà thầu và hạn chế
Trang 6số lượng các đơn vị dự thầu tiềm năng đối với các hợp đồng khác Để khắc phục
vấn đề này, một số nước đã bắt đầu với những hợp đồng PBC ngắn hạn, trong khiđó tại những nước khác, các cơ quan có thẩm quyền lại yêu cầu phải có khế ước 2năm hoặc khế ước có thể gia hạn hàng năm Ngoài ra, các hợp đồng này có thể chophép giữ lại phần trăm thanh toán định kỳ cho đến khi nghiệm thu chính thức dịchvụ.
Bảo lãnh ngân hàng về thực hiện hợp đồng tại Việt Nam hiện khá phổ biểnđối với các hợp đồng xây lắp truyền thống song rõ ràng vẫn chưa được dùng chocông tác bảo trì từ trước tới nay vốn vẫn do các đơn vị nhà nước thực hiện Quyếtđịnh số 26/2006.QĐ-NHNN ngày 26/6/2006 quy định bảo lãnh ngân hàng về thựchiện hợp đồng Phí bảo lãnh thường khoảng 2 % giá trị bảo lãnh.
Có thể thấy rằng bảo lãnh ngân hàng một năm có thể gia hạn là đủ vì như vậysẽ cho phép Chủ đầu tư tìm được nhà thầu khác trong trường hợp nhà thầu hiện tạikhông thực hiện được.