TỔNG QUAN
Bối cảnh chính sách
Nghị quyết 09-NQ/TW ngày 09/02/2007 khẳng định kinh tế biển là một trong những lĩnh vực chủ lực của Việt Nam trong tương lai Nguồn hải sản phong phú từ các vùng ven biển và thủy sản đa dạng trên các sông như Sông Hồng, Sông Cửu Long, Sông Đồng Nai đóng góp đáng kể vào thu nhập của 719.755 hộ gia đình nông thôn, tương đương 1,448 triệu lao động Tuy nhiên, nguồn lợi thủy sản ven bờ và thủy vực nội địa đang suy giảm nhanh chóng, đe dọa đến cuộc sống của ngư dân và có nguy cơ tái nghèo Việc quản lý và khai thác thủy sản hiệu quả là thách thức lớn để duy trì sự phát triển bền vững cho ngành thủy sản.
Kể từ khi Luật Thủy sản năm 2003 có hiệu lực, Chính phủ đã quyết tâm bảo vệ nguồn lợi thủy sản thông qua việc ban hành quy định quản lý đăng ký và đăng kiểm tàu cá, đồng thời nghiêm cấm khai thác trái phép bằng chất nổ và xung điện Theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg, Chính phủ đã xây dựng chương trình tổng thể bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2010, tập trung vào các chương trình phục hồi, tái tạo và phát triển nguồn lợi thủy sản, quy hoạch các khu bảo tồn biển và vùng cấm khai thác, cũng như phát triển mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản với sự tham gia của cộng đồng và xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về nguồn lợi thủy sản.
Tổng Cục thống kê (2011) đã đánh giá kết quả đạt được sau 5 năm thực hiện Chương trình, với những thành tựu nổi bật như quy hoạch và triển khai 45 khu bảo tồn vùng nước nội địa cùng 16 khu bảo tồn biển Ngoài ra, chương trình còn tập trung vào việc tái tạo, phục hồi và phát triển nguồn lợi thủy sản tại các địa điểm như Phú Quốc, Khánh Hòa và Bình Định, đồng thời xây dựng cơ sở dữ liệu ban đầu về đa dạng sinh học và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật liên quan.
Ngày 13/02/2012 Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định 188/2012/QĐ-TTg
Chương trình bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2020 được phê duyệt tiếp tục kế thừa các quan điểm quản lý và mục tiêu từ Quyết định 131/2004/QĐ-TTg, đã được thực hiện từ năm 2004 Tổng kinh phí dự kiến để thực hiện chương trình này khoảng 796 tỷ đồng.
Nhiều thủy vực hiện đang chứng kiến sự suy giảm rõ rệt của nguồn lợi thủy sản, đặc biệt là ở vùng ven bờ và các thủy vực nội địa, nơi nhiều loài trở nên quý hiếm và có nguy cơ tiệt chủng Đồng Nai, với hệ thống sông Đồng Nai, hồ thủy điện Trị An và 16 hồ chứa khác, là một tỉnh nội địa đa dạng về nguồn lợi thủy sản, cung cấp sinh kế cho khoảng 17.996 người dân Để bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, tỉnh Đồng Nai đã thực hiện nghiêm túc các chỉ đạo từ Chính phủ, thành lập Khu bảo tồn thiên nhiên - văn hóa Đồng Nai nhằm bảo tồn đa dạng sinh học và nguồn lợi thủy sản tại hồ Trị An, minh chứng cho hiệu quả của chính sách bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam.
3 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012), Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 và định hướng đến năm 2020.
Vấn đề chính sách
Nguồn lợi thủy sản ở Việt Nam được quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận, cho phép người dân tham gia khai thác nhưng phải tuân thủ quy định pháp luật Nhà nước đã đầu tư nhiều nguồn lực cho công tác thanh tra, kiểm tra và xây dựng các khu bảo tồn nhằm bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản Tuy nhiên, kết quả cho thấy nguồn lợi này không được bảo vệ hiệu quả, với nhiều thủy vực có dấu hiệu suy giảm nghiêm trọng Năng suất khai thác đã giảm từ 897 kg/CV năm 1990 xuống còn 371 kg/CV năm 2010 Đặc biệt, sự đa dạng loài thủy sản cũng giảm, với số loài cá có nguy cơ tuyệt chủng trong sách Đỏ Việt Nam tăng từ 70 lên 89 loài trong giai đoạn 1992-2002.
Nguồn lợi thủy sản là hàng hóa công được tiếp cận tự do, nhưng việc này dẫn đến khai thác quá mức và suy kiệt nguồn lợi Thu nhập từ khai thác thu hút nhiều ngư dân tham gia, khiến họ khai thác tối đa mà không quan tâm đến khả năng tái tạo Kinh nghiệm từ các quốc gia OECD cho thấy sự suy giảm trữ lượng thủy sản phổ biến ở các nước này.
4 Trích dẫn số liệu từ Viện Nghiên cứu Quản lý Trung ương (2008) và Viện Kinh tế Quy hoạch Thủy sản
Theo Lê Thiết Bình từ Cục Khai thác và Bảo vệ Nguồn lợi Thủy sản, số liệu cho thấy rằng các biện pháp quản lý và kiểm soát truyền thống trước đây không đủ hiệu quả để ngăn chặn các vấn đề phát sinh từ cơ chế tự do tiếp cận.
Dựa trên tình hình thực tiễn và kinh nghiệm thất bại của các quốc gia OECD, cần xem xét hiệu quả của chính sách quản lý và chương trình bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại các thủy vực trong nước Một ví dụ điển hình là hồ Trị An ở Đồng Nai, nơi đặt ra câu hỏi về khả năng bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản.
Câu hỏi chính sách
Luận văn này sẽ tập trung vào hai câu hỏi nghiên cứu chính: Thứ nhất, chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản hiện tại có thực sự hiệu quả trong việc cải thiện tính bền vững của nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An hay không? Thứ hai, nếu các chính sách hiện tại không mang lại hiệu quả, thì giải pháp nào có thể được đề xuất để nâng cao hiệu quả của các chính sách này?
Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn này đánh giá tác động của các chính sách quản lý bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, đặc biệt là hiệu quả của các chương trình theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ-TTg của Chính phủ đối với nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Từ những kết quả phân tích, tác giả sẽ đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả chính sách quản lý hiện tại Kết quả nghiên cứu sẽ cung cấp bài học kinh nghiệm quý giá cho việc quản lý nguồn lợi thủy sản tại các hồ chứa và thủy vực khác trên toàn quốc.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu các chính sách quản lý nguồn lợi tại hồ Trị An, phân tích tác động của những chính sách này lên hệ sinh thái và sinh kế của ngư dân địa phương Nghiên cứu sẽ dựa trên các tiêu chí đánh giá tính bền vững của các chính sách hiện hành.
Luận văn của Hartwick và Olewer (1998) nghiên cứu sự phát triển bền vững trong khai thác thủy sản, chỉ ra những ưu điểm và nhược điểm của chính sách hiện tại Từ đó, tác giả đưa ra những kiến nghị phù hợp nhằm cải thiện hiệu quả và tính bền vững trong lĩnh vực này.
Các chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam được thực hiện đồng nhất theo Luật Thủy sản 2003 Luận văn này tập trung nghiên cứu chính sách áp dụng tại thủy vực hồ Trị An, tỉnh Đồng Nai, nhằm phản ánh chính sách chung về quản lý nguồn lợi thủy sản đang được áp dụng trên toàn quốc.
Phương pháp nghiên cứu và thu thập số liệu
Luận văn áp dụng phương pháp nghiên cứu định tính, kết hợp dữ liệu thống kê từ các cơ quan chức năng và phản hồi từ ngư dân cùng cán bộ quản lý địa phương qua phỏng vấn trực tiếp và phỏng vấn nhóm Mục tiêu là thu thập thông tin đa chiều và chính xác về hiệu quả chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản, đặc biệt là chương trình theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ-TTg của chính phủ Ngoài ra, luận văn còn dựa trên lý thuyết kinh tế học về tài nguyên thiên nhiên và kinh nghiệm quản lý thủy sản quốc tế để phân tích nguyên nhân hiệu quả và hạn chế của chính sách, từ đó đưa ra kiến nghị nhằm cải thiện hiệu quả quản lý nguồn lợi thủy sản tại hồ Trị An.
1.6.2 Thu thập số liệu Để nắm bắt vấn đề một cách tổng quan và chính xác, tác giả thực hiện thu thập thông tin thứ cấp ban đầu từ báo chí, báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Đồng Nai, Chi cục Thủy Sản Đồng Nai
Sau khi nắm bắt tổng quan vấn đề, tác giả đã tiến hành phỏng vấn 50 nông hộ tham gia hoạt động đánh bắt thủy sản trên hồ Trị An để thu thập thông tin chi tiết và dẫn chứng thực tiễn Trong số đó, có 08 hộ thuộc vùng thượng nguồn và 21 hộ thuộc vùng trung nguồn.
Trong nghiên cứu này, 21 hộ gia đình thuộc vùng hạ nguồn đã được khảo sát dựa trên số liệu khai thác thủy sản từ Chi cục thủy sản Đồng Nai Nội dung phỏng vấn tập trung vào sinh kế, hiện trạng khai thác nguồn lợi thủy sản và chính sách quản lý tại địa phương Để có cái nhìn toàn diện, tác giả cũng đã thực hiện phỏng vấn trực tiếp với các cán bộ thực thi chính sách, nhằm hiểu rõ hơn về quan điểm của các cơ quan quản lý địa phương.
Dữ liệu và thông tin sơ cấp cũng như thứ cấp sẽ được thu thập thông qua phỏng vấn và sau đó được tổng hợp, thống kê và so sánh bằng các công cụ thống kê cơ bản.
Kết cấu luận văn
Luận văn gồm 05 chương, trong đó Chương 01 giới thiệu tổng quan về chính sách nghiên cứu, mục tiêu và phương pháp nghiên cứu Chương 02 trình bày cơ sở lý thuyết và các nghiên cứu liên quan trong lĩnh vực thủy sản từ các tác giả trong và ngoài nước Chương 03 phân tích hiện trạng khai thác thủy sản tại Việt Nam, tập trung vào khu vực hồ Trị An-Đồng Nai Chương 04 là phần khảo sát và phân tích kết quả nghiên cứu của tác giả Cuối cùng, Chương 05 đưa ra kết luận và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An.
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
Cơ sở lý thuyết
2.1.1 Cơ chế quyền tài sản
Thể chế chính trị và hệ thống quyền sở hữu đóng vai trò quan trọng trong đầu tư và tăng trưởng kinh tế Một hệ thống quyền tài sản rõ ràng mang lại cảm giác an toàn và phần thưởng dễ đoán, từ đó khuyến khích con người tham gia đầu tư và tích lũy để phát triển Quyền tài sản bao gồm nhiều quyền lợi loại trừ, như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt, và quyền canh tác Hệ thống quản lý dựa trên quyền tài sản được thiết kế hợp lý có khả năng ngăn chặn sự cạn kiệt nguồn lợi thủy sản và bảo vệ hệ sinh thái.
Để tham gia hoạt động khai thác thủy sản tại Việt Nam, tàu thuyền cần được đăng ký, đăng kiểm và kiểm tra an toàn trước khi nhận giấy phép Trên thế giới, giấy phép khai thác thủy sản được coi là quyền tài sản, được phân loại thành bốn hình thức: tư nhân, công cộng, nhà nước và không tài sản (tự do tiếp cận) Thực tế, cơ chế quyền tài sản thường kết hợp các đặc tính của bốn hình thức này.
Nguồn lợi thủy sản được coi là hàng hóa công không thuần túy, có tính cạnh tranh nhưng không có tính loại trừ Điều này có nghĩa là không ai có thể ngăn cản người khác khai thác thủy sản, tuy nhiên, hoạt động khai thác của một cá nhân hay tổ chức sẽ ảnh hưởng đến khả năng khai thác của người khác.
7 Acemoglu và các cộng sự (2012)
Theo Cochrane và Garcia (2009), nguồn lợi thủy sản có thể được quản lý theo các cơ chế khác nhau tùy thuộc vào từng quốc gia Các quốc gia có thể áp dụng cơ chế “tự do tiếp cận” hoặc gắn quyền tiếp cận với quyền sở hữu cá nhân Ngoài ra, việc khai thác cũng có thể bị hạn chế thông qua giấy phép, và nhà nước sẽ quản lý nguồn lợi này bằng các biện pháp hành chính hoặc cơ chế thị trường.
Trong khai thác thủy sản, cơ chế tự do tiếp cận (open access) cho phép bất kỳ ai cũng có thể khai thác tài nguyên mà không có sự sở hữu riêng Điều này tạo ra tình trạng tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản, nhưng không nên nhầm lẫn với "tài sản chung", nơi có sự kiểm soát và quản lý nguồn tài nguyên.
Cơ chế sở hữu tư nhân trái ngược với tự do tiếp cận, trong đó quyền khai thác nguồn lợi thủy sản được coi là giấy phép có thể trao đổi Hạn ngạch cá nhân có thể trao đổi (ITQ) là hình thức phổ biến nhất, cho phép cá nhân thu hoạch một lượng tài nguyên cụ thể và chuyển nhượng quyền này qua bán, cho thuê hoặc thừa kế Hạn ngạch này được phân bổ cho người đánh bắt hoặc chủ tàu và có thể bán lại cho người khác, giúp quản lý nguồn lợi thủy sản hiệu quả và loại bỏ tình trạng không ai sở hữu thực sự nguồn lợi này.
Nguồn lợi thủy sản tự nhiên có khả năng tái sinh nhưng bị giới hạn Trong cơ chế quản lý tự do, không ai sở hữu nguồn lợi này, dẫn đến việc ngư dân tự do khai thác mà không có sự kiểm soát Lợi nhuận từ khai thác thu hút ngày càng nhiều ngư dân tham gia, nhưng do không có quyền sở hữu, các loài thủy sản không được khai thác sẽ bị đánh bắt bởi người khác Hệ quả là ngư dân có xu hướng khai thác tối đa, dẫn đến tình trạng khai thác quá mức, làm giảm trữ lượng và cạn kiệt nguồn lợi thủy sản trong tương lai Hơn nữa, việc khai thác không chọn lọc khiến tỷ lệ cá tạp và cá chưa đạt kích cỡ gia tăng.
11 Khái niệm được trích dẫn từ Cochrane, K.L & Garcia, S.M (2009), tr.489
Theo Cochrane, K.L & Garcia, S.M (2009), việc tăng trưởng thương phẩm cùng với giá bán trên thị trường ở mức thấp đã làm giảm hiệu quả khai thác nguồn lợi thủy sản.
Trong trạng thái cân bằng hoạt động khai thác, chi phí được quản lý tự do tương đương với chi phí bình quân Khi nguồn lợi được quản lý theo chế độ sở hữu tư nhân, ngư dân có khả năng tối ưu hóa hoạt động khai thác bằng cách chỉ thực hiện khai thác khi lợi nhuận biên từ mỗi đơn vị thủy sản lớn hơn chi phí biên mà họ phải chịu.
Quản lý nguồn lợi thủy sản theo cơ chế tự do tiếp cận không khuyến khích người dân bảo vệ và khai thác hiệu quả, dẫn đến hiệu quả kinh tế thấp hơn so với việc cá nhân hóa quyền tiếp cận nguồn lợi thủy sản.
2.1.3 Lý thuyết Khai thác thủy sản bền vững
Khai thác thủy sản bền vững được định nghĩa là hoạt động khai thác thủy sản không gây ra sự thay đổi không mong muốn về sinh học, hiệu quả kinh tế, đa dạng sinh học, cũng như cấu trúc và chức năng của hệ sinh thái qua các thế hệ.
Nguồn lợi thủy sản là tài nguyên tái tạo, nhưng việc khai thác không hợp lý có thể dẫn đến cạn kiệt Theo mô hình Schaefer (1957), trữ lượng thủy sản tăng trưởng theo hàm logistic, và mỗi thủy vực có thể đạt mức sinh khối tối đa ܵҧ khi không có khai thác Tuy nhiên, khi có hoạt động khai thác, nguồn lợi thủy sản sẽ bị ảnh hưởng theo ba trường hợp khác nhau.
Khi cường lực khai thác vượt quá mức tăng trưởng sản lượng tối đa của quần thể (mức H1), nguồn lợi thủy sản sẽ rơi vào tình trạng khai thác quá mức, dẫn đến lạm thác Hệ quả là nguồn lợi thủy sản dần bị khai thác cạn kiệt.
14 FAO fisheries glossary, truy cập ngày 23/04/2013 tại địa chỉ http://www.fao.org/fi/glossary/
Trong trường hợp 2, cường lực khai thác đạt mức tối đa của quần thể thủy sản (mức H2), lượng thủy sản khai thác tương đương với lượng tái sinh của quần thể Điều này đảm bảo rằng nguồn lợi thủy sản duy trì sự bền vững ở mức sản lượng tối đa.
Trong trường hợp 3, khi cường lực khai thác tại mức H3 thấp hơn mức tăng trưởng sản lượng tối đa của quần thể, quần thể sẽ đạt được sự bền vững Tuy nhiên, sản lượng khai thác trong tình huống này sẽ không đạt mức tối đa.
Hình 2.1: Mô hình khai thác nguồn lợi thủy sản
(Nguồn: Tác giả hiệu chỉnh dựa trên tài liệu Tietenberg, T & Lewis, L (2012))
Khung phân tích phát triển bền vững nghề khai thác thủy sản
Luận văn áp dụng bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO về sự phát triển bền vững” nhằm đánh giá mức độ bền vững của nghề khai thác hải sản Bộ tiêu chí này được phát triển bởi hai tác giả Garcia và Staples.
(1999) 16 xây dựng được FAO phổ biến rộng rãi
Theo đánh giá của các chuyên gia, bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO về sự phát triển bền vững” có tính tổng quát và linh hoạt cao, cho phép tích hợp vào nhiều loại hình thủy vực và quy mô khác nhau Tuy nhiên, hạn chế của bộ tiêu chí này là không cung cấp được chi tiết cho các mục tiêu cụ thể.
Nhiều quốc gia đã phát triển bộ tiêu chí đánh giá riêng, phù hợp với sự phát triển của từng quốc gia, dựa trên nền tảng cơ bản của các tiêu chí hiện có Chẳng hạn, Đài Loan đã kết hợp các chỉ tiêu từ nhiều nguồn như FAO và Garcia (1999) để xây dựng hệ thống chỉ tiêu phát triển thủy sản bền vững, tập trung vào các khía cạnh hệ sinh thái, xã hội, kinh tế và thể chế.
Trong bối cảnh dữ liệu thống kê về nguồn lợi thủy sản ở Việt Nam còn hạn chế, việc áp dụng đánh giá tại hồ Trị An chưa được nghiên cứu đầy đủ, do đó, bộ khung đánh giá linh hoạt là lựa chọn phù hợp cho luận văn Bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO về sự phát triển bền vững” được xây dựng dựa trên năm tiêu chí chính.
Tiêu chí sinh thái được đánh giá dựa trên sự phong phú về sản lượng, đa dạng sinh học và khả năng tái tạo, phục hồi nguồn lợi về trạng thái ban đầu của quần thể hệ sinh thái.
Tiêu chí về môi trường liên quan đến việc so sánh với các điều kiện sơ khai, nhằm đánh giá các nguy cơ tác động đến môi trường sống của các loài thủy sản trong hệ sinh thái.
16 Garcia & Staples đồng thời là tác giả chính biên soạn “Indicators for sustainable development of marine capture fisheries FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries” của tổ chức FAO(1999)
17 Wen Hong Liu et al (2005)
Tiêu chí công nghệ đánh giá khả năng khai thác của đội tàu và ảnh hưởng của ngư cụ đến môi trường sống của các loài thủy sản trong thủy vực.
Tiêu chí về thể chế bao gồm việc đánh giá tính phù hợp của hệ thống quy định pháp luật, cũng như tổ chức bộ máy và năng lực thực thi các quy định pháp luật của các cơ quan chức năng.
Tiêu chí về con người trong việc đánh giá lợi ích từ khai thác bao gồm các yếu tố như việc sử dụng tài nguyên để sản xuất thức ăn, tạo ra cơ hội việc làm và nguồn thu nhập cho cộng đồng Bối cảnh xã hội cũng đóng vai trò quan trọng, thể hiện qua sự gắn kết giữa các thành viên, mức độ tham gia của cộng đồng vào các hoạt động khai thác, cũng như sự tuân thủ các quy định và chính sách liên quan.
Trong 05 yếu tố kể trên, yếu tố thể chế đóng vai trò quan trọng quyết định đến hành vi khai thác thủy sản của ngư dân Từ đó, thể chế sẽ ảnh hưởng đến các yếu tố còn lại Vì vậy, hiệu quả của chính sách phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố thể chế
Hình 2.2: Sơ đồ khung phân tích bền vững của FAO
(Nguồn: Tác giả hiệu chỉnh theo tài liệu của FAO (1999), trang 44)
Tổng quan các nghiên cứu trước
Quản lý và khai thác bền vững nguồn lợi thủy sản là vấn đề toàn cầu đang thu hút sự chú ý của nhiều nhà khoa học Nghiên cứu tập trung vào các khía cạnh như đặc điểm sinh học, sinh thái, công nghệ khai thác và chế biến thủy sản, cũng như các yếu tố kinh tế liên quan.
Việc áp dụng hệ thống hạn ngạch cá nhân có thể trao đổi (ITQ) trong quản lý nguồn lợi thủy sản đã được nghiên cứu rộng rãi tại nhiều quốc gia như Mỹ, Úc, và New Zealand Nghiên cứu của Annala (1996) cho thấy sau 8 năm thực hiện, hệ thống ITQ tại New Zealand đã đạt được thành công về mặt sinh học và hiệu quả thị trường, mặc dù vẫn tồn tại một số vấn đề cần khắc phục Kerr (2004) tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện hệ thống này Đặc biệt, nghiên cứu định lượng của Costello và các cộng sự (2008) đã sử dụng 11.135 số liệu thống kê từ năm 1950-2003 để so sánh 121 trường hợp áp dụng ITQ với các trường hợp không áp dụng, cho thấy hệ thống ITQ có hiệu quả trong việc giảm nguy cơ cạn kiệt nguồn lợi thủy sản toàn cầu.
Tại Việt Nam, các nghiên cứu về chính sách quản lý thủy sản đang tập trung đánh giá hiệu quả của mô hình đồng quản lý được triển khai tại một số địa điểm như đầm phá Tam Giang-Thừa Thiên Huế, Nghệ An, và Sóc Trăng Mục tiêu là rút ra kinh nghiệm và mở rộng mô hình này ra toàn quốc Tuy nhiên, kết quả từ mô hình đồng quản lý hiện vẫn còn hạn chế Đặc biệt, các đánh giá chủ yếu tập trung vào nguồn lợi thủy sản ngoài biển Nghiên cứu của Pomeroy và cộng sự (2008) chỉ ra rằng nguồn lợi thủy sản ven bờ đang bị khai thác quá mức, điều này nhấn mạnh sự cần thiết phải có biện pháp quản lý hiệu quả hơn.
18 Bài viết của Kerr (2004) là chương 5 trong “Tradeable permits: policy evaluation, design and reform” của tổ chức OECD(2004)
Trong hội thảo đánh giá tổng kết mô hình đồng quản lý thủy sản vào năm 2012, Thu Hiền nhấn mạnh cần có các giải pháp hiệu quả để chấm dứt tình trạng quản lý kém trong lĩnh vực này Đồng thời, các nghiên cứu về việc áp dụng công cụ thị trường trong quản lý thủy sản, cũng như các nghiên cứu tại các thủy vực nội địa như sông, hồ chứa, vẫn còn hạn chế và cần được chú trọng hơn.
Nguồn lợi thủy sản hồ Trị An đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học trong nước Vũ Cẩm Lương và Lê Thanh Hùng (2010) đã khảo sát 203 hộ ngư dân từ năm 2007 đến 2009, cho thấy tình trạng khai thác quá mức các loài cá có giá trị kinh tế Nghiên cứu của Nguyễn Thanh Tùng và Nguyễn Văn Trọng (2003) về đa dạng sinh học và thành phần loài cá trong hệ sinh thái hồ Trị An giúp các nhà quản lý hiểu rõ hơn về tập tính sinh học và đề xuất các chính sách quản lý hiệu quả Tuy nhiên, nghiên cứu về chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản từ góc độ thể chế vẫn còn hạn chế.
Kinh nghiệm quản lý quốc tế
2.4.1 Các công cụ thị trường trong quản lý thủy sản
Trên toàn cầu, xu hướng tư nhân hóa và áp dụng công cụ thị trường trong quản lý nguồn lợi thủy sản đang ngày càng gia tăng, trong đó phương pháp hạn ngạch như ITQ được coi là một trong những công cụ thị trường thành công nhất Hiện nay, 18 quốc gia đã áp dụng quản lý các loài cá theo phương thức ITQ, với New Zealand là quốc gia tiên phong triển khai hệ thống này trên toàn quốc Theo phương thức này, tổng sản lượng khai thác được giới hạn và phân bổ cho các ngư dân dựa trên chính sách quản lý của từng quốc gia Người nhận hạn ngạch có thể bán, cho thuê hoặc mua lại hạn ngạch để phù hợp với nhu cầu khai thác của mình, giúp họ tối ưu hóa chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động.
20 Vũ Cẩm Lương & Lê Thanh Hùng (2010)
Việc sở hữu hạn ngạch khai thác không chỉ gia tăng lợi ích mà còn tạo động lực cho việc tuân thủ các quy định và bảo vệ nguồn lợi thủy sản trong tương lai.
2.4.2 Quản lý thủy sản bằng công cụ ITQ tại New Zealand
Hệ thống ITQ đã được áp dụng tại New Zealand từ năm 1986 để quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản, kết hợp với các biện pháp quản lý hành chính như quy định khu vực khai thác, phương tiện và ngư cụ được phép sử dụng, cùng với mùa vụ cấm khai thác Tất cả những yếu tố này tạo nên hệ thống quản lý bằng hạn ngạch (QMS) Mỗi năm, mức tổng sản lượng được phép khai thác (TAC) được xác định thông qua sự đồng thuận giữa các cơ quan chức năng, nhà khoa học, đại diện ngư dân và các nhóm môi trường, nhằm đảm bảo lợi ích cân bằng giữa các bên và ngăn chặn tình trạng khai thác vượt quá mức sản lượng bền vững tối đa (MSY) của quần thể loài.
Hệ thống ITQ tại New Zealand được tổ chức theo loài và khu vực khai thác, với hạn ngạch chỉ có thể giao dịch trong cùng loài và khu vực trong năm Các quy định pháp lý nhằm bảo vệ một số loài đặc thù, giới hạn khu vực khai thác và hạn chế sự nắm giữ hạn ngạch của người nước ngoài Tất cả các giao dịch phải được báo cáo cho cơ quan quản lý trước khi người mua sử dụng Sản lượng cá thu hoạch phải tương ứng với hạn ngạch và được đối chiếu khi bán Việc truy xuất nguồn gốc sản lượng cá đánh bắt của tàu và nhà thu mua được thực hiện, kết hợp với các chương trình giám sát của không quân và người giám sát trên tàu, đảm bảo tuân thủ quy định Hành vi báo cáo sai được coi là vi phạm pháp luật.
Hiệu quả của việc áp dụng ITQ tại New Zealand thể hiện rõ qua khía cạnh sinh học, khi hầu hết các loại cá không bị đánh bắt quá mức, giúp ngăn chặn tình trạng suy kiệt nguồn lợi thủy sản Nhiều loài cá đã có dấu hiệu phục hồi, đồng thời mức tổng sản lượng được phép khai thác cũng được duy trì ổn định.
Hệ thống ITQ tại New Zealand đã được nâng cao và thị trường mua bán, cho thuê hạn ngạch khai thác hoạt động hiệu quả, với tỷ lệ người tham gia từ 22% năm đầu tiên tăng lên 70% vào năm 2000 Tuy nhiên, một thách thức lớn là giải quyết sinh kế cho những người khai thác thủ công và nhỏ bị ảnh hưởng bởi hệ thống này Mặc dù vẫn còn một số vấn đề chưa được giải quyết triệt để, nhưng thành công của New Zealand trong quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản là rất đáng trân trọng Việc rút ra bài học từ kinh nghiệm của New Zealand sẽ hữu ích cho quản lý thủy sản tại nước ta.
Luận văn sẽ áp dụng lý thuyết về cơ chế quyền tài sản, nguồn lợi cộng đồng và thuyết khai thác thủy sản bền vững để phân tích vấn đề chính sách, dựa trên các yếu tố trong khung phân tích của FAO.
23 Suzi, K trích dẫn Annala và các cộng sự (2000)
QUẢN LÝ NGUỒN LỢI THỦY SẢN TẠI VIỆT NAM
Lịch sử chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản qua các thời kỳ
Các chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại nước ta thay đổi theo hoàn cảnh lịch sử đất nước và chính sách chung của nền kinh tế 25
Trước năm 1985, hoạt động khai thác thủy sản chủ yếu diễn ra ở quy mô nhỏ, nhằm phục vụ nhu cầu tiêu thụ nội địa Các hợp tác xã và công ty nhà nước là những đơn vị chính thực hiện việc khai thác nguồn lợi này.
Giai đoạn 1986 - 2003 đánh dấu sự chuyển mình của ngành thủy sản Việt Nam, khi chính sách đổi mới kinh tế được thực hiện Năm 1986, tư nhân bắt đầu tham gia nhiều hơn vào các hoạt động khai thác thủy sản, dần thay thế các hợp tác xã truyền thống.
Năm 1989, nhằm đáp ứng sự phát triển mạnh mẽ trong hoạt động khai thác thủy sản, Pháp lệnh về quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản đã được ban hành, thể chế hóa công tác quản lý nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam, phù hợp với yêu cầu của chính sách quản lý trong bối cảnh mới.
Giai đoạn 2003 - nay: Luật Thủy sản được thông qua năm 2003, có hiệu lực từ ngày 01-07-
Luật Thủy sản năm 2004, với 9 chương và 62 điều, đã thiết lập nền tảng pháp lý vững chắc cho các hoạt động quản lý khai thác và nuôi trồng thủy sản, đảm bảo tuân thủ quy định pháp luật Các quy định liên quan đến bảo vệ nguồn lợi thủy sản và khai thác thủy sản được quy định rõ ràng trong Chương của luật này.
Chương 2 và Chương 3 của Luật Thủy sản hướng đến việc quản lý thủy sản một cách có trách nhiệm và bền vững Tuy nhiên, việc thực thi và áp dụng các quy định này gặp nhiều khó khăn Mặc dù đã có hơn 200 văn bản hướng dẫn được ban hành để hỗ trợ quá trình thực hiện, nhưng vẫn không theo kịp với sự biến đổi nhanh chóng và phức tạp của ngành thủy sản Sau 7 năm thực hiện Luật Thủy sản, nhiều ý kiến đã chỉ ra sự cần thiết phải sửa đổi một số nội dung của Luật Thủy sản 2003 để phù hợp với điều kiện phát triển thực tế và các thông lệ quốc tế.
25 Tác giả tham khảo sự phân chia theo các giai đoạn lịch sử từ Pomeroy, R và cộng sự (2008),
Tình hình quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta hiện nay
Ngành thủy hải sản đóng vai trò quan trọng trong nền nông nghiệp Việt Nam, với giá trị xuất khẩu đạt 6,134 tỷ USD vào năm 2012, chiếm 22,27% tổng giá trị xuất khẩu nông nghiệp Cơ cấu sản lượng ngành đang chuyển biến theo hướng tăng tỷ trọng sản lượng nuôi trồng, trong khi tỷ trọng từ khai thác giảm Tuy nhiên, sản lượng thủy sản từ khai thác vẫn chiếm trên 50% tổng sản lượng của cả nước.
Việt Nam sở hữu nguồn lợi thủy sản phong phú với tổng trữ lượng hải sản ước đạt 5.075.143 triệu tấn, trong đó mức khai thác bền vững là 2.147.444 triệu tấn Tuy nhiên, sản lượng khai thác bền vững giữa vùng gần bờ và xa bờ có sự chênh lệch lớn, với phần lớn sản lượng tập trung ở vùng biển ngoài khơi Cụ thể, sản lượng khai thác bền vững ở vùng ven bờ (độ sâu nhỏ hơn 50m) chỉ đạt khoảng 582.212 tấn, tương đương với mức sản lượng của những năm 1985-1990 Sự gia tăng dân số và nhu cầu thực phẩm đang đặt ra thách thức lớn cho ngành thủy sản Việt Nam.
Từ năm 1990, sản lượng khai thác thủy sản chỉ đạt 779.151 tấn, nhưng đến năm 2011, con số này đã tăng gấp 3,2 lần, lên tới 2.502.500 tấn Việc khai thác vượt mức bền vững trong hơn 20 năm qua đã dẫn đến suy giảm nguồn lợi thủy sản ven bờ, với nhiều ngư trường bị ảnh hưởng và nhiều loài thủy sản đang đối mặt với nguy cơ tuyệt chủng.
27 Pomeroy, R và cộng sự (2008) trích dẫn số liệu nghiên cứu Nguyen Long (2002)
28 Tác giả tự tổng hợp từ FISHSTAT
Hình 3.1: Sản lượng thủy sản khai thác giai đoạn 1990-2011
(Đơn vị tính: tấn/năm)
(Nguồn : Tác giả tổng hợp từ FISHSTAT)
Theo FAO, chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam hiện nay theo hướng tự do tiếp cận, cho phép mọi người dân tham gia khai thác Nhà nước kiểm soát hoạt động này thông qua các biện pháp hành chính như cấp giấy phép, quy định đăng kiểm tàu cá và thiết lập các khu vực bảo tồn cấm khai thác Các tàu chỉ được phép tham gia khai thác nếu đáp ứng yêu cầu an toàn, với quy định rằng chỉ những thuyền có công suất trên 90 CV mới được khai thác xa bờ, trong khi tàu nhỏ hơn chỉ được khai thác ven bờ Đặc biệt, tàu có công suất dưới 20 CV được phép khai thác tự do ven bờ mà không cần giấy phép, dẫn đến tình trạng tăng nhanh số lượng tàu cá nhỏ, gây áp lực lớn lên nguồn lợi thủy sản.
Từ năm 1985 đến 2015, ngành thủy sản ven bờ đã trải qua nhiều biến động Mặc dù Chính phủ đã thực hiện các chính sách hỗ trợ để phát triển đội tàu đánh bắt xa bờ, nhưng tình trạng mất cân đối giữa khai thác ven bờ và xa bờ vẫn tiếp diễn.
Bảng 3.1: Số lượng tàu khai thác thủy sản chia theo công suất 30
(Nguồn: Trích dẫn số liệu từ báo báo Viện Kinh tế quy hoạch thủy sản năm 2012)
Nhiệm vụ quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản trước đây do Bộ Thủy sản trực tiếp quản lý
Kể từ năm 2007, Bộ Thủy sản đã được sáp nhập vào Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), dẫn đến việc tổ chức và quản lý được sắp xếp lại dưới sự phụ trách của Bộ NN&PTNT Cơ cấu tổ chức quản lý thủy sản được phân cấp từ trung ương đến địa phương, bao gồm Bộ NN&PTNT, Tổng cục Thủy sản, Cục Khai thác và Bảo vệ nguồn lợi thủy sản, cùng với các Chi Cục trực thuộc Sở NN&PTNT hoặc Sở Thủy sản Năm 2013, Chính phủ đã thành lập Cục Kiểm ngư nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản, thể hiện tầm quan trọng của công tác này trong bối cảnh hiện nay.
30 Viện Kinh tế quy hoạch thủy sản, trích dẫn số liệu Cục KT&BVNLTS-Tổng cục Thủy Sản
Hình 3.2: Sơ đồ phân cấp tổ chức quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Việt
(Nguồn: Tác giả tự vẽ)
Chính phủ đã ban hành các quyết định 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ-TTg nhằm bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, bên cạnh việc ngăn chặn khai thác quá mức và khai thác trái phép Chương trình này tập trung vào việc quản lý nguồn lợi thủy sản một cách bền vững, đảm bảo sự phát triển lâu dài cho ngành thủy sản.
Điều tra và xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về nguồn lợi thủy sản xa bờ, ven bờ và tình trạng nguồn lợi thủy sản nội địa là rất quan trọng, đặc biệt là đối với các loài có sản lượng và giá trị kinh tế cao Cần chú trọng đến các thủy vực sông, hồ lớn có tính đa dạng sinh học phong phú.
BỘ NN&PTNT UBND TỈNH
SỞ THỦY SẢN/ CHI CỤC KT&BVNLTS
Để ngăn chặn sự suy giảm nguồn lợi, cần tăng cường kiểm tra và xử lý nghiêm các hoạt động khai thác trái pháp luật Việc điều chỉnh cơ cấu loài khai thác và tổ chức lại sản xuất theo hướng phát triển các hình thức kinh tế tập thể, cùng với quản lý dựa vào cộng đồng, là rất cần thiết.
+ Bảo tồn nguồn lợi thủy sản Thành lập các khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa, trạm cứu hộ động vật biển
Phục hồi và tái tạo nguồn lợi thủy sản cùng với các hệ sinh thái như rạn san hô, cỏ biển và rừng ngập mặn là rất quan trọng Việc khôi phục và bảo vệ môi trường sống cho các loài thủy sản, đặc biệt là các bãi đẻ, cần được ưu tiên hàng đầu Đồng thời, thả bổ sung các loài thủy sản vào các thủy vực tự nhiên sẽ góp phần nâng cao sự đa dạng sinh học và bền vững cho hệ sinh thái.
Mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản tại Đồng Nai
Hồ Trị An, được xây dựng từ năm 1984, là hồ nhân tạo lớn nhất khu vực phía Nam với diện tích 33.400 ha, nằm trên địa bàn 04 huyện của tỉnh Đồng Nai Hồ có nhiệm vụ chính là cung cấp nước cho nhà máy thủy điện Trị An, đồng thời còn có giá trị trong khai thác và nuôi trồng thủy sản cũng như phát triển du lịch Khu hệ cá tại hồ rất đa dạng, với khoảng 109 loài thuộc 28 họ và 09 bộ khác nhau, trong đó nhiều loài có giá trị kinh tế cao, đặc biệt là các loài cá Chép So với hồ Dầu Tiếng, nguồn lợi thủy sản tại hồ Trị An đa dạng về thành phần loài gấp 2 lần, khiến nơi đây trở thành một khu vực quan trọng về đa dạng sinh học, được Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông Thôn công nhận.
Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng UBND Tỉnh Đồng Nai đã quy hoạch Khu bảo tồn thiên nhiên-văn hóa Đồng Nai nhằm bảo vệ đa dạng sinh học của động thực vật tại rừng quốc gia Nam Cát Tiên và các loài thủy sản trên hồ Trị An Tuy nhiên, công tác tổ chức và phối hợp vẫn còn nhiều bất cập Trong tương lai, tỉnh Đồng Nai dự kiến xây dựng các khu bảo tồn chuyên biệt cho thủy sản, bao gồm khu bảo tồn trên sông Đồng Nai - hồ Trị An Chính sách thành lập các khu bảo tồn này được xem là yếu tố quan trọng trong việc bảo vệ môi trường sống và đa dạng sinh học của thủy sản trên hồ Trị An.
Tỉnh Đồng Nai, không có bờ biển, chủ yếu khai thác nguồn lợi thủy sản từ các sông, hồ, kênh rạch Trong giai đoạn 2005-2010, sản lượng thủy sản khai thác trung bình hàng năm đạt 3.077,6 tấn, với giá trị kinh tế khoảng 75,9 tỷ đồng vào năm 2010 Đặc biệt, sản lượng thủy sản nước ngọt chiếm đến 89%, trong đó hồ Trị An là nguồn cung chính, đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thực phẩm cho cư dân địa phương.
Mùa vụ khai thác thủy sản trên hồ Trị An diễn ra liên tục suốt năm, nhưng đặc biệt sôi động vào cuối mùa khô và đầu mùa mưa khi cá tập trung nhiều và mực nước hồ thấp Tuy nhiên, đây cũng là thời điểm sinh sản của nhiều loài cá, vì vậy việc bảo vệ nguồn lợi thủy sản là rất quan trọng để đảm bảo sự bền vững cho tương lai.
Hình 3.3: Sản lượng khai thác thủy sản trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2005-2010
(Đơn vị tính: tấn/năm)
( Nguồn: Tổng cục thống kê)
32 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012)
Mặc dù người dân phải nộp phí quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản cho Trung tâm Thủy sản Đồng Nai, nhưng cơ chế quản lý khai thác trên hồ Trị An vẫn là "tự do tiếp cận" Điều này có nghĩa là không có cá nhân nào chính thức sở hữu nguồn lợi thủy sản tại đây, và bất kỳ ai tuân thủ quy định pháp luật đều có thể tham gia khai thác.
Theo Quyết định 15/2010/QĐ-UBND của UBND tỉnh Đồng Nai, nguồn lợi thủy sản tại hồ thủy điện Trị An được quản lý trực tiếp bởi 02 đơn vị
+ Chi cục thủy sản quản lý việc đăng ký đăng kiểm tàu cá, thanh kiểm tra, xử lý các hoạt động khai thác trái phép trên hồ
Trung tâm thủy sản, hiện thuộc Khu bảo tồn thiên nhiên-văn hóa Đồng Nai, quản lý hoạt động khai thác trên hồ Trị An, bao gồm kiểm tra và phát hiện các vi phạm khai thác trái phép, cũng như thu phí khai thác để bảo vệ nguồn lợi thủy sản Từ năm 2010, Hợp tác xã Phước Lộc đã ký hợp đồng với Trung tâm thủy sản để thuê toàn bộ quyền khai thác mặt nước, nhằm phát triển nuôi trồng và khai thác thủy sản trên hồ Trị An, do đó, trách nhiệm thu phí và bảo vệ nguồn lợi thủy sản được giao cho hợp tác xã này.
Hình 3.4: Hệ thống các cơ quan quản lý nguồn lợi thủy sản hồ Trị An
(Nguồn: Tác giả tự vẽ lại theo cơ cấu tổ chức, phối hợp trong quyết định 15/2010/QĐ-
KHU BẢO TÔN THIÊN NHIÊN - VĂN HÓA ĐỒNG
TRUNG TÂM THỦY SẢN ĐỒNG NAI
HỢP TÁC XÃ PHƯỚC LỘC
Hệ thống quản lý phân cấp tại hồ Trị An, với hai cơ quan tách biệt trong việc cấp giấy phép và thu phí, dẫn đến hiệu quả quản lý kém do thiếu phối hợp và thông tin giữa các bên Điều này làm cho hoạt động thanh kiểm tra trở nên chồng chéo và kém hiệu quả Bên cạnh đó, cơ chế tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản đã thu hút một lượng lớn ngư dân di cư, đặc biệt là từ Campuchia, chiếm hơn 40% tổng số người khai thác trên hồ Tình trạng này đặt ra áp lực lớn lên nguồn lợi thủy sản, khiến công tác quản lý và kiểm soát ngày càng trở nên khó khăn hơn.
ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH
Tiêu chí về sinh thái
Chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản hồ Trị An nhằm bảo vệ đa dạng loài và ngăn chặn khai thác quá mức Tuy nhiên, thực tế cho thấy các biện pháp quản lý hiện tại chưa đạt được mục tiêu này, dẫn đến sụt giảm sản lượng cá trong hồ.
Mỗi loài thủy sản, dù lớn hay nhỏ, đều đóng vai trò quan trọng trong chuỗi thức ăn của hệ sinh thái hồ Trị An Sự biến mất của một số loài có thể làm gián đoạn chuỗi thức ăn, dẫn đến biến đổi cấu trúc loài trong hồ và gây ra những tác động tiêu cực cho môi trường Qua phỏng vấn với ngư dân lâu năm, nhiều loài cá có giá trị kinh tế như Tôm Càng xanh, Cá Duồng bay, Ét mọi, và Lăng đá từng phổ biến tại hồ Trị An đang dần trở nên hiếm hoi.
Cá Trê trắng đang ngày càng trở nên hiếm hoi và đối mặt với nguy cơ tuyệt chủng Đặc biệt, loài cá Duồng bay (Cirrhinus microlepis Sauvage, 1878) đã được ghi vào “Sách đỏ Việt Nam” như một dấu hiệu cảnh báo về tình trạng bảo tồn của nó.
(1992, 2007), phân loại ở mức sẽ nguy cấp (VU-Vulnerable) Những bằng chứng trên cho thấy mức độ đa dạng sinh học trên hồ Trị An đang giảm sút nghiêm trọng
Nguồn lợi thủy sản tại hồ Trị An đang suy giảm cả về đa dạng sinh học lẫn sản lượng Khảo sát cho thấy 86% ngư dân nhận định sản lượng cá thu hoạch của họ đang giảm, trong khi chỉ 14% cho rằng sản lượng vẫn ổn định, không có ai cho rằng sản lượng tăng Điều này cho thấy tình trạng khai thác quá mức đã dẫn đến sự sụt giảm liên tục trong sản lượng thủy sản qua các năm.
Hình 4.1: Đánh giá của người dân về sản lượng thủy sản khai thác trên hồ Trị An
(Nguồn: Tác giả tự vẽ từ kết quả phỏng vấn nông hộ)
Tính bền vững của hệ sinh thái hồ Trị An đang bị đe dọa khi kích thước trung bình của các loài cá đánh bắt ngày càng nhỏ hơn Khảo sát cho thấy 71% ngư dân nhận định rằng kích thước cá đánh bắt, đặc biệt là những loài có giá trị kinh tế cao như cá Chép, cá Mè và cá Lăng, đang giảm sút Chỉ có 29% ngư dân cho rằng kích thước thủy sản không thay đổi, và không có ai ủng hộ việc tăng kích thước cá đánh bắt Nguyên nhân chính là do sản lượng cá giảm, khiến ngư dân phải sử dụng lưới nhỏ hơn để bắt cả những cá chưa trưởng thành, từ đó làm giảm kích thước cá đánh bắt và tác động tiêu cực đến sản lượng thủy sản trong tương lai.
Giảm đi Không đổi Tăng lên
Vũ Cẩm Lương, Lê Thanh Hùng (2010) thực hiện cũng đưa đến kết luận tương tự đã củng cố thêm nhận định của của tác giả 33
Cả 3 chỉ báo trên đều cho thấy tính bền vững về khía cạnh sinh thái của quần thể loài trên hồ Trị An là thấp Các chính sách quản lý, kiểm soát bằng hành chính như quy định mắt lưới, mùa vụ được phép khai thác; cấm sử dụng xung điện, chất nổ trong khai thác thủy sản theo Chỉ thị 01/1998/CT-TTg của Thủ tướng; xây dựng khu bảo tồn nhằm bảo vệ và phục hồi nguồn lợi thủy sản hồ Trị An… đã không phát huy hiệu quả Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An có dấu hiệu rõ ràng của tình trạng bị khai thác quá mức.
Tiêu chí về môi trường
Sông Đồng Nai được đánh giá là sông có tiềm năng thủy điện lớn ngoài hồ thủy điện Trị
Sông Đồng Nai dự kiến sẽ tiếp tục xây dựng các thủy điện Đồng Nai 6 và 6A, điều này có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự di chuyển của các loài cá, đặc biệt là những loài cần di cư để sinh sản Ví dụ, việc xây dựng đập thủy điện Trị An đã dẫn đến sự biến mất của 32 loài cá bản địa trên sông Đồng Nai Hệ quả không chỉ là sự sụt giảm sản lượng cá mà còn gây ra những tác động lâu dài, với nguy cơ một số loài cá có thể bị tuyệt chủng do không thích nghi kịp thời với sự thay đổi môi trường, từ đó làm thay đổi cấu trúc quần thể các loài cá trên sông một cách khó lường.
Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An đang bị đe dọa do tình trạng nuôi eo ngách, một hoạt động phổ biến ngăn cản sự di chuyển của cá từ khu vực sinh sản trở lại dòng sông Mặc dù hoạt động này đã bị cấm theo các văn bản pháp lý như 499/BTNMT-TNN ngày 08/02/2006 và công văn số 1050/VPCP-V.II ngày 28/02/2006, hồ Trị An vẫn còn tồn tại khoảng 27 eo ngách, trong đó có khoảng 17 eo ngách đang được sử dụng để nuôi trồng thủy sản.
33 Xem chi tiết tại phụ lục 5
34 Nguyễn Thanh Tùng, Nguyễn Văn Trọng (2003)
Khu vực eo ngách như Phú Cường và La Ngà tại hồ Trị An đang đối mặt với tình trạng nuôi thủy sản phát triển quá mức, ảnh hưởng tiêu cực đến nguồn lợi thủy sản Ô nhiễm nguồn nước là một trong những mối đe dọa lớn đối với sự sống của các loài thủy sản tại đây Việc giám sát chất lượng nước được thực hiện bởi Trung tâm quan trắc thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường Đồng Nai và Chi cục Thủy sản Đồng Nai, với kết quả cho thấy chất lượng nước tại hồ Trị An vẫn ở mức tốt và ít ô nhiễm hơn so với các khu vực khác Tuy nhiên, khảo sát cho thấy 56,86% ngư dân tại xã La Ngà và Phú Cường cho rằng ô nhiễm nguồn nước là nguyên nhân chính dẫn đến suy giảm nguồn lợi thủy sản, cho thấy tình trạng ô nhiễm nước đang trở thành vấn đề đáng lo ngại.
Tình trạng ô nhiễm tại La Ngà, Phú Cường, huyện Định Quán vẫn diễn ra, chủ yếu do hoạt động công nghiệp và sản xuất nông nghiệp, cũng như nuôi cá lồng bè.
Nguồn lợi thủy sản tại hồ Trị An đang phải đối mặt với các nguy cơ tiềm ẩn, có khả năng làm biến đổi môi trường sống và ảnh hưởng đến cấu trúc loài trong quần thể.
Tiêu chí về công nghệ
Trình độ công nghệ khai thác thủy sản tại hồ Trị An được đánh giá qua công suất tàu, thuyền và ngư cụ sử dụng, với đặc điểm là nghề khai thác quy mô nhỏ và mang tính thủ công Người dân đầu tư chi phí không cao, thường sử dụng tàu ghe nhỏ để khai thác trong ngày Tính đến năm 2012, có 375 phương tiện trên tổng số 1954 phương tiện (chiếm 19,2%) có công suất lớn hơn 20CV hoặc chiều dài thiết kế trên 15m, cần phải đăng ký tại Chi cục Thủy sản Đồng.
Theo Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 và định hướng đến năm 2020, 81,8% tàu, thuyền nhỏ không được đăng ký theo quy định pháp luật, điều này gây khó khăn cho việc theo dõi và quản lý tình hình khai thác thủy sản.
Hình 4.2: Tỷ lệ tàu, thuyền khai thác thủy sản trên hồ Trị An chia theo công suất năm
(Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa số liệu sở NN&PTNT Đồng Nai)
Hồ Trị An có 13 nhóm ngư cụ, chủ yếu là lưới, te và câu, với người dân linh hoạt thay đổi theo mùa vụ để khai thác quanh năm Mặc dù ngư cụ đa dạng, nhưng chủ yếu mang tính thủ công, phục vụ cho đánh bắt quy mô nhỏ, hộ gia đình Tuy nhiên, tình trạng sử dụng ngư cụ tàn phá như te điện và cào điện vẫn phổ biến, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến nguồn lợi thủy sản Khảo sát cho thấy 66% người dân cho rằng việc khai thác bằng ngư cụ điện là nguyên nhân chính dẫn đến sự sụt giảm nguồn lợi thủy sản, đây là vấn đề chưa được giải quyết bởi các cơ quan quản lý.
Kể từ đầu những năm 2000, tỉnh đã tích cực hỗ trợ ngư dân trong việc chuyển đổi nghề nghiệp và xây dựng khu tái định cư cho họ trên hồ Trị An, nhằm giảm thiểu số lượng phương tiện đánh bắt cá.
38 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012), Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai đến năm
Công suất khai thác thủy sản trên hồ Trị An đang gặp khó khăn trong quản lý, đặc biệt là với các phương tiện trên 20CV và dưới 20CV, cùng với việc không gắn máy tiện và ngư cụ Mặc dù có cơ chế tự do tiếp cận nguồn lợi, nhưng tập quán sinh sống của ngư dân đã dẫn đến tình trạng sản lượng khai thác hàng năm không giảm, trong khi số lượng phương tiện và ngư cụ lại có dấu hiệu gia tăng Điều này khiến cho công tác quản lý trở nên phức tạp và khó khăn hơn.
Tiêu chí về khía cạnh con người
Hồ Trị An mang lại giá trị lợi ích khai thác cho con người thông qua thành phần loài thủy sản đa dạng Hơn 50% sản lượng đánh bắt từ hồ chủ yếu là các loài cá mồi và cá nhỏ như sơn xiêm, ba dong, cá cơm sông và cá lìm kìm, có giá trị kinh tế thấp và chủ yếu được sử dụng làm thức ăn cho nuôi trồng thủy sản Trong khi đó, các loài cá có giá trị kinh tế cao như cá bống tượng, cá rô phi, cá chéo và cá leo lại có sản lượng khai thác rất thấp, chỉ chiếm từ 0,1-4,6% tổng sản lượng cá thu hoạch trên hồ.
Hình 4.3: Sản lượng khai thác một số loài thủy sản trên hồ Trị An
( Đơn vị tính: tấn/năm)
(Nguồn: Vũ Cẩm Lương, Lê Thanh Hùng (2010))
Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An đóng vai trò quan trọng trong sinh kế của 935 hộ dân, với khoảng 1945 nhân khẩu chủ yếu sống bằng nghề khai thác thủy sản Đa số các hộ này thuộc diện nghèo và không có đất canh tác.
Cá Sơn xiêm, Cá Cơm, Cá Ba dong, Cá Lìm kìm, Cá Bống tượng, Cá Rô phi, Cá Chép và Cá Leo là những loài cá chủ yếu được khai thác tại hồ Trị An Ngành nghề này chủ yếu dựa vào kinh nghiệm và truyền thống từ các thế hệ trước, với thời gian kinh nghiệm khai thác thủy sản dao động từ 5 đến 27 năm, trung bình là 13,7 năm Nhiều ngư dân đã tham gia khai thác ngay từ những ngày đầu hồ Trị An hoạt động, trong khi một số khác là thế hệ thứ hai trong gia đình hoặc ngư dân di cư từ nơi khác Nghề khai thác thủy sản đóng vai trò quan trọng trong sinh kế của người dân sống trên hồ, mang lại thu nhập ổn định cho họ.
Nghề khai thác thủy sản trên hồ Trị An mang lại thu nhập từ 40-60 triệu đồng/năm, cao hơn mức trung bình 29,54 triệu đồng/người của tỉnh Đồng Nai vào năm 2010 Tuy nhiên, khảo sát cho thấy chỉ 38% ngư dân vẫn phụ thuộc chủ yếu vào nghề này, trong khi 62% đã chuyển sang các nguồn thu nhập khác như nuôi trồng thủy sản, buôn bán và làm thuê Nguyên nhân là do thu nhập từ khai thác thủy sản không còn ổn định và dồi dào như trước, mặc dù ngư dân vẫn có xu hướng tham gia vào hoạt động này.
Tiêu chí về thể chế
Mục tiêu của hoạt động thanh kiểm tra tại hồ Trị An là ngăn chặn kịp thời tình trạng khai thác trái phép theo Luật Thủy sản 2003 và Nghị định 31/2010/NĐ-CP, đặc biệt là việc sử dụng các ngư cụ hủy diệt như xung điện và chất nổ Thống kê cho thấy, số vụ vi phạm bị xử lý hàng năm dao động từ 24-39 vụ trong giai đoạn 2005-2011, không có sự gia tăng đáng kể qua các năm.
39 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012)
Hình 4.4: Số vụ khai thác trái phép bị phát hiện qua các năm
(Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các báo cáo của Chi cục Thủy sản Đồng Nai)
Kết quả khảo sát tại hồ Trị An cho thấy 98% ngư dân nhận định rằng tình trạng khai thác trái phép bằng xung điện và chất nổ đang gia tăng, trong khi chỉ 2% cho rằng không có sự thay đổi Điều này chỉ ra rằng chính sách quản lý của các cơ quan địa phương chưa hiệu quả trong việc ngăn chặn tình trạng này Các cán bộ quản lý nguồn lợi trên hồ Trị An cho rằng nguyên nhân của vấn đề này cần được xem xét kỹ lưỡng.
Mặc dù hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến quản lý khai thác hồ Trị rất phong phú với hơn 200 văn bản hướng dẫn, nhưng vẫn còn nhiều ý kiến cho rằng cần cải thiện quy trình thực hiện quản lý để nâng cao hiệu quả.
Việc thực thi các quy định pháp luật trong ngành khai thác thủy sản chủ yếu phù hợp với vùng ven biển và ngoài khơi, trong khi việc áp dụng tại các thủy vực nội địa còn gặp nhiều vướng mắc Những bất cập này bao gồm quy định về mắt lưới và mùa vụ khai thác, cần được xem xét và điều chỉnh để đảm bảo tính hợp lý và hiệu quả trong quản lý.
Sự phân quyền không hợp lý giữa Chi cục thủy sản và Khu bảo tồn thiên nhiên - văn hóa Đồng Nai đã làm cho việc thực thi pháp luật gặp khó khăn Cụ thể, Chi cục thủy sản chịu trách nhiệm về đăng ký và đăng kiểm tàu thuyền khai thác, trong khi phí khai thác và bảo vệ hàng năm trên hồ Trị An lại được giao cho Trung tâm thủy sản Đồng Nai, hiện thuộc Khu bảo tồn Thiên nhiên - Văn hóa Đồng Nai quản lý Hai đơn vị này hoạt động độc lập, dẫn đến sự thiếu đồng bộ trong quản lý.
Mặc dù UBND Tỉnh đã ban hành Quyết định 15/2010/QĐ-UBND về quy chế phối hợp quản lý và bảo vệ tài nguyên môi trường hồ thủy điện Trị An, nhưng việc triển khai còn thiếu sót, dẫn đến sự phối hợp giữa hai đơn vị quản lý rất lỏng lẻo Điều này gây khó khăn trong việc chia sẻ thông tin và hỗ trợ lẫn nhau trong công tác thanh kiểm tra Thêm vào đó, việc Chi cục Thủy Sản thuộc Sở Nông Nghiệp và Khu bảo tồn trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh đã tạo ra rào cản trong sự phối hợp giữa hai đơn vị Từ năm 2010, chức năng thu lệ phí khai thác thủy sản được giao cho hợp tác xã Phước Lộc, trong khi Khu bảo tồn vẫn giữ chức năng kiểm tra giấy phép khai thác, dẫn đến việc quản lý và kiểm tra hoạt động khai thác thủy sản trên hồ Trị An trở nên phức tạp hơn.
Sự phân quyền không hợp lý giữa ba đơn vị quản lý đã làm phức tạp công tác quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An Mặc dù có 20 cán bộ và 7-16 nhân viên hợp tác xã cùng 04 cano kiểm tra để quản lý 296 tàu 20 CV, mật độ cán bộ quản lý chỉ đạt 0,067 cán bộ/tàu, gấp hai lần mức trung bình toàn quốc, nhưng vẫn không đủ để ngăn chặn khai thác trái phép và quá mức Hoạt động khai thác trái phép chủ yếu diễn ra vào ban đêm với ngư cụ gây sát thương cao, khiến cán bộ kiểm tra phải đối mặt với nhiều rủi ro Thiếu cơ chế phối hợp từ chính quyền địa phương và các ngành liên quan đã làm cho công tác kiểm tra trở nên đơn độc và kém hiệu quả, trong khi nguồn kinh phí hạn hẹp chỉ cho phép thực hiện hai lần kiểm tra mỗi tháng, không đủ để ứng phó với tình trạng khai thác trái phép diễn ra hàng ngày.
Theo quy định biên chế các đơn vị và số lượng tàu, thuyền đăng ký quản lý, 40 tác giả tự tính toán công tác phí bình quân từ 100.000-200.000 đồng/đêm, tùy thuộc vào vị trí công tác, dựa trên Thông tư 97/2010/TT-BTC của Bộ Tài chính Mức thu nhập này được cho là quá thấp so với tính chất nguy hiểm của nhiệm vụ, dẫn đến việc không khuyến khích cán bộ thực hiện tốt công việc của mình.
Hiện nay, cơ chế và cách thức tổ chức quản lý hồ Trị An không đủ khả năng để ngăn chặn hiệu quả tình trạng khai thác trái phép, cho thấy cần có sự cải thiện trong nguồn lực của cơ quan quản lý địa phương.
Kết quả đánh giá theo khung phân tích của FAO cho thấy mức độ bền vững của nguồn lợi thủy sản tại hồ Trị An đang ở mức thấp Điều này phản ánh rõ ràng tình trạng nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An.
Sự suy giảm nghiêm trọng của nguồn lợi thủy sản đang diễn ra, do môi trường sống và khu vực sinh sản của các loài thủy sản bị thay đổi và lấn chiếm Hệ thống quản lý hiện tại không hiệu quả trong việc ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép bằng xung điện Kết quả là, các mục tiêu trong chính sách quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại hồ Trị An đều không đạt được.
