Khái niệm và đặc điểm dự án đầu tư công
Khái niệm dự án đầu tư công
Theo Glenn P.Jenkins và Arnold C.Harberger, dự án đầu tư công là những dự án được Chính phủ tài trợ toàn bộ hoặc một phần, hoặc do cộng đồng tự nguyện đóng góp vốn bằng tiền hoặc công sức, nhằm đáp ứng nhu cầu chung của xã hội.
Theo Nghị định 52/NĐ-CP ngày 8/7/1999, dự án đầu tư công là quá trình Nhà nước sử dụng vốn từ ngân sách để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội và phát triển sản xuất Những khoản chi này không chỉ tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế mà còn nâng cao tri thức con người, từ đó thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo ra của cải vật chất cho xã hội.
Dự án đầu tư công là những dự án được chính phủ tài trợ toàn bộ hoặc một phần nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phục vụ nhu cầu phát triển và mang lại lợi ích cho cộng đồng Những dự án này được triển khai trong khuôn khổ chương trình đầu tư công hoặc theo chính sách, quy hoạch của ngành và vùng lãnh thổ.
Hình 1.1: Mô hình mối quan hệ giữa chính sách và chương trình dự án công
Đặc điểm dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công được thẩm định qua nhiều khía cạnh như phân tích tài chính, kinh tế, phân phối và tác động môi trường, nhằm đảm bảo tính bền vững về mặt tài chính và lợi ích cho nền kinh tế, xã hội Cả đầu tư công và đầu tư tư đều có nhu cầu vốn lớn, thời gian đầu tư và thu hồi vốn kéo dài, đồng thời chịu ảnh hưởng từ các yếu tố kinh tế, xã hội và thị trường Tuy nhiên, giữa hai loại hình đầu tư này cũng tồn tại những điểm khác biệt quan trọng.
Bảng 1.1: So sánh đặc điển khác nhau giữa đầu tư công và đầu tư tư
Nội dung Đầu tư công Đầu tư tư
Vốn đầu tư 100 % vốn ngân sách Chủ yếu nguồn vốn từ khu vực tư nhân, vốn vay
Rủi ro trong hoạt động đầu tư
Khi xảy ra rủi ro nhà nước gánh chịu hoàn toàn
Tư nhân chịu rủi ro, tư nhân quản lý tốt với mục tiêu hạn chế thấp nhất rủi
Lợi ích kinh tế Lợi ích xã hội => Lợi ích kinh tế
Khu vực tư nhân phải có lợi ích kinh tế
Chính sách, chiến lược phát triển quốc gia và vùng lãnh thổ
Chương trình, quy hoạch quốc gia về hạ tầng, kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng…
Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công
Phân loại dự án đầu tư công
Dự án được phân loại thành hai nhóm chính: dự án đầu tư hạ tầng kinh tế và dự án đầu tư hạ tầng xã hội.
Dự án đầu tư hạ tầng kinh tế bao gồm nhiều lĩnh vực quan trọng như hạ tầng tiện ích công cộng, bao gồm năng lượng, viễn thông và nước sạch qua hệ thống ống dẫn, cũng như khí đốt được truyền tải qua ống và hệ thống thu gom, xử lý chất thải đô thị Ngoài ra, công trình công cộng như đường sá, đập và kênh tưới tiêu cũng đóng vai trò thiết yếu Cuối cùng, giao thông với các trục đường bộ, đường sắt, cảng hàng không và đường thủy là những yếu tố không thể thiếu trong sự phát triển hạ tầng kinh tế.
Dự án đầu tư hạ tầng xã hội bao gồm các cơ sở và thiết bị phục vụ cho giáo dục, nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ Ngoài ra, nó còn bao gồm các cơ sở y tế, bảo vệ sức khỏe, bảo hiểm xã hội, cùng với các công trình phục vụ hoạt động văn hóa, xã hội, thể dục thể thao Dự án cũng chú trọng đến việc chăm sóc các đối tượng chính sách, hỗ trợ cai nghiện, thông tin truyền thông và điều trị các bệnh xã hội.
1.1.3.2 Phân loại theo phí người sử dụng dự án đầu tư
Thông qua đầu tư, nhà đầu tư chi một khoản tiền nhất định để cung cấp dịch vụ cho người tiêu dùng, với mục tiêu bù đắp chi phí đầu tư và thu lợi nhuận, có thể là lợi nhuận kinh tế hoặc ích lợi xã hội trong tương lai Hoạt động cung cấp dịch vụ này có thể tính phí hoặc miễn phí cho người sử dụng, tùy thuộc vào mục đích của nhà đầu tư.
Bảng 1.2: Phân loại dự án đầu tư theo phí người sử dụng
Loại dự án Phạm vi áp dụng
Mức phí được thiết lập nhằm đảm bảo sự cân đối về kinh tế và tài chính, không chỉ để bù đắp chi phí mà còn tạo ra lợi nhuận cho các chủ dự án Đầu tư vào các công trình như trung tâm thương mại, trung tâm thể thao, bãi đỗ xe, đường quốc lộ, cầu cảng, sân bay và mạng thông tin viễn thông là cần thiết để bù đắp chi phí đầu tư Trong khi đó, các dự án xây dựng khu vui chơi giải trí công cộng, hầm giao thông, tỉnh lộ và khu an điều dưỡng thường không tạo ra lợi nhuận.
Việc thu phí nhằm bù đắp chi phí quản lý, vận hành và duy tu bảo dưỡng, nhưng không bao gồm phần chi đầu tư Đầu tư vào các công trình giao thông nông thôn, cầu cống, hệ thống thoát nước, khu điều dưỡng cho người già và các diện chính sách là rất cần thiết.
Dự án tạo dựng những cơ sở, phương tiện để khu vực công cung cấp dịch vụ công tốt hơn cho người dân
Dự án vệ sinh môi trường, tạo cảnh quan, trường học, công trình văn hóa, kiến trúc lịch sử, trung tâm điều hành giao thông, xúc tiến thương mại…
Nguồn: Giáo trình thẩm định dự án đầu tư khu vực công, TS Nguyễn Hồng Thắng và TS
Cơ sở lý thuyết của hình thức hợp tác nhà nước tư nhân
Bối cảnh cải cách khu vực công và lý thuyết quản lý công mới NPM
Giữa thập niên 70, áp lực từ suy thoái kinh tế, thất nghiệp cao và lạm phát đã thúc đẩy sự thay đổi trong quản trị chính quyền, dẫn đến sự ra đời của mô hình "Quản lý công mới - New Public Management (NPM)" tại Anh Dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Margaret Thatcher, chính phủ Anh bắt đầu thực hiện hàng loạt cải cách từ năm 1979 Sau đó, New Zealand, Mỹ và Úc cũng tham gia vào làn sóng cải cách này, tạo ra ảnh hưởng mạnh mẽ trên toàn cầu vào thập niên 80.
NPM được tạo ra bởi những lý thuyết được chia làm hai nhóm:
Kinh tế thể chế mới, được xây dựng dựa trên lý thuyết lựa chọn công của Kenneth Arrow và được phát triển bởi James Buchanan, cùng với lý thuyết người chủ - người đại diện của Ross, Wood và Waterman, và lý thuyết chi phí giao dịch của Ronald Coase, Klein và Oliver, xem chính trị như một hiện tượng của thị trường.
Nghệ thuật quản lý đề cập đến những cải cách trong khu vực công, bắt nguồn từ khu vực tư, thông qua việc áp dụng các kỹ thuật quản lý doanh nghiệp vào quá trình cung ứng hàng hóa và dịch vụ công (Hood, 1991; Yamamoto).
Sự định hướng đến thị trường là nguyên tắc cốt lõi của NPM, giúp nâng cao chất lượng và hiệu quả dịch vụ công thông qua việc áp dụng các cơ chế thị trường và công nghệ NPM giới thiệu các phương pháp quản lý như tư nhân hóa và hợp đồng, nhằm khắc phục sự bất cập của các tổ chức chính quyền truyền thống và tái định nghĩa mối quan hệ giữa công dân và tổ chức công Điều này tạo ra sự cạnh tranh giữa các tổ chức công và giữa khu vực công với tư nhân, từ đó cải thiện chất lượng dịch vụ nhờ vào việc sử dụng các nhà cung cấp cạnh tranh và các điều khoản cam kết trong hợp đồng.
Sự thiếu hiệu quả trong hoạt động của các tổ chức công cung cấp dịch vụ chủ yếu xuất phát từ những can thiệp không hợp lý của chính phủ và cấu trúc bộ máy nhà nước mang tính quan liêu Điều này đã tạo ra nhu cầu cấp thiết cho các cuộc cải cách.
Từ năm 1990, các nước OECD đã tiếp tục cải cách quản lý chi tiêu công nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình và quản lý hiệu quả, tập trung vào ngân sách theo kết quả Kỹ năng quản lý trong khu vực tư cũng được chú trọng, bao gồm việc nhận diện và quản lý rủi ro trong các dự án đầu tư, ứng dụng công nghệ và tăng cường cạnh tranh Sự tham gia của khu vực tư trong cung ứng dịch vụ công thông qua các hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý và hợp tác công tư (PPP) đã mang lại lợi ích về hiệu suất và hiệu quả.
Theo lý thuyết NPM và xu hướng quản lý ngân sách theo kết quả, việc thiết lập quan hệ hợp tác công-tư là cần thiết để các ngành công có thể thích ứng với thị trường và nâng cao khả năng cạnh tranh.
1.2.2 Quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân tư góp phần thực hiện mục tiêu chiến lược quản lý chi tiêu công
Theo World Bank (1997), việc Chính phủ hợp tác với khu vực tư nhân để cung cấp hàng hóa và dịch vụ công là một cách hiệu quả để giải quyết thất bại thị trường Sự phối hợp này không chỉ nâng cao chức năng kinh tế của Chính phủ mà còn hỗ trợ thực hiện các mục tiêu trong chiến lược quản lý chi tiêu công (Public Expenditure Management - PEM).
Tuân thủ kỷ luật tài khóa tổng thể là rất quan trọng, bao gồm việc duy trì nợ công và vay mượn ở mức hợp lý Điều này nhằm tránh tạo gánh nặng nợ cho các thế hệ sau và đảm bảo không vượt quá ngưỡng an toàn về nợ.
+ Hiệu quả phân bổ nguồn lực;
Chính phủ đang tăng cường đầu tư thông qua huy động vốn tư nhân theo hình thức hợp tác công tư (PPP), nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội mà không quá phụ thuộc vào nguồn vốn nhà nước Phương pháp này không chỉ tận dụng kỹ năng quản lý và công nghệ từ khu vực tư nhân, bao gồm cả nhà đầu tư nước ngoài, mà còn tạo ra sự cạnh tranh trong việc lựa chọn nhà đầu tư giữa các đơn vị công và tư, đồng thời giúp chia sẻ rủi ro hiệu quả.
Theo thời gian, nhiều quốc gia đã xem PPP như một giải pháp thay thế hoặc bổ sung cho tài chính và quản lý các dự án cơ sở hạ tầng phức tạp Các mối quan hệ PPP cho phép chính phủ thực hiện những dự án mà trước đây không khả thi, đồng thời khắc phục thiếu sót cơ sở hạ tầng và đáp ứng nhu cầu của xã hội Chính phủ ngày càng khuyến khích các đơn vị tư nhân tham gia vào các thỏa thuận PPP, trong khi các công ty tư nhân cũng tìm kiếm lợi nhuận từ những cơ hội này Do đó, lợi nhuận từ các dự án PPP là yếu tố quan trọng để thu hút các đối tác tư nhân Tuy nhiên, các dự án cơ sở hạ tầng thường có chi phí đầu tư lớn và cần thời gian để tạo ra doanh thu, dẫn đến rủi ro thương mại cao.
1.2.3 Thực hiện quan điểm về “Đáng giá đồng tiền” trong việc lựa chọn đầu tư theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân
Theo Darrin Grimsey, "đáng giá đồng tiền" được định nghĩa là sự tối ưu hóa chi phí trong toàn bộ vòng đời của dự án kết hợp với chất lượng dịch vụ để đáp ứng nhu cầu người sử dụng Nghiên cứu từ các tổ chức quan hệ đối tác và tư vấn cho chính phủ tại Úc, Canada, châu Âu, Hồng Kông và Anh đã chỉ ra 6 yếu tố quyết định cho việc "sử dụng đồng tiền đáng giá" (Athur Andersen, 2000).
+ Chuyển giao rủi ro giữa các đối tác tham gia dự án PPP;
+ Hợp đồng dài hạn (bao gồm chi phí vòng đời của dự án);
+ Sự hữu ích của dịch vụ đầu ra cụ thể (dịch vụ công);
+ Đo lường kết quả hoạt động và các ưu đãi;
+ Những kỹ năng quản lý của khu vực tư
Yếu tố cạnh tranh và rủi ro là hai yếu tố then chốt để đánh giá liệu quan hệ hợp tác công tư có "đáng giá đồng tiền" hay không Để xác định các yếu tố này, các cơ quan nhà nước cần xây dựng các chỉ tiêu và tiêu chuẩn đánh giá dự án đầu tư, nhằm giúp khu vực công và khu vực tư thực hiện hiệu quả hơn Việc phân chia từng hạng mục cũng cần thiết để mỗi bên có thể phát huy tối đa khả năng của mình, đồng thời cần có các dự án tương tự đã hoàn thành để làm cơ sở đối chiếu và so sánh.
Thực hiện quan điểm “đáng giá đồng tiền trong việc lựa chọn đầu tư theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân
Quan hệ đối tác công tư (PPP) không có một định nghĩa duy nhất Theo ADB, thuật ngữ này mô tả nhiều hình thức hợp tác giữa các tổ chức nhà nước và tư nhân, đặc biệt trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ PPP thể hiện một khuôn khổ hợp tác, trong đó khu vực tư nhân tham gia, nhưng vẫn ghi nhận vai trò quan trọng của chính phủ trong việc đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách đầu tư công của khu vực nhà nước.
Theo OECD, quan hệ đối tác công - tư là thỏa thuận giữa chính phủ và các đối tác tư nhân, bao gồm nhà điều hành và tổ chức tài chính, nhằm cung cấp dịch vụ theo mục tiêu của chính phủ Mức lợi nhuận mục tiêu được thỏa thuận, và hiệu quả của quan hệ này phụ thuộc vào việc chuyển giao đầy đủ lợi ích và rủi ro cho các đối tác tư nhân.
Theo JICA, PPP (Hợp tác công tư) là sự hợp tác giữa khu vực công và tư nhân nhằm cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ Trong cấu trúc PPP, một doanh nghiệp độc lập thường được thành lập, do khu vực tư nhân tài trợ và điều hành Mục tiêu của PPP là tạo ra tài sản và cung cấp dịch vụ cho khách hàng thuộc cả khu vực công lẫn tư nhân, với mức thu nhập tương ứng với chất lượng dịch vụ được cung cấp.
Hợp tác công tư (PPP) là một hiệp định giữa chính phủ và khu vực tư nhân nhằm cung cấp dịch vụ công cộng và cơ sở hạ tầng Theo từ điển kinh tế Chính trị Anh, PPP không chỉ giúp tăng cường hiệu quả xã hội nhờ vào kỹ năng quản lý của khu vực tư nhân mà còn giảm gánh nặng chi phí đầu tư cho chính phủ Thay vì chuyển giao hoàn toàn tài sản công cho khu vực tư nhân, chính phủ sẽ hợp tác với doanh nghiệp tư nhân để cung cấp các dịch vụ công hiệu quả hơn.
Hình thức hợp tác nhà nước tư nhân
Khái niệm hợp tác nhà nước tư nhân
Không có định nghĩa duy nhất cho quan hệ đối tác công tư Theo ADB, "mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân" mô tả nhiều hình thức hợp tác giữa các tổ chức nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác Quan hệ này thể hiện sự hợp tác của khu vực tư nhân trong khi vẫn khẳng định vai trò của chính phủ trong việc đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ xã hội và thành công trong cải cách đầu tư công của khu vực nhà nước.
Theo OECD, quan hệ đối tác công - tư là thỏa thuận giữa chính phủ và các đối tác tư nhân, bao gồm nhà điều hành và tổ chức tài chính Các đối tác tư nhân cung cấp dịch vụ nhằm đạt mục tiêu của chính phủ, với lợi nhuận mục tiêu đã được thỏa thuận Hiệu quả của mối liên kết này phụ thuộc vào việc chuyển giao đầy đủ lợi ích và rủi ro cho các đối tác tư nhân.
Theo JICA, PPP (Đối tác công tư) là hình thức hợp tác giữa khu vực công và tư nhân nhằm cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ Cấu trúc PPP thường tạo ra một doanh nghiệp độc lập, do khu vực tư nhân tài trợ và điều hành Mục tiêu của PPP là phát triển tài sản và cung cấp dịch vụ cho khách hàng của cả khu vực công lẫn tư nhân, với khoản thu nhập tương ứng dựa trên mức độ dịch vụ được cung cấp.
Hợp tác công tư (PPP) là một hiệp định giữa chính phủ và khu vực tư nhân nhằm cung cấp dịch vụ công cộng và cơ sở hạ tầng PPP giúp tăng cường hiệu quả xã hội thông qua kỹ năng quản lý của khu vực tư nhân, đồng thời giảm gánh nặng chi phí đầu tư cho chính phủ Thay vì hoàn toàn chuyển giao tài sản công, chính phủ hợp tác với doanh nghiệp tư nhân để cung cấp dịch vụ công hiệu quả hơn.
Theo Giáo sư Jay-Huyng-Kim, hợp tác công tư là sự kết hợp giữa khu vực tư nhân và chính phủ nhằm cải thiện dịch vụ công Liên doanh này không chỉ tăng cường đầu tư về chất lượng và số lượng mà còn tạo ra tài sản tiềm năng cho khu vực công Kết quả là, dịch vụ công sẽ được nâng cao, mang lại lợi ích cho người nộp thuế và nền kinh tế, đồng thời đảm bảo các bên liên quan nhận được phần lợi ích công bằng từ sự hợp tác này.
Theo nhà kinh tế học Micheal Spackman, PPP (Đối tác công tư) được định nghĩa là hoạt động kinh doanh dịch vụ được tài trợ và thực hiện thông qua hợp đồng hợp tác giữa Chính phủ và các công ty tư nhân Mối quan hệ đối tác giữa khu vực công và tư nhân là cần thiết để mang lại nhiều lợi ích cho cả khu vực công cộng và các doanh nghiệp tư nhân tham gia.
Theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010, đầu tư theo hình thức hợp tác công-tư (PPP) tại Việt Nam được định nghĩa là sự phối hợp giữa Nhà nước và Nhà đầu tư trong việc thực hiện các dự án phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công, dựa trên cơ sở hợp đồng dự án.
Hợp tác công tư (PPP) là hình thức hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong việc đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng Trong mô hình PPP, nhà nước thiết lập các tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ, trong khi khu vực tư nhân được khuyến khích tham gia thông qua cơ chế thanh toán dựa trên chất lượng dịch vụ.
Các hình thức hợp tác nhà nước tư nhân
Các hình thức hợp tác công tư (PPP) bao gồm hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng cho thuê hoặc giao thầu, hợp đồng nhượng quyền, và hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT) Mỗi bên tham gia trong các hình thức này có vai trò khác nhau, như được trình bày trong Bảng 1.3.
Bảng 1.3: Vai trò của các bên trong hình thức hợp đồng hợp tác công tư
Loại hợp đồng Chính phủ Tư nhân
- Chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ
- Điều hành một phần hoạt động
- Được trả một khoản phí định trước cho dịch vụ
- Chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ
- Điều hành hoạt độ ng quản lý nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ
- Cải thiện hệ thống quản lý
Hợp đồng cho thuê hoặc giao thầu
- Chịu trách nhiệm cung cấp dịchvụ
- Chịu trách nhiệm rủi ro tài chính
- Trả tiền thuê cho nhà nước
- Thời hạn 10, hoặc gia hạn 20 năm
- Điều tiết, quản lý giá và chất lượng dịch vụ
- Cung cấp toàn bộ dịch vụ Mức phí xây dựng trong Hợp đồng
- Xây dựng mới hoặc tu bổ các cơ sở dịch vụ hiện có
Hợp đồng BOT và các thỏa thuận tương tự
- Điều tiết , quản lý giá và chất lượng d ịch vụ
- Thỏ a thuận mua một tỷ lệ tối thiểu sản lượng
- Là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hóa
- Xây dựng một cơ sở hạ tầng mới
Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth 2007, Tác giả
Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP thường áp dụng hợp đồng BOT hoặc các thỏa thuận tương tự như BTO và BT Hợp đồng BOT được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, nhằm mục đích xây dựng và kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng trong một khoảng thời gian nhất định Sau khi hết thời hạn, nhà đầu tư sẽ chuyển giao công trình cho nhà nước mà không nhận được bồi hoàn.
Theo hình thức này, tư nhân chịu trách nhiệm đầu tư vốn, điều hành và bảo dưỡng (Xem hình 1.2 )
Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth 2007
Hình 1.2 : Cấu trúc hợp đồng BOT và các thỏa thuận tương tự
1.3.3 Đặc điểm của hình thức hợp tác nhà nước tư nhân
Mối quan hệ đối tác công tư (PPP) có những đặc điểm chính như hợp đồng rõ ràng về vai trò và trách nhiệm của các bên, chia sẻ rủi ro hợp lý giữa nhà nước và đối tác tư nhân, cùng với phần thưởng tài chính cho bên tư nhân tương xứng với kết quả đạt được theo thỏa thuận Dưới đây là mô hình quy trình triển khai hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng theo quan điểm của ADB.
Ngành dịch vụ công ích Nhà phát triển tư nhân
Người tiêu dùng (Trực tiếp hoặc thông qua nhà phân phối)
Thu lợi từ vốn đầu tư
Biểu phí Vốn đầu tư
Nguồn: Sách Quan hệ hợp tác công – tư, ADB, 2007, page 13
Hình 1.3: Quy trình ADB trong hợp tác công tư - PPP
Quy ết định tham gia vào quy trình
PPP Xác định các dự án ưu tiên
Phân tích lĩnh vực,lộ trình của lĩnh vực
Xác định nhóm cố vấn trong và ngoài dự án
Lựa chọn và giao nhiệm vụ cho nhóm tư vấn giao dịch
Lựa chọn phương án PPP
Chuẩn bị/Tính khả thi của PPP Luật pháp/ Quy định điều tiết
Kỹ thuật/Thể chế Thương mại/Tài chính/Kinh tế Quy trình đấu thầu
Công bố và thông báo dự án PPP
Chuẩn bị gói thầu Các điều khoản tham chiếu
Dự thảo hợp đồng Các yêu cầu dự thầu
Tiến hành đấu thầu Đánh giá thầu và trao hợp đồng Đàm phán và ký hợp đồng
- Lĩnh vực không hiệu quả
- Đánh giá những trở ngại trong lĩnh vực
- Xác định các mục tiêu của lĩnh vực
- Xây dựng nhiệm vụ và thời gian biểu
- Xác định chuyên gia cần thiết
- Xác định cơ quan đầu tàu thúc đẩy của Chính phủ
- Rà soát các phương án khi xem xét những trở ngại và các mục tiêu
- Tạo môi trường chính sách và môi trường hoạt động cho PPP
- Quyết định thiết kế dự án
- Đảm bảo tính khả thi và tính bền vững
- Xác định và đào tạo những vai trò mới tham gia dự án
- Thu hút lợi ích/ph ản hồi của thị trường về dự án
- Xây dựng dự thảo hợp đồng
- Xác định quy trình lần cuối
- Đào tạo cán bộ đấu thầu
- Bắt đầu thỏa thuận chuyển giao
Dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng cần một nguồn vốn lớn, không chỉ từ ngân sách nhà nước mà còn từ các nguồn tài chính bên ngoài Việc huy động vốn này là cần thiết để chi trả cho chi phí đầu tư ban đầu và sẽ được thu hồi theo thời gian từ doanh thu trong tương lai Các khoản đầu tư có thể đến từ khu vực nhà nước, khu vực tư nhân hoặc từ các khoản vay của tổ chức tín dụng.
Hình 1.4: Cơ cấu vốn của dự án PPP
Cơ cấu tài chính của dự án PPP được xây dựng dựa trên một chương trình bảng biểu tiêu chuẩn, bao gồm các số liệu dự kiến như lạm phát, thuế, chi phí xây dựng, trợ cấp, chi phí hoạt động và dự báo nhu cầu Đánh giá tài chính nhằm xây dựng các chiến lược định giá khả thi và hợp lý, tạo điều kiện cho việc cung cấp dịch vụ với mức giá hợp lý và đảm bảo doanh thu cho đối tác tư nhân Mục tiêu là bù đắp chi phí đầu tư và mang lại lợi nhuận để nâng cao chất lượng dịch vụ công Đồng thời, việc đánh giá các chỉ tiêu tài chính giúp xác định rủi ro từ các thay đổi về chi phí, nhu cầu, lạm phát và lãi suất, từ đó có biện pháp chia sẻ rủi ro để hạn chế thiệt hại cho dự án.
Phần tham gia nhà nước
Vốn chủ sở hữu đầu tư tư nhân
Vốn vay: tiền mặt, khác Tổng vốn đầu tư dự án
Theo ADB, việc thẩm định tính khả thi tài chính của dự án đầu tư theo hình thức PPP cần đánh giá hai chỉ tiêu tài chính chính: tỷ suất nợ khả chi hàng năm (ADSCR) và tỷ suất nợ khả chi trong thời gian vay nợ (LLCR).
- T ỷ su ấ t n ợ kh ả chi hàng năm (Annual debt service coverage ratio – ADSCR) :
CBDSi là dòng tiền trước khi trả nợ tại năm i, phản ánh số tiền còn lại của công ty sau khi đã trừ đi chi phí hoạt động và thuế trong quá trình thực hiện dự án.
DSi là nợ còn lại tại năm i (tiền vốn vay ban đầu và lãi suất)
Dự án được coi là khả thi cho các nhà đầu tư khi chỉ số ADSCR lớn hơn 1 trong suốt thời gian thực hiện Điều này cho thấy, ngay cả khi doanh thu của dự án không đạt kỳ vọng trong năm i, công ty vẫn có khả năng thanh toán nợ Thông thường, chỉ số ADSCR tối thiểu cần đạt từ 1,1 đến 1,2 để đảm bảo tính bền vững tài chính của dự án.
- T ỷ su ấ t n ợ kh ả chi trong th ờ i gian vay n ợ (Loan Life Debt Service Cover Ratio – LLCR):
NPV(CBDS i end) là giá trị hiện tại thuần của dòng tiền trước khi trả nợ từ năm i tới cuối thời hạn trả nợ
DS i end là tổng nghĩa vụ nợ còn lại tại năm i (tiền vốn vay ban đầu và lãi suất )
Dự án vẫn có khả năng duy trì đối với các đối tác cho vay khi tỷ suất LLCR đạt giá trị cao hàng năm Điều này cho thấy công ty thực hiện dự án có khả năng chi trả nợ ngay cả trong những thời điểm gặp khó khăn về tài chính, với LLCR lớn hơn 1,1.
ADSCR CBDS end DS end CBDS
1.3.4 Mục tiêu của Chính phủ và sự lựa chọn hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân về đầu tư cơ sở hạ tầng
Có nhiều lý do khiến chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, nhưng ba nguyên nhân chính bao gồm: tăng cường hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ công, thu hút nguồn lực và công nghệ từ khu vực tư nhân, cùng với việc chia sẻ rủi ro giữa các bên.
Huy động vốn từ khu vực tư nhân mang lại cho khu vực công cơ hội tiếp cận nguồn tài chính, công nghệ tiên tiến và quản lý hiệu quả, giúp hoàn thành các dự án đúng tiến độ và khai thác công trình một cách hiệu quả nhất.
Nâng cao năng suất lao động và giảm chi phí là mục tiêu quan trọng, giúp giảm rủi ro và tạo ra môi trường cạnh tranh cao Nhà cung cấp tư nhân thường nhanh nhạy hơn với sự cạnh tranh, từ đó chống tham nhũng và lãng phí hiệu quả Quản lý chặt chẽ nguồn vốn của khu vực tư sẽ mang lại hiệu quả cao nhất.
Thứ ba, việc chuyển giao gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng không chỉ giúp tạo ra sự công bằng mà còn thúc đẩy việc cung cấp dịch vụ đa dạng và chất lượng cao hơn.
Mối quan hệ hợp tác công tư mang lại nhiều lợi ích cho cả khu vực nhà nước, nhà đầu tư và người tiêu dùng Nhà nước có thể cải thiện cơ sở hạ tầng và dịch vụ công, trong khi nhà đầu tư tìm kiếm cơ hội sinh lời và phát triển dự án Người tiêu dùng được hưởng lợi từ dịch vụ chất lượng cao hơn và chi phí hợp lý hơn Sự hợp tác này tạo ra một môi trường bền vững, thúc đẩy sự phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng cuộc sống cho cộng đồng.
Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth 2007
Hình 1.5: Lợi ích của các bên liên quan trong mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân
- Tối thiểu hóa chi phí, nâng cao chất lượng dịch vụ công
- Mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ
- Cải thiện phúc lợi công cộng
- Tận dụng công nghệ, kỹ thuật, quản lý của tư nhân
- Đảm bảo giá cả hợp lý dịch vụ
- Cải thiện chất lượng và độ tin cậ y của dịch vụ
- Tăng khả năng phản hồi nhanh
- Tạo ra nhiều cơ hội đầu tư hơn
- Được cung cấp vốn, công nghệ
- Đạt được l ợi nhuận kinh tế
- Nâng cao trình độ quản lý, đào tạo cán bộ…
Thiết lập mối quan hệ đối tác công tư là yếu tố quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách khu vực công, giúp phân bổ rõ ràng vai trò của các bên liên quan Điều này đặc biệt quan trọng đối với các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và nhà cung cấp dịch vụ, nhằm đảm bảo các công trình đầu tư và dịch vụ được cung cấp với giá trị hợp lý.
Bảng 1.4: Mục tiêu của Chính phủ và sự lựa chọn hợp đồng PPP
STT Mục tiêu chính phủ Hình thức PPP
1 Giảm chi phí dịch vụ Hợp đồng dịch vụ
2 Cải thiện chất lượng dịch vụ Hợp đồng quản lý
3 Cải thiện tính phí và thu phí Nhượng quyền
Mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ, tận dụng công nghệ, kỹ thuật, kỹ năng quản lý của tư nhân
BOT và các hình thức của BOT; nhượng quyền
Mục tiêu của chính phủ và sự lựa chọn hình thức nhà nước tư nhân
Có nhiều lý do khiến chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân Trong số đó, ba nguyên nhân chính bao gồm: tăng cường hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ công, thu hút nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, và cải thiện chất lượng dịch vụ thông qua sự đổi mới và sáng tạo.
Huy động vốn từ khu vực tư nhân là cách hiệu quả giúp khu vực công tiếp cận nguồn tài chính và công nghệ tiên tiến, từ đó nâng cao khả năng quản lý, đảm bảo hoàn thành các dự án đúng tiến độ và khai thác công trình một cách hiệu quả nhất.
Nâng cao năng suất lao động và giảm chi phí là mục tiêu quan trọng, giúp giảm rủi ro và tạo ra môi trường cạnh tranh cao Nhà cung cấp tư nhân thường nhanh nhạy hơn trong việc thích ứng với sự cạnh tranh, đồng thời góp phần chống tham nhũng và lãng phí Việc quản lý chặt chẽ nguồn vốn trong khu vực tư giúp tối ưu hóa hiệu quả hoạt động.
Thứ ba, việc chuyển giao gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng góp phần tạo ra dịch vụ đa dạng và chất lượng hơn.
Mối quan hệ hợp tác công tư mang lại nhiều lợi ích cho khu vực nhà nước, nhà đầu tư và người tiêu dùng Nhà nước có thể tối ưu hóa nguồn lực và nâng cao chất lượng dịch vụ công, trong khi nhà đầu tư có cơ hội mở rộng thị trường và gia tăng lợi nhuận Người tiêu dùng được hưởng lợi từ những sản phẩm và dịch vụ tốt hơn, giá cả hợp lý hơn nhờ vào sự cạnh tranh và đổi mới sáng tạo trong các dự án hợp tác Sự kết hợp này tạo ra một hệ sinh thái bền vững, thúc đẩy phát triển kinh tế và nâng cao đời sống xã hội.
Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth 2007
Hình 1.5: Lợi ích của các bên liên quan trong mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân
- Tối thiểu hóa chi phí, nâng cao chất lượng dịch vụ công
- Mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ
- Cải thiện phúc lợi công cộng
- Tận dụng công nghệ, kỹ thuật, quản lý của tư nhân
- Đảm bảo giá cả hợp lý dịch vụ
- Cải thiện chất lượng và độ tin cậ y của dịch vụ
- Tăng khả năng phản hồi nhanh
- Tạo ra nhiều cơ hội đầu tư hơn
- Được cung cấp vốn, công nghệ
- Đạt được l ợi nhuận kinh tế
- Nâng cao trình độ quản lý, đào tạo cán bộ…
Thiết lập mối quan hệ đối tác công tư là yếu tố quan trọng thúc đẩy cải cách khu vực công, giúp phân bổ rõ ràng vai trò của các bên liên quan như nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và nhà cung cấp dịch vụ Điều này nhằm đảm bảo các công trình đầu tư và dịch vụ mang lại giá trị tốt nhất cho đồng tiền.
Bảng 1.4: Mục tiêu của Chính phủ và sự lựa chọn hợp đồng PPP
STT Mục tiêu chính phủ Hình thức PPP
1 Giảm chi phí dịch vụ Hợp đồng dịch vụ
2 Cải thiện chất lượng dịch vụ Hợp đồng quản lý
3 Cải thiện tính phí và thu phí Nhượng quyền
Mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ, tận dụng công nghệ, kỹ thuật, kỹ năng quản lý của tư nhân
BOT và các hình thức của BOT; nhượng quyền
Huy động vốn tư nhân trong nhượng quyền và BOT là yếu tố quan trọng để thực hiện các dự án hợp tác công tư Chính phủ và khu vực tư nhân cần thiết lập các thỏa thuận hợp đồng dài hạn liên quan đến tài chính, thiết kế, thực hiện và khai thác dự án Trong đó, khu vực công đóng vai trò là người tạo thuận lợi, thúc đẩy và kiểm soát dự án, đồng thời chia sẻ rủi ro với khu vực tư nhân Sự thành công của dự án phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án, tính minh bạch trong đầu tư, quy hoạch và mức độ tham gia của khu vực tư.
Bảng 1.5: Lợi ích và mức độ tham gia của khu vực tư nhân vào hợp tác công tư
Mức độ tham gia của khu vực tư nhân vào hợp tác công tư
1 Thúc đẩy hoàn thiện môi trường pháp lý x x x x x
2 Tăng khả năng khai thác và kinh doanh x x x x
3 Tiết kiệm chi phí, chống lãng phí x x
4 Nâng cao khả năng thu hồi vốn x
5 Đảm bảo tiến độ đầu tư công trình x
Chia sẻ gánh nặng đầu tư cho nhà nước, hạn chế rủi ro cho khu vực tư nhân x
Nguồn : Tác giả (dựa trên Tạp chí GTVT số 12, 2002)
Để triển khai thành công mô hình đối tác công tư (PPP), các cơ quan chuyên trách cần phân tích tình hình cải cách trong lĩnh vực liên quan, xác định rủi ro và chuyển dịch rủi ro, cũng như các cấu trúc quy định và pháp lý Họ cũng cần đánh giá các kỹ năng địa phương cần thiết để thực hiện và giám sát dự án, mức thu hồi chi phí, và thông tin về hệ thống kỹ thuật Những phân tích này sẽ giúp cả khu vực công và tư nhận diện lợi ích và cam kết của các bên, từ đó lựa chọn phương án hợp tác phù hợp cho dự án PPP.
1.4 Vấn đề rủi ro và chia sẻ rủi ro trong đầu tư cở sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư
1.4.1 Khái niệm và các loại rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng 1.4.1.1 Lý thuyết về rủi ro
Theo tiêu chuẩn quốc tế của Hiệp hội Kiểm toán nội bộ Quốc tế (IIA), rủi ro được định nghĩa là khả năng xảy ra của một sự kiện có thể ảnh hưởng đến các mục tiêu đã đề ra Việc đánh giá rủi ro dựa trên hai yếu tố chính: mức độ tác động và xác suất xảy ra của sự kiện đó.
Giáo sư Sven Oven Hansson định nghĩa rủi ro như một nguyên nhân có thể dẫn đến sự kiện không mong muốn, với khả năng xảy ra không chắc chắn Ông cũng nhấn mạnh rằng rủi ro liên quan đến xác suất của các quyết định được đưa ra có thể dẫn đến những tình huống này.
Theo TS Nguyễn Minh Kiều, rủi ro được định nghĩa là sự không chắc chắn liên quan đến một biến cố có thể xảy ra hoặc không xảy ra, và được phân loại thành rủi ro hệ thống và rủi ro phi hệ thống.
Rủi ro là những sự kiện không lường trước có thể ảnh hưởng tiêu cực đến kết quả và mục tiêu của một kế hoạch hoặc chương trình Trong lĩnh vực đầu tư, rủi ro có thể phát sinh ở nhiều giai đoạn, bao gồm rủi ro xây dựng, rủi ro kỹ thuật, rủi ro nhu cầu, rủi ro tài chính và rủi ro về giá trị còn lại.
Merna và Smith (1996) phân loại rủi ro trong đầu tư dự án thành hai loại chính: rủi ro “toàn cầu” liên quan đến chính trị, pháp luật và môi trường, và rủi ro “yếu tố” liên quan đến xây dựng, vận hành, tài trợ và doanh thu của dự án Theo Miller và Lessard (2001), rủi ro được chia thành ba nhóm: i) rủi ro thị trường, liên quan đến nhu cầu và doanh thu dự án cũng như lãi suất và tỷ giá hối đoái; ii) rủi ro hoàn thành, bao gồm các vấn đề về thiết kế kỹ thuật, chi phí xây dựng, thời gian và điều hành; iii) rủi ro thể chế, liên quan đến luật pháp, quy định, phản đối từ cộng đồng địa phương và khả năng chính phủ muốn thương lượng lại hợp đồng Nghiên cứu 60 dự án lớn của Miller và Lessard cho thấy rủi ro nhu cầu chiếm 42%, rủi ro hoàn thành 38% và rủi ro thể chế 20%.
1.4.1.2 Những rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng
Trong các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư, có thể xuất hiện nhiều rủi ro chính, bao gồm rủi ro tài chính, rủi ro kỹ thuật, và rủi ro về pháp lý Những rủi ro này có thể ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả của dự án, đòi hỏi các bên liên quan phải có chiến lược quản lý rủi ro hiệu quả để đảm bảo thành công.
Rủi ro về về giải phóng mặt bằng;
Rủi ro về thiết kế - xây dựng
Rủi ro về nhu cầu;
Rủi ro về kinh tế vĩ mô
Rủi ro về điều kiện bất khả kháng
Rủi ro về giải phóng mặt bằng trong các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng thường xuất phát từ việc chậm trễ trong thu hồi đất, phê duyệt và cấp phép xây dựng, cũng như ước tính chi phí đền bù không chính xác và chính sách tái định cư không hợp lý Những yếu tố này không chỉ gây chậm tiến độ dự án mà còn dẫn đến tăng chi phí và làm giảm niềm tin của các nhà đầu tư Thêm vào đó, sự không hài lòng của bên được bồi thường với mức đền bù của nhà nước có thể gây ra tranh chấp và khiếu kiện, làm trầm trọng thêm tình hình và kéo dài thời gian triển khai dự án.