Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướng quan trọng của Đảng và Nhà nước Việt Nam, được ghi nhận trong các văn kiện và pháp luật qua các thời kỳ Đại hội Đảng lần thứ XII nhấn mạnh việc hoàn thiện nhà nước pháp quyền do Đảng lãnh đạo, yêu cầu một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và tinh thần thượng tôn pháp luật từ mọi chủ thể trong xã hội, bao gồm cả cơ quan nhà nước Chính quyền địa phương (CQĐP), bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, là bộ phận thiết yếu trong chính quyền thống nhất của nhân dân, có tác động lớn đến đời sống cá nhân và tổ chức, giữ vai trò quan trọng trong việc duy trì trật tự và phát triển kinh tế-xã hội Để xây dựng một nền tảng vững chắc cho đất nước, CQĐP cần thực hiện hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, trong đó việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển bền vững.
Hiến pháp mới 2013 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc xác định mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, khẳng định nguyên tắc phân quyền thay vì chỉ phân cấp quản lý như trước Mặc dù chính quyền địa phương vẫn chịu sự quản lý của trung ương, nhưng yêu cầu các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương phải tuân thủ đầy đủ các quy định của hiến pháp, đảm bảo tính pháp chế và pháp quyền trong quá trình xây dựng và thi hành pháp luật.
Trong những năm gần đây, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) đã đạt hiệu quả cao, đáp ứng tốt yêu cầu của từng địa phương và đóng góp vào những thành tựu chung của cả nước Thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL được thực hiện đúng theo quy định pháp luật hiện hành, ngày càng đi vào nề nếp.
1 Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng,
2 Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật về chính quyền địa phương”, số 8/2003, tr.11
Theo Báo cáo số 69/BC-BTP ngày 18/3/2014 của Bộ Tư pháp, mặc dù đã đạt được một số kết quả trong việc xây dựng dự án Luật ban hành VBQPPL, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế trong công tác này Những hạn chế này ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) trong việc tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương Các vấn đề này cần được xem xét và cải thiện để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật.
Một trong những vấn đề hiện nay là việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) không đúng thẩm quyền, dẫn đến nội dung văn bản trái pháp luật và thiếu tính khả thi Nhiều địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung nào thuộc thẩm quyền cấp huyện, cấp xã theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Đồng thời, việc xác định hình thức văn bản để bãi bỏ các VBQPPL đã ban hành trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực cũng gặp nhiều trở ngại Hơn nữa, tình trạng sao chép quy định từ các văn bản của Chính phủ và các Bộ, ngành trung ương vẫn còn diễn ra, gây lãng phí và tạo ra nhiều tầng nấc VBQPPL mà không mang lại giá trị gia tăng.
Vẫn tồn tại tình trạng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do cơ quan địa phương ban hành không tuân thủ nghiêm ngặt quy định về trình tự xây dựng, ban hành Luật 2015 đã bổ sung quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh, yêu cầu phân tích, đánh giá và thẩm định trước khi soạn thảo Tuy nhiên, các địa phương thường cho rằng phạm vi nghị quyết cần lập đề nghị chưa phù hợp, dẫn đến việc yêu cầu lập đề nghị cho những nghị quyết chỉ quy định biện pháp tổ chức thi hành mà không phát sinh chính sách Hơn nữa, pháp luật hiện hành chưa quy định thủ tục rút gọn cho việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL, khiến cho những văn bản có chính sách rõ ràng vẫn phải tuân thủ quy trình đầy đủ Việc giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự thảo nghị quyết cũng gây khó khăn cho tính khách quan và độc lập trong hoạt động thẩm tra, đồng thời không đảm bảo tính liên tục trong quá trình xây dựng dự thảo từ đề xuất đến chỉnh lý Điều này hạn chế tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan trình dự thảo.
Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) được đánh giá chủ yếu qua hai tiêu chí: tính hợp pháp và tính hợp lý Thời gian qua, các cấp CQĐP đã triển khai nhiều biện pháp nhằm hạn chế tình trạng VBQPPL ban hành chưa đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý.
Nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được ban hành hiện nay không đáp ứng yêu cầu pháp lý, và việc xử lý những văn bản khiếm khuyết này chưa thực sự hiệu quả Nguyên nhân chủ yếu là do hệ thống pháp luật còn nhiều hạn chế, thiếu tính thống nhất và đồng bộ Có quá nhiều chủ thể, kể cả cấp xã, được quyền ban hành VBQPPL, trong khi Chủ tịch UBND cấp tỉnh và huyện lại không có thẩm quyền tương ứng Nhiều văn bản từ các cơ quan nhà nước trung ương cũng vi phạm pháp luật, dẫn đến tình trạng vi phạm lan rộng Việc không lấy ý kiến của các đối tượng bị ảnh hưởng và chuyên gia địa phương khi ban hành VBQPPL cũng là một vấn đề nghiêm trọng Mặc dù pháp luật quy định trách nhiệm xử lý đối với những văn bản trái pháp luật, nhưng thực tế cho thấy hàng trăm VBQPPL vi phạm vẫn được ban hành mỗi năm mà không có ai bị xử lý nghiêm túc Điều này góp phần vào tình trạng vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL Hơn nữa, Tòa án không có quyền xét xử các VBQPPL vi phạm, điều này càng làm cho việc xử lý vi phạm trở nên khó khăn hơn.
Công tác của CQĐP cần tiếp tục đổi mới và hoàn thiện, với nghiên cứu toàn diện về thẩm quyền, thủ tục, tính hợp pháp và xử lý VBQPPL Việc này không chỉ mang tính cấp thiết về lý luận và thực tiễn mà còn đảm bảo rằng pháp luật là công cụ quản lý xã hội và giám sát quyền lực nhà nước Trong bối cảnh hiện nay, mục tiêu xây dựng pháp luật cần ưu tiên phục vụ nhu cầu của người dân, đặc biệt trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Do đó, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành VBQPPL của CQĐP là yêu cầu cần thiết.
Tài liệu "Văn kiện Hội Nghị lần thứ mười Ban chấp hành trung ương khóa XI" của Đảng Cộng sản Việt Nam (2015) được phát hành nội bộ bởi Văn phòng Trung ương Đảng tại Hà Nội, trang 62.
Bộ Tư pháp Việt Nam đã thực hiện Dự án phát triển lập pháp quốc gia, trong đó có báo cáo khảo sát đánh giá thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Hội đồng Nhân dân (HĐND) và Ủy ban Nhân dân (UBND) năm 2004, cùng với Luật ban hành VBQPPL năm 2008 Báo cáo này cung cấp những thông tin quan trọng về hiệu quả và thực tiễn thi hành các luật lệ liên quan, góp phần nâng cao chất lượng công tác lập pháp tại Việt Nam.
Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu.
Những điểm mới của luận án
Luận án là một nghiên cứu toàn diện về hoạt động xây dựng, ban hành và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân Mặc dù không có những đột phá lý luận nổi bật, luận án vẫn mang đến nhiều điểm mới đáng chú ý.
Một là, hệ thống hóa được những vấn đề lý luận và thực tiễn trong xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP
Hai là, luận án đã đưa ra được khái niệm về VBQPPL, VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND;
Ba là, đề xuất sửa đổi các quy định pháp lý liên quan đến thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan địa phương, kiến nghị trao thẩm quyền cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện, đồng thời không giao thẩm quyền này cho HĐND và UBND cấp huyện, xã.
Đề xuất sửa đổi và bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan địa phương, bao gồm kiến nghị áp dụng thủ tục rút gọn trong việc lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và kiến nghị về công tác thẩm định, thẩm tra cũng như lấy ý kiến góp ý đối với VBQPPL.
Luận án đã đưa ra những kết luận khoa học quan trọng về lý luận “Nguyên tắc pháp quyền” trong việc đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) ban hành.
Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý là vấn đề quan trọng trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước Khi VBQPPL chỉ chú trọng vào tính hợp hiến và hợp pháp mà bỏ qua tính hợp lý, điều này thể hiện nguyên tắc pháp chế Tuy nhiên, để thực sự đạt được pháp quyền, cần phải đảm bảo tính hợp lý đồng bộ với các yêu cầu này Nguyên tắc pháp quyền yêu cầu VBQPPL phải đáp ứng các yêu cầu khách quan của xã hội và phản ánh các giá trị tiến bộ như tự do, công bằng, đồng thời bảo đảm và bảo vệ quyền con người.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Luận án là nghiên cứu khoa học có hệ thống về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP), giới thiệu các khái niệm mới như VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND), và quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND), đồng thời làm mới một số khái niệm liên quan đến VBQPPL.
Các kiến nghị và đề xuất trong luận án cung cấp giá trị tham khảo cho các cơ quan chức năng và người có thẩm quyền trong việc sửa đổi quy định pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương Những đề xuất này cũng có thể được áp dụng trong quá trình chuẩn bị và thông qua các nghị quyết của Hội đồng Nhân dân và quyết định của Ủy ban Nhân dân các cấp.
Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho giảng viên và sinh viên ngành luật, đồng thời cũng hỗ trợ cán bộ làm việc trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước địa phương.
Kết cấu của luận án
Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình khoa học liên quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục, nội dung của Luận án bao gồm 3 chương chính.
Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Chương 3 trình bày các yêu cầu cần thiết đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tuân thủ các quy định này Việc không tuân thủ các yêu cầu có thể dẫn đến hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng đến tính hợp pháp và hiệu lực của các văn bản pháp luật, gây rối loạn trong quản lý nhà nước và làm giảm niềm tin của người dân vào chính quyền địa phương.
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU
Tổng quan về tình hình nghiên cứu
Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
Nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) cần bắt đầu bằng việc làm rõ bản chất, vị trí và tính chất pháp lý của CQĐP tại Việt Nam Điều này rất quan trọng vì tổ chức và hoạt động của CQĐP quyết định phương thức hoạt động của các cơ quan này.
Cuốn sách "Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế" do TS Nguyễn Hữu Đức và ThS Đinh biên soạn, tập trung vào việc cải cách và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh kinh tế toàn cầu Nội dung sách đề xuất các giải pháp nhằm thích ứng với yêu cầu mới của thị trường và thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế quốc tế Qua đó, cuốn sách cung cấp cái nhìn sâu sắc về vai trò của chính quyền địa phương trong việc phát triển kinh tế bền vững.
Xuân Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (NXB CTQG) đã xuất bản vào năm 2006, đóng góp mới vào tri thức khoa học về chính quyền địa phương (CQĐP) với 4 chương, phân tích quá trình hình thành các cấp hành chính và yêu cầu của nền kinh tế thị trường cũng như hội nhập quốc tế Tác giả đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức và cơ chế hoạt động của CQĐP Cuốn sách "Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay" do TS Nguyễn Văn Cương chủ biên, xuất bản năm 2014, cung cấp cái nhìn tổng quan về lý luận và thực tiễn CQĐP, đề xuất phương án thiết kế mối quan hệ giữa trung ương và địa phương Tài liệu này rất hữu ích cho nghiên cứu lịch sử hình thành và vai trò của CQĐP trong bộ máy nhà nước Cuốn sách "Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật ở địa phương" của Trương Đắc Linh, xuất bản năm 2003, cũng là tài liệu tham khảo quý giá, trình bày về vị trí, vai trò và nhiệm vụ của CQĐP trong việc thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương.
Nhiều bài báo khoa học, mặc dù không trực tiếp đề cập đến luận án nghiên cứu, vẫn có giá trị tham khảo cao, như bài viết của Vũ Thư trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật (số 6, 2004) về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương (CQĐP) tại Việt Nam Bài viết phân tích các vấn đề của CQĐP truyền thống, được tổ chức theo Sắc lệnh số 63-SL và 77-SL năm 1945, cùng với các bản hiến pháp từ 1946 đến 2001 và các luật liên quan Ngoài ra, tác giả cũng dự đoán xu hướng phát triển của CQĐP dựa trên tinh thần của Đảng và các quy định pháp luật, nhằm tổ chức mô hình CQĐP hiệu quả hơn.
Ngoài các công trình khoa học của tác giả trong nước, còn nhiều tài liệu quý giá từ tác giả nước ngoài, mặc dù không trực tiếp đề cập đến vấn đề của luận án nghiên cứu, nhưng vẫn mang lại giá trị tham khảo cao, điển hình là cuốn sách "Chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế".
Cuốn sách "Affairs in International Perspective" do Joachim Jens Hesse chủ biên, được xuất bản bởi Nhà xuất bản Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden vào năm 1991, tập trung phân tích sự hình thành và phát triển của các cơ quan chính quyền địa phương (CQĐP) trong bối cảnh quốc tế tại 20 quốc gia công nghiệp phát triển như Mỹ, Anh, và Pháp Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP thường ít hoặc không được đề cập trong các bài viết hiện có, cũng như trong cuốn "Nhà nước và chính quyền địa phương".
Bài viết "Government" của Ann Bownman và Richard Kearney (2011) trình bày mô hình chính quyền địa phương (CQĐP) và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ Tác giả tập trung vào các vấn đề cốt lõi như thẩm quyền quản lý, chức năng của CQĐP, tài chính, nhân sự, cơ cấu tổ chức bộ máy và quy trình ra quyết định.
Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam
Trong những năm gần đây, việc xây dựng, ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) với chất lượng và hiệu quả cao đã trở thành nhu cầu cấp thiết Điều này thu hút sự quan tâm lớn từ các nhà lập pháp và các nhà nghiên cứu Các công trình nghiên cứu liên quan đến VBQPPL của CQĐP tại Việt Nam đã được thực hiện và có thể được phân loại thành nhiều nhóm khác nhau.
1.2.1 Về khái niệm, đặc điểm VBQPPL của CQĐP
Trước năm 1996, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) chưa được quy định trong hệ thống pháp luật Việt Nam, chỉ có tên gọi và vai trò của các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành Trong giới nghiên cứu pháp lý, khái niệm này cũng bắt đầu được quan tâm nhưng thiếu sự thống nhất Năm 1996, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL, tuy nhiên luật này chủ yếu quy định về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trung ương, còn thẩm quyền của cơ quan địa phương chỉ được nêu chung là "do pháp luật quy định" tại Điều 19 Năm 2004, Quốc hội tiếp tục có những bước tiến trong việc hoàn thiện khung pháp lý cho VBQPPL.
Vào năm 1998, Nguyễn Cửu Việt đã công bố bài viết "Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật" trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11, trong đó nhấn mạnh sự cần thiết của việc ban hành đạo luật để điều chỉnh các hoạt động quan trọng của cơ quan nhà nước Sau khi có hai Luật này, khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nói chung và VBQPPL của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) đã được xác định rõ ràng.
Cuốn sách Bình luận Luật Ban hành VBQPPL, do NXB Tư pháp phát hành với sự hỗ trợ của UNDP, nhấn mạnh rằng để nhận diện một văn bản là VBQPPL, yếu tố quan trọng nhất là văn bản phải chứa quy phạm pháp luật (QPPL) Tác giả Nguyễn Cửu Việt đã có ba bài viết phân tích về khái niệm VBQPPL, trong đó ông chỉ trích cách diễn đạt không chính xác và đề xuất định nghĩa rõ ràng hơn về VBQPPL Tác giả Nguyễn Minh Đoan cũng đã chỉ ra hai dấu hiệu cơ bản của VBQPPL là "do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện" cùng với "có quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung", cho rằng các yếu tố khác như trình tự và hình thức không cần thiết phải coi là bắt buộc Từ đó, ông đề xuất rằng định nghĩa VBQPPL chỉ cần tập trung vào hai dấu hiệu này là đủ.
Gần đây, một số bài báo trên các tạp chí chuyên ngành đã đề cập đến khái niệm VBQPPL, nổi bật với ba bài viết của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên.
Khái niệm Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đã được thảo luận trong Tạp chí Luật học số 2 năm 2004, với những phân tích sâu sắc về lý luận và thực tiễn Bài viết "Khái niệm VBQPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn" đăng trên Tạp chí Luật học số 11 năm 2004 tiếp tục mở rộng và làm rõ các khía cạnh này, nhấn mạnh vai trò quan trọng của VBQPPL trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
Vào năm 2009, trong kỷ yếu “Luật mới về VBQPPL” tại Hội thảo do Bộ Tư pháp tổ chức vào tháng 3 năm 2014, đã có yêu cầu cần có khái niệm mới về VBQPPL Tác giả đã phân tích và thảo luận để làm rõ khái niệm VBQPPL trong pháp luật hiện hành, từ đó đề xuất một khái niệm mới cả về lý luận lẫn thực tiễn Gần đây, trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2015, tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền cũng đã tiếp tục trao đổi về khái niệm VBQPPL, phân tích các quan điểm khác nhau và đưa ra kiến nghị về yêu cầu cho khái niệm này trong quy định pháp luật hiện tại.
Ngoài ra, có một số nghiên cứu đáng chú ý từ các tác giả khác như Trương Đắc Linh, với luận văn thạc sĩ luật học về Văn bản của CQĐP, bảo vệ năm 1996 tại Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật Ông cũng thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường về hoạt động ban hành văn bản pháp lý của CQĐP, lý luận và thực tiễn, bảo vệ năm 2000, cùng với nghiên cứu về mối liên hệ giữa hoạt động ban hành văn bản pháp lý của CQĐP và việc đảm bảo quyền con người, quyền công dân vào năm 2001.
Vào năm 2012, tại Trường Đại học Luật TP.HCM, tác giả đã trình bày một hệ thống văn bản của cơ quan nhà nước, tập trung vào văn bản pháp lý do cơ quan này ban hành Bên cạnh đó, nhiều công trình nghiên cứu khác cũng thể hiện sự quan tâm của các nhà khoa học đối với khái niệm và tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), được đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành.
1.2.2 Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP
Năm 1998, Bộ Tư pháp đã tiến hành nghiên cứu về Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trong khuôn khổ dự án VIE/94/003 Báo cáo tổng kết đề tài chỉ ra các vấn đề quan trọng như quyền sáng kiến văn bản, nguyên tắc chỉ đạo trong soạn thảo, và quy trình lập chương trình sáng kiến, soạn thảo, thẩm định dự thảo văn bản Những nội dung này không chỉ có ý nghĩa lý luận quan trọng trong việc xây dựng và ban hành VBQPPL mà còn là tài liệu tham khảo quý giá cho tác giả trong việc nghiên cứu quy trình ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước địa phương.
Cuốn sách "Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL" của tác giả Dương Bạch Long, xuất bản bởi NXB CTQG năm 2007, cung cấp phân tích sâu sắc về các khía cạnh quan trọng của VBQPPL, bao gồm chủ thể có thẩm quyền, hình thức văn bản, hiệu lực văn bản, cũng như hoạt động kiểm tra giám sát và xử lý VBQPPL Đặc biệt, tác giả đã trình bày quy trình soạn thảo VBQPPL cho từng cơ quan nhà nước, làm cho cuốn sách trở thành tài liệu tham khảo quý giá.
Chuyên đề về thẩm quyền và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là một vấn đề quan trọng Việc xác định đúng thẩm quyền và quy trình ban hành VBQPPL sẽ đảm bảo tính hợp pháp và hiệu quả trong quản lý nhà nước Điều này không chỉ giúp nâng cao chất lượng văn bản mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực thi pháp luật trong thực tiễn.
CQĐP của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp), số 3 năm 1999, đã phân tích và đánh giá thẩm quyền cùng thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của CQĐP Luận văn thạc sĩ của Hoàng Minh Hà cũng đóng góp vào việc nghiên cứu này.
Bài viết “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam hiện nay” được bảo vệ năm 2004 tại Trường Đại học Luật Hà Nội đã phân tích các vấn đề lý luận và pháp lý liên quan đến VBQPPL của CQĐP, bao gồm đối tượng điều chỉnh, phân loại, thẩm quyền, trình tự ban hành, hiệu lực và thực tiễn ban hành Tác giả cũng đã đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm đổi mới hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP, tuy nhiên, cần có cái nhìn sâu sắc hơn về những thách thức hiện tại.
Bài viết này đề cập đến nghiên cứu của Bộ Tư pháp về thẩm quyền và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của chính quyền địa phương (CQĐP), nhấn mạnh rằng luận văn chỉ mới trình bày khái quát và chưa nêu rõ sự khác biệt giữa VBQPPL do CQĐP và các cơ quan trung ương Năm 2008, tác giả Hà Quang Thanh đã bảo vệ thành công luận án tiến sĩ về quy trình ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh, cung cấp những lý luận và pháp lý quan trọng cho hoạt động này Mặc dù chỉ tập trung vào cấp tỉnh, nghiên cứu này vẫn là tài liệu tham khảo giá trị cho việc hiểu rõ hơn về VBQPPL của CQĐP trong bối cảnh chung của hệ thống pháp luật Việt Nam.
Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn bản
Tại nhiều quốc gia, quan niệm về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) ở địa phương được tiếp cận thực tế thông qua việc phân tích các vấn đề tồn tại Cơ quan địa phương (CQĐP) sẽ cung cấp các dịch vụ và phương tiện nhằm giải quyết những vấn đề này, trong đó VBQPPL được xem như công cụ điều chỉnh hành vi của các chủ thể, nhằm đảm bảo an ninh trật tự và thúc đẩy sự thuận lợi, thịnh vượng chung của cộng đồng.
1.3.1 Về khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của CQĐP
Năm 2014, tác giả Somnith Sy Li Boun Lieng đã bảo vệ luận án tiến sĩ về quản lý hành chính công tại Học viện Hành chính Việt Nam, với đề tài nghiên cứu về việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước tại nước CHDCND Lào Luận án tập trung vào các hoạt động liên quan đến quy trình này.
VBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước ở Lào, một quốc gia có chế độ chính trị tương đồng với Việt Nam, cung cấp cái nhìn sâu sắc về khái niệm, đặc điểm và thẩm quyền liên quan Mặc dù không đề cập trực tiếp đến văn bản của CQĐP, bài viết vẫn nêu bật thực trạng xây dựng và ban hành VBQPPL tại CHDCND Lào, từ đó mang lại giá trị tham khảo quý báu cho Việt Nam trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Bài viết của chuyên gia quốc tế Lionel Levert trong Kỷ yếu Hội thảo về VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội chỉ ra rằng ở Canada, VBQPPL được gọi là “công cụ lập pháp” và cần đáp ứng tiêu chí hình thành chuẩn mực hoặc quy tắc ứng xử chung, đóng vai trò kim chỉ nam cho hành vi của cá nhân Mặc dù các quy định pháp luật nước ngoài và nghiên cứu không đề cập trực tiếp đến VBQPPL của CQĐP, chúng vẫn có giá trị tham khảo cho chủ đề luận án.
1.3.2 Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP
Cuốn sách “Ban hành VBQPPL, kế hoạch và lộ trình của Cộng hòa Liên bang Đức” của hai dịch giả Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa, xuất bản năm 2003 bởi NXB CTQG, khám phá nhiều khía cạnh quan trọng như lịch sử lập pháp Đức, vai trò của luật pháp trong nhà nước hiện đại, và sự phân định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật giữa liên bang và tiểu bang Mặc dù không đề cập trực tiếp đến hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan địa phương, cuốn sách vẫn cung cấp cái nhìn sâu sắc về quy trình xây dựng và ban hành luật.
11 Xem: Understanding the basic of local agencies decisions making, 2009, by The Institute for Local Goverment,
Bài viết cung cấp thông tin hữu ích về văn bản luật, bao gồm ý nghĩa, vai trò và quy trình soạn thảo một văn bản luật đảm bảo tính hợp hiến.
Trong hệ thống pháp luật Liên bang Canada, chuyên gia quốc tế Lionel Levert nhấn mạnh rằng pháp luật quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan chính quyền liên bang và tỉnh Các công cụ lập pháp do cơ quan địa phương (CQĐP) ban hành thường được gọi là quy chế (by-laws) Luật về Chính quyền địa phương năm 2001 của Canada cho phép các CQĐP điều chỉnh hành vi ứng xử của người dân trong khu vực lãnh thổ của mình thông qua hình thức quy chế.
Bài viết "Phân cấp cho CQĐP trong việc ban hành văn bản pháp luật" trên Tạp chí Tổ chức nhà nước online nêu rõ rằng nhiều quốc gia như Trung Quốc, Canada và Bulgaria đã cho phép các cơ quan CQĐP ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trong nhiều lĩnh vực như quản lý môi trường và dịch vụ công cộng Tác giả không chỉ phân tích thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan này mà còn đề cập đến quy trình ban hành, chẳng hạn như ở Canada, quy trình bao gồm nghiên cứu chính sách, báo cáo hội đồng và ban hành văn bản; trong khi ở Trung Quốc, việc soạn thảo quy định hành chính yêu cầu thu thập ý kiến từ các đối tượng liên quan Ngoài ra, văn bản pháp luật địa phương tại Trung Quốc cần được công bố dưới hình thức thông báo bởi HĐND tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương Tác giả Nguyễn Văn Cương từ Bộ Tư pháp cũng đã công bố các bài viết về quy trình xây dựng luật ở một số quốc gia, cung cấp cái nhìn tổng quan về thẩm quyền và quy trình ban hành VBQPPL, mặc dù không đề cập trực tiếp đến CQĐP.
Trong bài viết "VBQPPL của CQĐP ở Pháp và Hoa Kỳ" trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp tháng 11 năm 2013, tác giả Nguyễn Hoàng Anh đã nhấn mạnh rằng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước ở Cộng hòa Pháp là cơ sở chính cho thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm của CQĐP Bài viết cũng đề cập đến việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước.
Bài viết trên Tạp chí Tổ chức nhà nước online đề cập đến việc phân cấp cho chính quyền địa phương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) tại Việt Nam, so sánh với các nguyên tắc và hình thức kiểm soát VBQPPL của chính quyền địa phương ở Pháp và Mỹ Nội dung này rất hữu ích cho việc nghiên cứu và hiểu rõ hơn về quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP tại Việt Nam hiện nay.
1.3.3 Về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP Đề cập tới tính hợp pháp của VBQPPL của CQĐP có thể kể tới cuốn
Administrative law (Policy) của Peter Cane do NXB Đại học Oxford xuất bản năm 2011
Trong cuốn sách này, tác giả trình bày những trường hợp dẫn đến việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) không hợp pháp, bao gồm việc không đúng thẩm quyền hoặc không tuân thủ thời hiệu ban hành.
Bài viết "Recent Developments in Administrative Law" của tác giả David Phillip Jones, đăng trên tạp chí Immigration Issues năm 2010, đã xem xét tính thống nhất và tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Tuy nhiên, cả hai ấn phẩm này đều không đề cập đến vấn đề thẩm định và kiểm tra nhằm đảm bảo rằng một VBQPPL khi ban hành phải đáp ứng các tiêu chí về tính hợp pháp.
Bên cạnh đó cũng có một số bài viết chỉ đề cập tới tính hợp lý như bài viết
In "Reasonableness and Law," Michal Bobek emphasizes the importance of ensuring reasonableness in the drafting of legal regulations The article reflects on the concept of functional equivalence in administrative law, arguing that legal texts must uphold rationality to effectively serve their intended purpose This comparative analysis highlights the necessity for a balanced approach in legal frameworks, reinforcing the critical role of reasonableness in the legislative process.
Một số công trình nghiên cứu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, điển hình là cuốn sách "Reasonableness and Law" của tác giả Giorgio Bongiovanni - Giovanni.
Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu
1.4.1 Những kết quả nghiên cứu mà luận án kế thừa và tiếp thu Ở nước ta trước thời điểm năm 2004, VBQPPL của chính quyền trung ương và CQĐP được điều chỉnh chung trong một đạo luật về VBQPPL Sau khi Luật 2004 được Quốc hội thông qua, Chính phủ ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành thì hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP đã đi vào nề nếp và từ đó cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về lĩnh lực này Các kết quả nghiên cứu cho thấy việc nghiên cứu, quy định về VBQPPL của CQĐP là phù hợp với bản chất cũng như nhu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền Việt Nam đó là tính thống nhất, đồng bộ, khách quan, minh bạch Những kết quả nghiên cứu này chính là cơ sở khoa học để khẳng định VBQPPL do CQĐP ban hành có vai trò quan trọng trong qúa trình hoạt động của các cơ quan này Kết quả nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP cũng có thể được coi là cơ sở, tiền đề cho nhà lập pháp xem xét quy định, ban hành về VBQPPL của CQĐP
Nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) chủ yếu diễn ra theo hai hướng: thứ nhất, nghiên cứu lý luận kết hợp với thực tiễn ban hành VBQPPL để rút ra kinh nghiệm và đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng văn bản; thứ hai, nghiên cứu các khía cạnh cụ thể liên quan đến VBQPPL, từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm cải thiện chất lượng trong một lĩnh vực nhất định Tuy nhiên, để có cái nhìn tổng thể về VBQPPL của chính quyền địa phương, cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện hơn nữa.
Nghiên cứu từ nước ngoài đã cung cấp cho tác giả kiến thức về tổ chức CQĐP và hình thức văn bản của các cơ quan này Điều này là cơ sở để tác giả phân tích các vấn đề lý luận liên quan đến VBQPPL của CQĐP tại Việt Nam, từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước và xã hội của CQĐP.
1.4.2 Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
Khảo sát các công trình nghiên cứu hiện có cho thấy, hầu hết chỉ tập trung vào việc phân tích các khía cạnh khác nhau của văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào thực hiện một cách tổng thể, hệ thống và toàn diện về VBQPPL của các cơ quan này ở cả ba cấp tỉnh, huyện và xã tại Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh thể chế hóa Hiến pháp năm 2013.
Trên cơ sở kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, luận án tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề sau:
Nghiên cứu cơ sở lý luận về việc hoàn thiện pháp luật liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) bao gồm việc làm rõ khái niệm VBQPPL, các đặc điểm của nó, thẩm quyền và hình thức ban hành Đồng thời, cần xem xét mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP để đảm bảo sự hiệu quả và minh bạch trong quá trình thực thi pháp luật.
Luận án tập trung vào việc nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) Nội dung nghiên cứu bao gồm các quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành, cũng như thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP, nhằm chỉ ra những bất cập hiện tại trong hệ thống pháp luật này.
Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý trong
VBQPPL do CQĐP ban hành hiện đang gặp phải vấn đề về tính hợp pháp và hợp lý, với sự chênh lệch lớn trong số lượng văn bản giữa các địa phương Trong khi một số địa phương ban hành hàng nghìn văn bản trong 5 năm, thì có những nơi chỉ phát hành vài trăm, thậm chí dưới 100 văn bản Điều này cho thấy mặc dù có cùng một chính sách và quy định pháp luật, cách thức triển khai ở mỗi địa phương lại khác nhau, với nhiều quy định còn cứng nhắc và thiếu linh hoạt, dẫn đến tốn kém không cần thiết trong quá trình xây dựng văn bản Vì vậy, việc xem xét và nghiên cứu VBQPPL do CQĐP ban hành là cần thiết cả về lý luận lẫn thực tiễn trong giai đoạn hiện nay.
Các vấn đề nghiên cứu lý luận và thực tiễn cần được tiếp cận dựa trên tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013, đồng thời phản ánh các đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Đến nay, tại Việt Nam chưa có bất kỳ công trình nghiên cứu nào được thực hiện một cách hệ thống và toàn diện ở cấp độ luận án tiến sĩ, tập trung chuyên sâu vào văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước địa phương.
Việc tiếp tục phát triển nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) từ góc độ lý luận và thực trạng pháp luật là rất cần thiết Điều này giúp đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của các hình thức văn bản này, đồng thời tránh trùng lặp với các công trình nghiên cứu đã được công bố trước đó.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở lý thuyết
Luận án được nghiên cứu dựa trên các cơ sở lý thuyết sau:
Các tư tưởng và học thuyết về nhà nước và pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành hệ thống pháp luật Việt Nam Quan điểm của Đảng về yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật này cần được chú trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và bảo vệ quyền lợi của công dân.
13 Xem Phụ lục 1.1- Kết quả giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL của HĐND,
UBND dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Thứ hai, lý thuyết về tổ chức chính quyền địa phương hiện nay được xây dựng trên ba nguyên tắc cơ bản: tập quyền, tản quyền và phân quyền Nguyên tắc tập quyền thể hiện sự tập trung quyền lực vào chính quyền trung ương, nơi mà các cơ quan nhà nước điều khiển và kiểm soát các cấp dưới Nguyên tắc tản quyền là hình thức của tập quyền, trong đó chính quyền trung ương chuyển giao một phần quyền lực cho các đơn vị hành chính địa phương, nhưng vẫn chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương Cuối cùng, nguyên tắc phân quyền liên quan đến việc phi tập trung hóa quản lý, cho phép chính quyền trung ương trao quyền tự quản cho các đơn vị hành chính địa phương, với sự đại diện của các hội đồng do dân bầu, mặc dù vẫn phải chịu sự kiểm soát từ chính quyền trung ương.
Lý thuyết về cơ chế tự điều chỉnh, dựa trên nguyên lý của thuyết tiến hóa, đề cập đến khả năng tự quản lý trong xã hội, không chỉ ở cá nhân mà còn ở các tập thể và cộng đồng Phân cấp quản lý liên quan đến việc chia tách các đơn vị hành chính - lãnh thổ và xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn hợp lý giữa các cấp chính quyền, nhằm tối ưu hóa quyền lực nhà nước theo đặc điểm của từng địa phương.
Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận án này được xây dựng dựa trên lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật XHCN, với cơ sở phương pháp luận là chủ nghĩa duy vật biện chứng và lịch sử Phương pháp này được áp dụng để đánh giá văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan địa phương (CQĐP) tại Việt Nam Tác giả sử dụng phương pháp bàn giấy để tập hợp tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước, phục vụ cho việc tổng quan tình hình nghiên cứu Phương pháp lịch sử được áp dụng để nghiên cứu quá trình phát triển pháp luật liên quan đến CQĐP trong bối cảnh kinh tế - xã hội Việt Nam Phương pháp phân tích giúp tìm hiểu các vấn đề lý luận và thực tiễn, đồng thời đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật Phương pháp so sánh luật học được sử dụng để đối chiếu quy định hiện hành với các giai đoạn trước, và phương pháp tổng hợp được áp dụng để rút ra nhận định và đánh giá sau quá trình phân tích.
Việc áp dụng các phương pháp nghiên cứu trong luận án là linh hoạt và tương đối, vì tùy thuộc vào từng vấn đề và nội dung cụ thể, các phương pháp sẽ được kết hợp một cách hài hòa để đạt được mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đã đề ra.