Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướng lớn và xuyên suốt của Đảng và Nhà nước Việt Nam, được khẳng định trong các Văn kiện và pháp luật qua các thời kỳ cách mạng Đại hội Đảng lần thứ XII nhấn mạnh tầm quan trọng của việc hoàn thiện Nhà nước pháp quyền do Đảng lãnh đạo, yêu cầu một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và tinh thần thượng tôn pháp luật từ mọi thành phần trong xã hội Chính quyền địa phương (CQĐP), bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, là bộ phận quan trọng trong chính quyền nhà nước thống nhất, có ảnh hưởng lớn đến đời sống hàng ngày và vai trò thiết lập trật tự tại địa phương Một nhà nước mạnh cần có nền tảng vững chắc từ CQĐP, và sự hài lòng của người dân với chính quyền ở từng cấp là điều kiện cần thiết cho sự ổn định và phát triển Để thực hiện hiệu quả chức năng, CQĐP cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như công cụ chính để quản lý và phát triển bền vững.
Sự ra đời của Hiến pháp mới năm 2013 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong nhận thức về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương Mặc dù cơ quan địa phương không hoàn toàn độc lập và vẫn chịu sự quản lý của trung ương, nguyên tắc phân quyền giữa hai cấp đã được khẳng định, không chỉ dừng lại ở phân cấp quản lý như trước Điều này yêu cầu các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương phải tuân thủ và thể hiện đầy đủ các quy định của hiến pháp, nhằm bảo đảm tính pháp chế và pháp quyền trong việc xây dựng và thi hành pháp luật.
Trong những năm gần đây, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan địa phương (CQĐP) đã đạt được hiệu quả tương đối cao, đáp ứng nhu cầu của từng địa phương và góp phần vào thành tựu chung của cả nước Thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL được thực hiện theo quy định pháp luật hiện hành, ngày càng đi vào nề nếp Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, vẫn còn nhiều hạn chế trong công tác này.
1 Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.175
2 Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật về chính quyền địa phương”, số 8/2003,
Theo báo cáo số 69/BC-BTP ngày 18/3/2014 của Bộ Tư pháp, hiệu quả hoạt động của cơ quan tư pháp địa phương (CQĐP) đang giảm sút trong việc tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương Một số hạn chế của pháp luật có thể được nêu ra trên các khía cạnh sau:
Nhiều địa phương gặp khó khăn trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đúng thẩm quyền và nội dung, dẫn đến việc một số văn bản trái pháp luật và thiếu tính khả thi Việc xác định nội dung nào thuộc cấp huyện, cấp xã theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn chưa rõ ràng, đồng thời việc bãi bỏ các VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã trước khi Luật 2015 có hiệu lực cũng gặp nhiều trở ngại Ngoài ra, tình trạng sao chép quy định từ các văn bản của Chính phủ và các bộ, ngành trung ương vẫn diễn ra, gây lãng phí và tạo ra nhiều tầng nấc VBQPPL mà không mang lại giá trị gia tăng.
Tình trạng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do cơ quan địa phương ban hành vẫn chưa tuân thủ nghiêm chỉnh quy định về trình tự xây dựng và ban hành Luật 2015 đã bổ sung quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, yêu cầu tách bạch giữa quy trình lập đề nghị và soạn thảo nghị quyết Tuy nhiên, các địa phương thường cho rằng quy định về phạm vi nghị quyết cần lập đề nghị không phù hợp, vì một số nghị quyết chỉ quy định biện pháp tổ chức thi hành mà không phát sinh chính sách Hơn nữa, pháp luật hiện hành chưa quy định thủ tục rút gọn cho việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL, dẫn đến việc các văn bản có chính sách rõ ràng vẫn phải thực hiện đầy đủ quy trình Việc giao cho cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự thảo nghị quyết cũng gây khó khăn cho tính khách quan và độc lập của hoạt động thẩm tra, đồng thời không đảm bảo tính liên tục trong quá trình xây dựng dự thảo Điều này hạn chế tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan trình dự thảo.
Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) được đánh giá qua hai tiêu chí chính: tính hợp pháp và tính hợp lý Mặc dù CQĐP các cấp đã triển khai nhiều biện pháp nhằm hạn chế tình trạng ban hành VBQPPL không đảm bảo các yêu cầu này, nhưng thực tế vẫn còn nhiều văn bản chưa đáp ứng được tiêu chuẩn Việc xử lý các văn bản khiếm khuyết vẫn chưa thực sự hiệu quả và triệt để.
Những vướng mắc và bất cập trong thực tế xuất phát từ hạn chế của hệ thống pháp luật, khi các quy định chưa đảm bảo tính thống nhất.
Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã chỉ ra rằng thẩm quyền ban hành chưa đồng bộ, với quá nhiều chủ thể, kể cả CQĐP cấp xã, trong khi Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện lại không có quyền ban hành Nhiều văn bản từ cơ quan trung ương vi phạm pháp luật, kéo theo các VBQPPL do CQĐP ban hành cũng vi phạm Hơn nữa, CQĐP thường không tuân thủ đầy đủ quy trình pháp lý và không lấy ý kiến từ các đối tượng chịu tác động trực tiếp cũng như các chuyên gia Mặc dù pháp luật quy định xử lý trách nhiệm đối với những văn bản trái pháp luật, hàng năm vẫn có hàng trăm VBQPPL vi phạm được ban hành mà không có ai bị xử lý nghiêm Tình trạng này là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL Tòa án ở nước ta hiện không có quyền xét xử các VBQPPL trái pháp luật, điều này cũng góp phần vào việc không xử lý triệt để các vi phạm trong hoạt động này.
Công tác của CQĐP cần được đổi mới và hoàn thiện, với việc nghiên cứu toàn diện về thẩm quyền, thủ tục, tính hợp pháp và hợp lý trong xử lý VBQPPL Điều này không chỉ mang tính cấp thiết về lý luận mà còn thực tiễn, nhằm đảm bảo pháp luật là công cụ quản lý xã hội và giám sát quyền lực nhà nước Trong bối cảnh kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, việc đáp ứng yêu cầu của xã hội và phục vụ người dân phải được ưu tiên hàng đầu Do đó, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành VBQPPL của CQĐP là một yêu cầu cần thiết.
Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu.
Những điểm mới của luận án
Luận án nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân (HĐND) và Ủy ban Nhân dân (UBND) Mặc dù không mang tính "đột phá" nổi bật về lý luận, luận án vẫn đưa ra nhiều điểm mới đáng chú ý.
Một là, hệ thống hóa được những vấn đề lý luận và thực tiễn trong xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP
Hai là, luận án đã đưa ra được khái niệm về VBQPPL, VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND;
Ba là, đề xuất sửa đổi các quy định pháp lý liên quan đến thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương Cụ thể, kiến nghị trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh và cấp huyện, đồng thời không giao thẩm quyền này cho Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND cấp huyện, cấp xã.
Đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan địa phương bao gồm kiến nghị áp dụng thủ tục rút gọn trong việc lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cũng như kiến nghị về công tác thẩm định, thẩm tra và lấy ý kiến góp ý đối với VBQPPL của cơ quan địa phương.
Năm qua, luận án đã đưa ra những kết luận khoa học quan trọng về lý luận liên quan đến "Nguyên tắc pháp quyền" trong việc đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước địa phương ban hành.
Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý là vấn đề quan trọng trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước Nếu chỉ chú trọng đến tính hợp hiến và hợp pháp mà bỏ qua tính hợp lý, thì đó chỉ là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế Để thực sự đạt được pháp quyền, cần đảm bảo tính hợp lý đồng bộ với tính hợp pháp Nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi VBQPPL phải đáp ứng các yêu cầu khách quan của xã hội và thể hiện những giá trị tiến bộ như tự do, công bằng, cũng như bảo đảm và bảo vệ quyền con người.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Luận án là nghiên cứu khoa học có hệ thống về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP), trong đó giới thiệu các khái niệm mới như VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND), và quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND) Đồng thời, luận án cũng làm mới một số khái niệm liên quan đến VBQPPL.
Các kiến nghị trong luận án cung cấp thông tin quý giá cho các cơ quan chức năng và người có thẩm quyền nhằm sửa đổi quy định pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước địa phương Đồng thời, những đề xuất này cũng có thể được áp dụng trong việc chuẩn bị và thông qua các nghị quyết của Hội đồng Nhân dân và quyết định của Ủy ban Nhân dân các cấp.
Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho giảng viên và sinh viên ngành luật, đồng thời cũng hỗ trợ cán bộ trong công tác thực tiễn liên quan đến xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước.
Kết cấu của luận án
Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình khoa học liên quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục, nội dung chính của Luận án được chia thành 3 chương.
Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Chương 3 đề cập đến các yêu cầu cần thiết đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tuân thủ các quy định này Việc không tuân thủ có thể dẫn đến những hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng đến tính hợp pháp và hiệu lực của các văn bản, cũng như gây ra rối loạn trong quản lý nhà nước Do đó, việc đảm bảo các văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo và ban hành đúng quy trình là điều kiện tiên quyết để duy trì trật tự pháp lý và bảo vệ quyền lợi của công dân.
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU
Tổng quan về tình hình nghiên cứu
Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
Nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) cần bắt đầu bằng việc làm rõ bản chất, vị trí và tính chất pháp lý của CQĐP tại Việt Nam Điều này rất quan trọng vì tổ chức và hoạt động của CQĐP ảnh hưởng quyết định đến phương thức hoạt động của các cơ quan này.
Cuốn sách "Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế" do TS Nguyễn Hữu Đức và ThS Đinh Xuân biên soạn, tập trung vào việc cải cách các hoạt động của chính quyền địa phương để phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường và quá trình hội nhập quốc tế Nội dung sách cung cấp cái nhìn sâu sắc về những thách thức và cơ hội mà các cấp chính quyền địa phương phải đối mặt trong bối cảnh toàn cầu hóa, đồng thời đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và phục vụ người dân.
Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (NXB CTQG) đã xuất bản một công trình quan trọng vào năm 2006, đóng góp mới cho hệ thống tri thức khoa học về chính quyền địa phương (CQĐP) Tác phẩm gồm 4 chương, trình bày quá trình hình thành các cấp hành chính, điều chỉnh quy mô đơn vị hành chính địa phương, và phân tích yêu cầu của nền kinh tế thị trường cùng hội nhập quốc tế đối với CQĐP Ngoài ra, sách cũng đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức và cơ chế vận hành CQĐP Tương tự, cuốn sách do TS Nguyễn Văn Cương chủ biên, xuất bản năm 2014, cung cấp cái nhìn tổng quan về lý luận và thực tiễn liên quan đến phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương, đồng thời đề xuất các phương án thiết kế mối quan hệ này phù hợp với bối cảnh Việt Nam hiện nay Những tài liệu này rất hữu ích cho việc nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển CQĐP, từ đó xác định vai trò của các cơ quan này trong bộ máy nhà nước Cuối cùng, cuốn sách của tác giả Trương Đắc Linh cũng đóng góp vào việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương.
Tài liệu CTQG phát hành năm 2003 cung cấp thông tin quý giá về vai trò và nhiệm vụ của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) trong việc thực thi Hiến pháp và pháp luật Cuốn sách phân tích sự khác biệt về quyền hạn và trách nhiệm của các cấp CQĐP, đồng thời đánh giá thực trạng hoạt động của các cơ quan này trong việc bảo đảm việc thi hành các quy định pháp lý tại địa phương.
Bài viết "Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta" của tác giả Vũ Thư, đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004, cung cấp cái nhìn sâu sắc về bộ máy chính quyền địa phương (CQĐP) truyền thống ở Việt Nam Bài viết phân tích tổ chức và hoạt động của CQĐP theo các sắc lệnh và hiến pháp từ năm 1945 đến 2001, cùng với các luật liên quan đến tổ chức CQĐP Ngoài ra, tác giả cũng dự đoán xu hướng phát triển của CQĐP, nhằm hướng tới một mô hình tổ chức phù hợp và hiệu quả hơn, phù hợp với tinh thần của Đảng và các quy định pháp luật hiện hành.
Ngoài những công trình nghiên cứu trong nước, nhiều tác phẩm quốc tế cũng cung cấp thông tin giá trị cho luận án, chẳng hạn như cuốn "Chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế" của Joachim Jens Hesse, xuất bản năm 1991, phân tích sự hình thành và phát triển của các chính quyền địa phương (CQĐP) ở 20 quốc gia công nghiệp phát triển Mặc dù các vấn đề về văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP ít được đề cập, cuốn "Nhà nước và chính quyền địa phương" của Ann Bownman và Richard Kearney (2011) lại trình bày mô hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền ở Hoa Kỳ, nêu rõ các vấn đề như thẩm quyền quản lý, tài chính, nhân sự, cơ cấu tổ chức và quy trình ra quyết định.
Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam
Trong những năm gần đây, việc xây dựng, ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) với chất lượng và hiệu quả cao đã trở thành một nhu cầu cấp thiết Điều này thu hút sự quan tâm mạnh mẽ từ các nhà lập pháp và các nhà nghiên cứu Nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện tại Việt Nam, cho thấy tầm quan trọng của vấn đề này trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
1.2.1 Về khái niệm, đặc điểm VBQPPL của CQĐP
Trước năm 1996, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) chưa được quy định trong hệ thống pháp luật Việt Nam, chỉ có tên gọi và vai trò của văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành Trong giới nghiên cứu pháp lý, khái niệm này bắt đầu được chú ý nhưng không thống nhất Năm 1996, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL, chủ yếu quy định về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trung ương, trong khi thẩm quyền của cơ quan địa phương chỉ được nêu chung chung Đến năm 2004, Quốc hội đã ban hành một đạo luật nhằm điều chỉnh hoạt động quan trọng này của cơ quan địa phương.
Từ sau khi có hai Luật này, VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP đã được định nghĩa
7 Nguyễn Cửu Việt (1998), “Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11
Cuốn sách "Bình luận Luật Ban hành VBQPPL" được NXB Tư pháp phát hành sau khi Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002, với sự hỗ trợ từ Văn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 Theo các tác giả, một trong những dấu hiệu quan trọng để nhận biết văn bản là VBQPPL là nó phải chứa đựng quy phạm pháp luật (QPPL) Tác giả Nguyễn Cửu Việt đã có ba bài viết liên quan đến vấn đề này, trong đó có bài "Khái niệm về VBQPPL" được đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11 năm 2002.
Trong các bài viết từ năm 1998 đến 2010 trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tác giả đã phân tích và phê phán cách định nghĩa không chính xác về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Tác giả đề xuất khái niệm VBQPPL là hình thức ghi nhận ý chí của các chủ thể có thẩm quyền, đồng thời đưa ra giải pháp nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Đặc biệt, trong bài viết năm 2010, tác giả Nguyễn Minh Đoan nhấn mạnh hai dấu hiệu cơ bản của VBQPPL: do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, cùng với quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung Tác giả cho rằng các yếu tố khác như trình tự, thủ tục ban hành không cần thiết phải là điều kiện bắt buộc trong định nghĩa VBQPPL.
Gần đây, một số bài báo trên các tạp chí chuyên ngành đã đề cập đến khái niệm VBQPPL, trong đó nổi bật là ba bài viết của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên.
Khái niệm VBQPPL đã được thảo luận trong Tạp chí Luật học số 2 năm 2004 và bài viết "Khái niệm VBQPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn" đăng trên Tạp chí Luật học số 11 năm 2004 Những bài viết này cung cấp cái nhìn sâu sắc về lý luận và thực tiễn liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật, nhấn mạnh tầm quan trọng của chúng trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
Vào tháng 9 năm 2009, trong hội thảo về Dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội, đã có yêu cầu cần thiết phải có khái niệm mới về VBQPPL được trình bày trong kỷ yếu "Luật mới về VBQPPL".
Trong bài viết năm 2014, tác giả đã phân tích và làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trong pháp luật hiện hành, đồng thời đề xuất khái niệm VBQPPL mới từ cả lý luận và thực tiễn Gần đây, trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2015, tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền cũng đã tiếp tục thảo luận về khái niệm VBQPPL, phân tích các quan điểm khác nhau của các tác giả và đưa ra kiến nghị về yêu cầu của khái niệm này trong bối cảnh quy định pháp luật hiện tại.
Ngoài những nghiên cứu đã được nêu, Trương Đắc Linh cũng đóng góp nhiều công trình quan trọng trong lĩnh vực luật học Luận văn thạc sĩ của ông, bảo vệ tại Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật vào năm 1996, tập trung vào văn bản của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) Tiếp theo, đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường về hoạt động ban hành văn bản pháp lý của CQĐP đã được bảo vệ vào năm 2000, nêu rõ lý luận và thực tiễn trong lĩnh vực này Đặc biệt, nghiên cứu về mối liên hệ giữa hoạt động ban hành văn bản pháp lý của CQĐP và việc đảm bảo quyền con người, quyền công dân cũng đã được thực hiện vào năm 2000.
Vào năm 2012, tại Trường Đại học Luật TP.HCM, tác giả đã trình bày hệ thống văn bản của cơ quan nhà nước và các văn bản pháp lý do cơ quan này ban hành Nhiều công trình khác cũng tiếp tục thể hiện sự quan tâm của các nhà khoa học đối với khái niệm và tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), được đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành.
1.2.2 Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP
Năm 1998, Bộ Tư pháp thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học về Quy trình ban hành
VBQPPL là một phần của dự án VIE/94/003, trong đó báo cáo tổng kết đã chỉ ra các vấn đề cơ bản của quy trình soạn thảo VBQPPL, bao gồm quyền sáng kiến văn bản và các nguyên tắc chỉ đạo trong việc soạn thảo Ngoài ra, công tác lập chương trình sáng kiến, soạn thảo và thẩm định dự thảo văn bản cũng được đề cập Những nội dung này không chỉ có giá trị lý luận quan trọng trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL mà còn là tài liệu tham khảo hữu ích cho tác giả trong việc thực hiện đề tài về quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP.
Cuốn sách "Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL" của tác giả Dương Bạch Long, xuất bản năm 2007 bởi NXB CTQG, cung cấp cái nhìn sâu sắc về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), bao gồm các chủ thể có thẩm quyền, hình thức và hiệu lực của văn bản, cũng như các hoạt động kiểm tra giám sát và xử lý VBQPPL Đặc biệt, tác giả trình bày quy trình soạn thảo VBQPPL cho từng cơ quan nhà nước, làm cho cuốn sách trở thành tài liệu tham khảo quý giá cho những ai quan tâm đến lĩnh vực này.
Chuyên đề "Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của CQĐP" của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) năm 1999 đã phân tích và đánh giá thẩm quyền cùng thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP Bên cạnh đó, luận văn thạc sĩ của Hoàng Minh Hà với chủ đề "Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam hiện nay," bảo vệ năm 2004, cũng đóng góp vào việc nghiên cứu và hiểu rõ hơn về vấn đề này.
Trường Đại học Luật Hà Nội đã tiến hành phân tích các vấn đề lý luận và pháp lý liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP), bao gồm đối tượng điều chỉnh, phân loại, thẩm quyền, trình tự ban hành, hiệu lực và thực tiễn ban hành Tác giả cũng đã đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm cải cách hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP Tuy nhiên, luận văn này chỉ mới dừng lại ở mức độ khái quát, chưa làm rõ những đặc thù của VBQPPL do CQĐP ban hành so với VBQPPL của các cơ quan nhà nước trung ương trong hệ thống VBQPPL chung tại Việt Nam Năm 2008, tác giả Hà Quang Thanh đã bảo vệ thành công luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công, tập trung vào việc hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh, trình bày các vấn đề lý luận và pháp lý liên quan đến hoạt động này.
Bộ Tư pháp (Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, 1999) trong Thông tin khoa học pháp lý số 3/1999 đã đề cập đến thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của chính quyền địa phương, tập trung vào cấp tỉnh Tài liệu này là nguồn tham khảo quý giá cho tác giả, bởi nó đóng góp lý luận và thực tiễn quan trọng trong nghiên cứu tổng thể về VBQPPL của chính quyền địa phương, đặc biệt là vai trò của cấp tỉnh trong cấu trúc này.
Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn bản
Tại nhiều quốc gia, quan niệm về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) địa phương thường được tiếp cận thực tế thông qua việc phân tích các vấn đề tồn tại Cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) sẽ cung cấp dịch vụ và phương tiện để giải quyết các vấn đề đó, trong khi VBQPPL được xem như công cụ điều chỉnh hành vi của các chủ thể, nhằm đảm bảo an ninh trật tự và sự thịnh vượng chung của cộng đồng.
11 Xem: Understanding the basic of local agencies decisions making, 2009, by The Institut for Local Goverment,
[httt://www.ca-ilg.org/sites/main/files/file-attachments/2009-LocalGovtDecMaking-w.pdf]
1.3.1 Về khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của CQĐP
Năm 2014, tác giả Somnith Sy Li Boun Lieng đã bảo vệ thành công luận án Tiến sĩ về quản lý hành chính công tại Học viện Hành chính Việt Nam, với đề tài nghiên cứu liên quan đến việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan hành chính nhà nước tại nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân.
Luận án nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan hành chính nhà nước ở Lào, một quốc gia có chế độ chính trị tương đồng với Việt Nam Mặc dù không đề cập trực tiếp đến văn bản của cơ quan địa phương, luận án vẫn cung cấp những khái niệm, đặc điểm và thẩm quyền cơ bản, cũng như thực trạng của việc xây dựng và ban hành VBQPPL tại CHDCND Lào Những thông tin này có giá trị tham khảo quan trọng cho Việt Nam trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của mình.
Bài viết của chuyên gia quốc tế Lionel Levert trong Kỷ yếu Hội thảo Khái niệm VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức vào tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội đã chỉ ra rằng hệ thống pháp luật Liên bang Canada có những đặc điểm nổi bật về khái niệm VBQPPL.
VBQPPL, hay còn gọi là “công cụ lập pháp”, cần đáp ứng tiêu chí hình thành chuẩn mực hoặc quy tắc ứng xử chung, làm kim chỉ nam cho hành vi của cá nhân Mặc dù các quy định pháp luật nước ngoài và nghiên cứu không đề cập trực tiếp đến VBQPPL của CQĐP, nhưng vẫn có giá trị tham khảo cho chủ đề luận án.
1.3.2 Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP
Cuốn sách “Ban hành VBQPPL, kế hoạch và lộ trình của Cộng hòa Liên bang Đức” của hai dịch giả Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa, xuất bản năm 2003, khám phá nhiều vấn đề quan trọng như lịch sử lập pháp của Đức, vai trò của luật trong nhà nước hiện đại, và sự phân định thẩm quyền giữa liên bang và tiểu bang trong việc ban hành văn bản pháp luật Mặc dù không trực tiếp đề cập đến hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP, cuốn sách vẫn cung cấp thông tin hữu ích về văn bản luật, ý nghĩa và quy trình soạn thảo một văn bản luật bảo đảm tính hợp hiến.
Trong bài viết về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trong hệ thống pháp luật Liên bang Canada, chuyên gia quốc tế Lionel Levert nhấn mạnh rằng pháp luật Canada quy định rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan chính quyền liên bang và tỉnh Các công cụ lập pháp được ban hành bởi cơ quan địa phương thường được gọi là quy chế (by-laws) Luật về Chính quyền địa phương năm 2001 của Canada đã trao quyền cho các cơ quan này trong việc ban hành các quy định pháp lý cần thiết.
CQĐP điều chỉnh hành vi ứng xử của người dân trên khu vực lãnh thổ của mình bằng hình thức quy chế (by-law)
Trong bài viết "Phân cấp cho CQĐP trong việc ban hành văn bản pháp luật" trên trang web Tạp chí Tổ chức nhà nước online, tác giả nhấn mạnh rằng nhiều quốc gia như Trung Quốc, Canada và Bulgaria đã trao quyền cho các cơ quan CQĐP trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) ở nhiều lĩnh vực khác nhau Điều này nhằm thực hiện hiệu quả chức năng quản lý của họ, bao gồm các lĩnh vực như môi trường, dịch vụ giải trí và quản lý đất đai.
Bài viết này phân tích thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan chính quyền địa phương (CQĐP) và quy trình ban hành VBQPPL tại Canada và Trung Quốc Tại Canada, quy trình bao gồm nghiên cứu chính sách, báo cáo hội đồng và ban hành văn bản Trong khi đó, ở Trung Quốc, các cơ quan soạn thảo phải thu thập ý kiến từ các đối tượng liên quan như cơ quan, tổ chức và công dân trong quá trình soạn thảo quy định hành chính Văn bản pháp luật địa phương tại Trung Quốc do Hội đồng Nhân dân (HĐND) tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương ban hành phải được công bố dưới hình thức thông báo Điều lệ tự trị hoặc điều lệ đơn hành sau khi được thông qua cũng phải được công bố tương tự Ngoài ra, tác giả Nguyễn Văn Cương từ Bộ Tư pháp đã có những bài viết về quy trình xây dựng luật ở các quốc gia như Trung Quốc, Hoa Kỳ, Pháp và Canada, đăng trên cổng thông tin điện tử của Bộ.
Tư pháp và trang thông tin về kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và hợp nhất VBQPPL của Bộ Tư pháp cung cấp cái nhìn tổng quan về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản pháp luật ở các quốc gia, mặc dù không trực tiếp đề cập đến thẩm quyền và quy trình của CQĐP.
Trong bài viết "VBQPPL của CQĐP ở Pháp và Hoa Kỳ" trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp tháng 11/2013, tác giả Nguyễn Hoàng Anh đã khẳng định rằng thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương ở Pháp dựa trên nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước Bài viết cũng phân tích sự phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cùng với các chủ thể có thẩm quyền, nguyên tắc, hình thức, và vấn đề kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương ở Pháp và Mỹ Đây là nguồn tài liệu quý giá cho việc nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương ở Việt Nam hiện nay.
1.3.3 Về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP Đề cập tới tính hợp pháp của VBQPPL của CQĐP có thể kể tới cuốn Administrative law (Policy) của Peter Cane do NXB Đại học Oxford xuất bản năm 2011 Trong cuốn sách này, tác giả đã nêu một số trường hợp dẫn tới VBQPPL ra đời không hợp pháp vì không đúng thẩm quyền ban hành hay không đúng thời hiệu Hoặc bài viết Recent Developments
Tạp chí Tổ chức nhà nước online đã đăng bài viết "Phân cấp cho chính quyền địa phương trong ban hành văn bản pháp luật", cung cấp cái nhìn sâu sắc về vai trò của chính quyền địa phương trong việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật Bài viết của tác giả David Phillip Jones trong tạp chí Immigration issues cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phân cấp trong quản lý hành chính Thông tin chi tiết có thể được tìm thấy tại [tcnn.vn](http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010073/0/7572/Phan_cap_cho_chinh_quyen_dia_phuong_trong_ban_hanh_van_ban_phap_luat), truy cập ngày 25/5/2016.
Vào năm 2010, tài liệu 1.1 đã xem xét tính thống nhất và tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Tuy nhiên, cả hai ấn phẩm này đều không nghiên cứu về vấn đề thẩm định và kiểm tra, điều này rất quan trọng để đảm bảo rằng một VBQPPL khi được ban hành đáp ứng đầy đủ các tiêu chí về tính hợp pháp.
Bên cạnh đó cũng có một số bài viết chỉ đề cập tới tính hợp lý như bài viết
In "Reasonableness in Administrative Law: A Comparative Reflection on Functional Equivalence," Michal Bobek emphasizes the necessity of ensuring reasonableness during the drafting of legal documents The author argues that maintaining a standard of reasonableness is crucial for effective administrative law and its application This concept is essential for creating laws that are fair, just, and aligned with the principles of good governance.
Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu
1.4.1 Những kết quả nghiên cứu mà luận án kế thừa và tiếp thu Ở nước ta trước thời điểm năm 2004, VBQPPL của chính quyền trung ương và CQĐP được điều chỉnh chung trong một đạo luật về VBQPPL Sau khi Luật 2004 được
Quốc hội và Chính phủ đã ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành, giúp hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan địa phương (CQĐP) đi vào nề nếp Nhiều công trình nghiên cứu đã chỉ ra rằng việc quy định về VBQPPL của CQĐP phù hợp với nhu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền Việt Nam, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khách quan và minh bạch Những kết quả nghiên cứu này khẳng định vai trò quan trọng của VBQPPL do CQĐP ban hành trong quá trình hoạt động của các cơ quan này, đồng thời cũng là cơ sở cho nhà lập pháp xem xét và ban hành quy định liên quan đến VBQPPL của CQĐP.
Các nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan địa phương (CQĐP) chủ yếu tập trung vào hai hướng: Thứ nhất, nghiên cứu lý luận kết hợp với thực tiễn ban hành VBQPPL nhằm rút ra kinh nghiệm và đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng văn bản Thứ hai, nghiên cứu các khía cạnh cụ thể liên quan đến VBQPPL để đưa ra kiến nghị cải thiện chất lượng trong một lĩnh vực nhất định Tuy nhiên, để có cái nhìn toàn diện về VBQPPL của chính quyền địa phương tại Việt Nam, cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện hơn nữa.
Các công trình nghiên cứu quốc tế đã cung cấp cho tác giả kiến thức về tổ chức CQĐP và hình thức văn bản của các cơ quan này Điều này là cơ sở để tác giả phân tích các vấn đề lý luận cơ bản liên quan đến VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam Từ đó, tác giả đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước và xã hội của CQĐP.
1.4.2 Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
Nghiên cứu các công trình đã đề cập cho thấy rằng hầu hết chỉ tập trung vào việc phân tích các khía cạnh khác nhau của VBQPPL của CQĐP, mà chưa có công trình nào thực hiện nghiên cứu tổng thể và hệ thống về VBQPPL của các cơ quan này ở cả ba cấp tỉnh, huyện và xã tại Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, đặc biệt là theo tinh thần thể chế hóa Hiến pháp năm 2013.
Trên cơ sở kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, luận án tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề sau:
Nghiên cứu cơ sở lý luận về hoàn thiện pháp luật liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) bao gồm việc làm rõ khái niệm VBQPPL, các đặc điểm của nó, thẩm quyền và hình thức ban hành Đồng thời, cần phân tích mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP để nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật.
Luận án tập trung vào việc nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) Bài viết phân tích các quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành, cũng như thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP, nhằm chỉ ra những bất cập hiện có trong hệ thống pháp luật này.
Ba là, cần xây dựng tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do cơ quan địa phương (CQĐP) ban hành, cũng như xử lý hậu quả khi VBQPPL không đảm bảo các tiêu chí này Thực tế cho thấy, trong vòng 5 năm qua, một số địa phương đã ban hành hàng nghìn văn bản, trong khi có những nơi chỉ phát hành vài trăm, thậm chí chưa tới 100 văn bản Điều này cho thấy sự khác biệt trong việc triển khai chính sách và quy định pháp luật giữa các địa phương, với một số quy định còn cứng nhắc và thiếu linh hoạt, dẫn đến lãng phí trong quá trình xây dựng văn bản Vì vậy, cần tiếp tục xem xét và nghiên cứu VBQPPL do CQĐP ban hành từ cả góc độ lý luận và thực tiễn.
Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn phải được thực hiện dựa trên tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013, đồng thời phản ánh các đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Cho đến nay, ở Việt Nam chưa có công trình nghiên cứu hệ thống và toàn diện về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước địa phương (CQĐP) ở cấp độ luận án tiến sĩ Do đó, việc phát triển kết quả nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP từ góc độ lý luận và thực trạng pháp luật là cần thiết, nhằm đưa ra những kiến nghị cải thiện chất lượng và hiệu quả của các hình thức văn bản này mà không trùng lặp với các nghiên cứu trước đó.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở lý thuyết
Luận án được nghiên cứu dựa trên các cơ sở lý thuyết sau:
Các tư tưởng và học thuyết về nhà nước và pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam Đảng nhấn mạnh yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhằm đảm bảo tính công bằng và hiệu quả trong quản lý nhà nước.
Thứ hai, lý thuyết về tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) hiện nay được xây dựng trên ba nguyên tắc cơ bản: tập quyền, tản quyền và phân quyền Nguyên tắc tập quyền tập trung mọi quyền lực vào chính quyền trung ương, nơi các cơ quan nhà nước điều khiển và kiểm soát các cấp dưới Nguyên tắc tản quyền là hình thức chuyển một phần quyền lực từ chính quyền trung ương cho các đơn vị hành chính địa phương, nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm trước trung ương Cuối cùng, nguyên tắc phân quyền cho phép chính quyền trung ương công nhận và trao quyền tự quản cho các đơn vị hành chính địa phương, đại diện bởi các hội đồng do dân bầu, tuy nhiên vẫn nằm dưới sự kiểm soát của chính quyền trung ương.
Thứ ba, lý thuyết về cơ chế tự điều chỉnh và phân cấp quản lý dựa trên nguyên lý của thuyết tiến hóa Cơ chế tự điều chỉnh, hay còn gọi là cơ chế tự quản lý, không chỉ áp dụng cho từng cá nhân mà còn cho toàn bộ xã hội.
Kết quả giám sát thực hiện quy định pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cho thấy sự cần thiết trong việc vận dụng các quy định này vào các tập thể và cộng đồng dân cư khác nhau Phân cấp quản lý được hiểu là việc chia sẻ các đơn vị hành chính và phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, nhằm đảm bảo tính hợp lý và hiệu quả trong việc thực hiện quyền lực nhà nước phù hợp với đặc điểm của từng địa phương.
Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận án này được xây dựng dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật XHCN Phương pháp luận chính được áp dụng là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, giúp đánh giá VBQPPL của CQĐP hiện nay Tác giả sử dụng phương pháp bàn giấy “desk study” để tập hợp tài liệu nghiên cứu trong nước và quốc tế, đồng thời kết hợp với các phương pháp khác để phân tích lý luận và thực tiễn về VBQPPL Phương pháp lịch sử được áp dụng để nghiên cứu sự phát triển của pháp luật liên quan đến tổ chức CQĐP trong bối cảnh kinh tế - xã hội Việt Nam Phương pháp phân tích giúp tìm hiểu thực tiễn thực hiện và đề xuất sửa đổi quy định pháp luật, trong khi phương pháp so sánh luật học đối chiếu quy định hiện hành với các giai đoạn trước Cuối cùng, phương pháp tổng hợp được sử dụng để rút ra nhận định và kết luận cho từng chương của luận án.
Việc áp dụng các phương pháp nghiên cứu trong luận án là linh hoạt và tương đối, tùy thuộc vào từng vấn đề và nội dung cụ thể Các phương pháp này thường được kết hợp một cách hài hòa để đạt được các mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề ra.