Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cơ sở lý luận
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
2.1.1.1 Khái niệm về đất đai Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên quý giá của mỗi quốc gia và nó cũng là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất C.Mác viết: “Đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp” Bởi vậy, nếu không có đất đai thì không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi giống đến ngày nay Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài con người chiếm hữu đất đai biến đất đai từ một sản vật tự nhiên thành một tài sản của cộng đồng, của một quốc gia “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng Trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay”(Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2013). Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế xã hội, đất đai là điều kiện chung của lao động Về bản chất, đất đai là vật thể thiên nhiên cấu tạo độc lập, lâu đời do kết quả của quá trình hoạt động tổng hợp của 5 yếu tố hình thành gồm: Đá, thực vật, động vật, khí hậu và thời gian Do đất đai có vị trí đặc biệt trong đời sống kinh tế xã hội của mỗi con người và của mỗi quốc gia Đất đai cùng với các điều kiện là một trong những cơ sở quan trọng để hình thành các vùng kinh tế của đất nước, của mỗi lãnh thổ quốc gia Đất đai có vị trí cố định và tính giới hạn Đất đai không thể sản sinh ra mà cùng thời gian đất đai có thể bị mất đi Vì vậy, việc quản lý và sử dụng đất đai một cách hợp lý là một trong những vấn đề mà mọi quốc gia đều quan tâm. Đất đai là một trong những nguồn lực quan trọng nhất của mọi chế độ xã hội. Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt Đối với nông nghiệp, lâm nghiệp, đất đai là yếu tố không thể thay thế, còn đối với công nghiệp, dịch vụ là yếu tố quan trọng hàng đầu Đất đai còn là địa bàn cư trú của dân cư, tạo môi trường không gian sinh tồn cho xã hội loài người Đất đai có đặc điểm là bị giới hạn về mặt số lượng (diện tích).
Phân loại đất là một yếu tố quan trọng trong quản lý và khai thác tài nguyên đất đai, nhằm phục vụ cho các mục đích cụ thể Theo Luật Đất đai năm 2013, đất đai được chia thành ba nhóm chính: đất nông nghiệp, phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất phục vụ cho sản xuất nông nghiệp như đất trồng cây hàng năm, cây lâu năm, rừng sản xuất, và đất nuôi trồng thủy sản Nhóm đất phi nông nghiệp được phân loại thành đất ở, đất xây dựng cơ sở hạ tầng, đất sản xuất kinh doanh, và đất sử dụng vào mục đích công cộng Cuối cùng, nhóm đất chưa sử dụng bao gồm những diện tích đất chưa được khai thác Việc phân loại này giúp nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý đất đai một cách bền vững.
Nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2013).
2.1.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
Thuật ngữ "quản lý" được hiểu khác nhau tùy theo góc độ khoa học và cách tiếp cận của người nghiên cứu Đây là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học xã hội và tự nhiên, với mỗi lĩnh vực có định nghĩa riêng về quản lý Khái niệm này ngày càng phát triển và ảnh hưởng sâu rộng đến mọi hoạt động trong đời sống xã hội (Bùi Văn Cường, 2012).
Quản lý, theo quan niệm của các nhà khoa học hiện nay, là quá trình tác động và điều khiển các hoạt động xã hội cũng như hành vi của con người để phát triển theo quy luật và đạt được mục tiêu đã đề ra Điều này nhấn mạnh vai trò của người quản lý trong việc tổ chức và chỉ đạo các hoạt động nhằm đạt được mục đích cụ thể Cách tiếp cận này không chỉ làm rõ phương thức quản lý mà còn xác định rõ ràng mục tiêu mà người quản lý hướng tới.
Quản lý Nhà nước được hiểu là sự tác động của các chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể Cách thức tác động này phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm các góc độ khoa học, lĩnh vực nghiên cứu và phương pháp tiếp cận của từng người nghiên cứu (Nguyễn Khắc Thái Sơn, 2007).
Quản lý đất đai là quá trình lưu giữ và cập nhật thông tin về sở hữu, giá trị và sử dụng đất, do nhà nước đại diện sở hữu Hoạt động này bao gồm việc xác lập và thực thi quy tắc quản lý, sử dụng và phát triển đất đai, cùng với việc thu lợi từ đất thông qua bán, cho thuê hoặc thu thuế, cũng như giải quyết tranh chấp liên quan đến quyền sở hữu Quản lý đất đai còn được hiểu là quá trình điều tra và mô tả các tài liệu chi tiết về thửa đất, xác định quyền và thuộc tính của đất, đồng thời cung cấp thông tin liên quan đến thị trường bất động sản Nó bao gồm cả đất công và đất tư, với các hoạt động như đo đạc, đăng ký, định giá và giám sát sử dụng đất đai.
Nhà nước đại diện cho quyền sở hữu toàn dân về đất đai nhưng không trực tiếp sử dụng, mà chuyển giao quyền sử dụng đất cho cá nhân và tổ chức Để sử dụng hiệu quả quỹ đất được giao, các cá nhân và tổ chức cần thực hiện tốt công tác quản lý đất Quản lý đất đai của cá nhân, tổ chức được hiểu dưới góc độ kinh tế, xã hội và môi trường, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất Chủ thể của hoạt động này là các cá nhân, tổ chức được giao quyền sử dụng đất, trong đó có các trường đại học, và khách thể là diện tích đất được giao Cần tuân thủ quy định của Hiến pháp và pháp luật về đất đai, đồng thời phục vụ tốt nhất cho mục đích sử dụng của mình Công tác quản lý tài nguyên đất của mỗi cá nhân, tổ chức phụ thuộc vào mục đích sử dụng khác nhau, nhưng phải dựa trên cơ sở các nội dung quản lý nhà nước về đất đai để tổ chức thực hiện hiệu quả.
Quản lý nhà nước về đất đai là quá trình tổ chức và điều khiển quyền lực nhà nước thông qua pháp luật, nhằm điều chỉnh các hoạt động xã hội và hành vi con người trong lĩnh vực đất đai Mục tiêu của quản lý này là duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội, bảo đảm trật tự pháp luật về đất đai, đồng thời thực hiện hiệu quả các chức năng và nhiệm vụ trong công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước.
2.1.2 Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai
Hiện nay, sự gia tăng dân số và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đang dẫn đến việc thu hồi đất để chuyển đổi mục đích sử dụng, gây ra nhiều biến động phức tạp trong quan hệ sử dụng đất Nhà nước không chỉ đại diện cho quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà còn thực hiện chức năng quản lý nhà nước, đồng thời, trong vai trò của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, còn có nhiệm vụ quan trọng là bảo vệ quyền lợi và lợi ích hợp pháp của nhân dân.
Quản lý nhà nước về đất đai không chỉ hướng tới phát triển bền vững mà còn cần đáp ứng nhu cầu cuộc sống của người dân Sự cần thiết của quản lý này được thể hiện qua nhiều khía cạnh quan trọng.
Dân số gia tăng và quá trình công nghiệp hóa đã gây ra biến động đất đai, yêu cầu tăng cường quản lý nhà nước về đất đai Sự đô thị hóa và làn sóng di cư ồ ạt đã làm cho các thành phố quá tải, dẫn đến ô nhiễm môi trường và khó khăn trong kiểm soát xây dựng Để ngăn chặn tình trạng chuyển mục đích sử dụng đất trái phép, lãng phí tài nguyên đất đô thị và xây dựng lộn xộn, việc tăng cường quản lý đất đai trở thành yêu cầu cấp thiết Điều này nhằm khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai, phục vụ cho việc phát triển bền vững của đô thị.
Giải quyết mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là một thách thức quan trọng hiện nay Điều này liên quan đến việc xử lý mối quan hệ kinh tế và pháp lý giữa Nhà nước, đại diện cho quyền sở hữu đất đai toàn dân, và quyền sử dụng đất mà Nhà nước giao cho người dân Đây là nội dung cốt lõi trong quản lý Nhà nước đối với đất đai trong giai đoạn hiện tại.
Việc thực hiện quyền lợi kinh tế của chủ sở hữu đất đai cần tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước để đảm bảo hiệu quả và công bằng trong việc sử dụng tài nguyên đất.
Quá trình phát triển đã tạo ra nhu cầu tăng cường quản lý nhà nước về đất đai, đặc biệt là trong việc quản lý kinh tế liên quan đến đất đai Điều này bao gồm việc thực hiện lợi ích kinh tế cho các chủ thể sở hữu đất đai (Bùi Văn Cường, 2012).
Quá trình đô thị hóa trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế yêu cầu tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước đối với đất đai Luật đất đai quy định giá trị và quyền sử dụng đất được phép chuyển nhượng, giúp khai thác tài nguyên đất hiệu quả hơn, từ đó tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước để đầu tư cho phát triển kinh tế, đặc biệt là đô thị hóa Trong kinh tế thị trường, đất đai được tiền tệ hoá, trở thành nguồn lực cho vốn đầu tư phát triển đô thị Đất đai là hàng hoá đặc biệt, chịu sự điều tiết của quy luật thị trường như cung cầu, giá trị và cạnh tranh Đặc biệt, đất đai đô thị có giá trị sử dụng và kinh tế lớn, ảnh hưởng quan trọng đến quá trình đô thị hóa, đòi hỏi quản lý Nhà nước về đất đai phải khác biệt so với nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung.
2.1.3 Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai
2.1.3.1 Ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất
Cơ sở thực tiễn về quản lý nhà nước về đất đai
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý đất đai của một số nước trên thế giới
* Công tác quản lý đất đai của Singapore
Singapore có chế độ sở hữu đất đai đa dạng, trong đó sở hữu nhà nước chiếm khoảng 90% Sở hữu tư nhân phải tuân thủ quy hoạch sử dụng đất do nhà nước quy định Để quản lý quỹ đất công, nhà nước ban hành luật trưng dụng đất đai, yêu cầu di dời và giải tỏa đối với các tổ chức và cá nhân có đất bị trưng dụng Người dân có nghĩa vụ tuân thủ luật này, và nếu không, nhà nước có thể áp dụng cưỡng chế hoặc phạt theo Luật xâm chiếm đất công Bên cạnh đó, nhà nước cũng thực hiện chính sách đền bù để bảo đảm quyền lợi cho những người phải di dời.
Singapore đã áp dụng nhiều biện pháp để tối ưu hóa việc sử dụng đất, bao gồm lấn biển, di dời các nhà máy ra đảo xa và xây dựng hệ thống đường cao tốc trên cao Những biện pháp này giúp quy hoạch đất đai phù hợp với sự phát triển kinh tế và xã hội nhanh chóng của đất nước Các khu đô thị vệ tinh được xây dựng để kết nối với trung tâm, mang lại sự thuận tiện trong giao thương Mỗi khu đô thị đều được cải tiến và điều chỉnh theo thời gian, nhằm đáp ứng nhu cầu của cư dân, tạo nên những cộng đồng gắn bó chặt chẽ.
Công tác quản lý đất đai ở Pháp rất nghiêm ngặt nhằm đảm bảo sản xuất nông nghiệp bền vững và tuân thủ phân vùng sản xuất Việc chuyển đổi đất canh tác sang mục đích khác, bao gồm xây dựng nhà ở, phải được sự cho phép của chính quyền địa phương Cấm xây dựng nhà trên đất canh tác để bán Chính phủ khuyến khích việc tích tụ đất nông nghiệp thông qua việc tạo điều kiện cho các chủ đất thương thảo chuyển đổi ruộng đất, nhằm tập trung các thửa nhỏ thành thửa lớn hơn Mọi giao dịch mua bán đất đều phải thông qua cơ quan giám sát, và việc bán đất nông nghiệp phải nộp thuế đất và thuế trước bạ, ưu tiên bán cho hàng xóm để tạo ra các thửa đất lớn hơn Cơ quan giám sát không chỉ kiểm soát hoạt động mua bán mà còn tham gia làm môi giới Văn bản chuyển nhượng quyền sở hữu đất phải được Tòa án Hành chính xác nhận Đối với đất đô thị mới, người dân phải nộp 30% chi phí cho xây dựng hạ tầng, còn lại 70% do địa phương chi trả Hiện nay, đất đai ở Pháp chịu sự quản lý của nhiều luật lệ liên quan đến quản lý đất đai, môi trường, quy hoạch đô thị và phát triển.
* Công tác quản lý đất đai của Trung Quốc
Luật đất đai của Trung Quốc được xây dựng các năm 1954,1975, 1978 và
Luật đất đai năm 1982 là bộ luật hoàn chỉnh nhất của Trung Quốc, đã trải qua 4 lần sửa đổi vào các năm 1988, 1993, 1999 và 2004 Từ năm 2003, việc áp dụng Luật đất đai đã hoàn tất sửa đổi, và dự thảo sửa đổi hiện đang được trình lên Quốc Vụ viện Trung Quốc để xem xét Nội dung cơ bản của Luật Đất đai sửa đổi lần này bao gồm 7 điểm chính.
(1) Duy trì việc bảo vệ đất nông nghiệp;
(2) Quy định về sử dụng đất công trình ngầm;
(4) Việc cải tạo lại đất để khai thác khoáng sản xong;
(5) Hạn chế việc lợi dụng sử dụng đất đai;
(6) Chế độ giám sát đất đai;
(7) Chế độ bản vệ đất nông nghiệp.
Luật đất đai hiện hành của Trung Quốc được xây dựng trên cơ sở nguyên tắc, tương tự như Luật đất đai năm 1987 của Việt Nam Các quy định quan trọng và quyết định sẽ được cụ thể hóa với tính pháp chế cao, trong khi những nội dung khác chỉ mang tính nguyên tắc chung, cho phép Chính phủ và chính quyền địa phương quy định chi tiết Ưu điểm của hệ thống này là khả năng áp dụng lâu dài, phù hợp với các đặc điểm tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội đa dạng của các địa phương Chính phủ sẽ ban hành các nghị định để cụ thể hóa các nguyên tắc, điều chỉnh theo từng giai đoạn phát triển.
Trong luật và quy định của Chính phủ về quản lý đất đai, có sự phân định rõ ràng giữa giám sát quản lý đất đai và kiểm tra việc sử dụng đất Điều này kết hợp với các chế tài xử lý nhằm tăng cường trách nhiệm quản lý và hạn chế sai phạm trong các cơ quan nhà nước Đồng thời, những quy định này cũng tạo cơ sở vững chắc để xử lý triệt để các trường hợp vi phạm quy định về quản lý và sử dụng đất.
Quy định chỉ giao đất ở cho các tổ chức đầu tư kinh doanh nhà ở nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất nhưng chưa tạo điều kiện thuận lợi cho các hộ gia đình có thu nhập thấp hoặc nhiều thế hệ sinh sống Chính sách và cơ chế thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất hiện chưa được quy định rõ ràng và đồng bộ, dẫn đến sự khác biệt giữa các địa phương trong việc thực hiện.
Quy định thu hồi đất và cơ chế bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được Chính phủ kiểm soát chặt chẽ, đảm bảo việc sử dụng đất theo quy hoạch Cơ chế này thực hiện công khai, minh bạch, cho phép người bị thu hồi đất trao đổi trực tiếp về giá bồi thường Tuy nhiên, nhược điểm là chưa phân cấp thẩm quyền cho UBND cấp tỉnh, làm tăng thủ tục hành chính và thời gian giải quyết, đồng thời việc thỏa thuận giá trị bồi thường giữa người dân và cơ quan nhà nước thiếu tính khách quan.
Quy định giá đất của Chính phủ chỉ giới hạn mức giá tối thiểu và xác định giá đất chuẩn theo từng vùng, tạo điều kiện thuận lợi trong việc xác định giá Tuy nhiên, một hạn chế lớn là mức giá Nhà nước quy định có sự chênh lệch đáng kể so với giá thực tế trên thị trường, điều này chưa đủ để làm cơ sở cho việc quyết định giá đất khi giao đất, thỏa thuận mức bồi thường, hoặc xác định giá trị đất để thế chấp và góp vốn.
Chính phủ và các địa phương đã ban hành quy định nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng và khai thác nguồn lực từ đất xây dựng Những giải pháp này phát huy lợi thế của từng vùng, khu vực, góp phần vào mục tiêu và chiến lược phát triển kinh tế xã hội, mang lại kết quả tích cực cho cả nước và địa phương.
Công tác giám sát của Trung Quốc đối với quản lý đất đai của cơ quan nhà nước diễn ra toàn diện và hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng quản lý nhà nước về đất đai và đạt được nhiều thành tựu quan trọng.
Công tác thanh tra tại Việt Nam có nhiều điểm tương đồng với các quy định pháp luật hiện hành Tuy nhiên, quy định về xử lý vi phạm được phát hiện qua thanh tra lại cụ thể và nghiêm ngặt hơn so với Luật đất đai của Việt Nam.
- Công tác giải quyết tranh chấp đất đai luôn có sự tham gia của cơ quan quản lý nhà nước trước khi vụ việc được đưa ra Tòa án.
2.2.2 Thực tiễn quản lý Nhà nước về đất đai ở Việt Nam
* Hệ thông tổ chức cơ quan quản lý đất đai
Hệ thống tổ chức quản lý đất đai tại Việt Nam được cấu trúc thống nhất từ Trung ương đến địa phương, kết hợp chặt chẽ với việc quản lý tài nguyên và môi trường Cơ cấu tổ chức này bao gồm các bộ phận cụ thể nhằm đảm bảo hiệu quả trong công tác quản lý.
+ Cơ quan QLNN về đất đai ở Trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường.
+ Cơ quan quản lý đất đai ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Sở TN&MT.
+ Cơ quan quản lý đất đai ở huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh là Phòng Tài nguyên và Môi trường.
+ Xã, phường, thị trấn có các cán bộ địa chính.
* Tình hình quản lý đất đai
Vào ngày 18/12/1980, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Hiến pháp sửa đổi, quy định rằng tất cả đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ và tài nguyên thiên nhiên đều thuộc sở hữu toàn dân và được Nhà nước quản lý thống nhất theo quy hoạch chung Đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác quản lý đất đai trên toàn quốc.
Khởi đầu cho công cuộc chuyển đổi ở Việt Nam trong lĩnh vực nông nghiệp nông thôn là các chính sách pháp luật đất đai, đặc biệt là Chỉ thị 100 năm 1981, hay còn gọi là “Khoán 100”, nhằm khoán sản phẩm đến người lao động, tạo ra sự chuyển biến tích cực trong sản xuất nông nghiệp Sau thành công của “Khoán 100”, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị năm 1988 đã đánh dấu bước đột phá quan trọng khi lần đầu tiên công nhận các hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ.