Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cơ sở lý luận
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
Quản lý là quá trình tác động có mục đích của người quản lý vào một hệ thống, nhằm chuyển đổi nó từ trạng thái này sang trạng thái khác Điều này dựa trên nguyên lý phá vỡ hệ thống cũ để xây dựng một hệ thống mới và điều khiển nó hiệu quả (Mai Văn Bưu và Đoàn Thị Thu Hà, 2011).
Quản lý nhà nước là hình thức quản lý xã hội đặc thù, thể hiện quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi con người trong mọi lĩnh vực đời sống Các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý này nhằm đáp ứng nhu cầu hợp pháp của công dân, đồng thời duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Công trình xây dựng cơ bản là sản phẩm hình thành từ sức lao động của con người cùng với vật liệu và thiết bị lắp đặt, được gắn kết với đất Công trình này có thể bao gồm các phần dưới mặt đất, trên mặt đất, dưới nước và trên nước, và được thực hiện theo thiết kế cụ thể Các loại công trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công nghiệp, giao thông, nông nghiệp, phát triển nông thôn, hạ tầng kỹ thuật và nhiều loại công trình khác.
Dự án sử dụng vốn nhà nước bao gồm các chương trình, đề án đầu tư phát triển và nhiệm vụ khoa học công nghệ, được tài trợ bằng ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, và vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài Ngoài ra, còn có vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa đưa vào ngân sách, quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, cũng như vốn tín dụng đầu tư phát triển và vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh (Quốc hội, 2017).
2.1.2 Khái niệm và bản chất quản lý nhà nước về chất lượng các công tŕnh xây dựng cơ bản
2.1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về chất lượng công trình
Quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng là hoạt động của các cơ quan nhà nước tham gia vào quá trình xây dựng theo quy định pháp luật Hoạt động này diễn ra trong các giai đoạn chuẩn bị, thực hiện đầu tư và khai thác, sử dụng công trình, với mục tiêu đảm bảo chất lượng và an toàn cho các công trình xây dựng.
Quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng mang tính vĩ mô, định hướng, hỗ trợ và cưỡng chế từ cơ quan công quyền Các cơ quan này chịu trách nhiệm về chất lượng chung của các công trình trong khu vực được phân cấp quản lý, không phải về chất lượng cụ thể của từng công trình (Nguyễn Chí Công, 2011).
2.1.3 Đặc điểm, phân loại các công trình xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước
Công trình xây dựng thường gắn liền với đất đai, do đó, việc quy hoạch cụ thể trước khi đầu tư là rất quan trọng Trong quá trình thi công, các khó khăn liên quan đến đền bù giải phóng mặt bằng thường xảy ra Hơn nữa, sau khi hoàn thành, sản phẩm đầu tư thường khó di chuyển đến nơi khác.
Sản phẩm từ đầu tư xây dựng cơ bản là tài sản cố định có khả năng tạo ra sản phẩm và dịch vụ cho xã hội Những tài sản này thường yêu cầu vốn đầu tư lớn và được hình thành từ sự hợp tác của nhiều cá nhân và cơ quan khác nhau.
Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản có tính chất đặc biệt và tổng hợp, không được sản xuất theo dây chuyền hàng loạt mà mang tính cá biệt Mỗi công trình đều có những đặc điểm riêng, và ngay trong cùng một công trình, thiết kế, kiểu dáng, cũng như kết cấu của các thành phần có thể khác nhau.
- Giá thành của sản phẩm xây dựng cơ bản rất phức tạp và thường xuyên thay đổi theo từng giai đoạn (Trần Chủng, 2012).
Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản không chỉ có giá trị kinh tế kỹ thuật mà còn thể hiện tính nghệ thuật, chịu ảnh hưởng từ kiến trúc, văn hóa dân tộc và thói quen sinh hoạt Nó phản ánh trình độ kinh tế, khoa học kỹ thuật và văn hóa nghệ thuật của từng giai đoạn lịch sử (Trần Chủng, 2012).
- Quá trình thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản thiếu tính chất ổn định, luôn bị biến động thể hiện trên các mặt sau:
Thứ nhất: Nhiều trường hợp thiết kế phải thay đổi trong quá trình thực hiện do yêu cầu của chủ đầu tư (Trần Chủng, 2012).
Địa điểm xây dựng các công trình thường xuyên thay đổi, do đó, các nhà thầu thi công cần điều chỉnh phương pháp tổ chức sản xuất và biện pháp kỹ thuật cho phù hợp với từng vị trí cụ thể.
Con người và máy móc liên tục di chuyển dẫn đến tình trạng máy móc nhanh chóng hỏng hóc, gây ra gián đoạn trong sản xuất và làm tăng chi phí do cần xây dựng nhiều công trình tạm thời Bên cạnh đó, vật liệu xây dựng thường có số lượng lớn và trọng lượng nặng, đặc biệt là phần thô, dẫn đến nhu cầu vận chuyển cao và chi phí vận chuyển lớn, mà không trực tiếp tạo ra giá trị gia tăng cho sản phẩm (Trần Chủng, 2012).
Đặc điểm của ngành xây dựng yêu cầu các đơn vị thi công phải áp dụng phương pháp cung ứng vật tư hợp lý để đảm bảo tiến độ thi công Khác với các ngành công nghiệp khác, việc dự trữ vật liệu và bán thành phẩm với khối lượng lớn là không khả thi Điều kiện làm việc và lực lượng lao động thường không ổn định, do đó, việc bố trí không hợp lý có thể dẫn đến tình trạng ngừng việc, chờ đợi và giảm năng suất lao động, gây ra tâm lý tạm bợ và tùy tiện trong công việc cũng như sinh hoạt của công nhân tại công trường.
Quá trình xây dựng cơ bản chịu tác động mạnh mẽ từ các yếu tố tự nhiên không thể lường trước, bao gồm tình hình địa chất thuỷ văn, khí hậu, thời tiết, mưa bão và động đất (Trần Chủng, 2012).
Trong đầu tư xây dựng cơ bản, chu kỳ sản xuất dài và chi phí lớn khiến nhà thầu dễ gặp rủi ro khi đầu tư không hợp lý Việc lựa chọn trình tự đầu tư phù hợp là thách thức lớn nhằm giảm thiểu thiệt hại do ứ đọng vốn ở các công trình xây dựng dở dang.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý chất lượng công trình xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại một số địa phương trong cả nước
Theo báo cáo của Sở Xây dựng tỉnh Bắc Ninh, công tác đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn Nhà nước đã được đẩy mạnh, nâng cao số lượng và quy mô công trình, góp phần cải thiện bộ mặt đô thị và nông thôn Điều này không chỉ tạo ra những công trình khang trang, hiện đại mà còn nâng cao chất lượng đời sống của người dân Bên cạnh đó, công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng cũng được chú trọng, đảm bảo chất lượng các công trình được nâng cao và không xảy ra sự cố nghiêm trọng.
Mặc dù đã có hoạt động thanh, kiểm tra chất lượng công trình xây dựng tại tỉnh, nhưng vẫn tồn tại nhiều hạn chế dẫn đến giảm chất lượng của một số công trình, đặc biệt là hạ tầng kỹ thuật và xã hội do UBND cấp huyện, cấp xã làm chủ đầu tư Việc lập thiết kế bản vẽ thi công và dự toán xây dựng còn thiếu sót trong việc áp dụng các tiêu chuẩn và quy chuẩn xây dựng, cũng như định mức và đơn giá Hơn nữa, công tác thẩm tra, thẩm định và phê duyệt chưa kịp thời phát hiện những thiếu sót trong hồ sơ thiết kế Ngoài ra, hồ sơ mời thầu và hợp đồng thi công xây dựng chưa rõ ràng về quy cách và yêu cầu kỹ thuật của vật liệu thiết bị, trong khi năng lực của một số đơn vị khảo sát, thiết kế và thẩm tra vẫn còn hạn chế (Sở Xây dựng Bắc Ninh, 2018).
Sở Xây dựng tỉnh Bắc Ninh đã kiến nghị UBND tỉnh chỉ đạo Giám đốc các Sở quản lý công trình xây dựng chuyên ngành và Chủ tịch UBND cấp huyện yêu cầu các chủ đầu tư tăng cường quản lý chất lượng công trình theo đúng quy định pháp luật Các cơ quan chuyên môn cần nghiêm túc rút kinh nghiệm trong thẩm định, phê duyệt hồ sơ thiết kế - dự toán và kiểm tra nghiệm thu Quy định rõ đơn vị giám sát và thẩm tra là các trung tâm chuyên ngành, thực hiện quy trình bảo trì công trình xây dựng một cách nghiêm túc Đồng thời, các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh cũng cần chỉ đạo các phòng chuyên môn tăng cường thanh tra, kiểm tra công tác nghiệm thu trong quá trình thi công và khi hoàn thành công trình, kiên quyết không đưa vào sử dụng những công trình chưa hoàn thành Cuối cùng, cần tiếp tục rà soát và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý xây dựng để đảm bảo chất lượng công trình trên địa bàn.
Hội đồng nhân dân tỉnh đã tăng cường giám sát để hỗ trợ các địa phương trong việc quản lý chất lượng công trình Đồng thời, Sở Xây dựng được giao nhiệm vụ tăng cường thanh tra và kiểm tra các công trình xây dựng trên địa bàn, cũng như đề xuất biện pháp xử lý đối với các cá nhân và tập thể vi phạm, và báo cáo kết quả lên UBND tỉnh.
Quản lý chất lượng xây dựng công trình là một yếu tố thiết yếu trong toàn bộ quá trình dự án, từ thẩm định thiết kế đến hoàn thành và đưa vào sử dụng Với sự gia tăng nhanh chóng trong xây dựng hạ tầng để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, việc đảm bảo an toàn và tính bền vững của công trình trở nên cấp bách Do đó, Sở Xây dựng Nam Định đã phối hợp với các ban, ngành để tăng cường kiểm soát chất lượng xây dựng một cách toàn diện và hiệu quả.
Hệ thống cơ chế chính sách và pháp luật về đầu tư và quản lý chất lượng công trình xây dựng đã được hoàn thiện, nâng cao năng lực cạnh tranh giữa các doanh nghiệp Thông tư 26/2016/TT-BXD và Quyết định 39/2016/QĐ-UBND đã phân cấp mạnh mẽ quản lý chất lượng cho địa phương, giảm áp lực cho cấp tỉnh Năm 2017, Sở Xây dựng đã thẩm định 48 hồ sơ với tổng giá trị hơn 317 tỷ đồng, cắt giảm dự toán còn 306 tỷ đồng, góp phần chống thất thoát ngân sách Các chi phí cắt giảm chủ yếu liên quan đến phần phá dỡ, điều chỉnh đơn giá vật liệu, và khối lượng xử lý nền móng Công tác thanh tra, kiểm tra chất lượng công trình được triển khai toàn diện, với 3 cuộc thanh tra theo kế hoạch và 72 hồ sơ thiết kế kỹ thuật được thẩm tra, cắt giảm 2 tỷ 100 triệu đồng Chi cục Giám định xây dựng đã phối hợp kiểm tra chất lượng công trình viễn thông và tổ chức Tháng hành động về an toàn lao động Sắp tới, Chi cục sẽ kiểm tra chất lượng thi công và an toàn lao động tại 2 công trình trường học ở Hải Hậu.
Công tác quản lý chất lượng xây dựng công trình đang gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là do các vướng mắc từ văn bản quy phạm pháp luật Nghị định số 46/2015/NĐ-CP và Thông tư số 26/2016/TT-BXD quy định chi phí kiểm tra nghiệm thu nhưng chưa có hướng dẫn cụ thể, khiến Chi cục không đủ cơ sở để thu phí Hiện tại, Chi cục đang đề nghị Sở kiến nghị Bộ Xây dựng yêu cầu các chủ đầu tư và nhà thầu phải đưa chi phí này vào dự toán, với tạm tính 35% chi phí giám sát thi công Tuy nhiên, các chủ đầu tư vẫn chưa chú trọng đến báo cáo quản lý chất lượng, dẫn đến nhiều thiếu sót trong hồ sơ và chậm trễ trong việc sửa chữa Chất lượng thi công và quản lý từ phía chủ đầu tư cũng còn nhiều bất cập, như việc không thông báo thời gian khởi công, thiếu kinh nghiệm trong kiểm tra năng lực nhà thầu, và ghi nhật ký thi công không đầy đủ Bên cạnh đó, tư vấn giám sát không thực hiện đầy đủ các quy định về tổ chức giám sát, gây trở ngại cho công tác quản lý Nhà nước về chất lượng công trình Cuối cùng, công tác bảo trì công trình chưa được thực hiện đầy đủ, và việc hướng dẫn các văn bản quy phạm pháp luật gặp khó khăn do sự thay đổi liên tục từ các chủ đầu tư.
Tỉnh Nam Định đang hướng tới mục tiêu trở thành tỉnh nông thôn mới vào năm 2020, đòi hỏi hạ tầng cơ sở cần hoàn thiện và đồng bộ hơn Do đó, chất lượng công trình cần được đảm bảo bền vững nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội lâu dài Sắp tới, Sở Xây dựng Nam Định sẽ siết chặt quản lý chất lượng công trình thông qua sát hạch và cấp chứng chỉ hành nghề, kiểm tra các phòng thí nghiệm xây dựng LAS-XD và đơn vị tư vấn Đồng thời, Sở sẽ chỉ đạo và hướng dẫn các chủ đầu tư, ban quản lý dự án, nhà thầu thi công thực hiện nghiêm túc các văn bản quy phạm pháp luật.
Sở Xây dựng Hà Tĩnh đã tiến hành kiểm tra và nghiệm thu một số công trình xây dựng, phát hiện nhiều hạn chế trong quản lý chất lượng, như hồ sơ chưa đạt yêu cầu và chất lượng thi công không đảm bảo Để khắc phục tình trạng này và nâng cao chất lượng công trình, Sở Xây dựng yêu cầu các cơ quan, đơn vị, đặc biệt là chủ đầu tư, nghiêm túc thực hiện các quy định pháp luật liên quan.
4, Điều 31, Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về tổ chức kiểm tra công tác nghiệm thu công trình hoàn thành trước khi đưa vào sử dụng.
Các cơ quan cấp phát vốn và thẩm tra quyết toán chỉ tiến hành cấp phát và thẩm tra hồ sơ quyết toán vốn đầu tư xây dựng khi công trình đã hoàn thành và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra nghiệm thu Việc này phải có văn bản chấp thuận nghiệm thu để đưa công trình vào sử dụng Đồng thời, cơ quan, đơn vị sử dụng công trình chỉ tiếp nhận khi đã có sự kiểm tra và chấp thuận từ cơ quan có thẩm quyền.
Quá trình triển khai đầu tư xây dựng công trình cần tuân thủ hướng dẫn tại Văn bản số 881/SXD-QLHĐXD ngày 24/6/2016 về quản lý thi công và Văn bản số 1222/SXD-QLHĐ&GĐXD ngày 6/6/2018 về quản lý chất lượng trong thi công Uỷ ban nhân dân các huyện, thành phố, thị xã phải chỉ đạo các xã, phường, thị trấn thực hiện nghiêm túc các nội dung hướng dẫn tại Văn bản số 1005/QLHĐ&GĐXD, đồng thời phối hợp với Sở Xây dựng tổ chức tập huấn về quản lý chất lượng công trình theo quy định của Luật Xây dựng và Nghị định số 46/2015/NĐ-CP của Chính phủ.
2.2.2 Bài học kinh nghiệm cho huyện Yên Thuỷ trong quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng
Trong những năm qua, huyện Yên Thủy đã duy trì ổn định số lượng công trình đầu tư từ ngân sách nhà nước, với nhiều dự án hoàn thành có chất lượng tốt, góp phần phát triển kinh tế-xã hội và nâng cao đời sống của người dân Tuy nhiên, một số công trình sau khi đưa vào sử dụng vẫn chưa đạt chất lượng cao, dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí và kém hiệu quả trong đầu tư xây dựng Điều này cho thấy công tác quản lý của các chủ thể liên quan vẫn còn nhiều hạn chế Vì vậy, việc tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng trên địa bàn huyện Yên Thủy là rất cần thiết, nhằm nâng cao trách nhiệm của các bên liên quan trong quá trình tạo lập sản phẩm công trình.
Để nâng cao hiệu quả quản lý chất lượng công trình xây dựng, các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã và Phòng Kinh tế, cần thực hiện các biện pháp đồng bộ nhằm đảm bảo tiêu chuẩn và quy định trong xây dựng.
Hạ tầng, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
Để nâng cao năng lực quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng, cần bổ sung lực lượng chuyên môn kỹ thuật thông qua các biện pháp kinh tế và khuyến khích học tập hệ tại chức Ở cấp xã, cần biên chế cán bộ chuyên môn có trình độ trung cấp trở lên và khuyến khích đào tạo người địa phương bằng cơ chế hỗ trợ kinh tế Giải pháp này khả thi do có nhiều thanh niên tốt nghiệp phổ thông không đỗ đại học ở lại địa phương Đồng thời, cần tổ chức đánh giá và phân loại lực lượng cán bộ, công chức, viên chức hiện có để lập kế hoạch bồi dưỡng nghiệp vụ.
Ngành xây dựng cần đề xuất Uỷ ban nhân dân huyện ban hành quy chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn nhằm nâng cao hiệu quả công việc Đồng thời, cần tăng cường chính sách thu hút nhân lực và nhân tài, vì mặc dù đã có chính sách hiện hành, nhưng vẫn chưa đủ mạnh để đáp ứng nhu cầu phát triển.