Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cơ sở lý luận
2.1.1 Khái niệm về dự án đầu tư và quản lý dự án đầu tư xây dựng
2.1.1.1 Khái niệm về dự án đầu tư
Dự án được hiểu là một chuỗi các sự kiện liên tiếp, diễn ra trong khoảng thời gian và ngân sách giới hạn, nhằm đạt được một kết quả duy nhất đã được xác định rõ, đồng thời đáp ứng nhu cầu của khách hàng (Nguyễn Hữu Quốc, 2007).
Dự án đầu tư là sự kết hợp giữa các biện pháp khoa học và pháp lý, bao gồm kỹ thuật, công nghệ, tổ chức sản xuất, tài chính, kinh tế và xã hội Những yếu tố này tạo ra nền tảng cho việc ra quyết định đầu tư, nhằm tối ưu hóa hiệu quả tài chính cho doanh nghiệp và tối đa hóa lợi ích kinh tế xã hội cho quốc gia.
DAĐT là một tập hợp các đề xuất đầu tư trung hạn hoặc dài hạn nhằm thực hiện các hoạt động kinh doanh tại một khu vực cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định (Quốc hội, 2014b).
Dự án ĐTXD là tập hợp các đề xuất sử dụng vốn cho hoạt động xây dựng nhằm xây mới, sửa chữa, và cải tạo công trình xây dựng Mục tiêu của dự án là phát triển, duy trì và nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời gian và chi phí đã xác định Trong giai đoạn chuẩn bị, dự án được trình bày qua các báo cáo như Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi, hoặc Báo cáo KT-KT đầu tư xây dựng (Quốc hội, 2014a).
DAĐT là tập hợp các đề xuất liên quan đến việc đầu tư vốn để xây dựng, mở rộng hoặc cải tạo cơ sở vật chất nhằm tăng trưởng sản lượng hoặc cải thiện chất lượng sản phẩm và dịch vụ trong một khoảng thời gian nhất định, chỉ bao gồm hoạt động đầu tư trực tiếp (Bộ Giao thông Vận tải, 2000).
2.1.1.2 Khái niệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình
Quản lý dự án ĐTXD bao gồm các yếu tố quan trọng như phạm vi và kế hoạch công việc, khối lượng công việc, chất lượng xây dựng, tiến độ thực hiện, chi phí ĐTXD, an toàn lao động trong thi công, bảo vệ môi trường, lựa chọn nhà thầu và hợp đồng xây dựng, quản lý rủi ro, cùng với quản lý hệ thống thông tin công trình Tất cả các hoạt động này cần tuân thủ theo quy định của Luật Xây dựng và các quy định pháp luật liên quan.
Theo Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án ĐTXD thì:
Quản lý dự án đầu tư xây dựng bao gồm các bước quan trọng như lập, thẩm định và phê duyệt dự án Sau khi dự án được phê duyệt, việc thực hiện dự án sẽ diễn ra, dẫn đến giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa công trình vào khai thác sử dụng Hình thức và nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả và chất lượng của công trình.
Trình tự thực hiện dự án ĐTXD được chia làm 3 giai đoạn là:
Giai đoạn chuẩn bị dự án bao gồm việc tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có), cũng như lập, thẩm định và phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật ĐTXD Những bước này nhằm xem xét và quyết định ĐTXD, đồng thời thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến việc chuẩn bị dự án.
Giai đoạn thực hiện dự án bao gồm các bước quan trọng như giao đất hoặc thuê đất, chuẩn bị mặt bằng xây dựng và rà phá bom mìn nếu cần Tiếp theo là khảo sát xây dựng, lập và phê duyệt thiết kế cùng dự toán xây dựng, và cấp giấy phép xây dựng cho các công trình yêu cầu Sau đó, tổ chức lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng, và tiến hành thi công xây dựng Cuối cùng, giám sát thi công, thanh toán khối lượng hoàn thành, nghiệm thu công trình và bàn giao để đưa vào sử dụng, cùng với việc vận hành và chạy thử các hệ thống cần thiết.
Giai đoạn kết thúc xây dựng là thời điểm quan trọng để đưa công trình vào khai thác sử dụng, bao gồm các công việc như quyết toán hợp đồng xây dựng và bảo hành công trình xây dựng (Chính phủ, 2015b).
2.1.1.3 Các hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng
Theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, người quyết định đầu tư sẽ lựa chọn hình thức tổ chức quản lý dự án dựa trên quy mô, tính chất, nguồn vốn và điều kiện thực hiện của dự án.
Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành và Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực có trách nhiệm quản lý các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước Điều này bao gồm cả các dự án theo chuyên ngành sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách của các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước.
Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng áp dụng cho các dự án sử dụng vốn nhà nước thuộc nhóm A, bao gồm công trình cấp đặc biệt và các dự án ứng dụng công nghệ cao được Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ xác nhận Ngoài ra, các dự án liên quan đến quốc phòng và an ninh có yêu cầu bí mật nhà nước cũng nằm trong phạm vi quản lý này.
Thuê tư vấn quản lý dự án là cần thiết cho các dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách, vốn khác và các dự án có tính chất đặc thù, đơn lẻ Việc này giúp đảm bảo sự hiệu quả và minh bạch trong quá trình triển khai dự án, đồng thời đáp ứng các yêu cầu và tiêu chuẩn quản lý hiện hành.
Chủ đầu tư cần sử dụng đội ngũ chuyên môn có đủ năng lực để quản lý và thực hiện các dự án cải tạo, sửa chữa quy mô nhỏ, đặc biệt là những dự án có sự tham gia của cộng đồng (Quốc hội, 2014a).
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị trên thế giới
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của
Chính phủ Trung Quốc (2013) quy định quản lý đầu tư công theo bốn cấp ngân sách: cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố và cấp huyện/thị trấn Mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn của mình Đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên, cần phải lấy ý kiến thẩm định từ các cơ quan liên quan trước khi phê duyệt Quá trình thẩm định diễn ra ở tất cả các bước, từ chủ trương đầu tư đến thiết kế thi công, đều thông qua Hội đồng thẩm định và nhận ý kiến từ các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.
Hội đồng thẩm định được thành lập bởi cơ quan quản lý chuyên ngành có trách nhiệm kế hoạch vốn đầu tư Thành viên của Hội đồng bao gồm các chuyên gia có chuyên môn sâu trong lĩnh vực dự án, được lựa chọn ngẫu nhiên từ danh sách chuyên gia được quản lý theo từng cấp và phân ngành Những chuyên gia này được xác định có trình độ chuyên môn phù hợp để đáp ứng yêu cầu thẩm định cho từng dự án cụ thể.
Trung Quốc phân loại dự án quan trọng quốc gia dựa trên tiêu chí quy mô đầu tư, tác động kinh tế - xã hội, môi trường và sử dụng tài nguyên Quốc Vụ viện Trung Quốc phê duyệt các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước từ 1 tỷ nhân dân tệ (khoảng 2.000 tỷ đồng) và các dự án không sử dụng vốn ngân sách với tổng mức đầu tư từ 5 tỷ nhân dân tệ (khoảng 10.000 tỷ đồng) (Chính phủ, 2013).
Tại Nhật Bản, việc quản lý và điều hành đầu tư công không chỉ do Chính phủ và các tập đoàn công cộng thực hiện mà còn có sự tham gia của các cơ quan chính quyền quận, thành phố cùng với các tổ chức hợp tác đầu tư giữa nhà nước và tư nhân.
Nhật Bản có một hệ thống pháp luật nghiêm ngặt về giám sát thi công và kiểm tra công trình, bao gồm Luật thúc đẩy đấu thầu và hợp đồng hợp pháp cho các công trình công cộng, Luật tài chính công, và Luật đảm bảo chất lượng công trình Các tiêu chuẩn kỹ thuật kiểm tra được xây dựng bởi các cục phát triển vùng, trong khi Bộ MLIT thực hiện kiểm tra giám sát Quản lý thi công tại công trường đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng công trình, bao gồm giám sát và kiểm tra thi công, đảm bảo sự phù hợp với hợp đồng, tiến độ thi công và an toàn lao động.
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của
Chính phủ (2013) ở Hàn Quốc như sau:
Trong hệ thống quản lý đầu tư công của Hàn Quốc, Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng công - tư (PIMAC), thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI), được thành lập vào tháng 01/2005 và có trách nhiệm lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) cho các dự án đầu tư công quy mô lớn Bộ Chiến lược và Tài chính sẽ thẩm định các dự án này và quyết định việc bỏ qua hoặc chuyển sang giai đoạn nghiên cứu khả thi.
Dự án sử dụng vốn ngân sách Trung ương có tổng mức đầu tư từ 50 tỷ won (tương đương 50 triệu USD) trở lên, bao gồm cả các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và những dự án không xây dựng cơ sở hạ tầng như chương trình đầu tư nghiên cứu phát triển (R&D) và phúc lợi xã hội.
Dự án sử dụng vốn ngân sách địa phương và các dự án hợp tác công tư (BP) được hỗ trợ bởi ngân sách trung ương với tổng nguồn vốn trên 30 tỷ won, tương đương khoảng 30 triệu USD.
Sau khi Bộ Chiến lược và Tài chính hoàn tất thẩm định, báo cáo nghiên cứu khả thi của các dự án sẽ được trình Quốc hội Hàn Quốc để xem xét và quyết định.
2.2.1.4 Kinh nghiệm ở Vương quốc Anh
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của
Theo quy định của chính phủ Vương Quốc Anh năm 2013, các dự án đường bộ có giá trị trên 500 triệu Bảng Anh (khoảng 16.500 tỷ đồng) phải được Bộ Tài chính phê duyệt công khai Mức độ tham gia của Bộ Tài chính trong việc rà soát các dự án giao thông khác phụ thuộc vào quy mô và độ phức tạp của từng dự án Tại Ai-Len và Vương Quốc Anh, các dự án hạ tầng lớn đều phải trải qua quy trình điều trần công khai trước khi hoàn tất giai đoạn thẩm định.
Kiểm tra đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện qua chính sách hậu kiểm, nhằm đánh giá tác động của dự án đầu tư xây dựng dựa trên kết quả đầu ra Đồng thời, cơ chế rà soát đặc biệt được áp dụng để phát hiện các yếu tố hệ thống ảnh hưởng đến chi phí và chất lượng của dự án.
Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi Lê và Ai Len, các dự án đầu tư phải trải qua quy trình kiểm toán cụ thể nhằm rà soát thực hiện dự án khi có sự thay đổi đáng kể về chi phí, tiến độ và lợi nhuận ước tính Chẳng hạn, ở Hàn Quốc, nếu chi phí thực tế tăng trên 20%, dự án sẽ được tự động thẩm định lại Tương tự, tại Chi Lê, nếu giá bỏ thầu thấp nhất vượt quá giá trị dự toán từ 10% trở lên, dự án cũng sẽ bị thẩm định lại (Chính phủ, 2013).
2.2.2 Kinh nghiệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông nội thành tại Việt Nam
2.2.2.1 Kinh nghiệm ở tỉnh Thanh Hóa
Trong 9 tháng đầu năm 2015, tình hình thực hiện các DAĐT từ nguồn vốn NSNN, trái phiếu chính phủ của tỉnh đã đạt được một số kết quả nhất định; giá trị khối lượng thực hiện 9 tháng ước đạt 2.672 tỷ đồng, bằng 65% kế hoạch (cùng kỳ đạt 63%); tính đến ngày 30/9/2015, giải ngân đạt 3.002 tỷ đồng, bằng 72% kế hoạch (cùng kỳ bằng 61% kế hoạch) Một số nguồn vốn, chương trình, dự án có tiến độ thực hiện và giải ngân đảm bảo kế hoạch như: Vốn cân đối ngân sách tỉnh (giải ngân đến 30/9/2015 đạt 89%); Chương trình giống cây trồng, vật nuôi, giống thuỷ sản (99%); vốn trái phiếu chính phủ lĩnh vực thủy lợi (84%); Phát triển và bảo vệ rừng bền vững (78%) Đã hoàn thành đưa vào sử dụng 255 công trình (bao gồm cả các công trình thuộc chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững và xây dựng nông thôn mới), trong đó có một số công trình lớn, quan trọng như: Thư viện tỉnh, Trung tâm hội chợ - triển lãm - quảng cáo tỉnh, tạo thêm điểm nhấn cảnh quan đô thị; đã cải tạo, nâng cấp, sửa chữa được hơn 80 km đường giao thông nông thôn; 80 km quốc lộ và tỉnh lộ; tăng thêm năng lực tưới cho 6.500 ha, tiêu 9.3000 ha; xây dựng mới hoàn thành 9,6 km đê, kè biển; 4,7 km đê cửa sông; trồng mới 11,8 nghìn ha rừng góp phần tăng thêm năng lực sản xuất; cải thiện hệ thống kết cấu hạ tầng, đóng góp vào tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh (Xuân Nghĩa, 2015).
Mặc dù đã đạt được một số kết quả trong việc thực hiện các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ, vẫn còn nhiều hạn chế như tiến độ giải ngân thấp và chậm trễ trong thực hiện nhiều dự án so với hợp đồng Để khắc phục tình trạng này, Chủ tịch UBND tỉnh Nguyễn Đình Xứng yêu cầu các cấp, ngành và chủ đầu tư cần khẩn trương thực hiện các giải pháp đã đề ra, đồng thời rà soát tiến độ và lập kế hoạch giải ngân cụ thể cho từng dự án trong những tháng cuối năm.
Năm 2015, cần tập trung chỉ đạo và giải quyết kịp thời các vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng, với mục tiêu hoàn tất 90% việc hoàn ứng đối với các dự án có số dư ứng lớn trước ngày 30/11/2015 Sở Xây dựng cần tăng cường thanh tra, kiểm tra chất lượng công trình và phối hợp với Sở Nội vụ để xây dựng quy chế quản lý, sử dụng công trình sau đầu tư Sở Kế hoạch và Đầu tư cần theo dõi công tác đấu thầu để xử lý kịp thời vi phạm và báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước cần rà soát nguồn vốn và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi từ ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ.