Cơ sở lý luận và thực tiến
Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước
2.1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước
Sự ra đời và phát triển của nhà nước trong lịch sử phản ánh sự thay thế giữa các hình thái kinh tế xã hội, với mỗi xã hội đều có bộ máy quyền lực để cai trị và bảo vệ quyền lợi cho giai cấp thống trị Để duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền, nhà nước cần một nguồn tài chính ổn định, được sử dụng theo kế hoạch và bổ sung thường xuyên Nguồn tài chính này không chỉ đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước mà còn hỗ trợ các hoạt động khác như quốc phòng, an ninh, đối ngoại và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội, tất cả được gọi chung là ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước (NSNN) được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau, phản ánh các góc độ khác nhau của nó Theo Từ điển thuật ngữ tín dụng, NSNN là dự toán và thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm, nhưng chưa thể hiện đầy đủ các quan hệ kinh tế trong NSNN (Nguyễn Thanh Tùng, 2013) Theo Điều 1 của Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002, NSNN được xác định là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong một năm Định nghĩa này không chỉ tập trung vào hình thức mà còn khái quát mục đích sử dụng của NSNN (Quốc hội, 2002).
Theo Điều 4 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, ngân sách nhà nước được định nghĩa là tổng hợp các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, với việc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách Ngân sách trung ương gồm các khoản thu và chi thuộc nhiệm vụ của cấp trung ương, trong khi ngân sách địa phương bao gồm các khoản thu từ ngân sách nhà nước phân cấp cho địa phương và các khoản chi thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.
Ngân sách nhà nước là một khái niệm kinh tế tổng hợp, bao gồm tất cả các khoản thu và chi của nhà nước trong một năm, được dự toán và thực hiện theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền, nhằm phục vụ cho các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước.
Vai trò của ngân sách nhà nước dựa trên các chức năng cơ bản của NSNN với các hoạt động của nhà nước, cụ thể như sau:
Ngân sách nhà nước (NSNN) huy động nguồn lực tài chính từ xã hội để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương NSNN được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau theo kế hoạch chi ngân sách hợp pháp, vì vậy cần thường xuyên đảm bảo nguồn lực tài chính để cân đối giữa thu và chi Tất cả các hình thức tổ chức nhà nước đều phải duy trì cân đối ngân sách, cho thấy vai trò huy động nguồn lực tài chính là một trong những nhiệm vụ truyền thống cơ bản nhất của NSNN.
Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô, điều tiết cung cầu sản xuất qua thuế, kiểm soát lạm phát và thúc đẩy phát triển kinh tế bằng các gói hỗ trợ và giảm chi ngân sách NSNN không chỉ thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế xã hội mà còn cần thiết để điều tiết thông qua các công cụ kinh tế vĩ mô, trong đó nguồn lực tài chính là yếu tố then chốt Bằng cách sử dụng hiệu quả NSNN, nhà nước có thể định hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại, đồng thời hạn chế các vấn đề như độc quyền và cạnh tranh độc quyền thông qua việc cung cấp vốn cho doanh nghiệp nhà nước và hỗ trợ các thành phần kinh tế khác phát triển.
Ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết thu nhập giữa các vùng dân cư, giúp giảm khoảng cách phát triển và đảm bảo an sinh xã hội Mục tiêu của nhà nước là đạt được sự phát triển đồng đều giữa các khu vực, mặc dù nhiều địa phương vẫn chậm phát triển do các yếu tố khách quan Để phát triển hạ tầng, cần có đầu tư công, và ngân sách nhà nước, chủ yếu từ thuế ở các vùng phát triển, sẽ hỗ trợ cho các khu vực kém phát triển Quá trình này không chỉ điều chỉnh thu nhập mà còn thúc đẩy sự phát triển đồng bộ và bền vững giữa các tầng lớp dân cư và các vùng miền.
+ Hệ thống ngân sách nhà nước
Phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam tuân thủ hai nguyên tắc chính là thống nhất và tập trung dân chủ Hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương, đảm bảo các chính sách và quy định của Nhà nước về quản lý tài chính Ngân sách được tập trung ở cấp trung ương và phân cấp từ trên xuống dưới, trong khi mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định riêng phù hợp với điều kiện thực tế Hệ thống NSNN cần tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, đảm bảo hiệu quả và công bằng, đồng thời giải quyết mối quan hệ quyền lực và tài chính giữa các cấp ngân sách.
Sơ đồ 2.1 Hệ thống Ngân sách nhà nước ở Việt Nam
Hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) ở Việt Nam đảm bảo các nguyên tắc cơ bản như tính thống nhất, tập trung dân chủ và công bằng, đồng thời giải quyết mối quan hệ về quyền lực và sử dụng ngân sách giữa các cấp chính quyền Ngân sách địa phương là một phần của NSNN, trong đó các khoản thu, chi được giao cho Ủy ban nhân dân cấp tương đương để xây dựng và quản lý, còn Hội đồng nhân dân cấp tương đương có trách nhiệm quyết định và giám sát thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
2.1.1.2 Khái niệm quản lý và quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý là một khái niệm có nhiều cách hiểu khác nhau, phụ thuộc vào góc độ và mục đích nghiên cứu của từng lĩnh vực khoa học Dù được định nghĩa ra sao, quản lý đều có ba đặc điểm chung: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và mục tiêu quản lý.
Quản lý được hiểu là quá trình có tổ chức và có mục tiêu, trong đó chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý nhằm sử dụng hiệu quả các nguồn lực để đạt được mục tiêu đã đề ra.
Quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình xây dựng và thực hiện kế hoạch thu chi ngân sách, nhằm tổ chức và điều hòa nguồn vốn tiền mặt, đảm bảo chi trả các khoản ngân sách một cách hiệu quả Theo Nguyễn Ngọc Hùng (2006), việc này không chỉ bao gồm việc tạo lập ngân sách mà còn đảm bảo sử dụng hợp lý các nguồn thu.
Quản lý ngân sách nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, liên quan đến việc thu, cấp phát, thanh toán và kiểm soát các khoản chi Mục tiêu chính của quản lý ngân sách nhà nước là đảm bảo khả năng thanh toán và sử dụng ngân sách một cách hiệu quả.
Quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình quản lý các nguồn lực tài chính của nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu của nhà nước trên mọi lĩnh vực Điều này bao gồm việc quản lý thu ngân sách, quản lý chi ngân sách và các nghiệp vụ liên quan khác.
+ Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) xác định quyền lực và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc ban hành chính sách và tiêu chuẩn ngân sách Nó cũng làm rõ quyền lợi và nghĩa vụ của các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách Theo Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, quản lý ngân sách dựa trên 11 nguyên tắc chủ đạo.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý NSNN tại KBNN trên thế giới
Quản lý ngân sách nhà nước hiệu quả là yêu cầu quan trọng hàng đầu của chính phủ để phát triển kinh tế - xã hội Mỗi quốc gia áp dụng các biện pháp quản lý ngân sách khác nhau tùy thuộc vào chế độ chính trị và điều kiện thực tế, nhưng đều hướng tới mục tiêu cân đối ngân sách và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn ngân sách nhà nước.
2.2.1.1 Quản lý ngân sách ở Cộng hòa Liên bang Đức Ở Cộng hòa Liên bang Đức, hoạt động quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện dựa trên quản lý chi tiêu ngâ sách nhà nước theo kết quả đầu ra Từ năm 2000, thông qua Ủy ban Ngân sách của Quốc hội Liên bang, nước này đã thí điểm thực hiện.
Dự án thử nghiệm độ tin cậy và tác dụng của ngân sách dựa trên sản phẩm đầu ra nhằm cung cấp cho các nhà quản lý và nghị sĩ thông tin định hướng đầu ra Ngân sách dựa trên đầu ra được xem như một phụ lục cho kế hoạch ngân sách, giúp điều hành ngân sách theo định hướng kết quả Việc này được xây dựng dựa trên các điều luật cơ bản, quy định ngân sách Liên bang và định nghĩa kết quả cả về số lượng lẫn chất lượng (Trần Thị Lan Hương, 2015).
Dự án thí điểm tại Đức bao gồm 6 cơ quan liên bang như Cục Thông tin báo chí và Cục Thống kê, cùng với mô hình quản lý mới được thử nghiệm tại bang Hessen Mô hình này áp dụng cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, kết hợp giữa phân cấp trách nhiệm chuyên môn và tài chính, định hướng theo mục tiêu hoạt động của cơ quan hành chính Các đơn vị được giao nhiệm vụ cần xác định rõ ràng trách nhiệm, kinh phí và thẩm quyền, thực hiện theo hệ thống phân cấp trong khuôn khổ tài chính Kế hoạch ngân sách gắn liền với đầu ra, bao gồm kế hoạch công việc, kết quả và tài chính, trong khi quyết toán ngân sách dựa trên chế độ kế toán kép để tính toán chi phí và hiệu quả.
Chính phủ New Zealand đã chú trọng đến hiệu quả hoạt động của các tổ chức công từ cuối thập kỷ 80, xác định rõ trách nhiệm về chi phí và kết quả cuối cùng Kinh nghiệm của New Zealand liên kết ngân sách với việc xác định các nhóm đầu ra tương đồng, trong đó các đầu ra phải đồng nhất về bản chất Điều này bao gồm việc cung cấp thông tin đầy đủ về chất lượng, số lượng, thời gian và chi phí, nhằm hỗ trợ quá trình ra quyết định Hơn nữa, có sự ràng buộc trách nhiệm giữa nhà cung cấp, quản lý và các bên liên quan, bao gồm cả cơ quan và người dân trong việc giám sát.
Trước khi Quốc hội thông qua ngân sách, Chính phủ công bố các tuyên bố chính sách, nêu rõ mục tiêu ngân sách cho năm tới và các kế hoạch liên quan.
Trong ba năm tới, các bộ sẽ xây dựng các chương trình ngân sách mới, được cân nhắc và thông qua, và công bố trong báo cáo cập nhật kinh tế và tài khóa Báo cáo này sẽ nêu rõ kế hoạch thu - chi tổng thể nhằm thực hiện chiến lược tài khóa Chính phủ cần thông báo chiến lược tài khóa của mình và đảm bảo sự thống nhất giữa các quyết định ngân sách với chính sách đã đề ra, đồng thời đưa ra dự báo tài khóa về thu - chi ngân sách trong 10 năm tới (Trần Thị Lan Hương, 2015).
2.2.1.3 Quản lý ngân sách ở Na Uy
Chính phủ Na Uy quản lý ngân sách thông qua kế hoạch chi tiêu trung hạn, liên kết chính sách, kế hoạch và ngân sách trong khoảng thời gian 3-5 năm Mô hình này nhằm tăng cường kỷ luật tài chính, đảm bảo tính thích hợp trong ngân sách, phân bổ nguồn lực hiệu quả, và thúc đẩy trách nhiệm giải trình trong chi tiêu công Để thực hiện quản lý ngân sách nhà nước, Na Uy áp dụng mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, với các mục tiêu đo lường được cho các tổ chức công Quy trình lập dự toán ngân sách được thực hiện theo hướng từ trên xuống, đồng thời phân cấp quản lý ngân sách và nguồn nhân lực, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ công.
2.2.1.4 Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Từ năm 1961, Luật Quản lý tài chính Hàn Quốc đã trải qua 25 lần sửa đổi nhằm nâng cao tính công khai, minh bạch và hiệu quả trong việc thực thi Chính phủ và Bộ Tài chính Hàn Quốc đã ban hành các quy định cụ thể để kiểm soát ngân sách ngay từ khâu phân bổ, yêu cầu các cơ quan nhà nước lập dự toán dựa trên chức năng, nhiệm vụ của mình Bộ Tài chính có trách nhiệm thẩm tra và yêu cầu các đơn vị giải trình rõ ràng về việc sử dụng ngân sách, đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả Đối với các chương trình, dự án, cơ quan chủ trì cần làm rõ mục tiêu và lợi ích kinh tế - xã hội để có cơ sở bố trí kinh phí Giám sát giải ngân được chú trọng, với việc đánh giá hàng năm để cắt giảm hoặc dừng các chương trình kém hiệu quả Kinh nghiệm Hàn Quốc cho thấy, việc kiểm soát tốt không chỉ tiết kiệm mà còn ngăn chặn lãng phí ngân sách nhà nước, đồng thời tăng cường trách nhiệm của lãnh đạo cơ quan và xử lý vi phạm là giải pháp quan trọng để đạt được hiệu quả trong quản lý ngân sách.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý NSNN ở một số địa phương
2.2.2.1 Quản lý ngân sách tại kho bạc nhà nước thành phố Hồ Chí Minh
Thành phố Hồ Chí Minh, theo Cát Tường (2012), là trung tâm phát triển hàng đầu tại Việt Nam với tỷ lệ đóng góp lớn vào ngân sách nhà nước Để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách, Kho bạc Nhà nước thành phố Hồ Chí Minh đã triển khai nhiều giải pháp thiết thực.
KBNN thành phố Hồ Chí Minh đã cải cách thủ tục hành chính và đa dạng hóa phương thức phục vụ nhằm nâng cao chất lượng phục vụ Cơ quan này vừa tập trung nguồn thu cho NSNN, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng nộp thuế Đồng thời, KBNN luôn chủ động phối hợp với các cơ quan thu trên địa bàn để thực hiện hiệu quả các giải pháp theo chỉ đạo của KBNN và Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, nhằm tổ chức thu, trao đổi thông tin và hỗ trợ đối tượng nộp thuế.
KBNN thành phố Hồ Chí Minh thực hiện kiểm soát chặt chẽ khoản chi ngân sách nhà nước, đảm bảo quy trình giao dịch nhanh chóng và kịp thời cho các đơn vị sử dụng ngân sách Đặc biệt, trong kiểm soát chi đầu tư XDCB, đơn vị tuân thủ các quy định hiện hành và chỉ đạo của Bộ Tài chính Việc kiểm tra số dư tạm ứng vốn đầu tư XDCB cũng được thực hiện nghiêm ngặt, với các giải pháp nhằm giảm thiểu số dư tạm ứng và tăng cường thu hồi, đặc biệt đối với các dự án bồi thường giải phóng mặt bằng Tính đến 31/12/2015, số dư tạm ứng đã giảm trên 2.465 tỷ đồng, đạt 102% mục tiêu đề ra Ngoài ra, KBNN cũng ứng dụng công nghệ thông tin trong thanh toán điện tử, tạo cơ sở cho việc điều hành ngân quỹ an toàn và hiệu quả, đồng thời triển khai hạch toán kế toán và kiểm soát chi cho các đơn vị an ninh, quốc phòng, đảm bảo an toàn bảo mật.
2.2.2.2 Quản lý chi ngân sách nhà nước ở KBNN thành phố Bắc Ninh
Thành phố Bắc Ninh, tỉnh Bắc Ninh, nổi bật với tốc độ phát triển nhanh chóng và năng động, đã triển khai nhiều giải pháp hiệu quả trong quản lý ngân sách nhà nước Kho bạc nhà nước thành phố Bắc Ninh thực hiện nhiệm vụ thu và chi ngân sách, trở thành một mô hình tiêu biểu để học hỏi kinh nghiệm trong lĩnh vực này Những giải pháp quản lý ngân sách mà kho bạc áp dụng đã góp phần nâng cao hiệu quả tài chính và quản lý công.
Quản lý thu chi ngân sách nhà nước cần tuân thủ quy định của Luật Ngân sách nhà nước, đảm bảo phân công cán bộ thu – chi riêng biệt để nâng cao tính chuyên môn Cần thường xuyên tổ chức các khóa tập huấn cho cán bộ kho bạc nhằm nâng cao nghiệp vụ về thu – chi ngân sách, đáp ứng yêu cầu trong bối cảnh mới.
Để hiện đại hóa hoạt động thu – chi ngân sách, cần ứng dụng phần mềm kê khai và nộp thuế điện tử nhằm giảm thủ tục hành chính và thời gian cho doanh nghiệp Việc cải cách hành chính giúp rút ngắn thời gian thanh toán cho khách hàng và thực hiện quy định về trật tự ưu tiên trong quản lý ngân sách Đồng thời, cần thường xuyên cập nhật thông tin quản lý nhà nước về ngân sách để áp dụng vào thực tế, thực hiện quy trình ngân sách song song với kiểm soát chặt chẽ thu chi ngân sách nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của kho bạc nhà nước.
2.2.3 Tổng quan các nghiên cứu có liên quan tới quản lý ngân sách nhà nước
Bài học kinh nghiệm
Qua nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách nhà nước tôi rút ra một số kết luận sau.
Quản lý ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước bao gồm hai hoạt động chính: quản lý thu ngân sách và quản lý chi ngân sách Hai hoạt động này gắn bó chặt chẽ và không thể tách rời.
Hoạt động quản lý ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước chịu ảnh hưởng từ nhiều tác nhân khác nhau, do đó cần thiết phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong quá trình thu chi và sử dụng vốn ngân sách.
Để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước qua kho bạc, cần hoàn thiện hệ thống thể chế và pháp luật, nâng cao trình độ chuyên môn cho cán bộ kho bạc, tăng cường liên kết giữa các cơ quan liên quan, và hiện đại hóa hoạt động quản lý ngân sách.