Cơ sở lý luận và thực tiến
Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước
2.1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước
Sự hình thành và phát triển của nhà nước trong lịch sử phản ánh sự thay thế giữa các hình thái kinh tế xã hội, với mỗi xã hội đều có bộ máy quyền lực để cai trị và bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị Để duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền, nhà nước cần một nguồn tài chính ổn định, được sử dụng theo kế hoạch và bổ sung thường xuyên Nguồn tài chính này không chỉ hỗ trợ hoạt động của bộ máy nhà nước mà còn phục vụ cho các lĩnh vực khác như quốc phòng, an ninh, đối ngoại và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội Tất cả các khoản tài chính này được gọi chung là ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước (NSNN) có nhiều định nghĩa khác nhau tùy thuộc vào góc độ nhìn nhận Theo Từ điển thuật ngữ tín dụng, NSNN là dự toán và thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định, thường là 1 năm, nhấn mạnh tính thời hạn và kế hoạch nhưng chưa phản ánh đầy đủ các quan hệ kinh tế liên quan Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002 định nghĩa NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi trong dự toán do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và thực hiện trong 1 năm, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, qua đó không chỉ giới hạn trong hình thức mà còn khái quát mục đích sử dụng của NSNN.
Theo Điều 4 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, ngân sách nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước Ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, với việc phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách Ngân sách trung ương bao gồm các khoản thu và chi thuộc nhiệm vụ của cấp trung ương, trong khi ngân sách địa phương bao gồm các khoản thu từ ngân sách nhà nước và các khoản chi thuộc nhiệm vụ của cấp địa phương.
Ngân sách nhà nước được định nghĩa là một phạm trù kinh tế tổng hợp toàn bộ các khoản thu và chi của nhà nước trong một năm Nó được dự toán và thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước.
Vai trò của ngân sách nhà nước dựa trên các chức năng cơ bản của NSNN với các hoạt động của nhà nước, cụ thể như sau:
Ngân sách nhà nước (NSNN) huy động nguồn lực tài chính từ xã hội để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương NSNN được phân bổ cho nhiều mục đích khác nhau theo kế hoạch chi tiêu hợp pháp, do đó cần thường xuyên duy trì sự cân đối giữa thu và chi ngân sách Tất cả các hình thức tổ chức nhà nước phải đảm bảo cân đối ngân sách, vì vậy việc huy động nguồn lực tài chính là một trong những vai trò cơ bản và truyền thống của NSNN.
Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các chính sách kinh tế vĩ mô, điều tiết cung cầu sản xuất qua thuế, kiểm soát lạm phát và thúc đẩy phát triển kinh tế thông qua các gói hỗ trợ và giảm chi ngân sách Nó không chỉ thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế xã hội mà còn giúp điều tiết nền kinh tế bằng các công cụ kinh tế vĩ mô, trong đó nguồn lực tài chính là yếu tố quyết định NSNN cũng góp phần định hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại, hạn chế các vấn đề như độc quyền và cạnh tranh độc quyền bằng cách cung cấp vốn cho doanh nghiệp nhà nước và hỗ trợ các thành phần kinh tế khác phát triển.
Ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết thu nhập giữa các vùng dân cư, góp phần giảm khoảng cách phát triển và đảm bảo an sinh xã hội Mục tiêu của nhà nước là tạo sự phát triển đồng đều giữa các khu vực, nhưng nhiều địa phương vẫn chậm phát triển do các yếu tố khách quan Đầu tư công cho hạ tầng là cần thiết, và chỉ có ngân sách nhà nước mới đáp ứng được nhu cầu này Nguồn ngân sách được thu từ thuế ở các vùng phát triển sẽ được sử dụng để đầu tư cho các khu vực kém phát triển, từ đó điều chỉnh thu nhập và rút ngắn khoảng cách phát triển giữa các tầng lớp dân cư và các vùng miền, đảm bảo sự phát triển bền vững.
+ Hệ thống ngân sách nhà nước
Phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam tuân thủ hai nguyên tắc chủ đạo là thống nhất và tập trung dân chủ Hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) từ trung ương đến địa phương thể hiện sự thống nhất về chính sách, quy định quản lý và tổ chức điều hành NSNN được tập trung ở cấp trung ương và phân cấp từ trên xuống, đồng thời mỗi cấp ngân sách có quyền quyết định sử dụng phù hợp với điều kiện thực tế Hệ thống này phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, đảm bảo tính hiệu quả, công bằng và giải quyết mối quan hệ về quyền lực và tài chính giữa các cấp ngân sách Theo Điều 6 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, hệ thống NSNN được minh họa qua sơ đồ 2.1.
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH
Sơ đồ 2.1 Hệ thống Ngân sách nhà nước ở Việt Nam
Hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) ở Việt Nam tuân thủ các nguyên tắc phân cấp cơ bản, đảm bảo tính thống nhất và tập trung dân chủ trong quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền Ngân sách địa phương là một phần quan trọng của NSNN, với các khoản thu chi được giao cho Ủy ban nhân dân cấp tương đương để xây dựng và tổ chức quản lý Hội đồng nhân dân cấp tương đương có trách nhiệm quyết định và giám sát thực hiện ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
2.1.1.2 Khái niệm quản lý và quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý là một khái niệm có nhiều cách hiểu khác nhau, phụ thuộc vào góc độ và mục đích nghiên cứu của từng lĩnh vực khoa học Dù được định nghĩa ra sao, quản lý đều có những đặc điểm chung, bao gồm chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và mục tiêu quản lý.
Quản lý được định nghĩa là sự tác động có tổ chức và có mục tiêu của người quản lý lên đối tượng quản lý, nhằm sử dụng hiệu quả các nguồn lực để đạt được các mục tiêu đã đề ra.
Quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình xây dựng kế hoạch thu chi, tổ chức và điều hòa nguồn vốn để đảm bảo thực hiện các khoản chi trả từ ngân sách Điều này bao gồm việc tập trung các khoản thu và sử dụng hiệu quả ngân sách nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của nhà nước (Nguyễn Ngọc Hùng, 2006).
Quản lý ngân sách nhà nước là hoạt động quan trọng do các cơ quan nhà nước thực hiện, bao gồm việc tổ chức thu, cấp phát và thanh toán các khoản chi, đồng thời kiểm soát chi tiêu Mục tiêu chính của quản lý ngân sách nhà nước là đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả và sử dụng ngân sách một cách hiệu quả.
Quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình quản lý các nguồn lực tài chính của nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu quốc gia trong mọi lĩnh vực Điều này bao gồm việc quản lý thu ngân sách, chi ngân sách và các nghiệp vụ liên quan khác.
+ Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) xác định quyền lực và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc ban hành chính sách, chế độ và tiêu chuẩn liên quan đến ngân sách Điều này bao gồm việc xác định quyền lợi và nghĩa vụ của các cấp trong chu trình ngân sách Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước được quy định tại Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, với 11 nguyên tắc chủ đạo làm nền tảng cho việc quản lý ngân sách hiệu quả.
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý NSNN tại KBNN trên thế giới
Quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước hiệu quả là yêu cầu quan trọng hàng đầu của mọi chính phủ, nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Mỗi quốc gia áp dụng các biện pháp quản lý ngân sách khác nhau, tùy thuộc vào chế độ chính trị và điều kiện thực tế, nhưng mục tiêu chung vẫn là cân đối ngân sách và sử dụng nguồn ngân sách nhà nước một cách tiết kiệm và hiệu quả.
2.2.1.1 Quản lý ngân sách ở Cộng hòa Liên bang Đức ỞCộng hòa Liên bang Đức, hoạt động quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện dựa trên quản lý chi tiêu ngâ sách nhà nước theo kết quả đầu ra Từ năm 2000, thông qua Ủy ban Ngân sách của Quốc hội Liên bang, nước này đã thí điểm thực hiện.
Dự án thử nghiệm độ tin cậy và tác dụng của ngân sách dựa trên sản phẩm đầu ra nhằm cung cấp thông tin định hướng cho các nhà quản lý và nghị sĩ Ngân sách này được xem như một Phụ lục cho kế hoạch ngân sách, giúp điều hành dựa trên kết quả đầu ra theo các điều luật nguyên tắc cơ bản và quy định ngân sách Liên bang Việc thực hiện ngân sách theo định hướng kết quả đầu ra được định nghĩa rõ ràng về cả số lượng và chất lượng.
Dự án thí điểm tại Đức bao gồm 6 cơ quan liên bang như Cục Thông tin báo chí và Cục Giao thông đường bộ, cùng với mô hình điều hành mới được thử nghiệm tại bang Hessen Mô hình này áp dụng cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, tập trung vào việc phân cấp trách nhiệm chuyên môn và tài chính, cải cách ngân sách và kế toán Các đơn vị được giao nhiệm vụ phải xác định rõ trách nhiệm, kinh phí và thẩm quyền trong khuôn khổ tài chính, đồng thời tự quyết định việc sử dụng kinh phí theo nhu cầu cụ thể Kế hoạch ngân sách kết hợp giữa kế hoạch công việc, kế hoạch kết quả và kế hoạch tài chính, với quyết toán ngân sách dựa trên chế độ kế toán kép nhằm đánh giá chi phí và hiệu quả.
Chính phủ New Zealand đã chú trọng đến hiệu quả hoạt động của các tổ chức công từ cuối thập kỷ 80, xác định rõ trách nhiệm liên quan đến chi phí và kết quả cuối cùng Kinh nghiệm của New Zealand cho thấy việc phân bổ ngân sách cần gắn liền với việc xác định các nhóm đầu ra tương đồng về cấp độ, trong đó các đầu ra phải có tính chất đồng nhất và cung cấp thông tin đầy đủ về chất lượng, số lượng, thời gian, và chi phí Điều này giúp đảm bảo quyết định được đưa ra một cách chính xác, đồng thời thiết lập mối liên kết trách nhiệm giữa nhà cung cấp, các nhà quản lý, và những người thực hiện hoạt động mua sắm cũng như các cơ quan, người dân có trách nhiệm giám sát.
Trước khi Quốc hội thông qua ngân sách, Chính phủ sẽ công bố các tuyên bố chính sách, trong đó nêu rõ các mục tiêu ngân sách cho năm tới.
Trong ba năm tới, các bộ sẽ xây dựng chương trình ngân sách mới, được công bố rõ ràng trong báo cáo cập nhật kinh tế và tài khóa Báo cáo này sẽ trình bày kế hoạch thu - chi tổng thể nhằm thực hiện chiến lược đã đề ra Đồng thời, Chính phủ cần thông báo chiến lược tài khóa, đảm bảo sự thống nhất giữa các quyết định ngân sách và chính sách Ngoài ra, báo cáo chiến lược tài khóa cũng phải đưa ra dự báo về thu - chi ngân sách trong 10 năm tới (Trần Thị Lan Hương, 2015).
2.2.1.3 Quản lý ngân sách ở Na Uy
Chính phủ Na Uy áp dụng quản lý ngân sách dựa trên kế hoạch chi tiêu trung hạn, khác với Đức và New Zealand, nhằm liên kết chính sách, kế hoạch và ngân sách trong khoảng thời gian 3-5 năm Mô hình này hướng đến sáu mục tiêu cụ thể: tăng cường kỷ luật tài chính, tích hợp ưu tiên chính sách vào ngân sách năm, phân bổ nguồn lực hiệu quả, dự toán ngân sách dài hạn cho từng ngành, nâng cao hiệu quả hoạt động và đảm bảo trách nhiệm giải trình về chi tiêu công Để thực hiện, Na Uy đã thiết lập mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, nhấn mạnh tính kỷ luật tài chính liên quan đến kinh tế vĩ mô, với các công việc chính như hình thành mục tiêu đo lường cho tổ chức công, lập dự toán từ trên xuống, phân cấp thực hiện ngân sách và quản lý nguồn nhân lực.
2.2.1.4 Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Tại Hàn Quốc, từ năm 1961, Luật Quản lý tài chính đã trải qua 25 lần sửa đổi nhằm nâng cao tính công khai, minh bạch và hiệu quả trong việc quản lý ngân sách Chính phủ và Bộ Tài chính đã đưa ra các quy định cụ thể để kiểm soát ngân sách ngay từ khâu phân bổ, yêu cầu các cơ quan phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của mình Công tác lập dự toán hàng năm được xác định là quan trọng, với trách nhiệm giải trình rõ ràng từ các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước Đối với các chương trình, dự án, các cơ quan chủ trì cần làm rõ mục tiêu và lợi ích kinh tế - xã hội để có căn cứ bố trí kinh phí Giám sát giải ngân và đánh giá kết quả hàng năm là thiết yếu, với chế tài cắt giảm kinh phí cho các dự án không đạt mục tiêu Kinh nghiệm của Hàn Quốc cho thấy việc kiểm soát chặt chẽ không chỉ tiết kiệm ngân sách mà còn chống lãng phí Tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu và xử lý nghiêm vi phạm trong quy trình quản lý ngân sách là giải pháp quan trọng để đạt hiệu quả cao hơn.
2.2.2 Kinh nghiệm quản lý NSNN ở một số địa phương
2.2.2.1 Quản lý ngân sách tại kho bạc nhà nước thành phố Hồ Chí Minh
Thành phố Hồ Chí Minh, theo Cát Tường (2012), là thành phố phát triển nhất Việt Nam với tỷ lệ đóng góp lớn vào ngân sách nhà nước Để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách, Kho bạc Nhà nước thành phố Hồ Chí Minh đã triển khai nhiều giải pháp thiết thực.
KBNN thành phố Hồ Chí Minh đã liên tục cải cách thủ tục hành chính và đa dạng hóa phương thức phục vụ nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ Cơ quan này không chỉ tập trung vào việc đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho người nộp thuế Đồng thời, KBNN thành phố Hồ Chí Minh chủ động phối hợp chặt chẽ với các cơ quan thuế địa phương để thực hiện hiệu quả các biện pháp theo chỉ đạo của KBNN và Ủy ban nhân dân thành phố, nhằm tổ chức thu và cung cấp thông tin một cách thuận lợi cho người nộp thuế.
KBNN thành phố Hồ Chí Minh kiểm soát chặt chẽ các khoản chi ngân sách nhà nước, đảm bảo quy trình giao dịch nhanh chóng và kịp thời đáp ứng nhu cầu chi tiêu của các đơn vị Đặc biệt, trong kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản, KBNN tuân thủ các quy định hiện hành và chỉ đạo của Bộ Tài chính Đơn vị cũng chú trọng kiểm tra số dư tạm ứng vốn đầu tư, thực hiện các giải pháp giảm thiểu dư nợ và tăng cường thu hồi tạm ứng, đặc biệt đối với các dự án bồi thường giải phóng mặt bằng Tính đến 31/12/2015, số dư tạm ứng đã giảm trên 2.465 tỷ đồng, đạt 102% mục tiêu đề ra Bên cạnh đó, KBNN cũng ứng dụng công nghệ thông tin trong thanh toán điện tử, đảm bảo an toàn và hiệu quả cho việc điều hành ngân quỹ, đồng thời triển khai hạch toán kế toán cho các đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng.
2.2.2.2 Quản lý chi ngân sách nhà nước ở KBNN thành phố Bắc Ninh
Thành phố Bắc Ninh, tỉnh Bắc Ninh, được biết đến là một trong những thành phố phát triển nhanh và năng động nhất Việt Nam Kho bạc nhà nước thành phố Bắc Ninh đã triển khai nhiều giải pháp hiệu quả trong việc quản lý thu chi ngân sách nhà nước, góp phần tạo nên mô hình quản lý ngân sách tiêu biểu để các địa phương khác có thể học hỏi và áp dụng.
Quản lý thu chi ngân sách phải tuân thủ các quy định của Luật Ngân sách nhà nước, đảm bảo tính chính xác và minh bạch Cần phân công cán bộ thu – chi một cách rõ ràng để nâng cao chuyên môn và hiệu quả công việc Để đáp ứng yêu cầu trong tình hình mới, việc tổ chức các khóa tập huấn và nâng cao nghiệp vụ cho cán bộ kho bạc là rất cần thiết.
Hiện đại hóa hoạt động thu – chi ngân sách thông qua việc ứng dụng phần mềm kê khai và nộp thuế điện tử nhằm giảm thủ tục hành chính và thời gian cho doanh nghiệp Cải cách hành chính giúp rút ngắn thời gian thanh toán cho khách hàng, đồng thời thực hiện quy định về trật tự ưu tiên trong quản lý ngân sách Cần thường xuyên cập nhật thông tin quản lý nhà nước về ngân sách để áp dụng hiệu quả vào hoạt động thực tiễn, đồng thời thực hiện quy trình ngân sách gắn liền với kiểm soát chặt chẽ thu và chi ngân sách nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của kho bạc nhà nước.
2.2.3 Tổng quan các nghiên cứu có liên quan tới quản lý ngân sách nhà nước
Bài học kinh nghiệm
Qua nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách nhà nước tôi rút ra một số kết luận sau.
Hoạt động quản lý ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước bao gồm hai phần chính: quản lý thu ngân sách và quản lý chi ngân sách Hai hoạt động này không thể tách rời và hỗ trợ lẫn nhau trong việc đảm bảo sự ổn định và hiệu quả của ngân sách nhà nước.
Hoạt động quản lý ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước chịu ảnh hưởng từ nhiều tác nhân khác nhau, vì vậy việc phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình thu, chi và sử dụng vốn ngân sách là rất cần thiết.
Để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước, cần hoàn thiện hệ thống thể chế và pháp luật, nâng cao trình độ chuyên môn cho cán bộ kho bạc, tăng cường liên kết giữa các cơ quan liên quan, và hiện đại hóa hoạt động quản lý ngân sách.