Tổng quan vấn đề nghiên cứu
Tổng quan về đtm
2.1.1 Khái niệm về ĐTM Đánh giá tác động môi trường thường được viết tắt bằng tiếng Việt là ĐTM ĐTM là công cụ quản lý môi trường với phạm vi nghiên cứu rất rộng nên cho đến nay chưa có một định nghĩa thật đầy đủ và hoàn thiện về ĐTM, bởi vậy có rất nhiều cách giới thiệu khác nhau về ĐTM Một số khái niệm đó là:
ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) là quá trình phân tích hệ thống các tác động môi trường từ các dự án, chính sách và chương trình Mục tiêu chính của ĐTM là cung cấp cho các nhà ra quyết định một danh sách và đánh giá các tác động tiềm năng mà các phương án hành động khác nhau có thể gây ra.
ĐTM là một kỹ thuật quan trọng trong việc thu thập thông tin về tác động môi trường của dự án từ chủ dự án và các nguồn khác, nhằm hỗ trợ quyết định về việc triển khai dự án.
ĐTM là quy trình thu thập và phân tích thông tin về tác động của dự án đề xuất, nhằm gửi kết quả cho người ra quyết định.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) có nhiều định nghĩa khác nhau trên thế giới, nhưng nhìn chung đều chứa đựng các yếu tố cơ bản như đối tượng, phạm vi và mục tiêu đánh giá Tại Việt Nam, từ năm 1983, nghiên cứu về ĐTM đã được bắt đầu, và Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 1993 đã chính thức định nghĩa ĐTM là quá trình phân tích, đánh giá và dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án và quy hoạch phát triển Luật BVMT năm 2005 và 2014 tiếp tục khẳng định ĐTM là việc phân tích và dự báo tác động môi trường của các dự án đầu tư cụ thể, nhằm đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường trong quá trình triển khai.
2.1.2 Vai trò của ĐTM trong quản lý môi trường
Sự phát triển không ngừng của các ngành như công nghiệp, nông nghiệp, và du lịch đã dẫn đến ô nhiễm môi trường và suy giảm tài nguyên sinh vật, đặc biệt là khi không chú ý đến bảo vệ môi trường Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đã được áp dụng trong Luật Chính sách Môi trường Quốc gia tại Mỹ và sau đó ở nhiều nước, bao gồm Việt Nam, như một công cụ quản lý môi trường quan trọng Tại Việt Nam, ĐTM không chỉ là yêu cầu pháp lý cho các dự án mà còn giúp quy hoạch dự án thân thiện với môi trường ĐTM giúp phát hiện tác động tiêu cực trước khi xảy ra, từ đó điều chỉnh các nội dung dự án để giảm thiểu tác động môi trường Quy trình ĐTM còn tạo cơ sở cho việc đàm phán giữa các bên liên quan, giúp cân bằng lợi ích môi trường và phát triển Kể từ khi Luật Bảo vệ môi trường Quốc gia được thông qua vào năm 1993, số lượng dự án cần lập báo cáo ĐTM đã tăng đáng kể, cho thấy tầm quan trọng ngày càng cao của công tác này trong quản lý môi trường tại Việt Nam.
2.1.3 Căn cứ pháp lý thực hiện ĐTM
Các căn cứ pháp lý cơ bản quy định thực hiện và triển khai ĐTM tại Việt Nam từ trước đến nay bao gồm:
- Luật Bảo vệ môi trường năm 1993; ( hết hiệu lực )
- Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; ( hết hiệu lực )
- Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; (thay thế cho luật BVMT năm 2005 )
- Nghị định 175-CP của Chính phủ ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành Luật BVMT;
Nghị định số 80/2006/NĐ-CP, ban hành ngày 09 tháng 8 năm 2006, của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện một số điều của Luật Bảo vệ môi trường Nghị định này nhằm mục đích tăng cường quản lý môi trường, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và đảm bảo phát triển bền vững Nội dung nghị định bao gồm các quy định về đánh giá tác động môi trường, quản lý chất thải, và các biện pháp bảo vệ môi trường trong các hoạt động sản xuất, kinh doanh.
- Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28 tháng 2 năm 2008 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP;
- Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường;
- Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường
- Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định về quy hoạch BVMT, ĐMC, ĐTM và kế hoạch BVMT;
- Thông tư số 1420/1994/TT-BKHCNMT ngày 26 tháng 11 năm 1994 của Bộ khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn ĐTM đối với cơ sở đang hoạt động;
- Thông tư số 715/1995/TT-BKHCNMT ngày 03 tháng 4 năm 1995 của
Bộ khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư của nước ngoài;
- Thông tư số 1100/1997/TT-BKHCNMT ngày 20 tháng 8 năm 1997 của
Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đã ban hành hướng dẫn mới về lập và thẩm định báo cáo ĐTM cho các dự án đầu tư, thay thế Thông tư số 715/MTg ngày 03/4/1995.
- Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29 tháng 4 năm 1998 của Bộ khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn ĐTM đối với các dự án đầu tư;
Thông tư số 08/2006/TT-BTNMT, ban hành ngày 08 tháng 9 năm 2006, của Bộ Tài nguyên và Môi trường, quy định chi tiết về quy trình đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và cam kết bảo vệ môi trường Thông tư này nhằm hướng dẫn các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến bảo vệ môi trường, đảm bảo phát triển bền vững và giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường trong các hoạt động kinh tế xã hội.
Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT, ban hành ngày 08 tháng 12 năm 2008 bởi Bộ Tài nguyên và Môi trường, hướng dẫn quy trình đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và cam kết bảo vệ môi trường, thay thế cho Thông tư số 08/2006/TT-BTNMT trước đó.
Thông tư số 13/2009/TT-BTNMT, ban hành ngày 18 tháng 8 năm 2009, quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định báo cáo Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi trường (ĐTM), thay thế Quyết định số 13/2006/QĐ-BTNMT.
Thông tư số 34/2009/TT-BTNMT, ban hành ngày 31/12/2009, quy định về việc lập, phê duyệt, kiểm tra và xác nhận Dự án cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản Thông tư này cũng đề cập đến việc ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường nhằm đảm bảo các hoạt động khai thác khoáng sản diễn ra bền vững và bảo vệ môi trường.
- Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18 tháng 7 năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ-
CP ngày 18/4/2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường;
- Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 5 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về ĐMC, ĐTM và kế hoạch BVMT;
- Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản;
Quyết định số 13/2006/QĐ-BTNMT, ban hành ngày 08 tháng 9 năm 2006, quy định tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược và Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM Quy chế này nhằm đảm bảo quy trình đánh giá môi trường được thực hiện một cách hiệu quả và minh bạch, góp phần bảo vệ tài nguyên và môi trường.
Quyết định số 19/2007/QĐ-BTNMT, ban hành ngày 26 tháng 11 năm 2007, quy định về các điều kiện và hoạt động dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường phê duyệt Quyết định này nhằm đảm bảo quy trình thẩm định báo cáo ĐTM được thực hiện đúng quy định, góp phần bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.
Quyết định số 71/2008/QĐ-TTg, ban hành ngày 29 tháng 5 năm 2008, của Thủ tướng Chính phủ quy định về việc ký quỹ cải tạo và phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản Quyết định này nhằm đảm bảo rằng các doanh nghiệp khai thác khoáng sản có trách nhiệm trong việc bảo vệ môi trường, thực hiện các biện pháp cải tạo và phục hồi sau khi kết thúc hoạt động khai thác.
Tình hình nghiên cứu và thực hiện công tác ĐTM trên thế giới
Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên phát triển hệ thống Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) từ năm 1969, theo quy định trong Đạo luật về chính sách môi trường quốc gia Hệ thống ĐTM sau đó đã được áp dụng rộng rãi tại nhiều quốc gia khác, bao gồm Úc (1974), Thái Lan (1975), Pháp (1976), Philippines (1978), Israel (1981), Pakistan (1983), Nhật Bản, Singapore và Hồng Kông (1972), Canada (1973), Đức (1975), và Trung Quốc.
Đạo luật năm 1979 quy định yêu cầu tiến hành Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) cho các hoạt động lớn, quan trọng có khả năng gây ảnh hưởng đáng kể đến môi trường Trong khuôn khổ này, một số thuật ngữ liên quan đến việc tuân thủ chính sách môi trường của Mỹ đã được đưa ra, trong đó ba thuật ngữ quan trọng nhất cần được chú ý.
Kiểm kê hiện trạng môi trường là hoạt động quan trọng nhằm mô tả toàn diện môi trường ở khu vực dự kiến thực hiện dự án hoặc nơi có các hoạt động môi trường diễn ra Việc này bao gồm việc đánh giá các yếu tố lý hóa như thổ nhưỡng, địa chất, địa hình, khí hậu, chất lượng nước mặt và nước ngầm, cũng như chất lượng không khí Ngoài ra, cần xem xét môi trường sinh học với các loài động vật, thực vật, đa dạng sinh học và khả năng phát triển hoặc suy thoái của chúng Các yếu tố văn hóa như di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh, bảo tàng cũng rất quan trọng Cuối cùng, môi trường kinh tế xã hội, bao gồm xu hướng tăng dân số, phân bố dân số, mức sống, hệ thống giáo dục và cơ sở hạ tầng, cũng cần được đánh giá để có cái nhìn tổng thể về tình hình môi trường hiện tại.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là quá trình xác định và đánh giá các ảnh hưởng tiềm tàng của dự án, quy hoạch phát triển hoặc các quy định liên quan đến môi trường Mục tiêu chính của ĐTM là khuyến khích việc xem xét các yếu tố môi trường trong quy hoạch và quyết định dự án, nhằm lựa chọn và thực hiện các hoạt động phát triển có lợi cho môi trường hơn.
- Tường trình tác động môi trường hay báo cáo ĐTM của một dự án là văn bản chính yếu, tường trình tất cả kết quả của công tác ĐTM
Với sự ra đời của Đạo luật chính sách môi trường của Mỹ, mục tiêu và thủ tục thi hành ĐTM đã được xác định rõ ràng Hệ thống pháp lý cùng với các cơ quan quản lý được thành lập nhằm đảm bảo việc thực hiện ĐTM diễn ra hiệu quả Sau Mỹ, ĐTM đã được áp dụng tại nhiều quốc gia, trong đó Nhật Bản, Singapore và Hồng Kông là những nơi đầu tiên thực hiện vào năm 1972, tiếp theo là Canada vào năm 1973 và Australia.
Từ năm 1974 đến 1979, nhiều quốc gia như Đức, Pháp, Philippines và Trung Quốc đã nhận thức được tầm quan trọng của Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) trong việc giải quyết các vấn đề môi trường Điều này cho thấy rằng không chỉ các nước lớn với nền công nghiệp phát triển mà ngay cả các nước nhỏ và đang phát triển cũng quan tâm đến ĐTM Trong vòng 20 năm, ĐTM đã được áp dụng rộng rãi, tuy nhiên, yêu cầu và thủ tục thực hiện ĐTM lại khác nhau giữa các quốc gia, thể hiện qua nhiều điểm khác nhau.
- Loại dự án cần phải ĐTM
- Vai trò của cộng đồng trong ĐTM
- Các đặc trưng lược duyệt
Ngoài các quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm đến công tác ĐTM, điển hình như:
- Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) Chương trình phát triển quốc tế của Mỹ (USAID), Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP)
Các ngân hàng lớn đã đưa ra hướng dẫn cụ thể cho công tác ĐTM trong các dự án vay vốn, thể hiện vai trò quan trọng của họ trong việc hỗ trợ tài chính cho chủ dự án Tiếng nói của ngân hàng có sức ảnh hưởng lớn, bởi họ nắm giữ nguồn tài chính thiết yếu cho việc triển khai dự án Đặc biệt, các ngân hàng tổ chức nhiều khóa học về ĐTM trên toàn cầu, tập trung vào các quốc gia đang phát triển, nhằm nâng cao nhận thức và kỹ năng cho các bên liên quan.
Bảng 2.1 Lịch sử phát triển ĐTM trên thế giới và Việt Nam
Có yêu cầu cụ thể về tham vấn cộng đồng
Nguồn: Tổng cục Môi trường - Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tập huấn triển khai Luật
BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành (tháng 6/2015 )
Hình 2.1 Quy trình ĐTM phổ biến trên thế giới
Tình hình nghiên cứu và thực hiện công tác đtm việt nam
2.3.1 Lịch sử hình thành và phát triển ĐTM tại Việt Nam
2.3.1.1 Giai đoạn từ 27/12/1993 đến 01/7/2006 - ngày Luật BVMT 2005 có hiệu lực
Từ khi Luật Bảo vệ môi trường được ban hành vào năm 1993 cho đến khi sửa đổi vào năm 2005, việc thực hiện Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) tại Việt Nam diễn ra chậm hơn so với xu hướng toàn cầu.
Giai đoạn lập báo cáo đầu tư, hay còn gọi là nghiên cứu tiền khả thi, là quá trình sàng lọc dự án nhằm xác định loại dự án nào cần thực hiện ĐTM Việc sàng lọc này được thực hiện dựa theo các quy định hiện hành.
Chuẩn bị Dự án Thông báo cho các cơ quan chức năng về Dự án
Sàng lọc (Screening) về mặt ĐTM Xác định phạm vi (Scoping) ĐTM của dự án Nghiên cứu ĐTM của dự án (nhiều nội dung)
Lập báo cáo ĐTM của dự án
Tham vấn cộng đồng về các vấn đề môi trường của dự án
Trình nộp cơ quan thẩm định ĐTM
Thẩm định báo cáo ĐTM của dự án
Giám sát và quan trắc môi trường sau ĐTM được quy định tại Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT, ban hành ngày 29/4/1998, bởi Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường Thông tư này hướng dẫn quy trình lập và thẩm định báo cáo ĐTM cho các dự án đầu tư.
- Giai đoạn lập dự án đầu tư (Nghiên cứu khả thi): quy định thực hiện ĐTM sơ bộ
- Giai đoạn thiết kế kỹ thuật: quy định lập báo cáo ĐTM chi tiết và trình thẩm định, phê duyệt
Việc lập báo cáo ĐTM tại Việt Nam hiện nay đang chậm hơn so với nhiều quốc gia khác, dẫn đến một số khó khăn và bất cập trong quá trình thực hiện ĐTM, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả đạt được.
Nhiều dự án thường hoàn tất thiết kế trước khi lập báo cáo ĐTM, thậm chí có những dự án đã thi công trong nhiều năm mới hoàn thành báo cáo này Điều này dẫn đến việc nếu trong quá trình thẩm định có yêu cầu thay đổi hoặc bổ sung biện pháp bảo vệ môi trường, một số phần thiết kế sẽ phải làm lại, gây chậm trễ và tăng chi phí Hệ quả là việc lập báo cáo ĐTM và thẩm định trở nên hình thức, vì công trình đã được thiết kế xong, rất khó để thực hiện thay đổi.
Do thiếu báo cáo ĐTM khi Nhà nước phê duyệt nghiên cứu khả thi và chuẩn bị nguồn vốn, hầu hết các dự án không dự trù kinh phí cho việc lập báo cáo ĐTM chi tiết và các biện pháp giảm thiểu.
2.3.1.2 Giai đoạn từ 01/7/2006 đến 01/1/2015-ngày Luật BVMT 2014 có hiệu lực
Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005 đã nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ môi trường và vai trò của Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Việc thực hiện ĐTM hiện nay yêu cầu chặt chẽ và rõ ràng hơn đối với các dự án đầu tư có nguy cơ tác động môi trường cao, nhằm khắc phục những bất cập trong quy trình thực hiện theo tiêu chuẩn quốc tế.
Trong giai đoạn quy hoạch và lập báo cáo đầu tư, Nhà nước không yêu cầu bắt buộc phải thực hiện sàng lọc môi trường hoặc ĐTM sơ bộ.
Chủ dự án cần tuân thủ phân cấp của Nhà nước theo các quy định tại Nghị định số 80/2006/NĐ-CP, Nghị định số 21/2008/NĐ-CP và Nghị định số 29/2011/NĐ-CP, nhằm đảm bảo thực hiện đúng các điều khoản của Luật Bảo vệ môi trường, bao gồm quy định chi tiết về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường.
Theo Luật Bảo vệ môi trường 2014, việc "sàng lọc dự án" là cần thiết để xác định xem dự án có yêu cầu lập báo cáo Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và trình thẩm định hay không Nếu dự án thuộc diện phải lập báo cáo ĐTM, các bước chuẩn bị như xây dựng đề cương ĐTM và tổ chức đội ngũ thực hiện báo cáo ĐTM sẽ cần được tiến hành trong giai đoạn tiếp theo.
Trong giai đoạn lập dự án đầu tư, nếu các dự án đã qua sàng lọc cần phải lập báo cáo ĐTM, chủ dự án cần tiến hành thực hiện ĐTM chi tiết cho dự án và trình bày để thẩm định, phê duyệt.
Sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt, chủ dự án cần tuân thủ các cam kết đã nêu, đặc biệt là thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực trong quá trình thi công và quản lý vận hành Đồng thời, việc thực hiện chương trình giám sát môi trường cho dự án cũng là một yêu cầu quan trọng.
2.3.1.3 Giai đoạn từ ngày 01/1/2015 đến nay
Theo Điều 19 của Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014, việc đánh giá tác động môi trường cần được thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị dự án Kết quả đánh giá sẽ được trình bày dưới dạng báo cáo đánh giá tác động môi trường Chi phí cho việc lập và thẩm định báo cáo này sẽ do chủ dự án chịu trách nhiệm và được trích từ nguồn vốn đầu tư của dự án.
Theo Điều 20, chỉ những dự án không triển khai trong 24 tháng hoặc thay đổi địa điểm mới phải lập lại báo cáo ĐTM Ngoài ra, các dự án có thay đổi về quy mô, công suất, hoặc công nghệ làm tăng tác động xấu đến môi trường cũng cần lập báo cáo ĐTM bổ sung Khoản 4 Điều 19 Luật Bảo vệ Môi trường 2005 quy định rằng chủ dự án phải giải trình với cơ quan phê duyệt về các thay đổi này, và nếu cần thiết, phải lập báo cáo ĐTM bổ sung Tuy nhiên, quy định này đã dẫn đến việc lạm dụng yêu cầu lập lại hoặc bổ sung báo cáo ĐTM, gây ra tình trạng trốn tránh trách nhiệm hoặc báo cáo mang tính đối phó.
Nội dung báo cáo ĐTM được quy định tại Điều 22 Luật BVMT 2014, trong đó có những quy định cụ thể về tổ chức, yêu cầu và trách nhiệm của hội đồng thẩm định Tuy nhiên, các quy định này đã được lược bỏ, vì cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền là cơ quan chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thẩm định và phê duyệt (Khoản 1 Điều 27) Các hội đồng thẩm định chỉ đóng vai trò tư vấn cho cơ quan thẩm định và phê duyệt kết quả thẩm định.
2.3.2 Các nghiên cứu về công tác ĐTM và quy trình thẩm định tại Việt Nam 2.3.2.1 Các nghiên cứu về công tác ĐTM
- Hệ thống pháp luật về ĐTM của Việt Nam: