CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản về chương trình và đánh giá tác động ảnh hưởng của chương trình
Chương trình là sự kết hợp của các dự án và hoạt động được quản lý một cách đồng bộ trong khoảng thời gian xác định, nhằm đạt được những mục tiêu chung đã được đề ra Các chương trình đóng vai trò định hướng cho các công việc chính cần thực hiện để hoàn thành các mục tiêu trong kế hoạch Mỗi chương trình thường có một số mục tiêu và tiêu chuẩn chung cụ thể (Judy L.Baker, 2002).
2.1.1.2 Đánh giá tác động/ảnh hưởng của chương trình
Theo từ điển Bussiness dictionary, tác động là phép đo sự ảnh hưởng vô hình hoặc hữu hình của một thực thể lên vật khác Tác động chính sách được hiểu là những thay đổi gắn liền với ảnh hưởng của một chính sách cụ thể Để xác định tác động chính sách, cần phải xác định rõ đối tượng chịu tác động từ chính sách đó.
Ngân hàng Thế giới (2008) định nghĩa "đánh giá tác động" là quá trình xem xét những thay đổi liên quan đến tác động của dự án, chương trình hoặc chính sách, bao gồm cả những thay đổi dự kiến và không dự kiến Mục tiêu của đánh giá tác động là để trả lời câu hỏi: "Nếu không có tác động của chính sách/chương trình/dự án, kết quả đầu ra sẽ ra sao?" Khái niệm này liên quan đến phân tích phản thực, tức là so sánh giữa những gì thực sự xảy ra và những gì sẽ xảy ra nếu không có sự can thiệp của chính sách (White H., 2006).
Đánh giá tác động là quá trình xác định những nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi liên quan đến các chính sách Đơn giản mà nói, đây là việc so sánh kết quả đầu ra giữa tình huống có chính sách và không có chính sách Tuy nhiên, việc so sánh này không chỉ là phép trừ đơn giản giữa hai tình huống, vì khi không có chính sách, đầu ra cũng đã thay đổi do các tác động khác Những thay đổi này trong trường hợp không có chính sách thường không thể nhận thấy, vì đối tượng bị tác động thực tế đã chịu ảnh hưởng từ chính sách hiện hành.
Vì vậy phải tìm một mẫu so sánh đối chứng phù hợp để so sánh với nhóm được hưởng tác động của chính sách
Theo nhóm IRD-DIAL (2008), câu hỏi chính cần giải đáp là “điều gì sẽ diễn ra nếu chính sách, chương trình hay dự án đó không được triển khai” Việc lựa chọn một kịch bản tham chiếu để so sánh với chính sách liên quan là một thách thức quan trọng nhằm đánh giá các tác động quan sát được hoặc kỳ vọng Nhóm tác giả nhấn mạnh rằng để thực hiện đánh giá tác động đầy đủ, cần chú ý đến ba nội dung chính.
- Đánh giá nhu cầu: xác định mục tiêu chính sách, đối tượng mục tiêu, nhu cầu cần thiết phải có chính sách…
Đánh giá quy trình là bước quan trọng để xác định cách thức triển khai chính sách trong thực tế Dù cùng một chính sách được áp dụng cho nhiều vùng, nhưng mỗi địa phương có thể có những phương thức triển khai khác nhau, dẫn đến các tác động khác biệt.
Đánh giá tác động là quá trình xác định xem chính sách có mang lại những kết quả mong đợi cho các đối tượng mục tiêu, bao gồm hộ gia đình, các thể chế và những người thụ hưởng hay không Việc này giúp làm rõ những tác động đến từ chương trình chính sách hay do các yếu tố khác.
Đánh giá được định nghĩa là một quá trình bao gồm giám sát, đánh giá quá trình, đánh giá chi phí - lợi ích và đánh giá tác động, với các thành phần khác nhau Giám sát chương trình giúp xác định xem chương trình có thực hiện theo kế hoạch hay không, cung cấp phản hồi liên tục và phát hiện vấn đề kịp thời Đánh giá quá trình tập trung vào cách thức hoạt động của chương trình và các vấn đề trong cung cấp dịch vụ Đánh giá chi phí - lợi ích xem xét chi phí chương trình, cả bằng tiền tệ và phi tiền tệ, và mối quan hệ giữa chi phí, nguồn lực sử dụng và lợi ích mà chương trình mang lại.
Đánh giá tác động nhằm xác định xem chương trình có tạo ra các tác động mong muốn cho cá nhân, hộ gia đình và thể chế hay không, cũng như liệu những tác động này có phải do việc thực hiện chương trình mang lại Ngoài ra, các đánh giá tác động còn giúp phát hiện những hậu quả không dự kiến, có thể là tích cực hoặc tiêu cực đối với các đối tượng thụ hưởng (Judy L.Baker, 2002).
2.1.1.3 Sự cần thiết phải đánh giá tác động/ảnh hưởng chương trình Để nâng cao hiệu quả của một chính sách hay chương trình phát triển, việc đánh giá tác động của các khoản đầu tư hỗ trợ cần phải được thực hiện để hiểu được các khoản đầu tư, các chính sách hỗ trợ có thực sự đem lại hiệu quả hay không Nếu nhìn nhận một cách phiến diện, những kết quả đạt được tưởng như do chính sách, chương trình đem lại nhưng thực tế lại là một kết luận sai lầm Một sự thay đổi ở kết quả đầu ra có thể do tác động của nhiều yếu tố khác nhau Việc đánh giá tác động phải chỉ rõ được những bằng chứng chứng minh sự thay đổi nào gắn với những tác động trực tiếp từ các chính sách, chương trình Đây là căn cứ để xây dựng chính sách và được gọi là xây dựng chính sách thực chứng Đánh giá tác động có thể giúp: Định lượng được những tác động của một chính sách tới lợi ích của đối tượng hưởng lợi Ví dụ: một mô hình phát triển sản xuất mới có giúp tăng thu nhập không, một khoản hỗ trợ làm nhà mới có giúp người dân cải thiện được sức khoẻ không
So sánh lợi ích của các nhóm hưởng lợi khác nhau là rất quan trọng Chẳng hạn, việc phân tích kết quả thi giữa học sinh nam và học sinh nữ sau khi tham gia một chương trình đào tạo mới có thể giúp đánh giá hiệu quả của chương trình đó Điều này không chỉ cung cấp cái nhìn sâu sắc về sự phát triển của từng nhóm mà còn giúp điều chỉnh các phương pháp giảng dạy để phục vụ tốt hơn cho tất cả học sinh.
Kiểm chứng và đưa ra các lựa chọn thay thế là rất quan trọng trong việc đánh giá hiệu quả giảm nghèo Chẳng hạn, cần xác minh kết quả giảm nghèo có phải nhờ vào trợ cấp tiền hay là nhờ vào việc đầu tư vào khoa học công nghệ.
2.1.1.4 Chuỗi kết quả của chương trình
Theo Ngân hàng Thế giới (2008), để đánh giá tác động của một chính sách, cần phải hiểu và phân tích chuỗi kết quả của nó Phân tích này giúp xây dựng một khung lô-gic đáng tin cậy, cho phép nhận diện các mối quan hệ từ đầu vào, hoạt động đến đầu ra Nó tạo ra một lô-gic nhân quả, bắt đầu từ các nguồn lực ban đầu cho đến khi đạt được các mục tiêu dài hạn.
Trong chuỗi kết quả bao gồm 3 phần chính:
Triển khai các công việc liên quan đến việc thực hiện chính sách bao gồm đầu vào, hoạt động và đầu ra Những nội dung này có thể được theo dõi và đo lường trực tiếp từ các hoạt động của dự án, giúp đánh giá hiệu quả và tiến độ thực hiện.
Kết quả và tác động của chính sách bao gồm cả tác động ngắn hạn và dài hạn, phụ thuộc vào hành vi của đối tượng hưởng lợi Những tác động này không chỉ được kiểm soát bởi chính sách mà còn bị ảnh hưởng bởi mối quan hệ tương tác giữa bên cung cấp và bên có nhu cầu Đánh giá tác động là cần thiết để đo lường tính hiệu quả của các chính sách này.
CƠ SỞ THỰC TIỄN
2.2.1 Kết quả thực hiện chương trình 135 trên phạm vi cả nước
Chương trình 135 được chia làm 3 giai đoạn:
Chương trình 135 giai đoạn I, triển khai từ năm 1998 đến 2005, đã đạt nhiều kết quả tích cực, bao gồm việc xây dựng và đưa vào sử dụng 20.000 công trình thiết yếu như điện, đường, và trường học Những thành tựu này đã góp phần làm thay đổi rõ rệt bộ mặt nông thôn, miền núi và biên giới Tỷ lệ hộ nghèo được hưởng lợi từ chương trình cũng cao hơn so với các chương trình xoá đói giảm nghèo trước đây.
Chương trình 135 giai đoạn II (2006-2010) được triển khai tại 50 tỉnh, 354 huyện, với 1.946 xã đặc biệt khó khăn và 3.274 thôn bản Mục tiêu chính là phát triển hạ tầng, cải thiện đời sống người dân, giảm hộ đói và hộ nghèo vùng dân tộc thiểu số xuống dưới 30% Sau 5 năm, tổng ngân sách đầu tư đạt 14.024,65 triệu đồng, trong đó có 450 triệu USD từ 7 nhà tài trợ quốc tế Đến hết năm 2009, giá trị khối lượng hoàn thành bình quân đạt 82,48%, riêng dự án cơ sở hạ tầng đạt trên 97% Giải ngân vốn đạt 7.157/10.203 tỷ đồng, tương đương 70,1% kế hoạch vốn giao Kết quả thực hiện chương trình được thể hiện qua các dự án thành phần cụ thể.
- Dự án Hỗ trợ phát triển sản xuất
Theo kế hoạch 5 năm từ 2006 đến 2010, dự án hỗ trợ sản xuất đã hướng tới 1,6 triệu hộ nông dân, trong đó có 1,3 triệu hộ nghèo, với tổng nhu cầu vốn khoảng 4.080 tỷ đồng Từ năm 2006 đến 2010, đã bố trí được 2.301,3 triệu đồng, đạt 56,4% kế hoạch, trong đó ngân sách Trung ương là 1.946,25 tỷ đồng (87,4% so với dự kiến), và ngân sách địa phương là 355 tỷ đồng.
TW đã đầu tư 1.280,01 tỷ đồng để hỗ trợ 1.534.281 hộ, đạt 96% kế hoạch Sự hỗ trợ này bao gồm 4.088 tấn giống cây lương thực mới, 493 triệu cây công nghiệp, cây đặc sản và cây lâm nghiệp, cùng với 119.437 con gia súc Ngoài ra, đã cung cấp 113.699 tấn phân bón hóa học, triển khai 4.125 mô hình phát triển nông - lâm - ngư nghiệp và cung cấp 42.632 máy móc phục vụ sản xuất, chế biến sản phẩm Đặc biệt, 264.519 lượt người đã được tập huấn kỹ năng nghề nông lâm.
Dự án đã tích hợp nhiều chương trình và chính sách khác nhau, như khuyến nông và khuyến lâm, giúp 100% xã, thôn bản thuộc Chương trình 135 tiếp cận giống cây trồng và vật nuôi mới Hơn 50% hộ nghèo đã được đào tạo kiến thức và kinh nghiệm sản xuất Nhờ vào sự hỗ trợ của dự án, nhận thức và thói quen sản xuất của đồng bào đã có nhiều cải thiện, nâng cao năng lực sản xuất và giúp người dân tiếp cận các dịch vụ xã hội như thông tin, tín dụng và thị trường.
- Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng
Giai đoạn 2006 - 2010, các địa phương dự kiến xây dựng 23.700 công trình hạ tầng cơ sở tại các xã, thôn bản ĐBKK với tổng nhu cầu vốn lên tới 22.957 tỷ đồng Trong đó, có 7.560 công trình đường giao thông thôn bản (chiếm 31,9%), 5.546 công trình thủy lợi (chiếm 23,4%), 3.532 công trình trường lớp học (chiếm 14,9%), 2.298 công trình nước sinh hoạt (chiếm 9,7%), 1.730 công trình điện (chiếm 7,3%), 1.114 công trình chợ (chiếm 4,7%), 925 công trình trạm y tế (chiếm 3,2%) và 995 công trình nhà sinh hoạt cộng đồng (chiếm 4,2%).
Từ năm 2006 đến 2009, đã triển khai đầu tư xây dựng 12.646 công trình, đạt 53,4% kế hoạch với tổng vốn thực hiện 7.892,737 tỷ đồng Trong số đó, có 3.375 công trình giao thông, 2.393 công trình thủy lợi, 2.478 công trình trường học, 1.573 công trình nước sinh hoạt, 995 công trình điện, 367 công trình chợ, 489 công trình trạm y tế và 976 công trình nhà sinh hoạt cộng đồng Đến ngày 31/12/2009, đã có 10.242 công trình hoàn thành đưa vào sử dụng, bao gồm 2.925 công trình giao thông, 2.113 công trình trường học và 1.987 công trình thủy lợi.
Từ năm 2008, ngân sách Trung ương đã dành 6,3% kế hoạch vốn đầu tư cho các địa phương nhằm thực hiện công tác duy tu, bảo dưỡng công trình hạ tầng sau đầu tư Hầu hết các địa phương đã triển khai hiệu quả, với khoảng 5 - 7% công trình được duy tu, bảo dưỡng, góp phần nâng cao tính bền vững cho các công trình.
Dự án đào tạo nâng cao năng lực cán bộ cơ sở và cộng đồng của Ủy ban Dân tộc đã cung cấp hướng dẫn chi tiết cho các địa phương về kế hoạch, nội dung, đối tượng và hình thức đào tạo Bên cạnh đó, dự án còn biên soạn bộ tài liệu khung cho Chương trình 135, giúp các địa phương cụ thể hóa nội dung đào tạo phù hợp với điều kiện thực tế.
Trong giai đoạn 2006 - 2010, các địa phương đã xác định cần đào tạo 4.350 cán bộ cấp tỉnh, cấp huyện; 218.394 cán bộ cấp xã, thôn bản; và 386.980 lượt người dân, với kế hoạch vốn dự kiến là 750 tỷ đồng.
Năm 2009, ngân sách Trung ương đã phân bổ 430,44 tỷ đồng cho Chương trình 135 Uỷ ban Dân tộc đã tổ chức tập huấn cho 3.500 cán bộ từ tỉnh đến huyện để quản lý và chỉ đạo chương trình Các địa phương cũng đã đào tạo, bồi dưỡng kiến thức quản lý hành chính, kinh tế, quản lý dự án và giám sát cho 178.000 cán bộ xã, thôn, bản Đồng thời, 279.793 người dân đã được đào tạo và tập huấn về các nội dung liên quan đến chương trình.
Chương trình 135 đã góp phần quan trọng trong việc tiếp cận và sử dụng vốn tín dụng, nâng cao kiến thức phát triển kinh tế hộ gia đình và hỗ trợ dạy nghề cho thanh niên dân tộc thiểu số Qua đào tạo, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý chương trình từ cấp tỉnh đến cơ sở đã được cải thiện, với 65,7% số xã làm chủ đầu tư dự án phát triển cơ sở hạ tầng và trên 80% số xã làm chủ đầu tư dự án phát triển sản xuất Trình độ dân trí được nâng cao, giúp người dân hiểu rõ hơn về chính sách của Đảng và Nhà nước, tích cực tham gia thực hiện và giám sát các hoạt động của Chương trình 135 với chất lượng ngày càng cao.
- Chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật
Về hỗ trợ học sinh con hộ nghèo đi học:
Từ năm 2007 đến 2009, Ngân sách Trung ương đã hỗ trợ 1.906,69 tỷ đồng cho 926.326 lượt trẻ em đi học mẫu giáo và học sinh phổ thông con hộ nghèo học bán trú, với tỷ lệ thực hiện đạt 80,82% kế hoạch Trong năm học 2009-2010 và 2010-2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 101/2009/QĐ-TTg nhằm mở rộng đối tượng thụ hưởng cho tất cả học sinh con hộ nghèo, yêu cầu các Bộ, ngành rà soát và tính toán lại nguồn vốn để đảm bảo hỗ trợ đầy đủ cho các địa phương.
Chính sách giáo dục đã góp phần tăng số lượng học sinh trong độ tuổi đến trường, đồng thời giảm thiểu tình trạng học sinh bỏ học, đặc biệt là đối với học sinh dân tộc thiểu số, con em hộ nghèo và ở vùng sâu, vùng xa.
Về trợ giúp pháp lý, nâng cao nhận thức pháp luật:
Sau 5 năm thực hiện Chương trình đã thành lập được 1.570 Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý tại các xã thuộc Chương trình 135 giai đoạn II bằng các nguồn kinh phí hỗ trợ từ Chương trình và từ Quỹ Trợ giúp pháp lý Việt Nam Các Câu lạc bộ đã tổ chức các đợt sinh hoạt, nội dung sinh hoạt là các chuyên đề pháp luật thiết thực liên quan đến đến đời sống nhân dân như: Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Đất đai, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Khiếu nại, tố cáo… Đến nay, các Trung tâm đã đặt gần 12.000 bảng và hộp tin về trợ giúp pháp lý tại trụ sở UBND xã, các cơ quan tiến hành tố tụng; in ấn và cấp phát trên 2.000.000 tờ gấp pháp luật bằng tiếng dân tộc cho nhân dân (13 thứ tiếng); in, sao hơn 16.000 băng catset bằng tiếng dân tộc phát miễn phí cho người nghèo, người dân tộc thiểu số
Sau 5 năm thực hiện, Chương trình 135 giai đoạn II cơ bản đạt được các mục tiêu đề ra, đó là:
- Tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 47% đầu năm 2006 xuống còn 31,2% năm 2009 (mục tiêu năm 2010, tỷ lệ hộ nghèo giảm còn dưới 30%)
- Tỷ lệ hộ đạt mức thu nhập bình quân đầu người 3,5 triệu đồng/năm là 67,5% (mục tiêu năm 2010 đạt trên 70%)
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN
Nhiều nghiên cứu đã được thực hiện về chương trình 135, và trong khuôn khổ luận văn này, chúng tôi chọn lọc một số công trình liên quan để kế thừa kết quả nghiên cứu cũng như phát hiện những khoảng trống cần được nghiên cứu thêm.
Luận văn thạc sĩ của Bùi Đức An đã đánh giá kết quả thực hiện các dự án phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn thuộc Chương trình 135 tại huyện Đà Bắc, tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2006-2010 Nghiên cứu chỉ ra thực trạng và bài học kinh nghiệm trong việc phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, đồng thời phân tích các yếu tố ảnh hưởng, những thành công và hạn chế của chương trình Các nguyên nhân chính dẫn đến tồn tại của dự án bao gồm quy hoạch phát triển hạ tầng chưa đột phá, cơ chế chính sách thiếu đồng bộ, nguồn vốn hạn chế và đầu tư dàn trải, tình trạng chồng chéo trong quản lý, cùng với việc ứng dụng khoa học kỹ thuật chưa được chú trọng và năng lực quản lý của cán bộ còn nhiều hạn chế.
Luận văn đã đề xuất 6 nhóm giải pháp nhằm phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn tại huyện Đà Bắc, bao gồm: huy động đa dạng nguồn vốn cho đầu tư phát triển, quy hoạch hạ tầng nông thôn, chính sách sử dụng đất đai, nâng cao năng lực quản lý phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, đẩy mạnh nghiên cứu và ứng dụng khoa học kỹ thuật, cũng như tăng cường phân cấp quản lý trong lĩnh vực này.
Báo cáo “Tác động của Chương trình 135 qua lăng kính hai cuộc điều tra đầu kỳ và cuối kỳ” (2012) của Công ty Tư vấn Đông Dương, với sự tham gia của nhóm nghiên cứu gồm nhiều chuyên gia, đánh dấu công trình lớn đầu tiên của Chính phủ trong việc áp dụng quy trình đánh giá tác động một cách hệ thống và chuyên nghiệp Những đánh giá này cung cấp bài học quý giá cho các chương trình tương lai như Chương trình phát triển nông thôn mới và Chương trình 30a Cuộc điều tra đầu kỳ năm 2007 và cuối kỳ năm 2012 đã thu thập được lượng thông tin phong phú, giúp trả lời nhiều câu hỏi quan trọng không có ở các chương trình khác Nghiên cứu cũng làm rõ khoảng cách phát triển giữa các xã thuộc Chương trình 135 và các xã khác, cùng với khoảng cách giữa các hộ nghèo và không nghèo, đặc biệt là giữa hộ người Kinh và dân tộc thiểu số, cho thấy đây là thách thức lớn Hơn nữa, nghiên cứu đánh giá thành công trong việc thực hiện phương pháp tiếp cận có sự tham gia từ trung ương đến cơ sở.
Bài báo “Quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vốn viện trợ của nước ngoài cho các xã thuộc Chương trình 135” nêu rõ rằng nguồn vốn từ Chương trình 135 đã được tỉnh Lạng Sơn quản lý và sử dụng hiệu quả cho các dự án xây dựng đường giao thông nông thôn Việc đầu tư đúng mục đích và đảm bảo chất lượng đã mang lại hiệu quả thiết thực, phục vụ nhu cầu đi lại và giao lưu, đồng thời thúc đẩy phát triển kinh tế Điều này góp phần tích cực vào công cuộc xoá đói giảm nghèo và ổn định cuộc sống của bà con các dân tộc ở vùng cao biên giới phía Bắc.
Nhiều bài báo đã phân tích kết quả của chương trình 135 tại các tỉnh hưởng lợi, như bài viết của Đức Bảo trên website chương trình 135 với tiêu đề “Nghệ An tổng kết chương trình 135 giai đoạn II (2006-2010)”, hay bài viết của Lê Hương trên báo Đăklăk với tiêu đề “Đầu tư hiệu quả, đúng đối tượng” và bài viết của Hoàng Anh trên website báo Thái Nguyên.
Chương trình 135 giai đoạn II đã được tổng kết với nhiều bài báo đề cập đến nguồn vốn đầu tư, số công trình xây dựng và tỷ lệ hộ nghèo giảm sau khi triển khai Tuy nhiên, hầu hết các bài viết chỉ mang tính chất thống kê mà chưa có phân tích sâu về tác động của chương trình đối với đời sống của người dân Cần có những nghiên cứu đánh giá cụ thể về những thay đổi trong các lĩnh vực kinh tế và xã hội tại các địa phương thụ hưởng chương trình này.
Tổng quan từ các công trình nghiên cứu cho thấy chủ đề về quản lý nguồn vốn từ Chương trình 135 vừa có tính cơ bản vừa mang tính thời sự Mặc dù đã có nhiều công trình được công bố, nhưng chúng chủ yếu chỉ tập trung vào một vài khía cạnh như thực trạng, giải pháp và đánh giá tác động của Chương trình 135 đối với đời sống kinh tế xã hội tại các vùng đặc biệt khó khăn và vùng đồng bào dân tộc thiểu số Hiện tại, chưa có nghiên cứu nào thực hiện một cách hệ thống về ảnh hưởng của Chương trình 135 tại các địa bàn cụ thể, như tỉnh hoặc huyện có triển khai chương trình.