Tổng quan vấn đề nghiên cứu
Tổng quan về đtm
2.1.1 Khái niệm về ĐTM Đánh giá tác động môi trường thường được viết tắt bằng tiếng Việt là ĐTM ĐTM là công cụ quản lý môi trường với phạm vi nghiên cứu rất rộng nên cho đến nay chưa có một định nghĩa thật đầy đủ và hoàn thiện về ĐTM, bởi vậy có rất nhiều cách giới thiệu khác nhau về ĐTM Một số khái niệm đó là:
ĐTM phân tích tác động môi trường là quá trình đánh giá có hệ thống các ảnh hưởng đến môi trường từ các dự án, chính sách và chương trình Mục tiêu chính của ĐTM là cung cấp cho người ra quyết định một danh sách và phân tích các tác động mà các phương án hành động khác nhau có thể gây ra.
ĐTM là một kỹ thuật quan trọng trong việc thu thập thông tin về tác động môi trường của dự án, từ cả chủ dự án và các nguồn khác Thông tin này đóng vai trò quyết định trong việc xem xét có nên tiến hành dự án hay không.
ĐTM, hay Đánh giá tác động môi trường, là quá trình thu thập và phân tích thông tin về ảnh hưởng của dự án đề xuất, sau đó gửi kết quả phân tích tới những người ra quyết định.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được định nghĩa khác nhau ở nhiều quốc gia và tổ chức, nhưng đều chứa đựng các yếu tố cơ bản như đối tượng, phạm vi và mục tiêu đánh giá Tại Việt Nam, từ năm 1983, nghiên cứu về ĐTM đã được khởi xướng, và đến năm 1993, Luật Bảo vệ môi trường đã chính thức quy định ĐTM là quá trình phân tích, đánh giá và dự báo ảnh hưởng đến môi trường từ các dự án và quy hoạch phát triển Các quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và 2014 tiếp tục khẳng định vai trò của ĐTM trong việc phân tích và dự báo tác động môi trường của các dự án đầu tư, nhằm đề xuất các biện pháp bảo vệ môi trường hiệu quả.
2.1.2 Vai trò của ĐTM trong quản lý môi trường
Sự phát triển không ngừng của các ngành như công nghiệp, nông nghiệp và du lịch đã dẫn đến tình trạng ô nhiễm môi trường và suy giảm tài nguyên thiên nhiên Để quản lý môi trường hiệu quả, ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) đã được đưa vào Luật Chính sách Môi trường Quốc gia tại Mỹ và lan rộng ra nhiều quốc gia, bao gồm Việt Nam Tại Việt Nam, ĐTM được coi là một công cụ quan trọng trong việc phê duyệt dự án và giúp quy hoạch dự án thân thiện với môi trường ĐTM không chỉ giúp phát hiện các tác động tiêu cực trước khi chúng xảy ra mà còn là biện pháp phòng ngừa sự hủy hoại môi trường Quy trình ĐTM còn hỗ trợ trong việc thương lượng giữa các bên liên quan, giúp cân bằng lợi ích môi trường và phát triển Từ khi Luật Bảo vệ môi trường Quốc gia được ban hành vào năm 1993, số lượng dự án cần lập báo cáo ĐTM đã tăng lên đáng kể, góp phần tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan quản lý môi trường.
2.1.3 Căn cứ pháp lý thực hiện ĐTM
Các căn cứ pháp lý cơ bản quy định thực hiện và triển khai ĐTM tại Việt Nam từ trước đến nay bao gồm:
- Luật Bảo vệ môi trường năm 1993; ( hết hiệu lực )
- Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; ( hết hiệu lực )
- Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; (thay thế cho luật BVMT năm 2005 )
- Nghị định 175-CP của Chính phủ ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành Luật BVMT;
Nghị định số 80/2006/NĐ-CP, ban hành ngày 09 tháng 8 năm 2006, quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện một số điều của Luật Bảo vệ môi trường Nghị định này nhằm mục đích tăng cường công tác bảo vệ môi trường, thiết lập các tiêu chuẩn và quy trình cần thiết để quản lý hiệu quả các hoạt động liên quan đến môi trường, đồng thời đảm bảo sự phát triển bền vững.
- Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28 tháng 2 năm 2008 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP;
- Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường;
- Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường
- Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định về quy hoạch BVMT, ĐMC, ĐTM và kế hoạch BVMT;
- Thông tư số 1420/1994/TT-BKHCNMT ngày 26 tháng 11 năm 1994 của Bộ khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn ĐTM đối với cơ sở đang hoạt động;
- Thông tư số 715/1995/TT-BKHCNMT ngày 03 tháng 4 năm 1995 của
Bộ khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư của nước ngoài;
- Thông tư số 1100/1997/TT-BKHCNMT ngày 20 tháng 8 năm 1997 của
Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đã ban hành hướng dẫn mới về việc lập và thẩm định báo cáo ĐTM cho các dự án đầu tư, nhằm thay thế Thông tư số 715/MTg ngày 03/4/1995.
- Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29 tháng 4 năm 1998 của Bộ khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn ĐTM đối với các dự án đầu tư;
Thông tư số 08/2006/TT-BTNMT, ban hành ngày 08 tháng 9 năm 2006, của Bộ Tài nguyên và Môi trường, cung cấp hướng dẫn chi tiết về quy trình đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và cam kết bảo vệ môi trường Thông tư này nhằm đảm bảo các dự án phát triển tuân thủ quy định về bảo vệ môi trường, từ đó góp phần vào việc phát triển bền vững và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.
Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT, ban hành ngày 08 tháng 12 năm 2008 bởi Bộ Tài nguyên và Môi trường, hướng dẫn quy trình đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và cam kết bảo vệ môi trường, thay thế cho Thông tư số 08/2006/TT-BTNMT.
Thông tư số 13/2009/TT-BTNMT, ban hành ngày 18 tháng 8 năm 2009, quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định báo cáo Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi trường (ĐTM), thay thế Quyết định số 13/2006/QĐ-BTNMT.
Thông tư số 34/2009/TT-BTNMT, ban hành ngày 31/12/2009, quy định về việc lập, phê duyệt, kiểm tra và xác nhận các Dự án cải tạo, phục hồi môi trường, cũng như quy định về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản Thông tư này nhằm đảm bảo các hoạt động khai thác khoáng sản được thực hiện một cách bền vững, bảo vệ môi trường và phục hồi các khu vực bị ảnh hưởng.
- Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18 tháng 7 năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ-
CP ngày 18/4/2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường;
- Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 5 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về ĐMC, ĐTM và kế hoạch BVMT;
- Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản;
Quyết định số 13/2006/QĐ-BTNMT, ban hành ngày 08 tháng 9 năm 2006, quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược và Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM, nhằm đảm bảo quy trình đánh giá môi trường được thực hiện một cách hiệu quả và minh bạch.
Quyết định số 19/2007/QĐ-BTNMT, ban hành ngày 26 tháng 11 năm 2007, quy định về điều kiện và hoạt động dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Quyết định này nhằm đảm bảo chất lượng và tính chính xác của báo cáo ĐTM, góp phần bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.
Quyết định số 71/2008/QĐ-TTg, ban hành ngày 29 tháng 5 năm 2008, của Thủ tướng Chính phủ quy định về việc ký quỹ cải tạo và phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản Quyết định này nhằm đảm bảo các doanh nghiệp khai thác khoáng sản có trách nhiệm trong việc bảo vệ môi trường, đồng thời tạo ra cơ chế tài chính để phục hồi các khu vực bị ảnh hưởng bởi hoạt động khai thác.
Tình hình nghiên cứu và thực hiện công tác ĐTM trên thế giới
Hoa Kỳ là quốc gia tiên phong trong việc phát triển hệ thống Đánh giá tác động môi trường (ĐTM), với quy định bắt buộc thực hiện ĐTM cho các dự án lớn từ năm 1969 theo Đạo luật về chính sách môi trường quốc gia Hệ thống này sau đó đã được áp dụng rộng rãi tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm các nước EU và châu Á như Úc (1974), Thái Lan (1975), Pháp (1976), Philippines (1978), Israel (1981), Pakistan (1983), Nhật Bản, Singapore và Hồng Kông (1972), cùng với Canada (1973), Đức (1975) và Trung Quốc.
Đạo luật năm 1979 quy định yêu cầu thực hiện Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) cho các hoạt động lớn có khả năng gây ảnh hưởng đáng kể đến môi trường Trong quá trình tuân thủ Đạo luật chính sách môi trường của Mỹ, ba thuật ngữ quan trọng nhất đã được đưa ra.
Kiểm kê hiện trạng môi trường là hoạt động quan trọng nhằm mô tả toàn diện về môi trường tại khu vực dự kiến thực hiện dự án Việc này bao gồm đánh giá các yếu tố lý hóa như thổ nhưỡng, địa chất, địa hình, khí hậu, chất lượng nước và không khí Ngoài ra, cần xem xét môi trường sinh học với các loài động vật, thực vật và đa dạng sinh học, cũng như khả năng phát triển và suy thoái của chúng Bên cạnh đó, môi trường nhân văn bao gồm các di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh Cuối cùng, môi trường kinh tế xã hội liên quan đến xu thế tăng dân số, mức sống, hệ thống giáo dục và cơ sở hạ tầng, cùng với các dịch vụ công cộng như an ninh, cứu hỏa và bảo hiểm y tế.
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là quá trình xác định và đánh giá các tác động tiềm ẩn của dự án, quy hoạch phát triển hoặc các quy định pháp luật liên quan đến môi trường Mục tiêu chính của ĐTM là khuyến khích việc tích hợp các yếu tố môi trường vào quy trình lập kế hoạch và ra quyết định, nhằm lựa chọn và thực hiện các dự án phát triển có lợi cho môi trường.
- Tường trình tác động môi trường hay báo cáo ĐTM của một dự án là văn bản chính yếu, tường trình tất cả kết quả của công tác ĐTM
Với sự ra đời của Đạo luật chính sách môi trường của Mỹ, mục tiêu và thủ tục thi hành ĐTM đã được xác định rõ ràng Hệ thống pháp lý cùng với các cơ quan quản lý được thành lập nhằm đảm bảo việc thực hiện ĐTM diễn ra hiệu quả Sau Mỹ, ĐTM đã được áp dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia, trong đó Nhật Bản, Singapore và Hồng Kông là những nơi tiên phong từ năm 1972, tiếp theo là Canada vào năm 1973 và Úc.
Từ năm 1974 đến 1979, nhiều quốc gia như Đức, Pháp, Philippines và Trung Quốc đã nhận thức rõ về vấn đề môi trường và vai trò quan trọng của Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) trong việc giải quyết các vấn đề này Điều này cho thấy không chỉ các nước lớn với nền công nghiệp phát triển mà cả các nước nhỏ, đang phát triển cũng đang tích cực áp dụng ĐTM Trong suốt 20 năm qua, ĐTM đã được nhiều quốc gia xem xét và áp dụng, tuy nhiên, yêu cầu và thủ tục thực hiện ĐTM lại khác nhau giữa các nước.
- Loại dự án cần phải ĐTM
- Vai trò của cộng đồng trong ĐTM
- Các đặc trưng lược duyệt
Ngoài các quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm đến công tác ĐTM, điển hình như:
- Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) Chương trình phát triển quốc tế của Mỹ (USAID), Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP)
Các ngân hàng lớn đã cung cấp hướng dẫn chi tiết về ĐTM cho các dự án vay vốn, thể hiện vai trò quan trọng của họ trong việc hỗ trợ tài chính cho các chủ dự án Sự ảnh hưởng của các ngân hàng rất lớn do họ kiểm soát nguồn tài chính thiết yếu cho việc triển khai dự án Một trong những hoạt động hiệu quả mà các tổ chức này thực hiện là tổ chức các khóa học về ĐTM tại nhiều địa điểm trên thế giới, đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển.
Bảng 2.1 Lịch sử phát triển ĐTM trên thế giới và Việt Nam
Có yêu cầu cụ thể về tham vấn cộng đồng
Nguồn: Tổng cục Môi trường - Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tập huấn triển khai Luật
BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành (tháng 6/2015 )
Hình 2.1 Quy trình ĐTM phổ biến trên thế giới
Tình hình nghiên cứu và thực hiện công tác đtm việt nam
2.3.1 Lịch sử hình thành và phát triển ĐTM tại Việt Nam
2.3.1.1 Giai đoạn từ 27/12/1993 đến 01/7/2006 - ngày Luật BVMT 2005 có hiệu lực
Từ năm 1993, khi Luật Bảo vệ môi trường được ban hành, đến năm 2005, khi Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi có hiệu lực, việc thực hiện Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) tại Việt Nam đã diễn ra chậm hơn so với các quốc gia khác trên thế giới.
Giai đoạn lập báo cáo đầu tư, hay còn gọi là nghiên cứu tiền khả thi, là quá trình sàng lọc các dự án nhằm xác định xem dự án nào cần thực hiện ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) Việc sàng lọc này được thực hiện dựa trên các quy định hiện hành.
Chuẩn bị Dự án Thông báo cho các cơ quan chức năng về Dự án
Sàng lọc (Screening) về mặt ĐTM Xác định phạm vi (Scoping) ĐTM của dự án Nghiên cứu ĐTM của dự án (nhiều nội dung)
Lập báo cáo ĐTM của dự án
Tham vấn cộng đồng về các vấn đề môi trường của dự án
Trình nộp cơ quan thẩm định ĐTM
Thẩm định báo cáo ĐTM của dự án
Giám sát và quan trắc môi trường sau đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được quy định bởi Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT, ban hành ngày 29/4/1998, của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường Thông tư này hướng dẫn việc lập và thẩm định báo cáo ĐTM cho các dự án đầu tư, đảm bảo tuân thủ các quy định về bảo vệ môi trường.
- Giai đoạn lập dự án đầu tư (Nghiên cứu khả thi): quy định thực hiện ĐTM sơ bộ
- Giai đoạn thiết kế kỹ thuật: quy định lập báo cáo ĐTM chi tiết và trình thẩm định, phê duyệt
Việc thực hiện lập báo cáo ĐTM tại Việt Nam hiện đang chậm hơn so với nhiều quốc gia khác, điều này đã dẫn đến một số khó khăn và bất cập, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả của quá trình thực hiện ĐTM.
Nhiều dự án chỉ lập báo cáo ĐTM sau khi đã hoàn thành thiết kế, thậm chí một số dự án còn thực hiện thi công trong nhiều năm trước khi hoàn tất báo cáo này Điều này dẫn đến việc nếu trong quá trình thẩm định có yêu cầu thay đổi hoặc bổ sung biện pháp giảm thiểu, các thiết kế hiện có sẽ phải điều chỉnh, gây chậm trễ và tốn kém chi phí Hệ quả là việc lập báo cáo ĐTM và thẩm định thường trở thành hình thức, vì công trình đã hoàn thiện khó có thể thay đổi.
Do thiếu báo cáo ĐTM khi Nhà nước phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi và chuẩn bị nguồn vốn, nhiều dự án không có kinh phí dự trù cho việc lập báo cáo ĐTM chi tiết và các biện pháp giảm thiểu.
2.3.1.2 Giai đoạn từ 01/7/2006 đến 01/1/2015-ngày Luật BVMT 2014 có hiệu lực
Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005 đã nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ môi trường và vai trò của Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Việc thực hiện ĐTM hiện nay yêu cầu các dự án đầu tư có nguy cơ tác động môi trường cao phải tuân thủ quy trình chặt chẽ và rõ ràng hơn, nhằm khắc phục những bất cập trong thực hiện so với tiêu chuẩn quốc tế.
Trong giai đoạn quy hoạch và lập báo cáo đầu tư, Nhà nước không bắt buộc thực hiện sàng lọc môi trường hay ĐTM sơ bộ.
Chủ dự án cần tuân thủ phân cấp của Nhà nước theo các quy định tại Nghị định số 80/2006/NĐ-CP và các nghị định sửa đổi, bổ sung liên quan, bao gồm Nghị định số 21/2008/NĐ-CP và Nghị định số 29/2011/NĐ-CP Những quy định này hướng dẫn chi tiết về việc thực hiện Luật Bảo vệ môi trường, bao gồm đánh giá môi trường chiến lược và cam kết bảo vệ môi trường.
Theo Luật Bảo vệ môi trường 2014, việc “sàng lọc dự án” là cần thiết để xác định xem dự án có cần lập báo cáo Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và trình thẩm định hay không Nếu dự án thuộc diện phải lập báo cáo ĐTM, các bước chuẩn bị như lập đề cương ĐTM và chuẩn bị đội ngũ thực hiện báo cáo ĐTM ở giai đoạn tiếp theo là rất quan trọng.
Trong giai đoạn lập dự án đầu tư, nếu các dự án đã qua sàng lọc cần lập báo cáo ĐTM, chủ dự án phải thực hiện ĐTM chi tiết và trình thẩm định, phê duyệt.
Sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt, chủ dự án cần tuân thủ các cam kết đã nêu, đặc biệt là thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực trong quá trình thi công và quản lý vận hành, đồng thời thực hiện chương trình giám sát môi trường cho dự án.
2.3.1.3 Giai đoạn từ ngày 01/1/2015 đến nay
Theo Điều 19 của Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014, việc đánh giá tác động môi trường cần được thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị dự án Kết quả của việc này sẽ được trình bày dưới dạng báo cáo đánh giá tác động môi trường Chi phí cho việc lập và thẩm định báo cáo này sẽ do chủ dự án chịu trách nhiệm từ nguồn vốn đầu tư của dự án.
Theo Điều 20, chỉ những dự án không triển khai trong 24 tháng hoặc thay đổi địa điểm mới phải lập lại báo cáo ĐTM Đối với các dự án thay đổi quy mô, công suất, công nghệ làm tăng tác động xấu đến môi trường, Luật quy định Chính phủ sẽ có hướng dẫn cụ thể Khoản 4 Điều 19 Luật Bảo vệ Môi trường 2005 nêu rõ rằng chủ dự án phải giải trình với cơ quan phê duyệt khi có thay đổi về quy mô, nội dung, thời gian thực hiện dự án và có thể cần lập báo cáo ĐTM bổ sung Tuy nhiên, quy định này đã dẫn đến tình trạng lạm dụng yêu cầu báo cáo ĐTM lại hoặc bổ sung, gây ra việc trốn tránh trách nhiệm hoặc thực hiện báo cáo ĐTM mang tính đối phó.
Nội dung báo cáo ĐTM được quy định chi tiết tại Điều 22 Luật BVMT 2014 Các quy định về tổ chức, yêu cầu và trách nhiệm của hội đồng thẩm định đã được lược bỏ, vì cơ quan chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thẩm định là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền (Khoản 1 Điều 27) Hội đồng thẩm định chỉ đóng vai trò tư vấn cho cơ quan thẩm định và phê duyệt kết quả thẩm định.
2.3.2 Các nghiên cứu về công tác ĐTM và quy trình thẩm định tại Việt Nam 2.3.2.1 Các nghiên cứu về công tác ĐTM
- Hệ thống pháp luật về ĐTM của Việt Nam:
