Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cơ sở lý luận
2.1.1 Một số khái niệm cơ bản
Quản lý là quá trình tác động có mục đích của người quản lý vào một hệ thống, nhằm chuyển đổi hệ thống đó từ trạng thái hiện tại sang trạng thái mong muốn Điều này được thực hiện theo nguyên lý phá vỡ hệ thống cũ để xây dựng hệ thống mới và điều khiển nó hiệu quả (Mai Văn Bưu và Đoàn Thị Thu Hà, 2011).
Quản lý nhà nước là hình thức quản lý xã hội đặc biệt, thể hiện quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi con người trong mọi lĩnh vực đời sống Các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý này nhằm đáp ứng nhu cầu hợp pháp của công dân, đồng thời duy trì sự ổn định và phát triển xã hội.
Công trình xây dựng cơ bản là sản phẩm do con người tạo ra từ vật liệu và thiết bị, được kết nối với đất và có thể bao gồm các phần dưới mặt đất, trên mặt đất, dưới mặt nước và trên mặt nước Những công trình này được xây dựng theo thiết kế và bao gồm nhiều loại như công trình dân dụng, công nghiệp, giao thông, nông nghiệp, phát triển nông thôn, hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác (Quốc hội, 2014a).
Dự án sử dụng vốn nhà nước bao gồm các chương trình, dự án và đề án đầu tư phát triển, cũng như các nhiệm vụ khoa học và công nghệ, tất cả đều được tài trợ bằng ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, và các khoản vay ưu đãi từ nhà tài trợ nước ngoài Ngoài ra, còn có vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, bao gồm cả vốn tín dụng được Chính phủ bảo lãnh.
2.1.2 Khái niệm và bản chất quản lý nhà nước về chất lượng các công tŕnh xây dựng cơ bản
2.1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về chất lượng công trình
Quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng là hoạt động của các cơ quan nhà nước tham gia vào quá trình xây dựng theo quy định pháp luật Hoạt động này diễn ra trong các giai đoạn chuẩn bị, thực hiện đầu tư xây dựng và khai thác, sử dụng công trình, nhằm đảm bảo yêu cầu về chất lượng và an toàn cho công trình.
Bản chất quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng mang tính vĩ mô, định hướng, hỗ trợ và cưỡng chế từ các cơ quan công quyền Các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm giám sát tình hình chất lượng công trình xây dựng trong khu vực được phân cấp, không phải chịu trách nhiệm về chất lượng cụ thể của từng công trình.
2.1.3 Đặc điểm, phân loại các công trình xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước
Các công trình xây dựng cơ bản thường gắn liền với đất đai, vì vậy việc quy hoạch cụ thể trước khi đầu tư là rất quan trọng Trong quá trình thi công, nhiều khó khăn có thể phát sinh liên quan đến đền bù và giải phóng mặt bằng Hơn nữa, một khi công trình đã hoàn thành, sản phẩm đầu tư sẽ gặp khó khăn trong việc di chuyển đến địa điểm khác.
Sản phẩm của đầu tư xây dựng cơ bản là tài sản cố định có khả năng tạo ra sản phẩm và dịch vụ cho xã hội Những tài sản này thường yêu cầu vốn đầu tư lớn và được hình thành từ sự hợp tác của nhiều cá nhân và cơ quan khác nhau (Trần Chủng, 2012).
Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản có tính chất đặc biệt và tổng hợp, không được sản xuất theo dây chuyền hàng loạt mà mang tính cá biệt Mỗi công trình đều có những đặc điểm riêng, và ngay trong một công trình, thiết kế, kiểu dáng, cùng cấu trúc các thành phần cũng không hoàn toàn giống nhau.
- Giá thành của sản phẩm xây dựng cơ bản rất phức tạp và thường xuyên thay đổi theo từng giai đoạn (Trần Chủng, 2012)
Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản không chỉ mang giá trị kinh tế kỹ thuật mà còn thể hiện tính nghệ thuật, chịu ảnh hưởng từ các yếu tố kiến trúc và văn hóa dân tộc Những sản phẩm này phản ánh trình độ kinh tế, khoa học kỹ thuật và văn hóa nghệ thuật của mỗi giai đoạn lịch sử.
- Quá trình thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản thiếu tính chất ổn định, luôn bị biến động thể hiện trên các mặt sau:
Thứ nhất: Nhiều trường hợp thiết kế phải thay đổi trong quá trình thực hiện do yêu cầu của chủ đầu tư (Trần Chủng, 2012)
Địa điểm xây dựng công trình luôn thay đổi, điều này đòi hỏi các nhà thầu thi công phải điều chỉnh phương pháp tổ chức sản xuất và biện pháp kỹ thuật cho phù hợp với từng vị trí cụ thể (Trần Chủng, 2012).
Con người và máy móc luôn di chuyển, dẫn đến tình trạng máy móc nhanh chóng hỏng hóc và sản xuất dễ bị gián đoạn, từ đó làm tăng chi phí do phải xây dựng nhiều công trình tạm Bên cạnh đó, vật liệu xây dựng có khối lượng lớn và số lượng nhiều, đặc biệt là phần thô, tạo ra nhu cầu vận chuyển cao với chi phí lớn, nhưng không trực tiếp gia tăng giá trị cho sản phẩm (Trần Chủng, 2012).
Để đảm bảo tiến độ thi công, đơn vị thi công xây lắp cần có phương pháp cung ứng vật tư và thiết bị hợp lý, bởi không thể dự trữ vật liệu và bán thành phẩm với khối lượng lớn như các ngành công nghiệp khác Tại công trường, điều kiện làm việc và lực lượng lao động thường không ổn định, dẫn đến nguy cơ ngừng việc, chờ đợi, và năng suất lao động thấp nếu bố trí không hợp lý Thêm vào đó, quá trình xây dựng còn bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi các yếu tố tự nhiên như địa chất thủy văn, khí hậu, thời tiết, mưa bão và động đất, điều này càng làm tăng độ phức tạp cho công tác thi công (Trần Chủng, 2012).
Trong đầu tư xây dựng cơ bản, chu kỳ sản xuất dài và chi phí lớn khiến nhà thầu dễ gặp rủi ro khi đầu tư không hợp lý Việc lựa chọn trình tự đầu tư phù hợp để giảm thiểu thiệt hại do ứ đọng vốn ở công trình chưa hoàn thành là một thách thức lớn đối với các nhà thầu (Trần Chủng, 2012).
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản thường có sự tham gia của nhiều đơn vị và bao gồm nhiều hạng mục cùng giai đoạn thực hiện Trên công trường, các đơn vị này hoạt động trong cùng một không gian và thời gian, do đó cần có sự phối hợp chặt chẽ để đảm bảo tiến độ và chất lượng công trình (Trần Chủng, 2012).
Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Kinh nghiệm quản lý chất lượng công trình xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại một số địa phương trong cả nước
Theo báo cáo của Sở Xây dựng tỉnh Bắc Ninh, công tác đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn Nhà nước đã được đẩy mạnh, góp phần tạo nên bộ mặt đô thị và nông thôn hiện đại, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân Chất lượng công trình xây dựng cũng được cải thiện nhờ sự quan tâm chỉ đạo từ các cấp, ngành, và không xảy ra sự cố nghiêm trọng nào.
Hoạt động thanh, kiểm tra chất lượng công trình xây dựng tại tỉnh cho thấy nhiều hạn chế, dẫn đến giảm chất lượng một số công trình, đặc biệt là hạ tầng kỹ thuật và xã hội do UBND cấp huyện, xã làm chủ đầu tư Công tác lập thiết kế và dự toán xây dựng còn thiếu sót trong việc áp dụng tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức và đơn giá; việc thẩm tra, thẩm định và phê duyệt chưa kịp thời phát hiện những thiếu sót của hồ sơ thiết kế Hơn nữa, hồ sơ mời thầu và hợp đồng thi công chưa rõ ràng về yêu cầu kỹ thuật của vật liệu; năng lực của một số đơn vị khảo sát, thiết kế và thẩm tra còn hạn chế.
Sở Xây dựng tỉnh Bắc Ninh kiến nghị UBND tỉnh chỉ đạo Giám đốc các
Sở quản lý công trình xây dựng chuyên ngành và Chủ tịch UBND cấp huyện yêu cầu các chủ đầu tư tăng cường quản lý chất lượng công trình theo quy định pháp luật, đồng thời các cơ quan chuyên môn cần rút kinh nghiệm trong việc thẩm định, phê duyệt hồ sơ thiết kế và kiểm tra nghiệm thu Quy định rõ đơn vị giám sát và thẩm tra là các trung tâm chuyên ngành, thực hiện nghiêm túc quy trình bảo trì công trình và tăng cường kiểm tra, xử lý vi phạm về chất lượng Uỷ ban nhân dân các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh Bắc Ninh chỉ đạo các phòng chuyên môn tăng cường thanh tra, kiểm tra nghiệm thu trong quá trình thi công và không đưa vào sử dụng công trình chưa hoàn thành Ngoài ra, cần rà soát và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý xây dựng, đảm bảo đủ nhân lực có chuyên môn để quản lý chất lượng công trình trên địa bàn.
Hội đồng nhân dân tỉnh đã tăng cường giám sát để hỗ trợ các địa phương trong việc quản lý chất lượng công trình xây dựng Sở Xây dựng được giao nhiệm vụ tăng cường thanh tra và kiểm tra các công trình trên địa bàn, đồng thời đề xuất biện pháp xử lý đối với những cá nhân và tập thể vi phạm, báo cáo kết quả lên UBND tỉnh (Sở Xây dựng Bắc Ninh, 2018).
Quản lý chất lượng xây dựng công trình là một yếu tố thiết yếu trong toàn bộ quá trình của dự án, từ thẩm định thiết kế, dự toán đến khi hoàn thành và đưa vào sử dụng Trong bối cảnh tốc độ xây dựng hạ tầng gia tăng để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, việc đảm bảo chất lượng công trình an toàn và bền vững càng trở nên cấp thiết Do đó, Sở Xây dựng Nam Định đã hợp tác với các ban, ngành để chỉ đạo các phòng chuyên môn tăng cường kiểm soát chất lượng xây dựng một cách toàn diện và đầy đủ.
Theo đánh giá của cơ quan chuyên môn, hệ thống cơ chế chính sách và pháp luật về đầu tư và quản lý chất lượng công trình xây dựng hiện đã tương đối hoàn chỉnh, giúp quản lý và kiểm soát hiệu quả các hoạt động đầu tư xây dựng Năng lực và sức cạnh tranh giữa các doanh nghiệp trong lĩnh vực xây dựng đã được nâng cao Đặc biệt, Thông tư 26/2016/TT-BXD ngày 26-10-2016 đã đóng góp tích cực vào sự phát triển này.
Bộ Xây dựng đã phân cấp quản lý chất lượng công trình cho các địa phương theo Quyết định 39/2016/QĐ-UBND, giúp giảm áp lực quản lý cho cấp tỉnh Năm 2017, Sở Xây dựng thẩm định 48 hồ sơ thiết kế và dự toán với tổng giá trị hơn 317 tỷ đồng, giảm xuống còn 306 tỷ đồng, tiết kiệm hơn 10 tỷ đồng, góp phần chống thất thoát ngân sách Các chi phí cắt giảm chủ yếu liên quan đến phá dỡ, điều chỉnh đơn giá vật liệu và khối lượng xử lý Sở cũng đã thực hiện 3 cuộc thanh tra chất lượng công trình, bao gồm các dự án nâng cấp nhà giảng đường và trụ sở Uỷ ban nhân dân Chi cục Giám định xây dựng đã thẩm tra 72 hồ sơ thiết kế, cắt giảm 2 tỷ 100 triệu đồng Ngoài ra, Chi cục phối hợp với các cơ quan để kiểm tra chất lượng công trình viễn thông và xây dựng kế hoạch an toàn lao động Sắp tới, Chi cục sẽ kiểm tra chất lượng thi công và an toàn lao động tại các công trình trường học tại Hải Hậu.
Công tác quản lý chất lượng xây dựng công trình gặp nhiều khó khăn, chủ yếu do vướng mắc từ văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là Nghị định số 46/2015/NĐ-CP và Thông tư số 26/2016/TT-BXD liên quan đến chi phí kiểm tra nghiệm thu Chi cục chưa có đủ cơ sở để thu phí do thiếu hướng dẫn tính toán cụ thể, và đang đề nghị Sở kiến nghị Bộ Xây dựng yêu cầu các chủ đầu tư đưa chi phí này vào dự toán Ngoài ra, nhiều chủ đầu tư chưa chú trọng đến báo cáo quản lý chất lượng, dẫn đến nhiều thiếu sót trong hồ sơ và chậm trễ trong khắc phục Chất lượng thi công và công tác quản lý chất lượng từ phía chủ đầu tư cũng còn nhiều bất cập, như việc không thông báo thời gian khởi công và thiếu kinh nghiệm trong kiểm tra năng lực nhà thầu Việc ghi nhật ký thi công không đầy đủ, nghiệm thu vật liệu và hạng mục công việc không đủ căn cứ, cũng như việc tư vấn giám sát không thực hiện đầy đủ quy định đang gây trở ngại cho quản lý chất lượng công trình Hơn nữa, đơn vị tư vấn thiết kế chưa nắm rõ hướng dẫn về chi phí bảo trì, và công tác bảo trì thực tế chưa được triển khai đầy đủ Những khó khăn trong hướng dẫn văn bản quy phạm pháp luật cũng phát sinh do sự thay đổi liên tục của chủ đầu tư với từng loại công trình.
Tỉnh Nam Định đang hướng tới mục tiêu trở thành tỉnh nông thôn mới vào năm 2020, đòi hỏi hạ tầng cơ sở phải được hoàn thiện và đồng bộ Do đó, công tác xây dựng luôn được coi trọng, đảm bảo chất lượng công trình bền vững nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội lâu dài.
Sở Xây dựng Nam Định sẽ tăng cường quản lý chất lượng công trình bằng cách sát hạch và cấp chứng chỉ hành nghề, kiểm tra các phòng thí nghiệm xây dựng LAS-XD và đơn vị tư vấn Đồng thời, Sở cũng sẽ chỉ đạo và hướng dẫn các chủ đầu tư, ban quản lý dự án, và nhà thầu thi công thực hiện nghiêm túc các văn bản quy phạm pháp luật.
Sở Xây dựng Hà Tĩnh đã tiến hành kiểm tra và nghiệm thu các công trình xây dựng trên địa bàn, phát hiện nhiều hạn chế trong quản lý chất lượng, như hồ sơ chưa đạt yêu cầu và chất lượng thi công không đảm bảo Để khắc phục tình trạng này và nâng cao chất lượng công trình, Sở Xây dựng đã đề nghị các cơ quan, đơn vị cần thực hiện nghiêm túc các quy định pháp luật liên quan.
4, Điều 31, Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về tổ chức kiểm tra công tác nghiệm thu công trình hoàn thành trước khi đưa vào sử dụng
Các cơ quan cấp phát vốn và thẩm tra quyết toán chỉ thực hiện công việc này khi công trình đã hoàn thành và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra nghiệm thu, đồng thời có văn bản chấp thuận đưa công trình vào sử dụng Đơn vị sử dụng công trình chỉ tiếp nhận khi công trình đã được kiểm tra và chấp thuận theo quy định tại Khoản 2, Điều 32, Nghị định 46/2015/NĐ-CP.
Quá trình triển khai đầu tư xây dựng công trình phải tuân thủ hướng dẫn tại Văn bản số 881/SXD-QLHĐXD ngày 24/6/2016 và Văn bản số 1222/SXD-QLHĐ&GĐXD ngày 6/6/2018 về quản lý thi công và chất lượng công trình Uỷ ban nhân dân các huyện, thành phố, thị xã cần chỉ đạo Uỷ ban nhân dân các xã, phường, thị trấn thực hiện nghiêm túc các nội dung hướng dẫn tại Văn bản số 1005/QLHĐ&GĐXD, đồng thời phối hợp với Sở Xây dựng tổ chức tập huấn về quản lý chất lượng công trình theo quy định của Luật Xây dựng và Nghị định số 46/2015/NĐ-CP.
2.2.2 Bài học kinh nghiệm cho huyện Yên Thuỷ trong quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng
Trong những năm qua, huyện Yên Thủy, tỉnh Hòa Bình đã duy trì ổn định số lượng công trình đầu tư từ ngân sách nhà nước, góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế-xã hội và nâng cao đời sống người dân Tuy nhiên, một số công trình sau khi đưa vào sử dụng vẫn còn chất lượng thấp, dẫn đến tình trạng thất thoát và lãng phí Điều này phản ánh những hạn chế trong công tác quản lý của các chủ thể liên quan, đặc biệt trong quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng Vì vậy, việc tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng là rất cần thiết để điều chỉnh hành vi và nâng cao trách nhiệm của các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án.
Nâng cao hiệu quả quản lý chất lượng công trình xây dựng là nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, cùng với Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.