Tổng quan các vấn đề nghiên cứu
Cơ sở lý luận về quy hoạch sử dụng đất
2.1.1 Bản chất của quy hoạch sử dụng đất đai
Đất đai là yếu tố quan trọng trong các mối quan hệ sản xuất liên quan đến sử dụng đất, được xem như "tư liệu sản xuất đặc biệt" có ảnh hưởng lớn đến phát triển kinh tế - xã hội Quy hoạch sử dụng đất đai không chỉ là một hiện tượng kinh tế - xã hội mà còn thể hiện ba tính chất chính: kinh tế, kỹ thuật và pháp chế.
- Tính kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai;
- Tính kỹ thuật: Bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu.
Tính pháp chế là việc xác lập tính pháp lý cho mục đích và quyền sử dụng đất theo quy hoạch, nhằm đảm bảo việc sử dụng và quản lý đất đai tuân thủ đúng quy định của pháp luật.
Quy hoạch sử dụng đất đai là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp lý của Nhà nước nhằm tổ chức, quản lý và sử dụng đất đai một cách hợp lý và hiệu quả Điều này bao gồm việc phân bổ quỹ đất cho các mục đích và ngành khác nhau, đồng thời tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất Mục tiêu chính là nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội và bảo vệ đất đai cũng như môi trường.
Quy hoạch sử dụng đất đai là quá trình ra quyết định nhằm tối ưu hóa việc sử dụng đất bền vững, mang lại lợi ích cao nhất Nó thực hiện đồng thời hai chức năng quan trọng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất đặc biệt, nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội và bảo vệ đất cũng như môi trường.
Quy hoạch sử dụng đất đai là biện pháp quan trọng của Nhà nước nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất theo đúng mục đích, hạn chế lãng phí và tránh chuyển mục đích tùy tiện Điều này giúp bảo vệ quỹ đất nông nghiệp, đặc biệt là đất lúa và đất rừng, đồng thời ngăn chặn các vấn đề tiêu cực như tranh chấp, lấn chiếm và ô nhiễm môi trường Việc quy hoạch hợp lý không chỉ bảo vệ sự cân bằng sinh thái mà còn góp phần ổn định tình hình chính trị và an ninh quốc phòng trong bối cảnh chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường.
2.1.2 Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đai
Theo (Võ Tử Can, 2001), QHSDĐĐ thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử
Xã hội đóng vai trò quan trọng trong hệ thống kế hoạch phát triển kinh tế quốc dân, với tính khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo và tính tổng hợp trung và dài hạn Những yếu tố này giúp định hướng và điều chỉnh các hoạt động phát triển, đảm bảo sự phát triển bền vững và hài hòa trong xã hội.
* Tính lịch sử - xã hội
Lịch sử phát triển xã hội gắn liền với quy hoạch sử dụng đất, phản ánh sự tương tác giữa lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất Mỗi hình thái kinh tế - xã hội thể hiện qua cách thức sản xuất, trong đó quy hoạch đất đai tạo ra mối quan hệ giữa con người với đất và giữa con người với nhau về quyền sở hữu và sử dụng đất Quy hoạch sử dụng đất không chỉ thúc đẩy lực lượng sản xuất mà còn ảnh hưởng đến quan hệ sản xuất, do đó, nó là một phần thiết yếu của phương thức sản xuất trong xã hội.
Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất đai (QHSDĐĐ) thể hiện qua hai khía cạnh chính: đầu tiên, quy hoạch nhằm khai thác, sử dụng, cải tạo và bảo vệ tài nguyên đất đai phục vụ cho nhu cầu của nền kinh tế quốc dân; thứ hai, QHSDĐĐ liên quan đến nhiều lĩnh vực như khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, cũng như sản xuất nông nghiệp, công nghiệp và môi trường sinh thái.
Dựa trên các dự báo về xu hướng biến động dài hạn của các yếu tố kinh tế xã hội quan trọng, cần xác định quy hoạch sử dụng đất trung và dài hạn Điều này sẽ giúp đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp chiến lược, tạo cơ sở khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất ngắn hạn.
Quy hoạch sử dụng đất dài hạn là cần thiết để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội Cơ cấu và phương thức sử dụng đất sẽ được điều chỉnh dần dần trong một khoảng thời gian dài cho đến khi đạt được các mục tiêu đã đề ra Thời gian quy hoạch thường kéo dài từ 10 đến 20 năm hoặc hơn.
* Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô
Quy hoạch sử dụng đất đai (QHSDĐĐ) có đặc tính trung và dài hạn, nhằm dự kiến các xu hướng thay đổi về phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất một cách tổng thể Do đó, QHSDĐĐ mang tính chiến lược với các chỉ tiêu vĩ mô, cung cấp phương hướng và khái lược cho việc sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất đai phản ánh rõ nét đặc tính chính trị và chính sách xã hội Trong quá trình xây dựng phương án, cần quán triệt các chính sách và quy định liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế quốc dân và kế hoạch kinh tế - xã hội một cách ổn định Đồng thời, việc tuân thủ các quy định và chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường sinh thái là điều kiện tiên quyết.
Quy hoạch sử dụng đất đai (QHSDĐĐ) là một giải pháp quan trọng để chuyển đổi hiện trạng sử dụng đất nhằm phát triển kinh tế trong từng giai đoạn nhất định Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội, tiến bộ khoa học kỹ thuật và sự thay đổi của chính sách kinh tế, các dự kiến trong QHSDĐĐ có thể trở nên không còn phù hợp Do đó, việc điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện quy hoạch là cần thiết, thể hiện tính linh hoạt và khả biến của quy hoạch, giúp QHSDĐĐ trở thành một quá trình động, lặp lại theo chiều xoắn ốc giữa "quy hoạch - thực hiện".
- quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực hiện " với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao.
2.1.3 Những nguyên tắc cơ bản của quy hoạch sử dụng đất
* Theo Luật Đất đai năm 2013 (Quốc hội nước CHXHCNVN, 2013 b ) thì lập quy hoạch sử dụng đất có những nguyên tắc cơ bản sau:
- Phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.
Quy hoạch sử dụng đất cần được xây dựng từ tổng thể đến chi tiết, đảm bảo sự phù hợp giữa quy hoạch của các cấp Kế hoạch sử dụng đất phải tuân thủ quy hoạch đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Đối với quy hoạch cấp quốc gia, cần chú trọng đến tính đặc thù và sự liên kết giữa các vùng kinh tế - xã hội, trong khi quy hoạch cấp huyện cần phản ánh rõ nội dung sử dụng đất của cấp xã.
- Sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả.
- Khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường; thích ứng với biến đổi khí hậu.
- Bảo vệ, tôn tạo di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh.
- Dân chủ và công khai.
Đảm bảo ưu tiên quỹ đất cho mục đích quốc phòng và an ninh là cần thiết để phục vụ lợi ích quốc gia và công cộng Đồng thời, việc bảo vệ an ninh lương thực và môi trường cũng phải được đặt lên hàng đầu.
Cơ sở lý luận về đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất
2.2.1.Tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất
Trong nghiên cứu, việc xác định khái niệm "tiêu chí" (hay tiêu chuẩn) đánh giá là rất quan trọng nhưng cũng đầy thách thức, vì hiện vẫn chưa có một định nghĩa chính thức nào Theo từ điển tiếng Việt, "tiêu chí" được hiểu là những tính chất và dấu hiệu dùng làm căn cứ để nhận biết và phân loại sự vật hoặc khái niệm.
Từ khái niệm đã nêu, có thể đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất dựa trên các tiêu chí cụ thể.
Để nhận biết hiệu quả, cần thiết lập một hệ thống chỉ tiêu rõ ràng, bao gồm cả chỉ tiêu tổng hợp và chỉ tiêu theo từng yếu tố, có thể là định tính hoặc định lượng.
Để thực hiện việc xếp loại và phân mức đánh giá, cần thiết phải có một chuẩn để so sánh, có thể là chuẩn mực hoặc ngưỡng đánh giá dựa trên các định mức, chỉ số, đơn giá hoặc quy ước đã được chấp nhận (Hà Minh Hòa, 2010).
2.2.2 Bản chất và phân loại tính khả thi và hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất
Tính khả thi của phương án quy hoạch sử dụng đất thể hiện khả năng thực hiện khi đáp ứng đủ các điều kiện và yếu tố nhất định, bao gồm cả khía cạnh tính toán và thực tiễn.
Để đánh giá toàn diện về phương án quy hoạch sử dụng đất, cần xem xét cả "Tính khả thi lý thuyết" và "Tính khả thi thực tế" Tính khả thi lý thuyết được xác định thông qua các tiêu chí và chỉ tiêu thích hợp trong quá trình xây dựng và thẩm định phương án Trong khi đó, tính khả thi thực tế chỉ có thể được đánh giá dựa trên việc điều tra và phân tích kết quả thực tế đã đạt được khi triển khai phương án quy hoạch trong thực tiễn.
Khi triển khai quy hoạch sử dụng đất, sự khác biệt giữa “tính khả thi lý thuyết” và “tính khả thi thực tế” có thể không lớn, nhưng nhiều vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện do các yếu tố khó lường Những yếu tố này bao gồm tính kịp thời của hiệu lực quy hoạch, nhận thức và sự nghiêm túc trong thực thi của các nhà chức trách và người sử dụng đất, cũng như các sự cố khí hậu, thiên tai, và biến động trong mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Thêm vào đó, khả năng về nguồn lực, áp lực từ các vấn đề xã hội, thị trường, an ninh quốc phòng, và tác động của nền kinh tế quốc tế cũng đóng vai trò quan trọng trong việc ảnh hưởng đến sự thành công của quy hoạch.
Tính khả thi của phương án quy hoạch có thể được đánh giá và luận chứng thông qua 5 nhóm tiêu chí sau (Võ Tử Can, 2008):
Để đảm bảo tính khả thi về mặt pháp lý trong quy hoạch sử dụng đất, cần xem xét các tiêu chí đánh giá như căn cứ và cơ sở pháp lý, bao gồm các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật, các quyết định và văn bản liên quan đến việc triển khai dự án Đồng thời, việc thực hiện các quy định về thẩm định và phê duyệt phương án quy hoạch cũng rất quan trọng, bao gồm thành phần hồ sơ, sản phẩm và trình tự pháp lý cần tuân thủ.
(2) Khả thi về phương diện khoa học - công nghệ, bao gồm:
Cơ sở tính toán và xác định các chỉ tiêu sử dụng đất bao gồm việc xem xét các yếu tố tác động khách quan như điều kiện tự nhiên và định hướng phát triển kinh tế - xã hội Để đạt được sự chính xác, cần áp dụng các định mức và tiêu chuẩn phù hợp, cũng như xây dựng các dự báo dựa trên quy luật phát triển khách quan và căn cứ theo mô hình mẫu.
- Phương pháp công nghệ được áp dụng để xử lý tài liệu, số liệu và xây dựng tài liệu bản đồ
(3) Khả thi về yêu cầu chuyên môn - kỹ thuật, gồm các tiêu chí đánh giá về:
Mức độ đầy đủ của các nội dung chuyên môn trong quy hoạch đất đai được thể hiện qua từng bước thực hiện quy hoạch và các nội dung cụ thể của phương án sử dụng đất.
- Nguồn tư liệu và độ tin cậy của các thông tin phụ thuộc vào cách thức thu thập, điều tra, xử lý và đánh giá;
- Tính phù hợp, liên kết (từ trên xuống dưới) của các chỉ tiêu sử dụng đất theo quy định trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất các cấp.
Để đảm bảo phương án quy hoạch có thể thực hiện được, cần xem xét tính khả thi của các biện pháp cần thiết Dựa trên kinh nghiệm, tiêu chí đánh giá này có thể dựa vào đặc điểm và tính chất đầu tư của nhóm các biện pháp đã đề xuất.
(5) Khả thi về các giải pháp tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch, được đánh giá theo nhóm các giải pháp gồm:
- Các giải pháp về nguồn lực và kinh tế -
Các giải pháp về quản lý và hành chính -
Các giải pháp về cơ chế chính sách.
Tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất của một số nước trên thế giới và Việt Nam
SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ VIỆT NAM
2.3.1 Tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất của một số nước trên thế giới
2.3.1.1 Quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hoà liên bang Đức Ở Cộng hoà Liên bang Đức, vị trí của quy hoạch sử dụng đất được xác định trong hệ thống quy hoạch phát triển không gian (theo 4 cấp): Liên bang, vùng, tiểu vùng và đô thị Trong đó, quy hoạch sử dụng đất được gắn liền với quy hoạch phát triển không gian ở cấp đô thị.
Trong quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hòa Liên bang Đức, đất nông nghiệp và lâm nghiệp chiếm khoảng 85% tổng diện tích, trong khi đất ở và giao thông chỉ chiếm 12% Tuy nhiên, diện tích đất ở và giao thông đang gia tăng do mật độ dân số cao Đặc biệt, diện tích đất giao thông tăng mạnh từ trước đến giữa thập kỷ 80, trong khi đất ở chủ yếu tăng trong hai thập kỷ qua, với sự phát triển không cân đối của các khu vực thương mại và dịch vụ Quá trình ngoại ô hóa cũng góp phần vào sự gia tăng này Tại Berlin, hệ thống quy hoạch đã được thiết lập sớm và được cập nhật thường xuyên từ năm 1994, đảm bảo sử dụng đất hiệu quả và bền vững, góp phần vào sự phát triển kinh tế của thành phố và toàn quốc.
Quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hòa Liên bang Nga tập trung vào việc tổ chức lãnh thổ và bảo vệ, sử dụng đất cho các nông trang cùng các đơn vị sử dụng đất nông nghiệp Hệ thống quy hoạch này được phân chia thành hai cấp: quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết.
Quy hoạch chi tiết nhằm tổ chức sản xuất lãnh thổ tại các xí nghiệp nông nghiệp hàng đầu, như nông trang và nông trường Nhiệm vụ chính của quy hoạch là tạo ra các hình thức tổ chức lãnh thổ hợp lý và hiệu quả, đảm bảo sử dụng tối ưu từng khoảnh đất Đồng thời, quy hoạch cần tạo điều kiện để nâng cao tính khoa học trong tổ chức lao động và sử dụng trang thiết bị sản xuất, nhằm tiết kiệm thời gian và tài nguyên.
Quy hoạch chi tiết giúp tối ưu hóa việc sử dụng đất để bảo vệ và phục hồi độ phì nhiêu, đồng thời ngăn chặn xói mòn đất và sử dụng đất không hiệu quả Điều này góp phần nâng cao điều kiện lao động, sinh hoạt và nghỉ ngơi cho người dân.
2.3.1.3 Quy hoạch sử dụng đất ở Nhật Bản
Quy hoạch sử dụng đất ở Nhật Bản đã được phát triển từ lâu, đặc biệt được chú trọng vào đầu thập kỷ 70 của thế kỷ 20 Nó không chỉ tập trung vào hiệu quả kinh tế và xã hội mà còn đặc biệt quan tâm đến bảo vệ môi trường và giảm thiểu rủi ro từ thiên nhiên như động đất và núi lửa Quy hoạch này được chia thành hai loại chính: Quy hoạch sử dụng đất tổng thể và Quy hoạch sử dụng đất chi tiết.
Quy hoạch sử dụng đất tổng thể được xây dựng cho các vùng lãnh thổ lớn tương đương cấp tỉnh hoặc cấp vùng, với mục tiêu tạo ra một chiến lược sử dụng đất dài hạn từ 15 đến 30 năm, nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế và xã hội Quy hoạch này đóng vai trò định hướng cho quy hoạch sử dụng đất chi tiết và chỉ tập trung vào việc phân loại các loại đất lớn như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất cơ sở hạ tầng và các loại đất khác.
Quy hoạch sử dụng đất chi tiết được xây dựng cho cấp xã với giai đoạn lập từ 5-10 năm, bao gồm các quy định cụ thể về từng loại đất, thửa đất và chủ sử dụng Nhật Bản đặc biệt chú trọng đến việc tham gia ý kiến của người dân trong quy hoạch, đảm bảo tính khả thi cao và sự chấp hành tốt của cộng đồng đối với các quy định đã được phê duyệt.
2.3.1.4 Quy hoạch sử dụng ở Hàn Quốc
Năm 1972, "Luật Sử dụng và Quản lý đất đai quốc gia" đã phân chia đất đai cả nước thành 10 loại phân khu sử dụng, đồng thời thiết lập các khu hạn chế phát triển gọi là đai xanh Trong các khu vực này, ngoài những công trình kiến trúc cần duy trì, mọi hoạt động khai thác đều bị cấm nhằm ngăn chặn sự phát triển không kiểm soát, bảo vệ đất nông nghiệp và các không gian nghỉ ngơi, giải trí Mục tiêu của "Kế hoạch 10 năm về phát triển tổng hợp toàn quốc" là phân tán dân số đô thị lớn và kết hợp với "phương án phát triển khu vực" để thúc đẩy tăng trưởng ở vùng sâu, vùng xa, đồng thời thu hút người dân quay trở về.
Kế hoạch quản lý khu vực thủ đô của Hàn Quốc, được ban hành năm 1981, đã cấm khai thác quy mô lớn nhằm ngăn chặn tình trạng dân số ồ ạt đổ về thủ đô Chính phủ áp dụng chế độ quản lý tổng ngạch để kiểm soát số lượng sinh viên đại học tại khu vực Hán Thành Tuy nhiên, sau gần 30 năm nỗ lực, Hàn Quốc vẫn đối mặt với thất bại Chính sách "đai xanh" đã dẫn đến sự gia tăng giá nhà, gây ra khoản bồi thường đất đai cao, làm cho việc thu hồi đất để xây dựng công trình công cộng gặp nhiều khó khăn và bế tắc.
2.3.1.5 Quy hoạch sử dụng đất ở Trung Quốc
Trung Quốc là nước nằm trong vùng Đông Á có diện tích tự nhiên là
Trung Quốc, với diện tích 9.597 nghìn km² và dân số hơn 1,2 tỷ người, chú trọng phát triển kinh tế - xã hội bền vững, đồng thời bảo vệ môi trường Trong các kế hoạch hàng năm và dài hạn, Nhà nước và các địa phương đều dành một phần cho các nhiệm vụ phát triển bền vững và bảo vệ môi trường, đặc biệt là việc sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, nhất là đất đai Hiện nay, Trung Quốc đã lập quy hoạch sử dụng đất theo hướng phân vùng chức năng, xác định rõ mục đích sử dụng đất gắn với bảo vệ môi trường Để quy hoạch tổng thể phù hợp, các quy định pháp luật yêu cầu mọi hoạt động phát triển tài nguyên phải nhất quán với phân vùng chức năng.
Quy hoạch tổng thể và sơ đồ phân vùng chức năng mang lại lợi ích tích cực bằng cách giảm thiểu xung đột đa mục đích, nhờ vào việc xác định các mục đích sử dụng tương thích và ưu tiên cho các khu vực cụ thể.
2.3.2 Quy hoạch sử dụng đất đai ở Việt Nam
2.3.1.1 Khái quát công tác lập quy hoạch trên phạm vi cả nước
Luật Đất đai năm 1993 đã tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho quy hoạch sử dụng đất, đảm bảo tính thống nhất trong quản lý nhà nước về đất đai Thông qua quy hoạch, Nhà nước thực hiện quyền quyết định về đất đai, quản lý quỹ đất theo từng loại, tạo cơ sở pháp lý cho giao đất, thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất Điều này gắn liền với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, giúp điều chỉnh chính sách đất đai địa phương và dành quỹ đất hợp lý cho các ngành, lĩnh vực, từ đó thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá Đồng thời, quy hoạch cũng giúp các UBND nắm rõ quỹ đất địa phương và dự tính nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước.
Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2007, 63 tỉnh, thành phố đã hoàn thành phương án điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010, với 62 tỉnh được Chính phủ phê duyệt Ở cấp huyện, 450/676 huyện đã hoàn thành quy hoạch, đạt 66,57%, trong khi 154 huyện đang triển khai và 72 huyện chưa bắt đầu Tại cấp xã, 6.179/10.784 xã đã lập quy hoạch sử dụng đất, đạt 57,30%, với 2.466 xã đang triển khai và 2.139 xã chưa thực hiện Trong số này, 1.358 xã đã lập quy hoạch chi tiết theo bản đồ địa chính theo quy định của Luật đất đai.
2.3.2.2 Tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất toàn quốc * Kết quả đạt được
Sau khi Luật Đất đai 1987 được ban hành, công tác quy hoạch sử dụng đất chính thức được triển khai, theo đúng tinh thần của luật Đến nay, sau hơn 20 năm thực hiện, công tác này đã đạt được một số kết quả quan trọng.