đại học quốc gia hà nội khoa lut doÃn đình tiÕn Ng-êi hưíng dÉn khoa häc: TS Ngun Hoµng Anh kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân (qua thực tiễn địa bàn tỉnh hóa) Luận văn đc bảo vệ Hội đồng chấm luận văn, họp Khoa Luật - Đại học Quèc gia Hµ Néi Vµo håi giê ., ngµy tháng năm 2012 Chuyên ngành : Lý luận lịch sử nhà nc pháp luật MÃ số : 60 38 01 Có thể tìm hiểu luận văn Trung tâm t liệu - Th viện Đại học Quốc gia Hà Nội Trung tâm t liệu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội luận văn thạc sÜ luËt häc hµ néi - 2012 MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt Danh mục bảng Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 1.1.1 1.1.2 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 2.1 2.1.2 Khái quát văn quy phạm pháp pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Khái niệm, dấu hiệu đặc trưng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân ban hành Vai trò văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân quản lý nhà nước phát triển Khái quát kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Khái niệm kiểm tra văn quy phạm pháp luật Mục đích, ý nghĩa cơng tác kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Đặc trưng kiểm tra văn quy phạm pháp luật Phân biệt kiểm tra văn quy phạm pháp luật hoạt động tương tự Quy định pháp luật hành kiểm tra văn quy phạm pháp luật Nguyên tắc kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Đối tượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Nội dung kiểm tra văn Phương thức tiến hành kiểm tra văn quy phạm pháp luật Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân vai trò quan tư pháp địa phương hoạt động kiểm tra Các quy định xử lý văn quy phạm pháp luật hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Thông báo văn trái pháp luật Công bố kết xử lý văn trái pháp luật Biện pháp xử lý quan, người ban hành văn trái pháp luật Các hình thức xử lý văn sai trái Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn trái pháp luật 2.2 2.2.1 2.2.2 15 3.1 15 17 3.1.1 3.1.2 3.1.3 23 23 24 25 28 33 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 38 38 39 40 42 46 Những thành tựu hạn chế công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân địa bàn tỉnh Thanh Hóa Những kết đạt hoạt động xây dựng, ban hành; kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Những bất cập việc xây dựng, ban hành kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân địa bàn tỉnh Thanh Hóa Nguyên nhân hạn chế, tồn công tác xây dựng, ban hành; kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Thanh Hóa Nguyên nhân khách quan Nguyên nhân chủ quan Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG 49 Giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Sửa đổi, bổ sung số văn hành Xây dựng, ban hành văn Tăng cường hoạt động rà sốt, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật quyền địa phương Xác định văn cần kiểm tra, mục đích, phạm vi kiểm tra Lập kế hoạch kiểm tra Thu thập thơng tin minh chứng Xử lý, phân tích thông tin minh chứng thu Viết báo cáo kiểm tra Các hoạt động sau hoàn thành kiểm tra Giải pháp chế sách thực kiểm tra văn quy phạm pháp luật quyền địa phương Cơng tác đạo phối hợp cấp, ngành hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật quyền địa phương Hoàn thiện tổ chức phát triển nguồn nhân lực phục vụ công tác kiểm tra Giải pháp tài chính, ngân sách điều kiện khác đảm bảo cho cơng tác kiểm tra Về tài chính, ngân sách Về kinh phí, trang thiết bị làm việc Tổ chức mạng lưới thông tin Các giải pháp khác: xây dựng hệ sở liệu; nguồn thông tin yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật 96 KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA 12 20 21 49 BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA 2.1.1 MỞ ĐẦU Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 49 55 76 76 88 95 96 98 99 99 100 100 101 101 102 102 103 103 104 106 106 107 107 108 110 113 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết việc nghiên cứu đề tài Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế sách quan trọng Đảng ta xác định khẳng định nhiều văn kiện quan trọng như: Nghị số 08-NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 Bộ Chính trị số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp thời gian tới; Nghị số 48-NQ/TW ngày 24 tháng năm 2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị số 49-NQ/TW ngày 02 tháng năm 2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX Nhằm triển khai thực chủ trương này, Nghị số 287/2001/NQ-UBTVQH10 ngày 29/01/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 quy định thi hành số điểm Nghị việc sửa đổi, bổ sung số điều Hiến pháp năm 1992 chuyển giao hoạt động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) (công tác kiểm sát chung) từ quan kiểm sát sang cho Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND), để quan, đơn vị tiếp tục thực Thực quy định Hiến pháp (sửa đổi), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung số điều Luật ban hành VBQPPL (hiện Luật ban hành VBQPPL năm 2008), Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 kiểm tra xử lý VBQPPL, thay Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng năm 2010 Kiểm tra, xử lý VBQPPL thiết chế mới, có ý nghĩa quan trọng quan hành pháp, hoạt động quản lý hành nhà nước pháp luật theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam nhân dân, nhân dân, nhân dân Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam đặt nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ sở bảo đảm cho quan, tổ chức, cá nhân hoạt động khuôn khổ pháp luật Trong bối cảnh quyền Trung ương tiến hành cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho quyền địa phương cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo địa phương quản lý nhà nước, cấp quyền địa phương sử dụng pháp luật công cụ quan trọng, hiệu để quản lý phát triển VBQPPL quyền địa phương ban hành phục vụ đắc lực cho nghiệp phát triển kinh tế - xã hội địa phương Theo quy định Luật ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 HĐND UBND cấp ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực việc quản lý nhà nước địa phương Trong thời kỳ đổi quyền địa phương quan tâm tới việc xây dựng ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, văn ban hành chủ yếu để cụ thể hóa thực quy định VBQPPL quan nhà nước Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn địa phương quy định vấn đề mà quyền địa phương ủy quyền ban hành Tuy nhiên, trình ban hành VBQPPL, số nơi quyền cấp cịn ban hành văn có nội dung trái pháp luật, không thẩm quyền, sai thể thức kỹ thuật trình bày văn bản, trình tự thủ tục ban hành… Trong bối cảnh đó, việc tăng cường cơng tác kiểm tra VBQPPL trách nhiệm quan hành pháp nhằm hoàn thiện VBQPPL, trước hết VBQPPL bộ, quan ngang bộ, HĐND UBND cấp ban hành, bảo đảm văn quan hành nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực văn pháp luật - nguyên tắc quan trọng nhà nước pháp quyền Do tính thời sự, cấp bách vấn đề nên tác giả chọn đề tài: "Kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân ?y ban nhân dân (qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh Hóa)" cho luận văn thạc sĩ Tình hình nghiên cứu đề tài Ở nước ta nay, vấn đề VBQPPL, văn hành (VBHC), định quản lý nhà nước nhiều nhà khoa học (luật học, hành học, ngơn ngữ học ) quan tâm có nhiều cơng trình nghiên cứu, như: - GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Hoàng Trọng Phiến, Hướng dẫn soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1998 - Nguyễn Chí Dũng, "Những nội dung cần làm lấy ý kiến nhân dân dự thảo văn quy phạm pháp luật", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12/2005 - Phạm Tuấn Khải, "Nhà khoa học với cơng tác xây dựng pháp luật: vai trị, ý nghĩa thực trạng", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, 6/2006) - ng Chu Lưu (Chủ biên), Bình luận Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005 - Nguyễn Công Long, Hoàn thiện thủ tục xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành cơng, 2005 - TS Nguyễn Thế Quyền, "Hiệu lực văn pháp luật vấn đề lý luận thực tiễn", Tạp chí Luật học, số 2/2005 - PGS.TS Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội - Hà Quang Thanh, Hoàn thiện việc ban hành văn quản lý nhà nước hệ thống quan hành nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản lý nhà nước, 2000 - TS Lưu Kiếm Thanh, Hướng dẫn soạn thảo văn quản lý hành nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1999 Ngồi ra, cịn có số báo, cơng trình nghiên cứu khác đăng tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học Các cơng trình nghiên cứu nói đề cập đến nhiều góc độ VBQPPL, định quản lý nhà nước, VBHC nói chung Tuy nhiên chưa có nhiều cơng trình nghiên cứu cách riêng lẻ, cụ thể ban hành văn quyền địa phương đặc biệt vấn đề kiểm tra xử lý VBQPPL quyền địa phương Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài * Mục đích Xuất phát từ quan điểm, chủ trương cải cách hành kiện tồn máy nhà nước, sở thành tựu lý luận hành chính- luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL cấp quyền địa phương Thanh Hóa, với mục đích nâng cao hiệu công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL HĐND UBND địa bàn tỉnh Thanh Hóa Do đó, nội dung đề tài khơng tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL, mà cịn có số đánh giá liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL Trên sở rút ưu điểm, tồn tại, nguyên nhân tồn quan trọng đề giải pháp hồn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL quyền địa phương đưa hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL HĐND UBND địa bàn tỉnh Thanh Hóa vào nề nếp, pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tính khả thi thực tiễn * Nhiệm vụ Để thực mục đích trên, tác giả tập trung thực nhiệm vụ sau: - Tổng hợp thành tựu lý luận hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL; - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL quyền địa phương qua khảo sát thưc tiễn tỉnh Thanh Hóa, từ rút kết luận đánh giá kinh nghiệm đúc kết; - Xây dựng kiến giải biện pháp nhằm hồn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL quyền địa phương Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu Hệ thống VBQPPL HĐND UBND cấp địa bàn tỉnh Thanh Hóa ban hành; hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL HĐND UBND tỉnh Thanh Hóa * Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: địa bàn tỉnh Thanh Hóa với 27 huyện, thị xã, thành phố tỉnh - Phạm vi thời gian: năm (từ năm 2004 Nghị định 135/2003/NĐ-CP Chính phủ kiểm tra xử lý VBQPPL ban hành có hiệu lực nay) Phƣơng pháp luận phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài nghiên cứu sở vận dụng phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin tư tưởng Hồ Chí Minh nhà nước pháp luật, Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam nhân dân, nhân dân nhân dân Trong trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương pháp thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia việc thu thập xử lý thông tin liên quan đến nội dung đề tài Những đóng góp ý nghĩa luận văn Từ góc độ khoa học quản lý hành nhà nước, xem cố gắng việc nghiên cứu vấn đề kiểm tra VBQPPL quyền địa phương cách chun sâu tồn diện Vì luận văn có ý nghĩa: - Góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra đối VBQPPL HĐND UBND - Đóng góp cho cơng tác tăng cường chất lượng, hiệu hoạt động xây dựng ban hành, xử lý VBQPPL HĐND UBND; - Góp phần hồn thiện chương trình mơn học kỹ thuật soạn thảo ban hành văn Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận pháp luật kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Chương 2: Thực trạng kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân địa bàn tỉnh Thanh Hóa từ năm 2004 đến Chương 3: Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân địa bàn tỉnh Thanh Hóa Chương MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1.1 Khái niệm, dấu hiệu đặc trƣng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân ban hành 1.1.1.1 Khái niệm văn Thuật ngữ văn hiểu diễn giải theo nhiều cách khác Ở góc độ ngơn ngữ học, có quan niệm cho rằng, "văn giấy ghi nội dung kiện" [34, tr 823] Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, văn hiểu phương tiện để ghi nhận truyền đạt thông tin, định từ chủ thể sang chủ thể khác ký hiệu hay ngơn ngữ định Ví dụ: văn pháp luật, công văn, tài liệu, giấy tờ Theo nghĩa hẹp, văn hiểu tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý định, sử dụng hoạt động quan Nhà nước, tổ chức trị, trị - xã hội, tổ chức kinh tế 1.1.1.2 Khái niệm văn quy phạm pháp luật Khái niệm VBQPPL quy định Điều Luật ban hành VBQPPL (Quốc hội thông qua năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) sau: "Văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, có quy tắc xử chung, ... quát văn quy phạm pháp pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Khái niệm, dấu hiệu đặc trưng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân ban hành Vai trò văn quy phạm pháp luật Hội. .. quy? ??n kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân vai trò quan tư pháp địa phương hoạt động kiểm tra Các quy định xử lý văn quy phạm pháp luật hội đồng nhân dân Ủy. .. pháp luật 1.2 KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN 1.2.1 Khái niệm kiểm tra văn quy phạm pháp luật 1.2.1.1 Khái niệm kiểm tra