BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH Phạm Duy Nghĩa – Dương Kim Thế Nguyên CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC-THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG NĂM 2014 TP. Hồ Chí Minh - Năm 2014 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH Phạm Duy Nghĩa – Dương Kim Thế Nguyên CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC-THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG NĂM 2014 TP. Hồ Chí Minh - Năm 2014 i MỤC LỤC Trang 1 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 2 Thực trạng chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp 3 Kinh nghiệm của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) về quản trị doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước 4 Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về giám sát vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp qua nghiên cứu tình huống tại Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin) 5 Một số kiến nghị chính sách nhằm góp phần giám sát hiệu quả vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp Tài liệu tham khảo Phụ lục: Tình huống Vinashin ii GIẢI THÍCH CHỮ VIẾT TẮT Bộ GTVT Bộ Giao thông vận tải Bộ KH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn CP Chính phủ CSH Chủ sở hữu CSHT Cơ sở hạ tầng CTGT Công trình giao thong DNNN Doanh nghiệp nhà nước EVN Tập đoàn điện lực Việt Nam HĐBT Hội đồng Bộ trưởng HĐQT Hội đồng quản trị KTNN Kinh tế nhà nước SASAC Ủy ban Giám sát và Quản lý tài sản Nhà nước (Trung Quốc) SCIC Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước SXKD Sản xuất kinh doanh TCT Tổng công ty TCTD Tổ chức tín dụng TĐKT Tập đoàn kinh tế TĐKTNN Tập đoàn kinh tế nhà nước TGĐ Tổng giám đốc TNHH Trách nhiệm hữu hạn UBND Ủy ban nhân dân Vinashin Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam VPCP Văn phòng Chính phủ WTO Tổ chức Thương mại thế giới iii TÓM TẮT ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Về mặt khoa học pháp lý, sau khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực vào ngày 30/06/2010, thì ở Việt Nam DNNN không còn tồn tại một loại hình doanh nghiệp có chế độ pháp lý riêng biệt mà phải hoạt động như các công ty TNHH hoặc công ty cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2005. Tuy không còn khái niệm doanh nghiệp nhà nước, song nền kinh tế với các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn hoặc chiếm một phần vốn đủ để kiểm soát công ty vẫn được duy trì. Mặc dù, doanh nghiệp nhà nước được chuyển thành các công ty TNHH hoặc CTCP hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, song đạo luật này lại thiếu vắng các quy định về giám sát hoặc thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước. Một khoảng trống pháp lý đã xuất hiện đối với việc giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước trong các công ty, cho đến nay vẫn chưa được khỏa lấp. Vào thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có quyền thực hiện quyền sở hữu (QSH) đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là vấn đề chưa thật rõ ràng về lý thuyết và quy định pháp lý. Trong thực tiễn, đã xuất hiện hai cơ chế quản lý và thực hiện vốn chủ sở hữu tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, thứ nhất theo cơ chế bộ chủ quản, tức là doanh nghiệp nhà nước do một cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức và quản lý như người chủ sở hữu, thứ hai, chuyển dần một số quyền chủ sở hữu, đặc biệt là quyền kiểm soát vốn và tài sản về cho một đơn vị chuyên kinh doanh vốn nhà nước có tên gọi TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Về thực hiện quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước theo cơ chế chủ quản, có thể chỉ ra một số điểm còn tồn tại như sau : - Thứ nhất, nhiều cơ quan quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước (KTNN) và TCT 91, nhưng thực tế không biết đơn vị nào thực hiện chức năng đại diện CSH vốn nhà nước - Thứ hai, cơ chế giám sát vốn nhà nước tại các tập đoàn KTNN bị buông lỏng iv - Thứ ba, trách nhiệm giải trình không rõ ràng - Thứ tư, thiếu cơ chế giám sát quyền lực trong cơ chế quản lý - Thứ năm, tổ chức không phù hợp, thiếu cán bộ chuyên môn đủ năng lực - Thứ sáu, cơ quan chủ quản can thiệp quá sâu vào hoạt động của doanh nghiệp - Thứ bảy, tình trạng quá tải trong việc giải quyết sự vụ ở cơ quan công quyền - Thứ tám, người đại diện CSH nhà nước không thực hiện một cách có trách nhiệm Về cơ chế quản lý vốn nhà nước thông qua SCIC, Việc thành lập SCIC, một mặt nhằm đổi mới cơ chế quản lý doanh nghiệp có vốn nhà nước, tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp, mặt khác nhằm đáp ứng yêu cầu của hội nhập, đặc biệt khi Việt Nam trở thành thành viên của WTO. Tuy nhiên việc quản lý vốn nhà nước thông qua SCIC vẫn còn tồn tại một số vấn đề như : (1) Tác dụng còn hạn chế, những doanh nghiệp chuyển giao về cho SCIC làm đại diện CSH vốn nhà nước chủ yếu là các doanh nghiệp nhỏ và vừa, còn các doanh nghiệp lớn vẫn chưa được sắp xếp lại và chưa thuộc quyền quản lý của SCIC. (2) Khó khăn về nhân sự do hầu hết ban lãnh đạo SCIC là kiêm nhiệm, cán bộ của SCIC chưa đủ mạnh cả về số lượng và năng lực. (3) Mối quan hệ giữa SCIC và người đại diện còn lỏng lẻo. Trong thực tế, việc tách bạch chức năng đại diện CSH vốn nhà nước với chức năng quản lý hành chính mới thực hiện được ở một bộ phận rất nhỏ. Những DNNN sau cổ phần hóa đã được giao về cho SCIC quản lý, nhưng cách quản lý của SCIC vẫn tồn tại những hạn chế nhất định làm cho hiệu quả hoạt động của SCIC và của các doanh nghiệp được SCIC quản lý vẫn chưa đáp ứng yêu cầu. Hơn thế nữa, một bộ phận rất lớn vốn nhà nước (lớn hơn rất nhiều so với phần vốn tại các DNNN chuyển giao về cho SCIC) tập trung ở các tập đoàn, TCT, nơi vẫn đang tồn tại nhiều bất cập cả về cơ chế quản lý và cơ chế hoạt động. Với lý do kinh doanh đa ngành, v đã xuất hiện tình trạng đầu tư chồng lấn, trái ngành giữa nhiều đơn vị KTNN. Nhiều trường hợp mở rộng đầu tư sang những lĩnh vực rủi ro mà doanh nghiệp mình không có thế mạnh, như bất động sản, chứng khoán, ngân hàng, công ty tài chính, gây ra những “cơn sốt” và thua lỗ. Trong khi đó, nhiều hạng mục cần thiết cho nền kinh tế, đúng thế mạnh của kinh tế nhà nước lại thiếu được chú trọng vì lý do “thiếu vốn”. Trong quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước vẫn đóng các vai trò quan trọng bậc nhất trong nền kinh tế Việt Nam. Sự tồn tại của chúng đặt ra ba thách thức với nhà nước, thứ nhất, làm sao xử lý hay cân đối được vai trò của Chính phủ giữa hai tư cách vừa là chủ sở hữu DNNN vừa là nhà lập chính sách và điều hành kinh tế vĩ mô, thứ hai, làm sao bảo đảm sự tham gia của DNNN vào thị trường không gây bất bình đẳng và bóp méo các quy luật cạnh tranh, và thứ ba, làm sao giải quyết bài toán hiệu quả kinh doanh của DNNN? Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm quản trị doanh nghiệp nhà nước của tổ chức hợp tác kinh tế phát triển, nội dung nghiên cứu của đề tài đã đề xuất bước đầu, góp phần quản lý tốt hơn phần vốn góp của nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm : - Tách bạch quản lý hành chính nhà nước và quản lý của CSH , trong đó cần áp dụng giải pháp tách bạch phù hợp với từng nhóm doanh nghiệp chủ yếu như (1)nhóm các doanh nghiệp độc quyền nhà nước mà hiện tại hoặc theo lộ trình sắp xếp chưa cho phép tư nhân tham gia đầu tư khác với (2)nhóm các doanh nghiệp hoạt động vì mục đích kinh doanh theo đuổi lợi nhuận, trong các ngành, nghề, lĩnh vực có sự cạnh tranh của các doanh nghiệp ngoài nhà nước: - Lựa chọn mô hình quản lý vốn nhà nước tại DNNN: Mô hình quản lý vốn nhà nước tại DNNN phù hợp cho Việt Nam hiện nay nên có hai cấp. Ở cấp doanh nghiệp, việc quản lý vốn nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua các TCT đầu tư tài chính nhà nước tương tự như SCIC và các TĐKTNN, thực hiện chủ yếu thông qua phương thức đầu tư vốn; các công ty mẹ của Tập đoàn/TCT đầu tư vốn vào các công ty con, và quản lý các công ty con với tư cách là đại diện CSH vốn nhà nước đã đầu tư vào công ty con đó. vi Ở cấp quản lý nhà nước, chức năng CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp được thực hiện tập trung bởi một Cơ quan nhà nước chuyên trách giám sát và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (có thể là một Bộ hoặc một Ủy ban nhà nước). Cơ quan này được giao quản lý trực tiếp (là cơ quan chủ quản) các TĐKTNN và các SCIC, có chức năng chuyên trách, tập trung và thống nhất thực hiện quyền CSH nhà nước tại các doanh nghiệp với vai trò cổ đông, thành viên hoặc CSH công ty theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Cơ quan đặc trách quản lý vốn nhà nước này không có chức năng quản lý hành chính nhà nước, không tham gia hoạch định chính sách (trừ những chính sách áp dụng riêng cho khu vực DNNN). 1 LỚI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu : Sau vụ TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước SCIC trả lương hàng tỷ đồng cho các lãnh đạo cao cấp được báo chí phanh phui cuối năm 2009, một hiện trạng phiền phức liên quan đến quản lý vốn nhà nước tại khoảng 2500 DNNN đang được đặt ra. Đặc biệt, từ sau ngày 30/06/2010, doanh nghiệp nhà nước được chuyển thành các công ty TNHH hoặc CTCP hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005, song đạo luật này lại thiếu vắng các quy định về giám sát hoặc thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước. Một khoảng trống pháp lý đã xuất hiện đối với việc giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu của cổ đông nhà nước trong các công ty, cho đến nay vẫn chưa được khỏa lấp. Vào thời điểm hiện tại, cơ quan và cá nhân nào có quyền thực hiện quyền sở hữu (QSH) đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp là vấn đề chưa thật rõ ràng về lý thuyết và quy định pháp lý. Cho đến nay cũng đã có một số đề tài nghiên cứu làm cơ sở cho sự ra đời của SCIC và thảo luận Luật quản lý tài sản công, trong đó có thể kể đến một số đề tài nghiên cứu như : (1) Trần Tiến Cường (2005), Doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước – Pháp luật điều chỉnh và mô hình chủ sở hữu theo kinh nghiệm quốc tế, Nxb Thống kê, Hà Nội; (2)Trần Tiến Cường (2006), Đổi mới quản lý nhà nước đối với các loại hình doanh nghiệp ở Việt Nam theo hướng không phân biệt thành phần kinh tế, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ KH&ĐT; (3) Trần Tiến Cường (2008), Đổi mới nội dung và phương thức quản lý, giám sát của nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước phù hợp với thể chế kinh tế thị trường và cam kết gia nhập WTO, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ KH&ĐT; (4) Nguyễn Thiềng Đức (2004), Cơ chế quản lý vốn tại doanh nghiệp, Đề tài nghiên cứu khoa học; (5) Gao, S.Q và Yang, Q.X (2001), Cải cách DNNN ở Trung Quốc, NXB Nhân dân Tế Nam, Trung Quốc (bản dịch tiếng Việt); 2 (6) Lin, Y. F và Cai, F (1997), Thông tin đầy đủ và Cải cách DNNN, NXB Sơn Liên, Thượng Hải (bản dịch tiếng Việt). (7) Vũ Thị Hồng Loan (2003), “Cơ chế quản lý và giám sát tài sản nhà nước tại doanh nghiệp Trung Quốc”, Tạp chí Tài chính Doanh nghiệp, 12, tr.36. (8) Phạm Phan Dũng (2004), Hội nghị quốc tế quản trị doanh nghiệp, Bộ Tài chính, Đổi mới phương thức quản lý phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp. Tuy nhiên, Việc quản lý vốn đầu tư của nhà nước tại các DN, nhất là DNNN và DN có vốn đầu tư liên doanh giữa VN và nước ngoài vẫn đang là đề tài bỏ ngỏ. Ở ngoài nước, OECD có một số hướng dẫn về quản trị DNNN, song ít nghiên cứu về mô hình nhà nước nên quản lý phần vốn của mình ra sao. Chính vì vậy, trong bồi cảnh hiện tại, việc nghiên cứu đề tài “chế độ pháp lý về quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước” là rất thời sự, có ý nghĩa cho việc hoàn thiện hệ thống lý luận về khoa học kinh tế ở Việt Nam và thực tiễn đóng góp cho thực tiễn hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế Việt Nam. 2. Mục tiêu nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài nhằm đến các mục tiêu sau đây : • Làm rõ nhà nước hiện đang quản lý vốn đầu tư vào DN bằng những công cụ pháp lý nào; • Đánh giá các công cụ đó • Kiến nghị đề xuất các phương án tăng cường quản lý vốn đầu tư của NN tại các DN, nhất là DNNN 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài là vốn nhà nước tại doanh nghiệp và vấn đề quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn của nhà nước. 4. Phương pháp nghiên cứu Phù hợp với từng mục tiêu nghiên cứu, các phương pháp nghiên cứu sử dụng trog đề tài bao gồm : [...]... thống lý luận về luật kinh tế - vấn đề quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước • Xây dựng và cũng cố các luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện cơ chế quản lý và pháp luật liên quan đến việc quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước 6 Kết cấu của đề tài Kết cấu nội dung của đề tài gồm 5 phần như sau: 1 2 3 4 5 Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Thực trạng chế độ pháp lý về. .. chế quản lý vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước và các doanh nghiệp 100% vốn đầu tư của nhà nước theo cơ chế chủ quản 2.1.1 Mô tả và phân tích cơ chế quản lý vốn chủ sở hữu qua cơ chế chủ quản Từ vụ việc Vinashin, lỗ hổng trong giám sát vốn nhà nước tại 12 tập đoàn kinh tế nhà nước đã hiện rõ Do thiếu vắng một đạo luật về giám sát vốn đầu tư của nhà nước vào tập đoàn, do chế độ báo cáo và. .. nhà nước tại doanh nghiệp 4 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC VÀ NHU CẦU GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Kể từ thời điểm Luật DNNN 2003 hết hiệu lực vào ngày 30/06/2010, khác với quan niệm của khoa học kinh tế, về mặt pháp lý ở Việt Nam không còn tồn tại một loại hình doanh nghiệp có chế độ pháp lý riêng là doanh nghiệp nhà nước,... vấn đề sở hữu, thành lập và quản trị DNNN nói chung và TĐKTNN nói riêng 13 2 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM Trên thực tế, đã xuất hiện hai cơ chế quản lý và thực hiện vốn chủ sở hữu tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, thứ nhất theo cơ chế bộ chủ quản, tức là doanh nghiệp nhà nước do một cơ quan nhà nước thành lập, tổ chức và quản lý như người chủ sở hữu,... quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Kinh nghiệm của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) về quản trị doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về giám sát vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp qua nghiên cứu tình huống tại Tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin) Một số kiến nghị chính sách nhằm góp phần giám sát hiệu quả vốn đầu tư của nhà. .. hữu và sử dụng, áp dụng vào phần vốn nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp các phân tích dưới đây về chủ thể thực hiện QSH, về đối tư ng các quyền sở 9 hữu nhất là quyển sử dụng và hưởng dụng sẽ cho thấy rõ những điều chưa chắc chắn về lý thuyết và pháp lý: Thứ nhất, vốn đầu tư của nhà nước thuộc sở hữu toàn dân Điều 17 của Hiến pháp 1992 quy định “phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, ... là quyền kiểm soát vốn và tài sản về cho một đơn vị chuyên kinh doanh vốn nhà nước có tên gọi TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) Đối với các tập đoàn, TCT và doanh nghiệp nhà nước độc lập quy mô lớn, cơ chế bộ chủ quản cũ vẫn được áp dụng SCIC mới kiểm soát khoảng 1,8% vốn đầu tư của nhà nước vào những công ty độc lập, không trực thuộc các tập đoàn và TCT, với quy mô vốn tư ng đối nhỏ so với... hướng tới bán nốt phần vốn nhà nước ở các doanh nghiệp cổ phần hóa mà Nhà nước không cần giữ cổ phần chi phối; qua đó giúp các DNNN cải thiện hiệu quả kinh doanh Đổi mới cơ chế quản lý vốn giúp tăng hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp Thông qua SCIC, vốn nhà nước sẽ được quản lý theo cơ chế thị trường Cơ chế quản lý vốn nhà nước được chuyển từ “cấp phát vốn sang đầu tư kinh doanh vốn theo quy luật thị... đã quản lý chặt chẽ và làm gia tăng phần vốn và tài sản của nhà nước ở doanh nghiệp tiếp nhận Tính đến 31/12/2008, vốn điều lệ của các doanh nghiệp tiếp nhận đã tăng trưởng 36%, tăng trưởng phần vốn nhà nước đạt 26% Doanh thu các doanh nghiệp tiếp nhận tăng 44% và lợi nhuận tăng 105% [26] Tái cơ cấu lại phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp SCIC đã tích cực thực hiện việc tái cơ cấu phần vốn nhà nước tại. .. chính nhà nước với tổ chức và cán bộ thực hiện quyền CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp Vì khi bộ máy và cán bộ quản lý không chuyên nghiệp và chuyên tâm vào một mục đích nhất quán, thống nhất (hoặc là thiết lập một nền hành chính chuyên nghiệp, quản lý nhà nước có hiệu lực và hiệu quả; hoặc là chuyên trách hoạt động kinh doanh, theo đuổi mục đích lợi nhuận cho doanh nghiệp) sẽ dẫn đến quản lý nhà nước