CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ NỢ CÔNG VÀ ĐẢO NỢ
Khái niệm
Nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chi trả, và nó khác biệt với nợ quốc gia Nợ quốc gia bao gồm toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, trong đó có nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân như doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân Do đó, nợ công chỉ là một phần trong tổng thể nợ quốc gia.
Theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới (WB) nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm:
1) Nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương;
2) nợ của các cấp chính quyền địa phương;
3) nợ của Ngân hàng trung ương;
4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ
Định nghĩa này tương đồng với quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính được đề cập trong Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển.
Theo Luật Quản lý nợ công ban hành năm 2009 của Việt Nam, Nợ công, còn gọi là
Nợ Chính phủ, hay còn gọi là Nợ quốc gia, là tổng số tiền mà chính phủ các cấp vay mượn để bù đắp thâm hụt ngân sách Điều này có nghĩa là Nợ Chính phủ chính là thâm hụt ngân sách tích lũy tại một thời điểm nhất định Để đánh giá quy mô của Nợ Chính phủ, người ta thường so sánh nó với Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) dưới dạng phần trăm.
Đặc điểm nợ công
Nợ công được định nghĩa là khoản nợ mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm thanh toán, thể hiện sự ràng buộc trong việc trả nợ Mặc dù có nhiều cách tiếp cận khác nhau về nợ công, nhưng các đặc trưng cơ bản của nó vẫn giữ nguyên.
Nợ công là khoản nợ do Nhà nước, bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chịu trách nhiệm thanh toán, khác với các khoản nợ thông thường.
Trách nhiệm của Nhà nước trong việc quản lý nợ công được thể hiện qua hai hình thức: trực tiếp và gián tiếp Hình thức trực tiếp là khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền vay tiền và chịu trách nhiệm hoàn trả khoản vay Trong khi đó, hình thức gián tiếp là khi cơ quan Nhà nước bảo lãnh cho một chủ thể trong nước vay nợ; nếu bên vay không thể trả nợ, trách nhiệm sẽ thuộc về cơ quan bảo lãnh Quá trình quản lý nợ công được thực hiện một cách chặt chẽ với sự tham gia của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Quản lý Nợ công cần một quy trình chặt chẽ để đảm bảo khả năng trả nợ của các đơn vị vay vốn, đồng thời duy trì cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia Mục tiêu quan trọng của việc sử dụng vốn là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung Theo pháp luật Việt Nam, quản lý nợ công phải được thực hiện thống nhất và toàn diện, từ huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay cho đến việc trả nợ, nhằm đạt được những mục tiêu trên Việc quản lý này không chỉ mang lại lợi ích kinh tế mà còn có ý nghĩa chính trị và xã hội quan trọng.
Nợ công được huy động và sử dụng vì lợi ích chung của đất nước, không nhằm thỏa mãn lợi ích riêng của cá nhân hay tổ chức nào Bản chất của Nhà nước là phục vụ lợi ích xã hội, với vai trò là của dân, do dân và vì dân, nên các khoản nợ công phải được quyết định dựa trên lợi ích của Nhân dân, tập trung vào mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Vay nợ là một phương thức quan trọng để huy động vốn phục vụ cho sự phát triển kinh tế Nợ không phải là điều xấu, mà thực tế, các quốc gia muốn phát triển nhanh chóng thường phải vay mượn Những nền kinh tế lớn nhất thế giới như Mỹ, Trung Quốc và Nhật Bản cũng là những con nợ lớn Nợ công có thể mang lại nhiều tác động tích cực, nhưng cũng không thiếu những tác động tiêu cực Tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm việc thúc đẩy đầu tư và tăng trưởng kinh tế.
Nợ công đóng vai trò quan trọng trong việc tăng cường nguồn lực cho Nhà nước, từ đó cung cấp vốn cần thiết để phát triển cơ sở hạ tầng và nâng cao khả năng đầu tư đồng bộ Để phát triển cơ sở hạ tầng một cách nhanh chóng và hiệu quả, việc huy động vốn là yếu tố then chốt Chính sách quản lý nợ công hợp lý sẽ giúp dần dần đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư cơ sở hạ tầng, qua đó nâng cao năng lực sản xuất của nền kinh tế.
Thứ hai, nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư.
Một bộ phận dân cư trong xã hội có khoản tiết kiệm, và thông qua việc Nhà nước vay nợ, những khoản tiền nhàn rỗi này được sử dụng hiệu quả, mang lại lợi ích kinh tế cho cả khu vực công và khu vực tư.
Nợ công có thể được cải thiện nhờ vào sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế, đóng vai trò quan trọng trong hoạt động kinh tế – ngoại giao của các quốc gia phát triển Việc tận dụng hiệu quả các cơ hội này sẽ giúp thu hút thêm nguồn vốn ưu đãi, phục vụ cho việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đồng thời đảm bảo tôn trọng lợi ích của các đối tác và giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia.
Bên cạnh những tác động tích cực, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực:
Nợ công gia tăng có thể tạo ra áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt từ các khoản tài trợ nước ngoài Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước không được duy trì và cơ chế giám sát việc sử dụng nợ công không chặt chẽ, sẽ dễ dẫn đến tham nhũng và lãng phí Tình trạng này không chỉ làm thất thoát nguồn lực mà còn giảm hiệu quả đầu tư và thu ngân sách Do đó, việc nhận diện các tác động tích cực và tiêu cực của nợ công là cần thiết để phát huy mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.
Phân loại nợ công
Nợ công có thể được phân loại dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau, trong đó tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý và sử dụng nợ công hiệu quả.
Nợ công gồm có hai loại:
Nợ trong nước: là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước
Nợ nước ngoài là loại nợ công mà nguồn cho vay đến từ Chính phủ nước ngoài, các vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, cũng như từ các tổ chức và cá nhân nước ngoài.
Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong quản lý nợ, giúp xác định chính xác tình hình cán cân thanh toán quốc tế Quản lý nợ nước ngoài không chỉ đảm bảo an ninh tiền tệ mà còn liên quan đến các khoản vay chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Nợ công có hai loại:
Nợ công từ thỏa thuận trực là khoản nợ phát sinh từ các thỏa thuận vay giữa cơ quan nhà nước và cá nhân hoặc tổ chức cho vay Phương thức huy động vốn này được thực hiện thông qua các hợp đồng vay hoặc các hiệp định, thỏa thuận giữa các quốc gia.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ phát sinh khi cơ quan nhà nước phát hành các công cụ nợ để vay vốn, với thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính Ngoài ra, tính chất ưu đãi của khoản vay cũng góp phần làm phát sinh nợ công.
Nợ công có ba loại:
Nợ công từ vốn vay ODA
Nợ công từ vốn vay ưu đãi
Nợ thương mại thông thường. d Theo trách nhiệm đối với chủ nợ:
Nợ công được chia thành hai loại chính: Nợ công phải trả và Nợ công bảo lãnh Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thanh toán Trong khi đó, Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ cam kết bảo lãnh cho người vay; nếu bên vay không thực hiện nghĩa vụ trả nợ, Chính phủ sẽ chịu trách nhiệm thanh toán.
Nợ công được phân loại thành Nợ công của trung ương và Nợ công của chính quyền địa phương
Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh
Nợ công địa phương là khoản nợ mà chính quyền địa phương vay và có trách nhiệm trả Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, các khoản vay này được xem là nguồn thu ngân sách và được cân đối vào ngân sách địa phương Do đó, nợ công của địa phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương.
Phân loại nợ công đóng vai trò quan trọng trong quản lý và sử dụng nợ công hiệu quả Mỗi loại nợ sẽ đi kèm với các giải pháp quản lý phù hợp, giúp điều chỉnh quy mô nợ một cách chủ động, từ đó tạo ra nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công
1.4.1 Cân bằng ngân sách cơ bản:
Cân đối ngân sách nhà nước (NSNN) là yếu tố trực tiếp ảnh hưởng đến nợ công.
Mức thâm hụt ngân sách quốc gia thể hiện giá trị tuyệt đối của nợ công Khi ngân sách nhà nước thâm hụt, nhu cầu vay nợ của Chính phủ gia tăng, dẫn đến tình hình nợ công trở nên nghiêm trọng hơn Ngược lại, nếu ngân sách nhà nước thặng dư, nhu cầu vay nợ sẽ giảm, tạo điều kiện cho Chính phủ có thêm nguồn tài chính để mua lại trái phiếu Chính phủ trước hạn, từ đó làm giảm mức nợ công.
Nhiều nghiên cứu thực nghiệm đã chỉ ra mối liên hệ giữa thâm hụt ngân sách nhà nước và nợ công Dornbusch (1984) đã phân tích trường hợp Brazil, cho rằng thâm hụt ngân sách là nguyên nhân chính dẫn đến sự gia tăng nợ nước ngoài Sachs và Larrain (1993) nhấn mạnh rằng nợ trong nước là một phương thức ngắn hạn để tài trợ cho thâm hụt tài khóa, giúp chính phủ bù đắp thâm hụt mà không làm ảnh hưởng đến dự trữ và cung tiền, tuy nhiên, điều này có thể dẫn đến gia tăng thâm hụt ngân sách theo thời gian do nghĩa vụ nợ tăng lên Alfaidi (2002) cũng chỉ ra rằng nợ nước ngoài của Ai Cập đã tăng đáng kể do thâm hụt ngân sách gia tăng nhanh chóng.
(2003), tỷ lệ thâm hụt NSNN và tỷ lệ nợ công có mối quan hệ cùng chiều.
Sự biến động của lãi suất trên thị trường có tác động trực tiếp đến các khoản nợ công có lãi suất thả nổi và các khoản vay mới Tỷ lệ nợ công có lãi suất thả nổi càng cao thì ảnh hưởng của lãi suất càng lớn Ngay cả những khoản vay có lãi suất cố định cũng bị ảnh hưởng gián tiếp bởi sự biến động lãi suất, dẫn đến thay đổi giá cả của các công cụ nợ và quy mô nợ công Khi lãi suất tăng, chi phí vay nợ, bao gồm lãi và phí, cũng tăng theo, khiến các khoản vay của Chính phủ trở nên đắt đỏ hơn và khó khăn hơn, từ đó gia tăng nợ công.
Vào những năm 1970, để ứng phó với tình trạng suy giảm kinh tế do giá dầu tăng cao, nhiều quốc gia, bao gồm cả Hoa Kỳ, đã thực hiện chính sách mở rộng tài chính và tiền tệ Tuy nhiên, chính sách này đã dẫn đến sự gia tăng mạnh mẽ của lạm phát.
1970, Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ (FED) buộc phải tăng lãi suất để kiềm chế lạm phát.
Lãi suất thấp thúc đẩy đầu tư và tiêu dùng, góp phần làm tăng trưởng GDP và giảm tỷ lệ nợ công trên GDP.
1.4.3 Tốc độ tăng trưởng GDP thực tế:
Trong giai đoạn kinh tế mở rộng, khi GDP thực tế tăng trưởng mạnh mẽ, việc vay vốn của Chính phủ trở nên thuận lợi hơn, dẫn đến lãi suất thực tế giảm Sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng này không chỉ củng cố nguồn thu ngân sách nhà nước mà còn cải thiện đáng kể cân đối tài khóa cơ bản.
Trong thời kỳ suy thoái, sự tăng trưởng kinh tế chậm lại dẫn đến các chỉ tiêu kinh tế xấu đi, đồng thời làm gia tăng tỷ lệ nợ công so với GDP (Marek, 2014).
Trong cơ cấu nợ công, các khoản vay bằng ngoại tệ có thể bị ảnh hưởng trực tiếp bởi sự biến động của tỷ giá Khi tỷ giá tăng, khoản trả nợ đến hạn sẽ gia tăng, đặc biệt với những ngoại tệ có sự biến động lớn Tại Việt Nam, sự tăng giá của đồng Yên Nhật trong năm 2016 không chỉ ảnh hưởng đến mục tiêu GDP mà còn tác động mạnh mẽ đến các doanh nghiệp nhập khẩu và những doanh nghiệp sử dụng vốn vay ODA từ Nhật Bản.
Công ty cổ phần Nhiệt điện Phả Lại (PPC) là một trong những doanh nghiệp bị tác động nặng nề bởi sự tăng giá của JPY, đặc biệt do đơn vị này sử dụng vốn vay ODA từ chính phủ Nhật Bản.
Các hình thức vay nợ
1.5.1 Phát hành Trái phiếu Chính phủ:
Chính phủ có thể phát hành Trái phiếu Chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân.
Trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ được xem là không có rủi ro tín dụng, vì Chính phủ có khả năng tăng thuế hoặc in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đến hạn Ngược lại, trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ, thường là các ngoại tệ mạnh, mang theo rủi ro tín dụng cao hơn do Chính phủ có thể không đủ ngoại tệ để thanh toán, cùng với rủi ro biến động tỉ giá hối đoái.
Chính phủ có thể vay tiền trực tiếp từ ngân hàng thương mại và các tổ chức siêu quốc gia như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) Phương thức này thường được áp dụng bởi các quốc gia có độ tin cậy tín dụng thấp, khi khả năng phát hành trái phiếu chính phủ để vay nợ không cao.
Khái niệm về đảo nợ và phương pháp thực hiện đảo nợ
1.6.1 Đảo nợ là gì? Đảo nợ là hình thức vay một món nợ mới để trả cho món nợ cũ theo đúng nghĩa đen Hoạt động này căn bản không làm mất đi khoản nợ mà chỉ kéo dài thời gian trả nợ Ở
Tại Việt Nam, việc đảo nợ hoàn toàn bị cấm tại các tổ chức tín dụng theo quy định cho vay của Ngân hàng Nhà nước Chỉ có Chính phủ mới có quyền thực hiện các nghiệp vụ liên quan đến đảo nợ này.
1.6.2 Phương pháp thực hiện đảo nợ Để thực hiện vay đảo nợ, Chính phủ sẽ phát hành trái phiếu ra nước ngoài với lãi vay thấp hơn và kì hạn dài hơn, đồng thời dùng khoản vay huy động được để cân đối chi trả nợ gốc cũ
Luật Quản lý nợ công quy định rằng Chính phủ chỉ được huy động vốn nước ngoài khi chi phí thấp và lãi suất hợp lý Tuy nhiên, việc vay vốn từ nước ngoài cũng mang lại nhiều rủi ro tiềm ẩn Các khoản vay có kỳ hạn từ 10 đến 30 năm có thể dẫn đến nghĩa vụ trả nợ tăng lên nếu tỷ giá biến động Những khoản vay nước ngoài không được thanh toán sẽ tạo ra áp lực lớn, làm gia tăng gánh nặng nợ công.
THỰC TRẠNG KHẢ NĂNG TRẢ NỢ CÔNG CỦA NỀN KINH TẾ VIỆT NAM 13
Tình hình về nợ công của Việt Nam hiện nay
Theo Bộ Tài Chính, từ năm 2010 đến 2016, quy mô nợ công Việt Nam đã tăng gấp 3,3 lần, từ 889 nghìn tỷ đồng lên khoảng 2,989 nghìn tỷ đồng, với mức tăng trung bình 18% Tỷ lệ nợ công so với GDP đã tiến sát ngưỡng cho phép 65% theo Nghị quyết 07/NQ-BCT về kế hoạch tài chính quốc gia giai đoạn 2016 – 2020.
Bảng 1 Nợ công Việt Nam từ 2010 đến 2016
(Nguồn: Bản tin nợ công số 4, Bộ Tài Chính và tự tính toán) Đáng lưu ý, trong Báo cáo đánh giá thực trạng nợ công tại Việt Nam giai đoạn
Theo báo cáo từ Trung tâm Nghiên cứu Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) giai đoạn 2011 – 2015 và đề xuất cho giai đoạn 2016 – 2020, nhiều chuyên gia cho rằng quy mô nợ công thực tế của Việt Nam có thể cao hơn mức công bố Sự khác biệt trong cách xác định nợ công giữa Việt Nam và các tổ chức quốc tế uy tín là nguyên nhân chính Cụ thể, nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam dựa trên trách nhiệm thanh toán của chủ thể đi vay, trong khi theo tiêu chuẩn quốc tế, nợ công được xác định dựa trên trách nhiệm của chủ sở hữu thực sự đứng sau chủ thể đi vay Do đó, nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế bao gồm cả nợ của Ngân hàng Nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức bảo hiểm xã hội và một số địa phương Nhiều chuyên gia ước tính rằng tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã vượt mức an toàn theo tiêu chuẩn quốc tế.
Về cơ cấu nợ, theo khoản 2, Điều 1 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12, nợ công của Việt Nam bao gồm:
Nợ Chính phủ (bao gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài)
Nợ được Chính phủ bảo lãnh
Nợ chính quyền địa phương
Nợ chính phủ chiếm khoảng 80% tổng nợ công của Việt Nam, với tỷ lệ dư nợ Chính phủ năm 2015 là 80,8% và năm 2016 là 81,7% Biểu đồ dưới đây minh họa sự thay đổi của dư nợ Chính phủ so với GDP qua các năm.
Biểu đồ 1 Tỷ lệ dư nợ Chính phủ/GDP trong giai đoạn 2010 – 2016 (%)
(Nguồn: Bộ Tài Chính và tự tính toán)
Từ năm 2012, tỷ lệ nợ Chính phủ/GDP và nợ công/GDP đã tăng nhanh, đặc biệt vào năm 2016, tỷ lệ nợ Chính phủ đạt 53%, gần sát ngưỡng 54% mà Quốc Hội cho phép theo Nghị quyết 07 Năm 2016 đánh dấu thời điểm cả hai tỷ lệ này đều gần đạt trần quy định, cho thấy nếu không có biện pháp kiểm soát chặt chẽ hơn, năm 2017 sẽ chứng kiến sự vi phạm các ngưỡng này.
Trong cơ cấu nợ Chính phủ, sự chuyển dịch từ nợ nước ngoài sang nợ trong nước là một tín hiệu tích cực, góp phần vào sự bền vững của nợ công Từ năm 2011, tỷ lệ nợ trong nước đã tăng từ 39% lên 57% vào năm 2015, trong khi tỷ trọng nợ nước ngoài giảm từ 61% xuống còn 43% Sự gia tăng vay nợ trong nước một phần là do Việt Nam gia nhập nhóm các nước có thu nhập trung bình vào năm 2010, dẫn đến việc giảm các khoản vay ưu đãi từ nước ngoài Do đó, Chính phủ đã chọn vay nhiều hơn từ trong nước thay vì gia tăng nợ từ các quốc gia và tổ chức quốc tế.
Biểu đồ 2 Tỷ lệ nợ trong nước và nợ nước ngoài giai đoạn 2011 – 2015 (%)
Trong cơ cấu nợ nước ngoài, khoản hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) chiếm tỷ trọng lớn với 94%, lãi suất trung bình chỉ 2%, và thời gian vay còn lại trung bình cũng đáng chú ý.
Tính đến năm 2015, nguồn vốn từ bên ngoài đạt 3 tỷ USD/năm, chiếm 11% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và 17% tổng vốn đầu tư từ Ngân sách Nhà nước Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn ODA còn tồn tại nhiều hạn chế do quy trình phức tạp và hiệu quả thấp của các dự án, với tỷ lệ giải ngân chỉ đạt 71% Để giảm rủi ro tỷ giá, Chính phủ đã lựa chọn danh mục tiền tệ phân chia tỷ trọng, trong đó Đồng Việt Nam chiếm 55% Đối với nợ trong nước, nguồn huy động chủ yếu từ phát hành Trái phiếu Chính phủ, nhưng trong giai đoạn 2011 – 2013, thị trường vốn chưa phát triển, dẫn đến áp lực trả nợ tăng cao khi TPCP đáo hạn năm 2014 Để giải quyết vấn đề này, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 78/2014/NQ-QH13 và Nghị quyết số 99/2015/NQ-QH13 nhằm kéo dài thời hạn trái phiếu.
Từ năm 2014, thời gian tái cấp vốn đã tăng từ 3 năm lên 4,4 năm vào năm 2015 và đạt 5 năm trong 6 tháng đầu năm 2016 nhằm giảm thiểu rủi ro Lãi suất trái phiếu Chính phủ đã giảm từ 12% vào năm 2011, không đủ để bù đắp cho mức lạm phát 18% cùng kỳ, xuống còn 6,5% vào năm 2014 và 6% vào năm 2015.
Nợ được bảo lãnh từ Chính phủ và nợ chính quyền địa phương chiếm khoảng 20%
Cơ cấu nợ công hiện nay cho thấy nợ chính quyền địa phương chỉ chiếm khoảng 1%, trong khi nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 17,8% Đến cuối năm 2015, nợ chính quyền địa phương đạt 1,4% Theo kế hoạch giai đoạn 2011, tỷ lệ nợ công cần được quản lý chặt chẽ để đảm bảo sự ổn định tài chính quốc gia.
Trong giai đoạn 2011 – 2015, bình quân bảo lãnh chính phủ cho khoản vay nước ngoài đạt 2,5 tỷ USD mỗi năm và bảo lãnh cho các khoản vay trong nước khoảng 10.000 tỷ đồng Bộ Tài chính đã cấp bảo lãnh cho 35 chương trình, dự án với tổng vốn cam kết lên tới 15,6 tỷ USD, tương đương 3,12 tỷ USD/năm Phần lớn các khoản vay được bảo lãnh là vay nước ngoài, chiếm 14 tỷ USD, với thời hạn trả nợ trung bình tăng 10%.
Tuy nhiên, tốc độ tăng nợ công đang gia tăng nhanh chóng, cùng với việc các doanh nghiệp Nhà nước được bảo lãnh sử dụng nguồn vay không hiệu quả Một ví dụ điển hình là dự án Nhà máy giấy Phương Nam, với tổng mức đầu tư lên tới 1.487 tỷ đồng.
Dự án Nhà máy giấy Phương Nam đã trải qua nhiều khó khăn về vốn, với tổng mức đầu tư tăng từ 2.286 tỷ đồng năm 2003 lên 3.409 tỷ đồng vào năm 2012 Đến cuối năm 2012, dự án đã giải ngân 2.948 tỷ đồng, trong đó bao gồm 1.952 tỷ đồng vốn vay trong nước và 968 tỷ đồng vốn vay nước ngoài được Bộ Tài chính bảo lãnh Mặc dù đã giải ngân hơn 86% vốn đầu tư, nhưng dự án vẫn phải dừng lại mà chưa sản xuất được sản phẩm giấy nào do công nghệ sản xuất không phù hợp.
Dự án Nhà máy gang thép Thái Nguyên (TISCO) đã ký hợp đồng tổng thầu với Tập đoàn Xây lắp luyện kim Trung Quốc (MCC) vào tháng 7/2007 để xây dựng giai đoạn hai với công suất 0,5 triệu tấn/năm, tổng vốn đầu tư 3.843 tỉ đồng Sau khi ký kết, TISCO đã tạm ứng cho nhà thầu hơn 35 triệu USD trong tổng giá trị hợp đồng khoảng 160,8 triệu USD Tuy nhiên, chỉ sau một năm, vào tháng 8/2008, nhà thầu Trung Quốc đã yêu cầu tăng giá hợp đồng thêm hơn 298 triệu USD.
Chủ đầu tư đã báo cáo lên cấp trên và nhận được sự đồng ý điều chỉnh tổng mức đầu tư lên 8.104 tỉ đồng, gấp đôi so với dự toán ban đầu Dự án không chỉ bị đội vốn mà còn gặp khó khăn khi TISCO đã thanh toán 93% giá trị thiết bị cho MCC, nhưng nhà thầu Trung Quốc đã rút về nước Đến nay, hơn 4.500 tỷ đồng đã được giải ngân, nhưng dự án vẫn chỉ là bãi cỏ dại và khối sắt hoen gỉ.
Để đảm bảo an toàn nợ công, Thủ tướng đã chỉ đạo tạm dừng bảo lãnh cho các khoản vay mới từ năm 2017 Chỉ những dự án đáp ứng đầy đủ các yêu cầu khắt khe về người vay, dự án, vốn chủ sở hữu và mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội mới được duyệt cho vay theo hình thức bảo lãnh.
Thực trạng về khả năng trả nợ công của Việt Nam
Từ năm 2011 đến 2015, tổng nợ trả trong kỳ đã tăng từ 110.633 tỷ đồng lên 296.200 tỷ đồng, tương đương với mức tăng gấp 2.67 lần Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước cũng tăng từ 15,3% vào năm 2011 lên 29,7% vào năm 2015 Đồng thời, nợ ngắn và trung hạn chiếm tỷ trọng lớn hơn, tạo ra áp lực trả nợ cao hơn do các trái phiếu Chính phủ ban đầu phát hành có thời hạn ngắn Nếu tính cả các khoản bảo lãnh của Chính phủ, con số này sẽ còn tăng lên đáng kể.
Nợ trả trong kỳ (tỷ đồng) 110.633 154.385 185.840 260.802 296.200
Tỷ lệ Nợ Chính phủ/
Bảng 2 Số liệu về nợ Chính phủ trả từng năm và tỷ lệ nợ Chính phủ/thu NSNN giai đoạn
(Nguồn: Cổng TTĐT Bộ Tài Chính và tự tính toán)
Gánh nặng nợ phải trả đang gia tăng nhanh chóng và chiếm tỷ lệ đáng kể trong ngân sách, trong khi tốc độ tăng thu ngân sách trung bình đạt 10,4%/năm, với năm 2015 ghi nhận mức tăng 14% Tuy nhiên, Bộ Tài Chính cảnh báo rằng thu ngân sách sẽ gặp khó khăn do ảnh hưởng từ giá dầu thô thế giới thấp và việc cắt giảm thuế theo các hiệp định thương mại tự do, dẫn đến giảm nguồn thu từ xuất nhập khẩu Cụ thể, năm 2016, mặc dù thu nội địa tăng 13,4%, nhưng thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu đã giảm mạnh, với mức giảm lần lượt là 39,6% và 2,3% so với năm 2015.
Tỷ lệ chi trả nợ mỗi năm đều tăng lên do gánh nặng nợ gia tăng không ngừng.
Bội chi ngân sách nhà nước (NSNN) tại Việt Nam trong những năm gần đây luôn là vấn đề đáng lo ngại, góp phần làm tăng nợ công Theo ông Sebastian Eckardt từ Ngân hàng Thế giới, dư nợ gia tăng chủ yếu do bội chi ngân sách liên tục Thiếu khả năng trả nợ, quốc gia buộc phải vay mượn để chi trả lãi và gốc Ông Sandeep Mahajan, chuyên gia Kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, cho biết thâm hụt tài khóa đạt 6,9% GDP vào năm 2015, chủ yếu do giảm thu và tăng chi cho đầu tư cơ bản cũng như chi thường xuyên, tạo áp lực tài khóa lớn Dữ liệu từ Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) cho thấy thâm hụt NSNN của Việt Nam năm 2015 cao hơn nhiều so với các quốc gia trong khu vực, như Thái Lan (1,2% GDP), Indonesia (2,3% GDP), Philippines (0,12% GDP) và Campuchia (2% GDP).
Hình 3 Bội chi NSNN qua các năm (tỷ đồng)
Tỷ trọng chi trả nợ đang chịu ảnh hưởng lớn từ cơ cấu chi ngân sách nhà nước, với nhiều tồn tại gây khó khăn trong việc thanh toán nợ Giai đoạn 2011 – 2015, tỷ trọng chi thường xuyên đã tăng từ 59% lên khoảng 65%, chủ yếu do ưu tiên tăng chi cho con người, bao gồm tiền lương và an sinh xã hội Đây là tín hiệu tích cực vì mức lương và đời sống của công chức đã được cải thiện.
Việc không chú trọng đến chi thường xuyên có thể dẫn đến tình trạng công chức rời bỏ vị trí, làm giảm sức hấp dẫn của khu vực công đối với nhân tài, từ đó suy yếu bộ máy chính quyền Điều đáng lo ngại là bộ máy này vẫn còn cồng kềnh, cải cách hành chính chưa hiệu quả, và hệ thống chi tiêu thường xuyên chưa có sự cải thiện tích cực Trong những năm tới, việc giảm chi thường xuyên sẽ gặp khó khăn, vì vậy cần kiểm soát mức chi này một cách chặt chẽ hơn Đồng thời, tỷ trọng chi đầu tư phát triển đã giảm mạnh từ 28,5%, cần có các biện pháp để cải thiện tình hình này.
(giai đoạn 2001 – 2005) xuống 24,4% (giai đoạn 2006 – 2010) xuống 18% (giai đoạn
Trong giai đoạn 2011-2015, tỷ lệ chi đầu tư từ ngân sách nhà nước của Việt Nam đã giảm xuống chỉ còn 15,2% vào năm 2015, điều này gây ảnh hưởng tiêu cực đến tiến độ và hiệu quả của các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục và các lĩnh vực thiết yếu khác Hiệu quả chi đầu tư thấp, thể hiện qua chỉ số ICOR, cho thấy cần phải tăng cường tỷ trọng chi đầu tư và điều chỉnh cơ cấu chi ngân sách nhà nước để tối ưu hóa phân bổ nguồn lực, tránh tình trạng đầu tư tràn lan Trong kế hoạch 5 năm 2016-2020, nhà nước dự kiến dành khoảng 25% tổng chi ngân sách cho đầu tư phát triển, trong khi phần còn lại sẽ được sử dụng để trả nợ, đảm bảo chi thường xuyên và cải cách tiền lương, nhằm đáp ứng nhu cầu an sinh xã hội và quốc phòng an ninh.
Tình trạng bội chi cùng với nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư cao đã làm tăng áp lực trả nợ hàng năm của Việt Nam, với tỷ lệ nợ phải trả chiếm tỷ trọng lớn trong thu ngân sách nhà nước Điều này dẫn đến việc Việt Nam phải vay nợ mới để trả nợ cũ, tạo ra tình trạng nợ chồng nợ Mặc dù vậy, theo ông Sandeep Mahajan, chuyên gia Kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, nợ ngắn hạn hiện tại chiếm tỷ trọng lớn, gây áp lực lên khả năng trả nợ ngắn hạn và trung hạn của quốc gia.
Mặc dù tỷ lệ nợ công của Việt Nam hiện nay khoảng 62,5% GDP (2015) cho thấy khả năng chi trả nợ của Chính phủ là 100%, nhưng chuyên gia kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới, ông Sandeep Mahajan, bày tỏ lo ngại về tình hình ngân sách Ông cảnh báo rằng ngân sách của Việt Nam có thể bị thu hẹp, ảnh hưởng đến các khoản chi cho đầu tư phát triển, phúc lợi xã hội, giáo dục và y tế.
Nhóm tác giả đã thu thập số liệu từ Bản tin nợ công số 04 và Cổng TTĐT Bộ Tài Chính, và đã tổng hợp được bảng thông tin quan trọng.
Chi trả nợ và viện trợ từ NSNN (tỷ đồng) 111943 105838 112055 131940
Số nợ trả trong kỳ (tỷ đồng) 110633 154385 185840 260802
Tốc độ tăng số nợ trả trong kỳ - 39.55% 20.37% 40.34%
Tỷ lệ chi trả nợ, viện trợ/tổng nợ trả 101.18% 68.55% 60.30% 50.59%
Bảng 3 Tỷ lệ chi trả nợ, viện trợ hằng năm so với số nợ trả trong kỳ giai đoạn
Từ năm 2011 đến 2014, khả năng trả nợ của Việt Nam ngày càng giảm sút, với số nợ phải trả tăng nhanh chóng trung bình 33% mỗi năm, đặc biệt là năm 2012 và 2014, khi nợ tăng đến 40% so với năm trước Trong khi đó, chi trả nợ từ ngân sách nhà nước chỉ đạt khoảng 50% - 70% tổng nợ phải trả, buộc chính phủ phải vay thêm Bên cạnh đó, nhu cầu chi thường xuyên và đầu tư tăng cao, trong khi thu ngân sách tăng chậm, gây khó khăn cho việc trả nợ Nếu Nhà nước chỉ dùng ngân sách để trả nợ mà không tái cấu trúc nợ, sẽ dẫn đến việc cắt giảm chi tiêu, ảnh hưởng đến lương công chức và phát triển cơ sở hạ tầng Do đó, vay nợ mới để trả nợ cũ là điều không thể tránh khỏi Nhóm tác giả nhấn mạnh tầm quan trọng của việc giảm bội chi ngân sách, kiềm chế nợ công và nâng cao hiệu quả chi tiêu để ổn định tăng trưởng kinh tế.
THỰC TRẠNG VÀ HỆ LỤY CỦA VAY ĐẢO NỢ TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
Thực trạng đảo nợ của Việt Nam những năm gần đây
Việc vay đảo nợ nhìn chung sẽ có hai trường hợp:
Một số đối tượng vay có hoạt động hiệu quả nhưng do những yếu tố bất khả kháng, họ chưa thu hồi được tiền kịp thời Vì vậy, họ phải vay thêm khoản mới để trả nợ khoản cũ, và khi thu được tiền, họ sẽ thanh toán nợ Tuy nhiên, hiện tượng này xảy ra không thường xuyên.
Đối tượng vay tiền không hoạt động hiệu quả và mất khả năng thanh toán nợ, thường phải vay mới để trả nợ cũ Hành động này không chỉ làm gia tăng áp lực tài chính mà còn đẩy họ vào tình trạng nguy hiểm hơn, khi rơi vào vòng xoáy nợ nần không có lối thoát.
Trong giai đoạn 2011-2015, nợ công của Việt Nam tăng trung bình 18.5% mỗi năm, gấp ba lần tốc độ tăng trưởng GDP, theo số liệu chính thức của Chính phủ Sự gia tăng này, kết hợp với áp lực từ bội chi ngân sách, đã buộc chính phủ phải vay đảo nợ để có nguồn trả nợ công Ông Bùi Đức Thụ, Ủy viên thường trực Ủy ban Tài chính - Ngân sách, đã nhận định về tình hình nợ công trong giai đoạn vừa qua.
Năm 2015, Việt Nam đã trả nợ 150.000 tỷ đồng nhưng vẫn bội chi ngân sách 226.000 tỷ và phát hành 85.000 tỷ trái phiếu chính phủ Đến năm 2016, bội chi ngân sách tăng lên 254.000 tỷ, trong khi khoản trả nợ là 155.000 tỷ, trong đó có 95.000 tỷ dự kiến vay để đảo nợ Trong bốn năm qua, việc không thể trả hết các khoản nợ đến hạn đã buộc phải vay thêm để đảo nợ, dẫn đến tình trạng nợ công liên tục gia tăng.
Thực tế cho thấy quy mô vay đảo nợ nước ta liên tục gia tăng những năm gần đây.
Từ năm 2013, chính phủ đã phải thực hiện việc đảo nợ lên đến 47.000 tỷ đồng Tuy nhiên, chỉ sau một năm, con số này đã tăng vọt lên 106.000 tỷ đồng Đến năm 2015, mức đảo nợ tiếp tục gia tăng lên 125.000 tỷ đồng và trong năm 2016, chính phủ lại phải đối mặt với việc đảo nợ 95.000 tỷ đồng.
Hệ lụy của vay đảo nợ
3.2.1 Hệ lụy đối với rủi ro tỷ giá Để tránh rủi ro tỷ giá thì việc vay nợ quốc tế chỉ có thể được đảm bảo khi Chính phủ có nguồn thu ngoại tệ Tuy nhiên, ngân sách chỉ có thể thu thuế bằng nội tệ Từ đó, gánh nặng thu về ngoại tệ phụ thuộc lớn vào những còn doanh nghiệp xuất khẩu.
3.2.2 Hệ lụy đối với dư nợ trái phiếu Chính phủ
Việc giảm lãi suất không luôn mang lại lợi ích khi tái cấu trúc nợ, vì khi lợi suất trái phiếu giảm, giá trái phiếu sẽ tăng Nếu lợi suất trái phiếu thấp hơn lãi suất coupon, như trái phiếu phát hành năm 2010 với lãi suất 6,75%, giá trái phiếu sẽ vượt mệnh giá Khi Chính phủ phát hành trái phiếu ngang giá, số tiền thu được chỉ đủ để mua trái phiếu với mệnh giá, dẫn đến việc không thể mua lại toàn bộ số dư nợ trái phiếu 1 tỉ đô la Mỹ đang được định giá cao hơn Kết quả là, một lượng trái phiếu cũ sẽ vẫn lưu hành cùng với trái phiếu mới, khiến dư nợ trái phiếu của Chính phủ tăng lên, bao gồm cả nợ mới và nợ cũ, thay vì giữ nguyên ở mức 1 tỉ đô la Mỹ như mong muốn.
Chính phủ có khả năng phát hành thêm trái phiếu mới để mua lại số dư trái phiếu cũ, nhưng điều này không làm thay đổi tổng nợ trái phiếu Việc tăng dư nợ trái phiếu trong bối cảnh lãi suất hàng năm thấp hơn không nhất thiết mang lại lợi ích cho Chính phủ, trừ khi lãi suất toàn cầu giảm đáng kể.
Chính phủ cần xem xét kỹ lưỡng các khoản chi phí phát hành mới, bao gồm chi phí tư vấn, môi giới và bảo lãnh phát hành, vì những khoản này không hề nhỏ Việc đưa ra quyết định cuối cùng phải được cân nhắc cẩn thận để tránh tình trạng lợi bất cập hại.
3.2.3 Hệ lụy đối với uy tín của Chính phủ
Việc tái cơ cấu kỳ hạn và lãi suất nợ cho thấy kế hoạch vay nợ trước đây của Chính phủ thiếu sự thiết kế cẩn thận.
Việc Chính phủ sử dụng danh dự quốc gia để vay nợ và sau đó cho doanh nghiệp nhà nước vay lại với lãi suất thấp thể hiện sự ưu ái không công bằng, trái với nguyên tắc thị trường và cam kết về môi trường cạnh tranh bình đẳng Thay vì để doanh nghiệp tự vay và tự trả, Chính phủ lại trực tiếp vay tiền rồi phân bổ cho doanh nghiệp nhà nước, điều này làm giảm khả năng giám sát của hệ thống tài chính.
Việc tái cơ cấu nợ của Chính phủ, đặc biệt là các tập đoàn nhà nước, cho thấy rõ ràng vấn đề tài chính nghiêm trọng Bài học từ Vinashin năm 2005, khi Chính phủ phát hành 750 triệu đô la Mỹ trái phiếu để hỗ trợ cho các dự án không khả thi, đã chỉ ra rằng tài sản từ các khoản nợ này gần như không còn, trong khi nợ vẫn tồn tại và Chính phủ phải gánh chịu Đến năm 2010, Chính phủ tiếp tục phát hành 1 tỷ đô la Mỹ trái phiếu quốc tế, chuyển cho các tập đoàn như PVN, EVN, Vinalines Mặc dù chưa có vấn đề rõ ràng với khoản nợ này, nhưng sự kém hiệu quả trong quản lý vốn nhà nước và mô hình quản lý DNNN đặt ra nhiều nghi vấn về tính bền vững của các khoản nợ trái phiếu quốc tế Trong bối cảnh nợ công cao, thu ngân sách hạn hẹp và hiệu quả chi tiêu thấp, bất kỳ động thái vay nợ nào của Chính phủ đều dễ dàng thu hút sự hoài nghi từ dư luận.
Bảng dưới đây trình bày mức độ tín nhiệm của Việt Nam cùng các quốc gia trong khu vực, dựa trên đánh giá của Standard & Poor's, một trong ba cơ quan xếp hạng tín dụng hàng đầu và uy tín nhất toàn cầu, bên cạnh Moody's và Fitch Ratings.
Bảng 4 Đánh giá xếp hạng tín nhiệm một số quốc gia Đông Nam Á của S&P năm 2015
Như vậy ta có thể thấy, xếp hạng trong khu vực của chúng ta là gần chót khu vực.
Khi các tờ báo trong nước đưa tin về đánh giá của Fitch, S&P hay Moody’s, thường sử dụng từ "ổn định" hay "tích cực" Tuy nhiên, thực tế cho thấy Việt Nam thường nằm ở nửa dưới trong bảng xếp hạng và được khuyến nghị không nên đầu tư Để hiểu rõ hơn về các mức độ xếp hạng, nhóm tác giả sẽ cung cấp thang đánh giá tín nhiệm của S&P dưới đây.
Khuyến nghị Xếp hạng Ý nghĩa
AAA Những người vay tốt nhất, đáng tin cậy và ổn định
AA+: tương ứng với bậc Aa1 của Moody's và Fitch
AA: tương ứng bậc Aa2
AA-: tương ứng bậc Aa3
Những người vay tốt, có độ rủi ro cao hơn AAA một chút
Những người vay tốt nhưng độ ổn định tài chính có thể bị ảnh hưởng bởi những hoàn cảnh kinh tế nhất định
BBB Những người vay ở bậc tầm trung, có thể tạm hài lòng ở thời điểm hiện tại
BB Có xu hướng dẫn tới những thay đổi trong nền kinh tế
B Tình hình tài chính biến đổi đáng chú ý
Hiện tại dễ tổn thương và phụ thuộc vào hoàn cảnh kinh tế thuận lợi để thực hiện được cam kết
CC Độ tổn thương cao, trái phiếu đầu cơ
C Độ tổn thương cao, có khả năng bị vỡ nợ hoặc đang bị truy thu nhưng vẫn trả tiền theo giao ước
CI Quá hạn chưa trả
R Chịu sự kiểm soát theo quy định do hoàn cảnh tài chính
SD Đã vỡ nợ có lựa chọn đối với vài giao ước
D Đã vỡ nợ với các giao ước và sẽ vỡ nợ với phần lớn hoặc tất cả các giao ước
Bảng 5 Thang đánh giá tín nhiệm của S&P
