DẪN NHẬP
Bối cảnh chính sách
Trong những năm gần đây, kinh tế Việt Nam đã có sự phát triển mạnh mẽ, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân Tuy nhiên, đi kèm với sự phát triển này là tình trạng ô nhiễm môi trường ngày càng nghiêm trọng, trong đó một trong những nguyên nhân chính là sự gia tăng lượng rác thải.
Thành phố Hồ Chí Minh, với hơn 9 triệu dân, không chỉ là trung tâm kinh tế và văn hóa lớn nhất Việt Nam mà còn là nơi tiêu thụ lượng tài nguyên khổng lồ và sản xuất hàng hóa phục vụ cả trong nước lẫn xuất khẩu Tuy nhiên, việc thải ra chất thải rắn đô thị (CTR) nếu không được quản lý và xử lý hiệu quả sẽ gây ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng và làm giảm mỹ quan đô thị.
Hình 1.1Tổng sản phẩm GDP theo giá thực tế và khối lượng CTR đô thị của TPHCM từ năm 2000 - 2010
Nguồn: Cục Thống kê TPHCM, trích trong Tư vấn đầu tư và phát triển bất động sản
(2011) và Sở Tài nguyên và Môi trường TPHCM (2011)
Theo Sở Tài nguyên và Môi trường, TPHCM phát sinh khoảng 8.000 - 9.000 tấn chất thải rắn đô thị mỗi ngày, với tỷ lệ gia tăng 7 – 8% mỗi năm Để đối phó với vấn đề này, thành phố đã thiết lập một hệ thống quản lý chuyên môn và cung cấp dịch vụ thu gom và xử lý chất thải Tuy nhiên, hệ thống quản lý Nhà nước chưa theo kịp sự phát triển của thành phố, cùng với cơ sở hạ tầng xử lý thiếu hụt, đã dẫn đến chất lượng môi trường bị đe dọa và nguy cơ tiềm ẩn ngày càng gia tăng.
Quản lý CTR tại TPHCM, giống như nhiều dịch vụ công khác, đang phải đối mặt với những thách thức trong quản lý đô thị, bao gồm thiếu vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng và công nghệ hiện đại, cũng như hạn chế về nguồn nhân lực trong công tác quản lý và vận hành.
Tổng thu từ phí nước thải và chất thải rắn của cả nước trong những năm qua gần như không thay đổi, vẫn dưới 5.000 tỷ đồng, trong khi nhu cầu vốn cho xử lý chất thải rắn ngày càng tăng cao, ước tính khoảng 35.000 tỷ đồng vào năm 2010 Mặc dù có nguồn thu bổ sung từ thuế và phí, tổng kinh phí hiện tại vẫn chưa đủ để đầu tư cho các công trình, bao gồm cả các công trình xử lý chất thải rắn.
Hình 1.2 So sánh mức thu và nhu cầu nguồn vốn bảo vệ môi trường của cả nước
Nguồn: Hồ Công Hòa (2011), Hình 1, tr.2
Sự tham gia của tư nhân được coi là giải pháp hiệu quả để nâng cao chất lượng dịch vụ nhà nước trong quản lý chất thải rắn (CTR) tại Việt Nam Chính phủ đã khuyến khích xã hội hóa (XHH) nhằm tận dụng mọi nguồn lực xã hội, thúc đẩy tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ thu gom và xử lý CTR thông qua nhiều hình thức và chính sách khác nhau Quy chế thí điểm hợp tác công - tư (PPP) được ban hành theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã xác định các dự án, trong đó có nhà máy xử lý CTR, nhằm khuyến khích sự tham gia của tư nhân Các nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế cũng chứng minh rằng PPP có khả năng giải quyết hiệu quả các thách thức trong quản lý đô thị.
Chính sách xã hội hóa (XHH) quản lý chất thải rắn (CTR) và mô hình đối tác công tư (PPP) trong xử lý CTR đã được TPHCM triển khai nhiều năm qua với sự tham gia của các đối tác tư nhân Theo báo cáo của Sở Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) năm 2011, đến cuối năm 2007, công tác xử lý CTR đô thị của TPHCM đã hoàn toàn được xã hội hóa bằng vốn doanh nghiệp trong và ngoài nước, và thành phố tiếp tục kêu gọi đầu tư vào lĩnh vực này.
Lý do chọn đề tài
Sau gần 7 năm thực hiện xã hội hóa quản lý chất thải rắn (CTR) tại TPHCM, các đánh giá cho thấy sự tham gia đồng bộ của các đơn vị đã mang lại kết quả tích cực, được coi là mô hình tham khảo cho các địa phương khác Theo báo cáo môi trường quốc gia 2011, TPHCM đã đạt được 100% tỷ lệ thu gom và xử lý rác thải đô thị, góp phần tái cấu trúc ngành công nghiệp dịch vụ công Tuy nhiên, nhiều người dân vẫn bức xúc về các vi phạm trong xử lý CTR, như trường hợp của công ty Vietstar năm 2010, và có những lo ngại về hiệu quả của dự án bãi rác Đa Phước Doanh nghiệp cũng gặp khó khăn trong việc tiếp cận hỗ trợ từ nhà nước, cũng như đảm bảo chất lượng và khối lượng CTR cần thiết cho hoạt động hiệu quả, trong bối cảnh nhu cầu xử lý chất thải ngày càng cấp thiết.
Chưa có nghiên cứu cụ thể đánh giá hiệu quả triển khai chủ trương xã hội hóa (XHH) và hợp tác công tư (PPP) trong quản lý chất thải rắn (CTR) tại TPHCM Tuy nhiên, với quy chế thí điểm đầu tư theo PPP, sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ công, đặc biệt là xử lý CTR, đang có cơ sở và động lực để phát triển mạnh mẽ hơn.
Phân tích tính đúng đắn và cần thiết của chủ trương xã hội hóa quản lý chất thải rắn (CTR) thông qua mô hình đối tác công tư (PPP) và đánh giá hiệu quả thực hiện PPP trong xử lý CTR tại TPHCM là rất quan trọng Điều này không chỉ giúp nâng cao chất lượng dịch vụ quản lý CTR tại TPHCM mà còn cung cấp bài học kinh nghiệm quý giá cho các địa phương khác trên toàn quốc.
Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu này đánh giá chính sách PPP trong xử lý chất thải rắn tại TPHCM, trong bối cảnh chính phủ khuyến khích xã hội hóa quản lý chất thải Đề tài phân tích tác động của mô hình PPP đối với các bên liên quan, đồng thời nhận diện các thuận lợi và hạn chế trong việc triển khai dự án Từ đó, nghiên cứu đưa ra khuyến nghị chính sách phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chất thải rắn.
Nghiên cứu hướng đến trả lời ba câu hỏi chính:
- Hợp tác công – tư (PPP) trong xử lý CTR có phải là hình thức XHH hoạt động quản lý CTR đúng đắn và cần thiết?
- Hoạt động PPP trong xử lý CTR tại TPHCM hiện nay như thế nào?; và
- Những giải pháp chính sách hay hành động nào cần thực hiện để PPP trong quản lý CTR hoạt động hiệu quả?
Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu hoạt động hợp tác công tư (PPP) với sự tham gia của khu vực tư nhân, bao gồm doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài và công ty trách nhiệm hữu hạn, trong việc xử lý chất thải rắn sinh hoạt tại TPHCM từ năm 2006 đến tháng 4/2013 Đề tài tập trung vào các hình thức như khu liên hợp xử lý, dây chuyền chế biến phân hữu cơ, bãi chôn lấp, hệ thống thu khí phát điện và lò đốt, mà không đề cập đến sự tham gia của tư nhân trong các hoạt động nghiên cứu, đào tạo, nâng cao nhận thức cộng đồng, cũng như thu gom, vận chuyển, tái chế chất thải công nghiệp, y tế và nguy hại.
Kết cấu đề tài và khung phân tích
Đề tài này nghiên cứu khung lý thuyết về quản trị nhà nước và mô hình Đối tác công tư (PPP), nhấn mạnh sự tham gia hiệu quả của khu vực tư nhân trong việc giải quyết khó khăn và nâng cao chất lượng dịch vụ công Theo Phạm Duy Nghĩa (2012), PPP được coi là một thể chế mới, khai thác năng lực của khu vực tư nhân để cung cấp giải pháp quản lý đô thị, trong đó xử lý chất thải rắn (CTR) là một dịch vụ công quan trọng Bài viết sẽ phân tích định nghĩa, vai trò và sự cần thiết của PPP, cùng với kinh nghiệm quốc tế và điều kiện cụ thể của TP.HCM, sử dụng bộ tiêu chí OECD và các kết quả thực tiễn để đánh giá chính sách và đưa ra những kiến nghị phù hợp.
Về kết cấu, ngoài phần Dẫn nhập (Chương 1), đề tài gồm 5 chương chính:
Chương 2 – Cơ sở lý thuyết: giới thiệu các khái niệm, lý thuyết về XHH và PPP, lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân vào việc cung ứng các dịch vụ công, kinh nghiệm thế giới, phương pháp nghiên cứu, nguồn thông tin
Chương 3 – Hoạt động PPP trong xử lý CTR tại TPHCM: phân tích nhu cầu PPP trong xử lý CTR tại TPHCM, tổng quan các quy định, chính sách về PPP tại Việt Nam và TPHCM, khái quát các dự án PPP về xử lý CTR tại TPHCM
Chương 4 – Đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM : đánh giá tình hình thực hiện PPP, nhận diện các thuận lợi, khó khăn trong quá trình triển khai các dự án PPP cũng như nguyên nhân của những bất cập dựa trên bộ tiêu chí OECD, các số liệu, kết quả thực tế và ý kiến của các cá nhân, tổ chức liên quan
Chương 5 – Kết luận và gợi ý chính sách: đưa ra một số kiến nghị chính sách và những hạn chế của đề tài.
CƠ SỞ LÝ THUYẾT
Lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân trong cung ứng các dịch vụ công
Nhà nước, một bộ máy chính trị ra đời từ lâu, thực thi quyền lực và duy trì trật tự xã hội Lịch sử cho thấy rằng phạm vi hoạt động của nhà nước không nhất thiết tương ứng với khả năng ban hành và thi hành luật pháp Cần phân biệt giữa phạm vi hoạt động (chức năng và mục tiêu của chính phủ) và sức mạnh (khả năng thi hành quyền lực minh bạch và hiệu quả) Chức năng của nhà nước bao gồm từ bảo vệ môi trường đến điều tiết tích cực Năng lực nhà nước được xác định qua nhiều chỉ số như tham nhũng, luật pháp và trật tự, cùng chất lượng quan chức (Fukuyama, 2004, tr.5-7) Kết hợp hai phương diện này cho phép xây dựng biểu đồ thể hiện mối quan hệ giữa chúng.
Hình 2.1 Phạm vi và sức mạnh của nhà nước
Nguồn: Francis Fukuyama (2004), Hình 4, tr.9
Góc 1 được đánh giá cao và có thể xem là lý tưởng vì khi đó nhà nước dù giảm phạm vi hoạt động (nghĩa là không cần làm quá nhiều việc) nhưng sức mạnh quản trị xã hội vẫn cao Mặc dù nhiều quốc gia trong quá trình giảm phạm vi của nhà nước mình thì cũng đồng thời giảm sức mạnh, nhưng việc tiến đến góc 1 là có thể thực hiện được thông qua chuyển giao công việc của nhà nước ra bên ngoài Theo xu hướng quản lý công mới, nhà nước từ nhân vật trung tâm chuyển sang vai trò đối tác, là người tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư và xã hội dân sự; từ tách biệt thị trường chuyển sang là người tạo điều kiện, hỗ trợ thị trường (Nguyễn Hữu Lam, 2012) Bản thân chính phủ thiếu nguồn lực hay khả năng huy động nguồn lực cần để thực hiện sứ mạng của mình (chẳng hạn do người dân không được yêu cầu cung ứng hoặc không sẵn lòng chi trả các nguồn lực như thuế, thủ tục hạn chế, quy định ngân sách…) và lợi thế về năng suất của khu vực bên ngoài (như bí quyết công nghệ, vốn tri thức, khả năng đạt lợi thế kinh tế theo quy mô…) là những động cơ chủ yếu để kêu gọi, khuyến khích tư nhân tham gia cung ứng hay thực hiện một số sứ mạng công (Donahue và Zeckhauser, 2012, tr.9-10)
Quản lý công với sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước, như mô hình xã hội hóa (XHH), thể hiện nỗ lực của chính phủ trong việc giảm bớt gánh nặng và sự cồng kềnh của bộ máy quản lý Mô hình này không chỉ giúp tối ưu hóa quy trình quản lý mà còn nâng cao hiệu quả trong việc thực hiện các sứ mệnh công.
PPP trong quản lý CTR tại các nước
Vào năm 2000, Ấn Độ đã đối mặt với tình trạng thiếu hụt khả năng quản lý chất thải đô thị, dẫn đến nhu cầu thuê ngoài dịch vụ từ khu vực tư nhân và tổ chức phi chính phủ Các dịch vụ này bao gồm thu gom, vận chuyển, ủ phân và xử lý chất thải tại các bãi chôn lấp Sự tham gia của khu vực tư đã cải thiện chất lượng dịch vụ và giảm chi phí thông qua các hợp đồng như BOT và BOOT Các thành phố như Kolkata, Hyderabad, Thane và Jaipur đã áp dụng những hình thức hợp đồng này để xây dựng nhà máy làm phân vi sinh và nhà máy phát điện từ chất thải, trong khi các thành phố như Calicut, Kochi và Puri cung cấp vốn, đất và rác thải cho các dự án này, với khu vực tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế và vận hành.
Tại Trung Quốc, tình hình quản lý chất thải rắn đô thị (CTR) tương tự như ở Việt Nam, với lượng chất thải gia tăng nhanh chóng do dân số, đô thị hóa và công nghiệp hóa Hệ thống quản lý không theo kịp với sự gia tăng này, trong khi nguồn thu từ thuế và phí còn thấp Sự tham gia của khu vực tư nhân đã cung cấp nguồn tài chính quan trọng thông qua các hình thức hợp tác công tư (PPP) trong hoạt động thu gom, vận hành trạm trung chuyển, vận chuyển, phân loại và tái chế Tuy nhiên, khu vực tư nhân chủ yếu tập trung vào các dự án bãi chôn lấp và nhà máy đốt, trong khi chính quyền địa phương đảm nhận việc thu gom chất thải Một ví dụ tiêu biểu là dự án chuyển đổi CTR thành năng lượng tại tỉnh Wenzhou.
Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Để giải quyết các câu hỏi nghiên cứu, bài viết áp dụng phương pháp phân tích định tính dựa trên thông tin thứ cấp liên quan đến vai trò của PPP trong bối cảnh thực tế tại TPHCM Đồng thời, các quy định và chính sách hiện hành được xem xét nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân trong quản lý.
Bài viết tập trung vào việc thực hiện các hướng dẫn liên quan đến CTR, chủ yếu từ Sở TN&MT TPHCM, Bộ TN&MT và UBND TPHCM Tác giả đã phỏng vấn các chuyên gia từ cơ quan quản lý và các dự án PPP tại TPHCM để tìm hiểu nhu cầu và vấn đề trong quá trình triển khai dự án, cùng với các ưu đãi và hỗ trợ theo quy định của thành phố Đề tài áp dụng khung lý thuyết về PPP và nhấn mạnh sự cần thiết phải có sự tham gia của tư nhân trong cung cấp dịch vụ công, dựa trên tài liệu từ World Bank, ADB và Fukuyama Ngoài ra, bài viết sử dụng bộ tiêu chí OECD để phân tích tình hình triển khai PPP thực tế và đánh giá chính sách PPP trong xử lý CTR tại TPHCM, đồng thời tham khảo kinh nghiệm từ một số quốc gia khác để đưa ra gợi ý chính sách.
HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN TẠI TPHCM
Nhu cầu áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM
Với sự gia tăng nhanh chóng của CTR đô thị, các bãi chôn lấp như Đông Thạnh tại Hóc Môn đã trở nên quá tải, trở thành những "núi rác" do thiếu giải pháp xử lý hiệu quả Bãi chôn lấp này, chỉ được bao bọc bởi tường bê tông, không áp dụng các kỹ thuật hiện đại như lót đáy chống thấm hay hệ thống thu khí, dẫn đến ô nhiễm môi trường nghiêm trọng Nước rỉ rác gây ô nhiễm đất và nước ngầm, trong khi mùi hôi và côn trùng gây dịch bệnh gia tăng Đặc biệt, bãi Đông Thạnh phải tiếp nhận 6 triệu tấn rác, gấp đôi khả năng thiết kế, khiến tình hình trở nên tồi tệ hơn Sự cố vỡ bờ bao vào tháng 6 và tháng 8/2000 đã làm ô nhiễm nghiêm trọng, ảnh hưởng đến đời sống người dân Các bãi chôn lấp khác như Gò Cát, Phước Hiệp cũng đang đối mặt với tình trạng tương tự.
Sở TN&MT TPHCM, được thành lập từ năm 2003, đang đối mặt với nhiều thách thức trong quản lý môi trường do bộ máy tổ chức và nhân sự còn hạn chế Với trách nhiệm quản lý toàn bộ vấn đề môi trường của thành phố, từ nước thải đến khí thải và tài nguyên, Sở gặp khó khăn trong việc đảm bảo hiệu quả công việc Đặc biệt, lĩnh vực quản lý chất thải rắn (CTR) chủ yếu do phòng quản lý CTR đảm nhiệm, nhưng lại thiếu nhân sự, chuyên môn kỹ thuật và kinh nghiệm, cũng như cơ sở vật chất cần thiết Thời điểm đó, hoạt động xử lý CTR sinh hoạt chỉ do doanh nghiệp nhà nước CITENCO thực hiện, dẫn đến việc thiếu áp lực đầu tư phát triển và phụ thuộc vào ngân sách nhà nước.
Quản lý chất thải rắn (CTR) tại thành phố gặp khó khăn do ngân sách hạn hẹp, phải phân bổ cho nhiều lĩnh vực phát triển kinh tế xã hội Mặc dù có nguồn thu từ phí nước thải và phí vệ sinh, cũng như khả năng vay vốn ODA, nhưng vẫn không đủ để đáp ứng nhu cầu đầu tư cho hệ thống xử lý, đồng thời tạo thêm gánh nặng nợ ngân sách Nguồn vốn vay này đang có xu hướng giảm trong những năm gần đây Việc áp dụng công nghệ hiện đại trong xử lý CTR đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn, trong khi thời gian thu hồi vốn lại dài Cụ thể, công nghệ chôn lấp cần khoảng 4 USD/tấn, tương đương 21,9 triệu USD cho dự án xử lý 1.000 tấn CTR/ngày trong 15 năm, với thời gian thu hồi vốn lên đến 11 năm.
Trước áp lực lớn từ các vấn đề môi trường, chính quyền thành phố đã quyết định huy động nguồn lực từ xã hội, đặc biệt là vốn và công nghệ, nhằm giải quyết các khó khăn cấp bách Thành phố đã kêu gọi tư nhân đầu tư vào thiết kế, xây dựng và vận hành công trình xử lý chất thải rắn (CTR), với cam kết thanh toán chi phí xử lý dựa trên tình hình thực tế Để khuyến khích đầu tư, chính quyền sẽ hỗ trợ chi phí xây dựng các hạ tầng phụ trợ như điện, nước, giao thông và giải tỏa mặt bằng, qua đó áp dụng mô hình đối tác công tư (PPP) trong xử lý CTR.
Hiện nay, ngân sách dành cho bảo vệ môi trường chỉ chiếm 1% tổng ngân sách nhà nước, trong khi nguồn tài trợ quốc tế và ngân sách thành phố gặp nhiều khó khăn, đặc biệt trong bối cảnh khủng hoảng Mặc dù nguồn thu từ thuế phí chưa đủ bù chi, mức chi cho quản lý chất thải rắn ngày càng tăng do lượng chất thải gia tăng và tính chất phức tạp hơn, cùng với sự gia tăng chi phí về nhiên liệu và trang thiết bị.
Bảng 3.1 Kinh phí quản lý CTR đô thị tại TPHCM
Giá trị (đồng) 690 tỷ 1.000 tỷ 1.100 tỷ 1.250 tỷ 1.500 tỷ (Ghi chú: năm 2011 chỉ có số liệu 9 tháng đầu năm, tạm tính cho 3 tháng cuối năm)
Nguồn: Sở TN&MT (2011), Bảng 2.16, tr.2-29
Thành phố đang gặp khó khăn lớn về chi phí xử lý chất thải, với tổng số phí vệ sinh và phí bảo vệ môi trường thu được trong năm 2011 chỉ đạt 169,8 tỷ đồng Số tiền này chỉ đủ để bù đắp một nửa chi phí vận hành xử lý chất thải rắn, mà chưa tính đến các khoản đầu tư cho cơ sở hạ tầng.
Hộp 3.1 TPHCM nặng gánh chi phí xử lý rác
Theo tính toán chi phí tại bãi rác Phước Hiệp, giá xử lý mỗi tấn rác khoảng 20 USD, bao gồm chi phí xây dựng từ 160.000 đến 180.000 đồng/tấn, chi phí xử lý nước rỉ rác 140.000 đồng/tấn, giám sát chất lượng môi trường 10.000 đồng/tấn và bảo trì 30.000 đồng/tấn Tổng chi phí ước tính là 430.000 đồng/tấn, tương đương với 60.000 USD mỗi ngày cho việc xử lý rác của thành phố.
Nguồn: Sở TN&MT TPHCM (2011), trích từ Bộ TN&MT (2011)
Hệ thống quản lý chất thải rắn (CTR) tại thành phố hiện đang hoạt động yếu kém, không theo kịp sự phát triển xã hội Với chỉ 24 nhân sự trong phòng quản lý CTR và chỉ 55/110 nhân viên có chuyên môn về môi trường, công tác quản lý gặp nhiều khó khăn (Sở TN&MT TPHCM, 2011, tr.2-6) Việc cấp phép cho nguồn thải và nhập liệu từ 12.000 cơ sở công nghiệp đòi hỏi 40 cán bộ mỗi năm, tương đương với 200 phiếu/người/ngày (Sở TN&MT, 2011, tr.3-11) Với nguồn lực hạn chế, việc quản lý và xử lý CTR sẽ khó đạt hiệu quả mà không có sự hỗ trợ.
Sự gia tăng CTR đòi hỏi các giải pháp công nghệ tiên tiến hơn để xử lý hiệu quả, điều này cần nguồn vốn đầu tư cao, nhân sự chuyên môn, chương trình đào tạo và các phương tiện kỹ thuật hỗ trợ cho vận hành, kiểm tra và giám sát.
Việc áp dụng mô hình PPP trong xử lý CTR là cần thiết để giảm áp lực cho hệ thống công, cho phép khu vực tư nhân tham gia vào quản lý và vận hành, trong khi cơ quan nhà nước tập trung vào việc quản lý chính sách.
Cơ sở pháp lý liên quan đến PPP trong xử lý CTR
Nhà nước Việt Nam khuyến khích sự tham gia của các thành phần kinh tế vào quản lý công, đặc biệt thông qua Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ban hành ngày 9/11/2010, có hiệu lực từ 15/1/2011 Quyết định này quy định việc thí điểm đầu tư theo hình thức PPP, trong đó lĩnh vực môi trường, cụ thể là nhà máy xử lý chất thải rắn (CTR), được xác định là một trong những lĩnh vực thí điểm Các hướng dẫn về thành phần tham gia, tiêu chí lựa chọn nhà thầu, hợp đồng và tổ chức thực hiện đều được nêu rõ trong quy chế này, tạo ra khung pháp lý duy nhất cho PPP tại Việt Nam.
Chủ trương xã hội hóa quản lý công trình trọng điểm đã được củng cố qua nhiều quy định và chính sách cụ thể, nhằm khẳng định vai trò và khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực này.
Quyết định số 2149/QĐ-TTg ngày 17/12/2009 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược quốc gia về quản lý tổng hợp chất thải rắn (CTR) đến năm 2025, với tầm nhìn đến năm 2050, nhấn mạnh rằng quản lý tổng hợp CTR là trách nhiệm chung của toàn xã hội, trong đó Nhà nước đóng vai trò chủ đạo Quyết định đề ra các nhiệm vụ quan trọng như thực hiện quản lý tổng hợp CTR theo cơ chế thị trường, phát triển thị trường và xây dựng nền kinh tế chất thải Để đạt được mục tiêu này, cần xây dựng cơ chế quản lý CTR giữa cơ quan nhà nước và doanh nghiệp, đồng thời huy động mọi nguồn vốn đầu tư cho công tác quản lý CTR từ ngân sách nhà nước, quỹ bảo vệ môi trường, cũng như các tổ chức và doanh nghiệp trong và ngoài nước.
- Nghị định số 59/2007/NĐ-CP ngày 9/4/2007 của Chính phủ về quản lý CTR nêu rõ
Nhà nước khuyến khích đầu tư vào lĩnh vực chất thải rắn (CTR) thông qua nhiều hình thức như hợp đồng hợp tác kinh doanh (BCC), hợp đồng BOT và BTO, mua lại doanh nghiệp, mua trái phiếu, và đầu tư chứng khoán theo quy định của Luật Đầu tư Đồng thời, việc xã hội hóa (XHH) trong đầu tư cho thu gom, vận chuyển và xây dựng cơ sở quản lý CTR cũng được khuyến khích, cho phép tổ chức và cá nhân tham gia đầu tư vào các hạng mục xử lý chất thải rắn.
Thông tư 121/2008/TT-BTC ngày 12/12/2008 của Bộ Tài chính quy định các chính sách ưu đãi và hỗ trợ tài chính cho hoạt động đầu tư quản lý chất thải rắn (CTR), bao gồm miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, hỗ trợ chi phí giải phóng mặt bằng, và đầu tư từ ngân sách nhà nước cùng nguồn tín dụng ưu đãi Ngoài ra, các dự án đầu tư cơ sở xử lý CTR còn được miễn thuế nhập khẩu trang thiết bị, nguyên vật liệu, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp và ưu đãi thuế suất theo quy định hiện hành Các hỗ trợ khác bao gồm phát triển cơ sở hạ tầng phụ trợ như đường giao thông, điện, cấp thoát nước, nghiên cứu và phát triển công nghệ tái chế, tái sử dụng, xử lý CTR, và đào tạo lao động.
Nghị định số 10/1998/NĐ-CP, ban hành ngày 23/1/1998, quy định các biện pháp khuyến khích và bảo đảm hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam Trong đó, các dự án liên quan đến xử lý ô nhiễm, bảo vệ môi trường và chế biến chất thải rắn được xếp vào danh mục các dự án đặc biệt khuyến khích đầu tư Các cơ chế khuyến khích bao gồm ưu đãi thuế nhập khẩu thiết bị, máy móc và hỗ trợ đền bù giải tỏa mặt bằng.
Chính quyền TPHCM đã ban hành các cơ chế quản lý chất thải rắn (CTR) tại địa phương, tập trung chủ yếu vào lĩnh vực thu gom, nhưng chưa có văn bản pháp lý cụ thể cho hình thức đối tác công tư (PPP) trong xử lý CTR Hiện tại, thành phố đang hoàn thiện quy hoạch quản lý CTR đến năm 2020 và định hướng 2030, nhấn mạnh vào xã hội hóa hoạt động thu gom, vận chuyển, tái chế và xử lý CTR Các biện pháp cụ thể bao gồm đấu thầu chọn đơn vị quét dọn vệ sinh và kêu gọi dự án đầu tư công nghệ xử lý CTR tiên tiến nhằm nâng cao chất lượng quản lý CTR của thành phố.
Cả nước và TPHCM đã xác định hướng đi xã hội hóa, khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân trong quản lý chất thải rắn Tuy nhiên, hiện tại vẫn thiếu một khung pháp lý vững chắc cho mô hình đối tác công tư (PPP) trong xử lý chất thải rắn.
Hiện trạng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM
Hiện nay, công tác xử lý chất thải rắn (CTR) tại thành phố Hồ Chí Minh được thực hiện bằng nguồn vốn từ doanh nghiệp trong và ngoài nước Công nghệ chủ yếu được áp dụng là chôn lấp hợp vệ sinh và chế biến rác thành phân bón, phù hợp với thành phần chủ yếu của CTR sinh hoạt tại thành phố, trong đó rác hữu cơ chiếm tỷ lệ lớn.
Hộp 3.2 Các công trình, nhà máy xử lý CTR sinh hoạt đang hoạt động tại TPHCM
- Bãi chôn lấp Đa Phước, diện tích 128 ha, công suất 2.500 – 3.000 tấn/ngày do công ty TNHH xử lý CTR Việt Nam (Hoa Kỳ) làm chủ đầu tư;
- Bãi chôn lấp số 2, diện tích 19,7 ha, công suất 1.500 – 2.500 tấn/ngày do công ty TNHH MTV Môi trường đô thị làm chủ đầu tư;
- Nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón, diện tích 35 ha, công suất 600 – 1.200 tấn/ngày do công ty cổ phần Vietstar (Hoa Kỳ) làm chủ đầu tư
Hiện nay, lượng chất thải rắn (CTR) phát sinh tại TPHCM đạt 8.000 tấn/ngày, trong đó phần đã được thu gom và tái chế Dự báo, với tỷ lệ gia tăng CTR 8%/năm, vào năm 2020, khối lượng CTR sinh hoạt sẽ lên tới khoảng 14.000 tấn/ngày và sẽ được xử lý triệt để nhờ vào ba dự án hiện có Ngoài ra, thành phố còn triển khai dự án thu khí phát điện từ bãi chôn lấp Phước Hiệp theo cơ chế phát triển sạch CDM, do công ty KMDK làm chủ đầu tư, nhằm nâng cao hiệu quả xử lý CTR.
Quy trình triển khai dự án đầu tư của các công ty tư nhân phải tuân theo quy định của Luật đầu tư, trong đó bao gồm việc thực hiện các báo cáo nghiên cứu khả thi, nêu rõ công nghệ áp dụng, nguồn tài chính và đánh giá tác động môi trường Để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả, Ủy ban nhân dân thành phố thành lập Tổ liên ngành với sự tham gia của các Sở ban ngành như Sở Giao thông vận tải, Sở Khoa học công nghệ, Sở Tài chính, Sở TN&MT và Sở Kế hoạch đầu tư, nhằm xét duyệt và lựa chọn dự án hoặc chủ đầu tư theo các tiêu chí được quy định trong Phụ lục 1.
Bảng 3.2 Tổng quan về các dự án xử lý CTR sinh hoạt đang hoạt động tại TPHCM
STT Dự án Nhà đầu tư Vốn đầu tư Thời gian hoạt động Công nghệ Công suất
1 Khu liên hiệp xử lý
Chôn lấp hợp vệ sinh; tái chế; chế biến phân vi sinh; thu khí bãi rác phát điện
Nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón
36 triệu USD 12/2009 Ủ chế biến rác thành phân
170 tỷ đồng 02/2008 Chôn lấp hợp vệ sinh
Dự án CDM thu khí phát điện tại bãi chôn lấp Phước Hiệp 1
30 triệu USD 3/2009 Thu khí bãi rác để đốt phát điện 3 MWh
Nguồn: tác giả tự tổng hợp
Mặc dù quy chế thí điểm về hình thức PPP mới được ban hành, các dự án xử lý chất thải rắn (CTR) của thành phố đã khởi đầu cho mô hình này Các đối tác tư nhân sẽ ký hợp đồng dài hạn với chính quyền thành phố để chia sẻ trách nhiệm trong cung ứng dịch vụ xử lý CTR Họ sẽ thiết kế, xây dựng, vận hành và sở hữu các công trình xử lý, đồng thời đảm bảo đáp ứng các yêu cầu về bảo vệ môi trường Thành phố sẽ cung cấp CTR sinh hoạt đã được thu gom và thanh toán chi phí xử lý dựa trên khối lượng thực tế, cùng với việc tạo điều kiện hỗ trợ cho nhà đầu tư như cho thuê đất và ưu đãi thuế theo quy định hiện hành.
Một số dự án hiện chưa hoạt động hết công suất, điển hình là công ty cổ phần Vietstar chỉ tiếp nhận 400 tấn rác/ngày thay vì 600 tấn/ngày do dây chuyền công nghệ chưa đáp ứng yêu cầu Tương tự, lượng khí thu hồi từ dự án của công ty KMDK cũng giảm do chưa thực hiện việc phủ đỉnh bãi chôn lấp theo quy định Khu liên hợp xử lý CTR Đa Phước chỉ mới hoạt động khoảng 1/3 công suất, đặc biệt là trong dây chuyền sản xuất phân compost và tái chế.
Hộp 3.3 Khó khăn hiện tại trong hoạt động của công ty VWS
VWS đang đối mặt với thách thức lớn khi sản xuất phân compost với công suất 1000 tấn/ngày, vì lượng rác chôn lấp hiện tại không đủ để sản sinh khí gas liên tục cho việc phát điện Theo Tổng giám đốc VWS, ông David Dương, 3000 tấn rác tiếp nhận mỗi ngày là đủ để tạo ra khí gas cho phát điện, nhưng để nhà máy sản xuất phân compost hoạt động hiệu quả, cần thêm 1000 tấn rác/ngày Hiện tại, mỗi ngày có 3000 tấn rác hỗn hợp được đưa đến Đa Phước, trong khi khu liên hợp có khả năng tiếp nhận và xử lý lên đến 10000 tấn rác/ngày, cho thấy chưa khai thác hết công suất Việc tăng nguồn rác để sản xuất phân compost sẽ giúp giảm chi phí xử lý rác và mang lại hiệu quả lâu dài cho TPHCM, hơn là đầu tư vào các dự án nhỏ lẻ ngắn hạn.
TPHCM đang tích cực nghiên cứu và kêu gọi đầu tư cho các dự án mới, bao gồm nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón của công ty cổ phần đầu tư phát triển Tâm Sinh Nghĩa, dự án của công ty cổ phần Tasco, và dự án đốt rác phát điện của công ty Hitachi Zosen (Nhật Bản).
ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH PPP TRONG XỬ LÝ CTR TẠI
Tiêu chí đánh giá
Để đánh giá hiệu quả của chính sách PPP trong xử lý chất thải rắn tại TPHCM, nghiên cứu áp dụng bộ tiêu chí của OECD Các quy định tốt cần phải đáp ứng các tiêu chí này để đảm bảo tính hiệu quả và bền vững trong quản lý chất thải.
(1) Phục vụ các mục tiêu chính sách được xác định rõ ràng và có hiệu quả trong việc đạt được các mục tiêu đó;
(2) Có nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý;
Tạo ra lợi ích bù đắp cho các khoản chi phí là điều cần thiết, đồng thời cần xem xét sự phân bổ tác động trong xã hội, bao gồm các khía cạnh kinh tế, môi trường và xã hội.
(4) Giảm thiểu tối đa chi phí và biến tấu thị trường;
(5) Khuyến khích sự đổi mới thông qua các biện pháp khuyến khích thị trường và các tiếp cận dựa trên mục tiêu;
(6) Rõ ràng, đơn giản và thực tế đối với người sử dụng;
(7) Phù hợp với các quy định và chính sách khác và
(8) Tương thích đối đa với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thuận lợi cho đầu tư ở cấp độ trong nước và quốc tế
(OECD, 1995, trích trong OECD, 2005, tr.9)
Đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM
4.2.1 Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính sách”
Việc áp dụng mô hình đối tác công tư (PPP) trong quản lý chất thải rắn (CTR) tại TPHCM nhằm mục tiêu xã hội hóa hoạt động quản lý CTR, chia sẻ rủi ro và trách nhiệm với chính quyền địa phương Điều này giúp giảm gánh nặng ngân sách cho đầu tư hệ thống xử lý, đồng thời giải quyết các vấn đề ô nhiễm môi trường phát sinh từ CTR Bên cạnh đó, việc áp dụng các công nghệ hiện đại và tiên tiến hơn sẽ nâng cao hiệu quả xử lý CTR tại thành phố.
Thông qua việc ký kết hợp đồng với các đơn vị tư nhân, TPHCM đã huy động nguồn lực xã hội để tham gia vào quản lý chất thải rắn (CTR), đặc biệt là trong khâu xử lý và tiêu hủy cuối cùng Mô hình đối tác công tư (PPP) trong xử lý CTR đã đạt được mục tiêu xã hội hóa, với sự tham gia của các công ty tư nhân trong việc cung ứng dịch vụ công Ngoài các dự án hiện tại, nhiều dự án mới như nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón và dự án đốt rác phát điện cũng đang được đăng ký tham gia, tạo nên một môi trường xã hội hóa năng động trong quản lý CTR tại TPHCM.
Các đối tác tư nhân tham gia vào việc cung cấp dịch vụ xử lý CTR đô thị, giúp giảm bớt gánh nặng cho chính quyền thành phố Họ cũng chia sẻ các rủi ro như sự cố kỹ thuật và khả năng thu hồi vốn, khi mà trách nhiệm đầu tư, xây dựng và vận hành được chuyển giao cho khu vực tư nhân.
Về mặt tài chính, việc các đối tác tư nhân đầu tư vào thiết kế và xây dựng cơ sở hạ tầng giúp giảm áp lực ngân sách cho thành phố Chẳng hạn, dự án khu liên hợp xử lý CTR Đa Phước với vốn đầu tư khoảng 100 triệu USD và nhà máy xử lý rác thành phân bón Vietstar với hơn 35 triệu USD cho thấy nếu thành phố tự đầu tư, tổng ngân sách cần bỏ ra sẽ lên tới 135 triệu USD, chưa kể các chi phí vận hành sau này.
Một mục tiêu quan trọng của chính sách PPP trong xử lý chất thải rắn (CTR) tại TPHCM là giải quyết vấn đề môi trường của thành phố Các bãi chôn lấp như Gò Cát, Đông Thạnh, và Phước Hiệp đã quá tải, gây ra mùi hôi, ruồi nhặng, và ô nhiễm do nước rỉ rác Sự xuất hiện của các dự án như bãi chôn lấp Đa Phước và nhà máy sản xuất phân bón từ rác đã tạo điều kiện cho việc xử lý CTR đô thị Đặc biệt, dự án thu khí bãi rác để phát điện của công ty KMDK tại bãi chôn lấp Phước Hiệp giúp giảm thiểu khí nhà kính từ quá trình phân hủy CTR, ước tính giảm khoảng 900 ngàn tấn CO2 trong vòng bảy năm tới (Det Norske Veritas, 2008).
Tại một số giai đoạn, các dự án trên cũng gây ra những vấn đề môi trường như vào năm
Năm 2009, khu vực bãi chôn lấp Đa Phước đối mặt với tình trạng dịch ruồi và ổ dòi bùng phát mạnh, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống cư dân xung quanh Nguyên nhân chủ yếu là do hạ tầng chưa hoàn thiện trong giai đoạn đầu triển khai dự án, cùng với điều kiện thời tiết không thuận lợi Để khắc phục tình hình, công ty VWS đã thực hiện các biện pháp như phun xịt hóa chất tại bãi chôn lấp và vận hành nhà máy xử lý nước rỉ rác đạt tiêu chuẩn, nhằm bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng.
Các dự án PPP trong xử lý chất thải rắn (CTR) tại TPHCM hiện đang áp dụng công nghệ hiện đại như bãi chôn lấp hợp vệ sinh, sản xuất phân vi sinh từ rác thải, tái chế, thu hồi khí bãi rác để phát điện và công nghệ màng lọc nano để xử lý nước rỉ từ rác Những công nghệ này được chuyển giao từ Mỹ và Hàn Quốc, phù hợp với hiện trạng CTR của thành phố và sử dụng nhiều máy móc thiết bị tiên tiến nhập khẩu So với công nghệ bãi chôn lấp thông thường, đây là một bước tiến lớn, giúp thành phố đạt được mục tiêu tiếp nhận vốn tri thức và công nghệ từ khu vực tư nhân.
Mặc dù mô hình PPP trong xử lý chất thải rắn tại TPHCM hiện chỉ có một số ít dự án hoạt động, nhưng đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện các mục tiêu chính sách xã hội hóa trong công tác quản lý chất thải rắn của thành phố.
4.2.2 Tiêu chí “Nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý”
Các văn bản pháp lý liên quan đến chủ trương xã hội hóa (XHH) trong quản lý chất thải rắn (CTR) đã được ban hành ở cả cấp quốc gia và địa phương, bao gồm Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, Quyết định số 2149/QĐ-TTg, Nghị định số 59/2007/NĐ-CP, và Thông tư 121/2008/TT-BTC Những văn bản này tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và triển khai mô hình đối tác công tư (PPP) trong xử lý CTR tại TPHCM Tuy nhiên, ngoài Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, chỉ có một số cơ chế khuyến khích được đề cập mà chưa có hướng dẫn cụ thể cho lĩnh vực xử lý CTR, vốn có những đặc thù riêng như biến động về lượng và thành phần CTR, ảnh hưởng bởi thói quen tiêu dùng, thời tiết, và tỷ lệ thu gom Do đó, cần có sự hướng dẫn chi tiết hơn để đảm bảo tính khả thi và hiệu quả của các dự án xử lý CTR.
Các nguyên tắc chung của PPP trong xây dựng hợp đồng và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả PPP đã được nhiều tổ chức lớn như Ngân hàng Thế giới, ADB và PPIAF công bố, cùng với các nghiên cứu của Yescombe và các học giả khác Mặc dù Việt Nam chưa có nhiều mô hình PPP để tham khảo, nhưng kinh nghiệm quốc tế từ các nước như Ấn Độ và Trung Quốc cho thấy rằng PPP có thể được áp dụng hiệu quả trong xử lý chất thải rắn Mỗi quốc gia có những đặc thù riêng về thể chế, kinh tế và xã hội, vì vậy không có một hình mẫu PPP chung Tuy nhiên, những kinh nghiệm này có thể cung cấp bài học quý giá cho TPHCM, giúp điều chỉnh mô hình PPP phù hợp với tình hình thực tế của địa phương.
Tóm lại, việc áp dụng mô hình PPP trong xử lý CTR đã có những kinh nghiệm tích cực để phát triển Tuy nhiên, cần điều chỉnh và hoàn thiện khung pháp lý nhằm hỗ trợ hiệu quả hơn cho việc thực thi chính sách, đặc biệt là trong việc hướng dẫn thực hiện các dự án PPP trong lĩnh vực này.
4.2.3 Tiêu chí “Lợi ích – chi phí và phân bổ tác động”
Việc áp dụng PPP trong xử lý CTR là giải pháp hiệu quả nhằm giảm bớt gánh nặng ngân sách đầu tư ban đầu cho nhà nước, đồng thời chuyển giao trách nhiệm này cho khu vực tư nhân.
Hình 4.1 So sánh dòng vốn đầu tư theo cách truyền thống và theo PPP
Nguồn: FTA/NCPPP (2009), trích từ Hồ Công Hòa (2011), Hình 5
Mặc dù mức chi trả hàng năm theo hình thức PPP có thể cao hơn so với phương thức truyền thống, như chi phí xử lý cho dự án khu liên hợp xử lý CTR Đa Phước là 16$/tấn, nhưng nếu xem xét toàn diện, lợi ích mà PPP mang lại có thể vượt trội hơn so với chi phí phát sinh.
Việc áp dụng công nghệ chôn lấp có thu khí phát điện cho dự án xử lý 3.000 tấn CTR/ngày trong 30 năm chỉ cần vốn đầu tư khoảng 131 triệu USD, trong khi nếu đầu tư bãi chôn lấp như của CITENCO, chi phí sẽ lên tới 170 tỷ đồng Điều này cho thấy, nếu khu vực tư nhân tham gia đầu tư xây dựng, thành phố có thể tiết kiệm được một khoản ngân sách đáng kể.
Việc tiết kiệm biên chế cho công tác điều hành và vận hành nhà máy sản xuất phân vi sinh Vietstar hiện đang sử dụng khoảng 300 nhân sự Thay vì phải bố trí 300 biên chế cho một dự án tự đầu tư tương tự, cơ quan quản lý có thể tập trung nguồn lực vào việc quản lý chính sách, giám sát và các lĩnh vực khác, đồng thời giảm thiểu sự cồng kềnh của bộ máy trong bối cảnh nhân lực hạn chế Hơn nữa, nếu đầu tư một dự án tương tự, ngân sách hàng năm sẽ phải chi trả gần 3,8 tỷ đồng tiền lương cho số nhân sự này, dựa trên mức lương tối thiểu chung là 1.050.000 đồng/tháng theo Thông tư liên tịch số 01/2012/TTLT-BNV-BTC.
Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính)
Những thuận lợi và khó khăn của PPP trong xử lý CTR ở TPHCM
Dựa trên các phân tích, các điểm tích cực và hạn chế của PPP trong xử lý CTR tại TPHCM được nhận diện như sau:
PPP trong xử lý chất thải rắn (CTR) giúp đạt được các mục tiêu chính sách quan trọng như giảm chi phí ngân sách, xử lý ô nhiễm từ CTR và ứng dụng công nghệ xử lý tiên tiến.
Chính phủ và chính quyền thành phố đã thể hiện sự ủng hộ mạnh mẽ đối với các chủ trương phát triển, đồng thời cung cấp các văn bản pháp lý làm cơ sở cho việc triển khai Ngoài ra, việc tham khảo các mô hình thành công từ các nước khác cũng đóng vai trò quan trọng trong quá trình học tập và áp dụng.
Các lợi ích mang lại từ dự án được đánh giá là vượt trội so với chi phí phát sinh, đồng thời tác động tích cực đến nhiều đối tượng như doanh nghiệp, chính quyền thành phố và cộng đồng dân cư.
- Giảm chi phí và sự biến dạng thị trường thông qua phá vỡ độc quyền;
- Thúc đẩy cải cách đổi mới ở cả cơ quan nhà nước và các doanh nghiệp;
- Mô hình đơn giản, thực tế với người sử dụng nên có thể áp dụng dễ dàng;
- Có sự thống nhất, nhất quán với các quy định và chính sách khác;
- Phù hợp với các nguyên lý cạnh tranh
- Các quy định pháp lý còn nhiều hạn chế khiến quá trình, thủ tục đầu tư chưa thực sự thuận lợi và có thể tạo kẽ hở tiêu cực;
- Cơ chế, thủ tục hành chính còn quan liêu, phức tạp và chưa thực sự minh bạch cản trở đầu tư;
- Các quy định hợp đồng chưa thực sự chặt chẽ nên mức độ tuân thủ chưa cao;
Năng lực thẩm định, xây dựng hợp đồng, kiểm tra và giám sát của bộ máy quản lý hiện còn hạn chế, chủ yếu do trình độ nhân sự chưa đáp ứng yêu cầu.
