Trong một chặng đường học tập và tìm hiểu nghiên cứu về Luật, rất dễ dàng để chúng ta bắt gặp cụm từ “Chính phủ quy định rõ điều này” ; “Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định” ; “Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật” nhưng hầu như đối với ai mới học, mới tìm hiểu thì những khái niệm và vấn đề xung quanh Nghị định còn rất mới mẻ. Với mục đích phân tích, nghiên cứu, tìm hiểu về Nghị định, quá trình, quy định xây dựng một NĐ, thực tiễn ban hành NĐ của Chính phủ, tác giả đã chọn đề tài “Tìm hiểu quy định xây dựng Nghị định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ” để làm sáng tỏ và tìm câu trả lời cho mục đích trên. Trong quá trình ban hành Nghị định không thể không tránh khỏi những thiếu sót và hạn chế. Việc tìm ra hạn chế và khắc phục nó để phù hợp với yêu cầu của thực tiễn là vô cùng cần thiết. Đó cũng là một trong những lý do quan trọng để tác giả chọn đề tài này nghiên cứu.
Phương pháp nghiên cứu
➢ Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết, kinh nghiệm được sử dụng xuyên suốt bài nghiên cứu
➢ Phương pháp phân loại và hệ thống hóa kiến thức được sử dụng trong Chương 1 :giải thích các khái niệm ; Chương 2 và chương 3,4
➢ Phương pháp quan sát,điều tra khoa học
➢ Phương pháp hỏi ý kiến chuyên gia
Ý nghĩa của việc nghiên cứu đề tài
Hằng năm, Chính phủ ban hành hơn 150 Nghị định để thi hành luật và điều chỉnh các lĩnh vực kinh tế - xã hội Việc ban hành một Nghị định đòi hỏi nhiều yếu tố như con người, tài chính và thời gian Để Nghị định có thể áp dụng trong thực tiễn, cần đảm bảo yêu cầu về hình thức, nội dung và tính hợp pháp Ngoài ra, tính dự đoán cho tương lai cũng rất quan trọng để Nghị định có thể được áp dụng lâu dài Nhiều Nghị định cũ đã không còn phù hợp và cần được sửa đổi, bổ sung Bài nghiên cứu của tác giả nhằm góp phần hoàn thiện và tinh giản quá trình xây dựng Nghị định, từ đó thúc đẩy sự phát triển của đất nước.
Quy phạm pháp luật
Quy phạm pháp luật, theo định nghĩa của Wikipedia, là những quy tắc và chuẩn mực bắt buộc phải tuân theo đối với tất cả tổ chức và cá nhân có liên quan Những quy phạm này được ban hành hoặc thừa nhận bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đóng vai trò là tế bào cơ bản của pháp luật, bao gồm các chế định pháp luật, ngành luật và hệ thống pháp luật.
Quy phạm pháp luật bao gồm ba thành phần chính: giả định, quy định và chế tài Tuy nhiên, không phải lúc nào cũng cần có đủ cả ba bộ phận trong một quy phạm pháp luật.
[2]Theo khoản 1 điều 3 Luật này quy định :
Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc, được áp dụng lặp đi lặp lại cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong phạm vi toàn quốc hoặc một đơn vị hành chính cụ thể Những quy định này do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành và được Nhà nước đảm bảo thực hiện.
Tác giả đồng tình với quan điểm của Luật, đồng thời nêu rõ rằng quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần cho các bên liên quan Những quy phạm này được xây dựng bởi những người được Nhà nước giao nhiệm vụ nghiên cứu và soạn thảo, qua quy trình thẩm định chặt chẽ, đảm bảo yêu cầu về thẩm quyền và hình thức trước khi trở thành Luật, được Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện.
Văn bản quy phạm pháp luật
[2]Theo điều 2 Luật này quy định về Văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là tài liệu chứa đựng các quy định pháp lý, được ban hành theo thẩm quyền và quy trình hợp pháp theo quy định của Luật.
Văn bản được coi là không phải là văn bản quy phạm pháp luật nếu nó chứa quy định pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự và thủ tục theo quy định của Luật này.
Nghị định
Nghị định là văn bản pháp lý quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam, được Chính phủ ban hành theo khung bậc quy phạm pháp luật, nằm ở vị trí thứ năm Nghị định có chức năng hướng dẫn thực thi luật hoặc quy định các vấn đề chưa có luật điều chỉnh Thông qua Nghị định, Chính phủ xác định quyền lợi và nghĩa vụ của công dân theo Hiến pháp và các luật do Quốc hội ban hành, với vai trò cụ thể được quy định tại Điều 19 của luật này.
Bài tiểu luận này nghiên cứu quy định xây dựng Nghị định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc nắm rõ các khái niệm liên quan Tác giả định nghĩa Nghị định là văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành, đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp, đồng thời đáp ứng yêu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nghị định có nhiệm vụ hướng dẫn thi hành Luật, quy định chi tiết các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn, và thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội.
Vị trí của Nghị định trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
Chính phủ Việt Nam là cơ quan hành chính cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội Theo Điều 96 Hiến pháp 2013, Chính phủ có nhiệm vụ ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) dưới hình thức Nghị định Đặc biệt, Nghị định là loại VBQPPL duy nhất do Chính phủ ban hành, thể hiện quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan này trong việc quản lý nhà nước.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, Nghị định giữ một vị trí đặc biệt và có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội Nghị định do Chính phủ ban hành nằm ở vị trí thứ năm trong khung bậc các văn bản quy phạm pháp luật, có hiệu lực pháp lý cao chỉ sau Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, và một số văn bản khác Điều này đảm bảo rằng Nghị định có thẩm quyền và quyền hạn vượt trội so với hầu hết các loại văn bản quy phạm pháp luật khác, từ đó góp phần vào việc thực hiện và chấp hành pháp luật một cách hiệu quả.
Vai trò và phân loại Nghị định
2.2.1 Vai trò của Nghị định
Theo điều 19 Luật này, Chính phủ ban hành Nghị định để quy định :
➢ Thứ nhất, NĐ quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong Luật và các VBQPPL cao hơn
Ví Dụ: Nghị định 62/2021/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều Luật Cư trú
Nghị định quy định các biện pháp cụ thể nhằm tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật cao hơn, thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, cũng như đảm bảo quyền và nghĩa vụ của con người trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý và điều hành của Chính phủ.
Ví Dụ : Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Nghị định quy định các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh Trước khi ban hành, Nghị định này cần có sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Ngoài ra, NĐ còn được ban hành để sửa đổi một hoặc nhiều Nghị định khác
Ví Dụ : Nghị định 154/2020/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 34/2016/NĐ-CP hướng dẫn Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Dựa trên Điều 19 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và các tiêu chí khoa học cũng như thực tiễn, Nghị định có thể được phân loại thành bốn nhóm khác nhau tùy thuộc vào từng nhiệm vụ cụ thể.
➢ Nghị định quy định chi tiết các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn;
➢ Nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật; thực hiện chính sách kinh tế - xã hội;
Nghị định này quy định các vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội, nhưng chưa đủ điều kiện để được xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh.
➢ Bên cạnh đó, còn một loại Nghị định nữa đó là Nghị định sửa đổi ( Nghị định sửa đổi 1 hoặc NĐ sửa đổi nhiều Nghị định )
Nhóm Nghị định đầu tiên đã có sẵn văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có hiệu lực pháp lý cao hơn, nhưng do thiếu quy định cụ thể và chi tiết, Chính phủ cần chủ động hướng dẫn thi hành Nhóm Nghị định thứ ba điều chỉnh các vấn đề mới mà chưa có văn bản pháp lý cao hơn Mỗi loại Nghị định có trình tự và thủ tục xây dựng, ban hành khác nhau.
Nhóm Nghị định thứ 4 điều chỉnh những vấn đề, những quy định cũ không phù hợp với tình hình hiện tại và sau này
Mỗi loại Nghị định có quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành và nhiệm vụ quản lý riêng biệt Hiện nay, Nghị định có vị trí pháp lý đứng sau Hiến Pháp, các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chủ tịch nước và Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Chính phủ thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn thông qua các Nghị định, với mục tiêu xây dựng một chính phủ kiến tạo và phát triển Trong 5 năm qua, trung bình mỗi năm Chính phủ ban hành hơn 145 Nghị định, đạt được nhiều thành tựu đáng kể Điều này đã thu hút sự quan tâm lớn từ cộng đồng đối với quy định hiện hành trong việc xây dựng Nghị định.
Cơ sở pháp lý
Khi trình bày cơ sở pháp lý, người soạn thảo cần viện dẫn các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến thẩm quyền của Chính phủ và các luật, pháp lệnh điều chỉnh nội dung lĩnh vực của Nghị định Luật Tổ chức Chính phủ luôn là cơ sở pháp lý đầu tiên, tiếp theo là các luật, pháp lệnh liên quan Người soạn thảo thường sử dụng từ "Căn cứ" để giới thiệu các văn bản quy phạm pháp luật.
Ví dụ: Nghị định số 98/2021/NĐ – CP có cơ sở pháp lý là:
Căn cứ vào Luật Tổ chức Chính phủ ban hành ngày 19 tháng 6 năm 2015 và các sửa đổi, bổ sung theo Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 22 tháng 11 năm 2019, các quy định liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính phủ được cập nhật và hoàn thiện.
Căn cứ vào Luật Đầu tư ngày 17 tháng 6 năm 2020 và các nghị định liên quan, việc ban hành quy định về những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh là rất quan trọng Điều này nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế và quản lý xã hội, đồng thời tuân thủ các quy định của Luật Tổ chức Chính phủ.
Cơ sở thực tiễn
Trong phần này, từ "theo" được sử dụng để chỉ nguồn thông tin liên quan đến nhu cầu thực tiễn ban hành Nghị định Thông thường, sau từ "theo" là các đề nghị từ người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo Nghị định.
Ví dụ: Nghị định số 98/2021/NĐ – CP của Chính phủ quy định Quản lý về trang thiết bị y tế, phần cơ sở thực tiễn được trình bày như sau:
Về quản lý trang thiết bị y tế
Theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Y tế;
Chính phủ ban hành Nghị định về quản lý trang thiết bị y tế
5.2 Phần nội dung chính (đặt ra quy định)
Nghị định là văn bản pháp lý có tính ràng buộc quyền và nghĩa vụ đối với cá nhân và tổ chức, được ban hành bởi cơ quan hành pháp được ủy quyền, không phải Quốc hội Quá trình soạn thảo và ban hành Nghị định phải tuân thủ quy định ủy quyền để tránh tình trạng vô hiệu Đặc biệt, cơ quan soạn thảo cần chú ý đến phạm vi ủy quyền và hình thức trong quá trình soạn thảo Nghị định.
Nghị định được phân loại thành hai loại: Nghị định quy định về lĩnh vực và Nghị định sửa đổi Quá trình xây dựng và soạn thảo Nghị định tương tự như luật, với các quy định cơ bản khi soạn thảo luật cũng được áp dụng cho Nghị định.
Nghị định sửa đổi bao gồm hai loại: Nghị định sửa đổi Nghị định đơn, tập trung vào việc sửa đổi một Nghị định cụ thể, và Nghị định sửa đổi nhiều Nghị định, có chức năng sửa đổi nhiều Nghị định khác nhau Bố cục và hình thức bên ngoài của Nghị định sửa đổi được thực hiện tương tự như các hướng dẫn dành cho việc soạn thảo luật sửa đổi.
VÍ DỤ Nghị định sửa đổi nghị định đơn :
NGHỊ ĐỊNH 154/2020/NĐ-CP SỬA ĐỔI NGHỊ ĐỊNH 34/2016/NĐ-CP HƯỚNG DẪN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Một Nghị định về cơ bản được sửa đổi bằng một Nghị định sửa đổi đơn
Nghị định sửa đổi được soạn thảo đơn giản hơn khi chỉ cần thực hiện một Nghị định sửa đổi cho nhiều Nghị định khác nhau, điều này giúp giảm bớt yêu cầu trong việc soạn thảo phần mở đầu và quy định hiệu lực Tuy nhiên, việc này chỉ nên thực hiện khi có sự liên quan về mặt nội dung giữa các quy định được sửa đổi của các Nghị định đó.
[3]Người soạn thảo trình bày hiệu lực pháp lí bao gồm hiệu lực pháp lí về đối tượng và thời điểm có hiệu lực của Nghị định
Khi trình bày Nghị định được ban hành theo sự ủy quyền của Quốc hội, nội dung cần được chia thành chương, mục, điều, khoản, điểm, và phải tuân theo thứ tự của luật mà Nghị định chi tiết hóa Do đó, cách trình bày sẽ tương tự như luật và pháp lệnh Đối với Nghị định kèm theo quy chế, điều lệ hoặc Nghị định sửa đổi, bổ sung, người soạn thảo chỉ cần sử dụng điều khoản để trình bày nội dung mà không cần chia thành chương, mục.
Một Nghị định cần đảm bảo kết cấu nội dung hợp lệ nếu đáp ứng đủ ba tiêu chí: cơ sở ban hành, phần nội dung và phần kết thúc theo quy định của pháp luật Cơ sở ban hành phải được trình bày ngay dưới tên Nghị định, nhằm bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý cho Nghị định đó Người soạn thảo cần nêu rõ cơ sở pháp lý và thực tiễn của Nghị định, đồng thời nội dung phải tuân thủ quy định về ủy quyền ban hành, phù hợp với mục đích và không vượt quá phạm vi ủy quyền Cuối cùng, phần kết thúc phải đáp ứng yêu cầu về cách trình bày và thứ tự nội dung, đảm bảo sự thống nhất với nội dung trong luật.
6.1 Thực trạng ban hành nghị định các năm trở lại đây
Trong 5 năm trở lại đây (tính từ năm 2017 đến 31/12/2021), Chính phủ đã ban hành tổng cộng là 724 nghị định, trung bình mỗi năm gần 145
NĐ.Theo số liệu tác giả thống kê và tìm hiểu được [5], từng năm Chính phủ ban hành số nghị định :
➢ Năm 2017 ban hành 168 Nghị định;
➢ Năm 2018 ban hành 169 Nghị định;
➢ Năm 2019 ban hành 100 Nghị định;
➢ Năm 2020 ban hành 159 nghị định
➢ Tính đến hôm nay là 31/12/2021, ban hành 128 Nghị định
Sự ảnh hưởng của dịch Covid-19 đến tình hình xã hội thể hiện rõ qua số lượng Nghị định ban hành hàng năm Trước năm 2019, Chính phủ thường xuyên ban hành hơn 165 Nghị định mỗi năm Tuy nhiên, khi dịch bệnh bùng phát vào năm 2019, số lượng Nghị định giảm đáng kể do Chính phủ tập trung vào việc ban hành nghị quyết và chỉ thị Đến năm 2020, khi dịch bệnh được kiểm soát một phần, số lượng Nghị định đã tăng lên gần 60% so với năm trước đó.
2019 Tới năm 2021, dịch bệnh Covid quay trở lại và bùng phát mạnh hơn nữa,
Tính đến ngày 31/12/2021, theo các nghị định 168/2017/NĐ-CP, 169/2018/NĐ-CP, 100/2019/NĐ-CP, 159/2020/NĐ-CP và 128/2021/NĐ-CP, số ca nhiễm Covid-19 đã tăng lên 1.731.257, gấp hơn 1189 lần so với 1.456 ca của năm trước Số ca tử vong cũng tăng đáng kể từ 35 người năm 2020 lên 32.394 người, tương ứng với mức tăng 925,5 lần.
Năm 2021, Chính phủ đã ban hành 128 Nghị định, giảm 31 Nghị định so với năm 2020 Mặc dù gặp nhiều khó khăn, chất lượng các Nghị định vẫn được đảm bảo Các Nghị định này được ban hành kịp thời, điều chỉnh các lĩnh vực trong đời sống xã hội và hỗ trợ công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ Đồng thời, chúng quy định chi tiết các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao hơn và điều chỉnh những quan hệ phát sinh thuộc thẩm quyền của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Quy trình xây dựng Nghị định được Chính phủ và các bộ thực hiện theo đúng quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015, cụ thể là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP Mỗi bước trong quy trình, từ lập đề nghị xây dựng đến trình Chính phủ, đều có quy trình chi tiết và rõ ràng, đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong việc soạn thảo và thông qua Nghị định.
6.2 Những bất cập, hạn chế
Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực, nhưng công tác xây dựng và ban hành Nghị định tại Việt Nam hiện vẫn gặp một số bất cập và hạn chế, cả về quy định lẫn tổ chức thực hiện.
Hiện nay, có hiện tượng lạm dụng việc ban hành Nghị định quy định chi tiết cùng với Nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành pháp luật, dẫn đến việc thực hiện chính sách kinh tế - xã hội nhằm "lách" quy trình xây dựng.
Có một nghịch lý trong bước thứ hai của quá trình soạn thảo nghị định, khi Cơ quan được giao chủ trì thực hiện nhiệm vụ này Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc soạn thảo các nghị định chi tiết đã được chuẩn bị trong quá trình xây dựng các văn bản có hiệu lực cao hơn Điều này được quy định cụ thể tại Khoản 2 Điều 11 của luật.
Dự thảo văn bản quy định chi tiết cần được chuẩn bị và trình bày song song với dự án luật hoặc pháp lệnh, và phải được ban hành để có hiệu lực cùng lúc với thời điểm có hiệu lực của văn bản, điều, khoản hoặc điểm được quy định chi tiết.
Theo Khoản 2 Điều 11, việc soạn thảo nghị định quy định chi tiết cần được thực hiện trước khi lập danh mục các nghị định cần ban hành Tuy nhiên, trong quá trình rà soát danh mục, có thể phát sinh những nghị định mới chưa được chuẩn bị trước, dẫn đến việc soạn thảo chỉ bắt đầu sau khi xác định rõ danh mục nghị định quy định chi tiết.
- Thứ ba, việc đánh giá tác động của chính sách và thông qua đề nghị xây dựng Nghị định chưa được quan tâm đúng mức
Quy định về trình tự và thủ tục Chính phủ xem xét, thông qua Nghị định hiện còn thiếu tính khả thi Theo Điều 96 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, quy trình này rất chặt chẽ, tương tự như quy trình thảo luận và thông qua luật, pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, với tuần tự rõ ràng.
Thực tế cho thấy rất ít Nghị định được Chính phủ xem xét và thông qua theo trình tự quy định, chủ yếu là các dự thảo Nghị định được gửi Phiếu lấy ý kiến thành viên Chính phủ Sau đó, những dự thảo này được tổng hợp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ để ký ban hành Điều này cho thấy quy định hiện tại không đảm bảo tính khả thi và không phù hợp với thực tiễn quản lý, điều hành của Chính phủ.
Tác giả băn khoăn về việc liệu các Nghị định có còn được xây dựng đầy đủ theo quy trình trong bối cảnh dịch bệnh diễn biến phức tạp hay sẽ áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn Để cải thiện quy trình xây dựng Nghị định tại Việt Nam, đặc biệt trong thời kỳ Covid-19, tác giả đề xuất một số nội dung nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả ban hành các Nghị định của Chính phủ.
Trong bối cảnh Nghị định được xây dựng theo thủ tục rút gọn, Chính phủ không nên lơ là trong việc kiểm tra hình thức, nội dung, tính hợp hiến và hợp pháp của Nghị định, mặc dù tình hình dịch bệnh hiện tại không khả quan Việc chú trọng đến số lượng Nghị định ban hành mà bỏ qua chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật có thể dẫn đến lãng phí thời gian, tiền bạc và công sức, đồng thời không đạt hiệu quả thực tiễn.
Trong quá trình xây dựng các luật và pháp lệnh, cần nghiên cứu để quy định chi tiết, cụ thể nhằm hạn chế tối đa việc "ủy quyền" cho Chính phủ ban hành Nghị định Đối với những vấn đề mới và phức tạp, cần có lộ trình và thời hạn cụ thể trong luật để đảm bảo đủ thời gian cho việc ban hành Nghị định quy định chi tiết, và thời hạn có hiệu lực của các nội dung này có thể kéo dài sau thời hạn có hiệu lực của luật hoặc pháp lệnh.
Các bộ, cơ quan ngang bộ cần chú trọng hơn đến việc xây dựng và đề nghị xây dựng Nghị định, đặc biệt là ưu tiên nguồn lực cho hoạt động đánh giá tác động chính sách Chính phủ nên ban hành các nghị quyết riêng để phê duyệt các đề nghị xây dựng Nghị định từ các bộ, ngành.