CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Tổng quan về vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN và quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
* Vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Vốn đầu tƣ gắn liền với hoạt động đầu tƣ và với mỗi phạm vi đầu tƣ có một loại vốn đầu tư tương ứng
Đầu tư được hiểu là việc hy sinh nguồn lực hiện tại để thực hiện các hoạt động nhằm mang lại kết quả nhất định cho nhà đầu tư trong tương lai Kết quả này thường phải lớn hơn chi phí của các nguồn lực đã bỏ ra.
Đầu tư, theo nghĩa hẹp, là hoạt động sử dụng nguồn lực hiện tại với mục tiêu mang lại kết quả lớn hơn trong tương lai cho nhà đầu tư hoặc xã hội, so với nguồn lực đã bỏ ra để đạt được kết quả đó.
Đầu tư là hoạt động sử dụng nguồn lực hiện có nhằm gia tăng tài sản vật chất, nguồn nhân lực và trí tuệ, từ đó cải thiện mức sống của cộng đồng hoặc duy trì khả năng hoạt động của các tài sản và nguồn lực sẵn có Điều này liên quan đến tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội.
Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội thể hiện tổng chi phí đã đầu tư để nâng cao năng lực sản xuất, bao gồm cả vốn cố định và vốn lưu động, cùng với các khoản đầu tư phát triển khác.
Vốn đầu tư phát triển xã hội bao gồm vốn đầu tư cơ bản, vốn lưu động bổ sung và các nguồn vốn đầu tư phát triển khác Đầu tư xây dựng cơ bản là một phần quan trọng trong hoạt động đầu tư tổng thể, liên quan đến việc chi tiêu vốn để thực hiện các hoạt động xây dựng cơ bản Mục tiêu của những hoạt động này là tái sản xuất giản đơn và mở rộng các tài sản cố định, từ đó phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là tổng chi phí cần thiết để thực hiện các hoạt động đầu tư xây dựng, bao gồm chi phí khảo sát quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thiết kế, xây dựng, mua sắm và lắp đặt thiết bị, cùng các chi phí khác được nêu trong tổng dự toán Theo nghị định 385-HĐBT ngày 7/11/1990, việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản đã được sửa đổi và bổ sung để đảm bảo tính hiệu quả trong quá trình đầu tư.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là các khoản chi phí bằng tiền dùng để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc phục hồi năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế.
* Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước
Vốn đầu tƣ XDCB đƣợc hình thành từ các nguồn nhƣ sau:
Ngân sách nhà nước là nguồn vốn được hình thành từ tích lũy kinh tế, được nhà nước phân bổ trong kế hoạch ngân sách nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện các công trình theo kế hoạch hàng năm.
Vốn tín dụng đầu tư bao gồm nguồn vốn từ ngân sách nhà nước dành cho cho vay, vốn huy động từ các đơn vị trong nước và dân cư, cũng như vốn vay dài hạn từ các tổ chức tài chính và tín dụng quốc tế.
- Vốn tự có của các đơn vị sản xuất kinh doanh, dịch vụ thuộc mọi thành phần kinh tế
Vốn hợp tác liên doanh với nước ngoài là nguồn vốn từ các tổ chức và cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam, bao gồm tiền mặt hoặc tài sản được Chính phủ Việt Nam chấp nhận Hình thức đầu tư này nhằm thiết lập các đơn vị hợp tác kinh doanh hoặc doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài, góp phần phát triển kinh tế và tăng cường hợp tác quốc tế.
Vốn vay nước ngoài bao gồm các nguồn vốn do Chính phủ vay thông qua các hiệp định, vốn từ các doanh nghiệp sản xuất và dịch vụ vay trực tiếp từ tổ chức, cá nhân nước ngoài, cùng với vốn mà Ngân hàng phát triển vay từ nước ngoài.
- Vốn viện trợ của các tổ chức nước ngoài (ODA)
- Vốn huy động của dân cƣ bằng tiền, hiện vật, ngày công lao động…
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước là khoản ngân sách được phân bổ hàng năm nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện các dự án công trình Đặc điểm của vốn đầu tư này bao gồm tính ổn định và bền vững, góp phần quan trọng vào sự phát triển hạ tầng và kinh tế quốc gia Vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN không chỉ giúp cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân mà còn thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo ra nhiều cơ hội việc làm.
Thứ nhất, vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN gắn với đặc điểm NSNN và hoạt động chi NSNN
Vốn đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) là một phần không thể tách rời của NSNN, do đó nó mang những đặc điểm riêng của ngân sách Việc phân phối và sử dụng nguồn vốn này được coi là hoạt động chi ngân sách nhà nước và phải tuân thủ các quy định của luật Ngân sách nhà nước Quy trình quản lý bao gồm việc bố trí kế hoạch vốn, lập và điều chỉnh kế hoạch vốn, cũng như thanh quyết toán vốn, tất cả đều cần sự phê duyệt hàng năm từ Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước có đặc điểm gắn liền với quy trình đầu tư chặt chẽ của các chủ thể sử dụng Quá trình sử dụng nguồn vốn này liên quan đến việc thực hiện và quản lý dự án đầu tư, bao gồm các bước liên hoàn từ quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án cho đến kết thúc dự án.
Vốn đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước chủ yếu được sử dụng cho các dự án hạ tầng kinh tế xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh hay tạo lợi nhuận, và không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn này cần xem xét một cách toàn diện về các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường.
Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Các nhân tố khách quan ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước tại một địa phương bao gồm điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội, cơ chế chính sách của Nhà nước về quản lý vốn, và khả năng nguồn lực của ngân sách.
Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) thường diễn ra ngoài trời và chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ điều kiện tự nhiên như địa hình và khí hậu Các công trình xây dựng cần được thiết kế phù hợp với đặc điểm tự nhiên của từng vùng, địa phương Chẳng hạn, ở những khu vực có nhiều sông ngòi và thường xuyên xảy ra lũ lụt, nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước sẽ tập trung vào việc xây dựng đê, kè, cầu cống, với kế hoạch thi công tránh mùa mưa bão và đảm bảo chất lượng công trình Ngược lại, tại các vùng đồi núi, việc đầu tư sẽ chú trọng vào các công trình giao thông nhằm kết nối các khu vực, tạo điều kiện cho lưu thông và phát triển kinh tế xã hội Do đó, quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước cần phải cân nhắc kỹ lưỡng các yếu tố tự nhiên của địa phương.
- Điều kiện kinh tế xã hội
Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại địa phương chịu ảnh hưởng lớn từ điều kiện kinh tế xã hội Trong môi trường ổn định, vốn đầu tư được phân bổ đầy đủ, đảm bảo tiến độ dự án Ngược lại, khi kinh tế không ổn định, Nhà nước thắt chặt tín dụng để kiềm chế lạm phát, dẫn đến việc điều chỉnh cơ cấu vốn và cắt giảm nguồn đầu tư Lạm phát làm tăng giá nguyên vật liệu, kéo theo chi phí xây dựng tăng cao, ảnh hưởng đến hiệu quả dự án và nguồn vốn thực hiện Do đó, điều kiện kinh tế xã hội có tác động quan trọng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại địa phương.
- Cơ chế chính sách và các quy định của Nhà nước về quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN
Hệ thống pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc hướng dẫn và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế hoạt động theo khuôn khổ pháp lý, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả Đặc biệt, các chính sách liên quan đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) có thể thúc đẩy hoặc kìm hãm hiệu quả quản lý nguồn vốn này tại địa phương Môi trường pháp lý, bao gồm định mức kinh tế kỹ thuật, là yếu tố quyết định trong việc xây dựng đơn giá, dự toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB Việc ban hành định mức này một cách khoa học và kịp thời sẽ nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư Hơn nữa, quy định rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan và chính quyền địa phương trong quản lý vốn đầu tư cũng là yếu tố then chốt, giúp phân định trách nhiệm và nâng cao chất lượng công tác quản lý vốn đầu tư từ NSNN.
- Khả năng về nguồn lực của ngân sách
Kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước được lập dựa trên nguồn thu NSNN, xác định một cách khoa học qua số thu của các năm trước và dự báo cho năm hiện tại Việc lập và phân bổ kế hoạch này phải phù hợp với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và không vượt quá khoản thu dành cho đầu tư xây dựng cơ bản Các địa phương có nguồn thu lớn, ít phụ thuộc vào ngân sách trung ương, có thể chủ động hơn trong việc lập dự toán và quản lý nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước.
Nhóm các nhân tố chủ quan ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước bao gồm năng lực lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý; cấu trúc tổ chức bộ máy quản lý; quy trình nghiệp vụ; và công nghệ quản lý vốn.
- Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của cán bộ tham gia quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN
Năng lực quản lý của người lãnh đạo đóng vai trò then chốt trong việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở địa phương Việc đề ra các chiến lược ngân sách và lập kế hoạch triển khai hợp lý sẽ tạo ra cơ cấu tổ chức hiệu quả, phân định rõ trách nhiệm giữa các nhân viên và bộ phận quản lý Nếu lãnh đạo yếu kém và tổ chức không hợp lý, sẽ dẫn đến triển khai kém hiệu quả, gây ra tình trạng phân bổ vốn không hợp lý, thất thoát ngân sách nhà nước và cản trở sự phát triển kinh tế xã hội tại địa phương.
Trình độ và năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) tại địa phương là yếu tố quyết định đến hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) Cán bộ quản lý có chuyên môn cao sẽ giúp giảm thiểu sai lệch thông tin từ các đối tượng sử dụng vốn NSNN, đồng thời kiểm soát chặt chẽ nội dung sử dụng vốn, nguyên tắc và quy định liên quan đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Tổ chức bộ máy quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN
Tổ chức bộ máy quản lý và quy trình quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng quản lý và giảm thiểu sai phạm Quyền hạn, trách nhiệm của từng bộ phận và mối quan hệ giữa các bộ phận quản lý cần được xác định rõ ràng để đảm bảo hiệu quả trong lập, phân bổ và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư Một quy trình quản lý khoa học và minh bạch sẽ cải thiện chất lượng thông tin cho các quyết định quản lý, từ đó nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB tại địa phương.
- Công nghệ thông tin hỗ trợ quản lý vốn đầu tƣ XDCB
Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý ngân sách và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước đã chứng minh vai trò quan trọng của nó trong việc tiết kiệm thời gian, nâng cao tính chính xác và thống nhất dữ liệu Công nghệ thông tin đã được triển khai rộng rãi trong hầu hết các quy trình quản lý, tạo điều kiện cho việc cải cách nghiệp vụ hiệu quả Do đó, công nghệ thông tin trở thành yếu tố quyết định đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại địa phương.
Kinh nghiệm về quản lý vốn đầu tƣ XDCB của một số quốc gia, địa phương khác trong nước và bài học cho Hà Tĩnh
1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
Sau khủng hoảng kinh tế năm 1997, các nhà nghiên cứu Hàn Quốc đã chỉ ra một số nguyên nhân dẫn đến những tồn tại yếu kém trong quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.
Thiếu sự hợp tác giữa các cơ quan chức năng dẫn đến việc không có hệ thống trao đổi thông tin về thẩm định, kiểm toán và kiểm tra Sự thiếu phối hợp và kế thừa giữa các cơ quan khiến cho quá trình quản lý trở nên rời rạc, không thể rút ra các biện pháp hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư.
Hai là, cán bộ quản lý thiếu chuyên nghiệp và không đƣợc đào tạo đầy đủ, phù hợp
Ba là, trách nhiệm của các cơ quan quản lý hiện vẫn chưa rõ ràng, dẫn đến sự chồng chéo trong chức năng nhiệm vụ của một số cơ quan Hơn nữa, việc thực hiện kiểm toán độc lập vẫn chưa được thực hiện, khi mà cơ quan thực hiện dự toán và ngân sách đồng thời cũng là cơ quan kiểm tra và kiểm toán.
Hướng dẫn đánh giá đầu tư cần tránh những đề nghị không phù hợp với thực tế, vì những đánh giá thấp có thể thiếu tính pháp lý và ràng buộc Các phương pháp đánh giá nên đơn giản và áp dụng đồng nhất cho mọi dự án Đồng thời, công tác đánh giá được xem như một nhiệm vụ hành chính, và các kiến nghị sau đánh giá không nên được xem xét cho các quy trình kế tiếp.
Để cải thiện tình hình, các nhà quản lý không chỉ khắc phục những yếu kém hiện có mà còn triển khai các cải cách trong quản lý chi tiêu công.
Để đảm bảo việc đầu tư công được giám sát và đánh giá hiệu quả, cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá cho các hoạt động của cơ quan nhà nước, từ đó thực hiện đánh giá hàng năm cho từng chương trình, dự án nhằm kiểm tra tính hiệu quả và việc sử dụng ngân sách nhà nước Đồng thời, cần tăng cường vai trò giám sát của người dân thông qua quyền đề xuất sáng kiến và kiến nghị về việc sử dụng ngân sách một cách tiết kiệm và hiệu quả, chống lãng phí Hàn Quốc đã áp dụng cơ chế khen thưởng rõ ràng cho những giải pháp được chấp thuận, tạo động lực cho sự tham gia của cộng đồng.
Áp dụng các phương pháp quản lý hiện đại bao gồm việc đầu tư dựa trên ngân sách có sẵn, kiểm tra tiến độ thực hiện dự án, tiến hành nghiên cứu khả thi sơ bộ, và khuyến khích khen thưởng cho những cá nhân hoặc bộ phận tiết kiệm chi tiêu và thực hiện chi tiêu hiệu quả.
Hệ thống ngân sách được quản lý tập trung, với Chính phủ ban hành khung chi tiêu trung hạn trong vòng 5 năm, kết hợp cùng chính sách ngân sách từ cấp trên xuống.
Nhật Bản, quốc gia phát triển hàng đầu thế giới, có nhiều kinh nghiệm quý báu trong quản lý và triển khai các chương trình chính sách công Việc nghiên cứu các tài liệu liên quan cho thấy chính sách quản lý vốn đầu tư công của Nhật Bản có nhiều nội dung đáng chú ý, rất cần được tham khảo và áp dụng để cải thiện hiệu quả quản lý tại Việt Nam.
Chính phủ Nhật Bản đã thiết lập các quy định pháp luật nhằm nâng cao chất lượng công trình xây dựng cơ bản của nhà nước Quy trình này bắt đầu từ việc lựa chọn nhà thầu xây dựng, đảm bảo không chỉ hiệu quả kinh tế mà còn năng lực thi công của các dự án.
Bên cạnh các cơ quan quản lý và điều hành đầu tư công, còn tồn tại các tổ chức hợp tác đầu tư giữa nhà nước và tư nhân, cùng với các tập đoàn công cộng.
Thực hiện giám sát và đánh giá chính sách từ cả nội bộ và bên ngoài là nhiệm vụ quan trọng Kể từ khi Luật đánh giá chính sách có hiệu lực từ năm 2001, các bộ phải thực hiện đánh giá nội bộ cho tất cả các chính sách và chương trình thuộc quản lý của mình Ngoài ra, quy định về giám sát đánh giá từ bên ngoài được áp dụng để xác minh các đánh giá nội bộ Kết quả của những đánh giá này là căn cứ để phân bổ ngân sách Mỗi năm, các báo cáo đánh giá chính sách được phát hành để đảm bảo mọi đối tượng liên quan đều có thể tiếp cận thông tin này.
1.3.2 Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng [57] Đà Nẵng là địa phương được ghi nhận nhiều về thành tích cải cách hành chính, nâng cao năng lực quản lý Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là quản lý Nhà nước ở lĩnh vực đầu tư XDCB Qua nghiên cứu, tìm hiểu các tài liệu có liên quan về quản lý vốn đầu tư XDCB trên địa bàn, có thể rút ra một số kinh nghiệm tốt về quản lý vốn đầu tư ở Đà Nẵng như sau:
Thứ nhất, ban hành kịp thời, cụ thể các quy trình quản lý đƣợc phân công phân cấp trách nhiệm cho địa phương thực hiện
Công khai hóa thông tin trên nhiều phương diện là cần thiết để mọi người có thể tìm hiểu, thực hiện và giám sát hiệu quả các hoạt động của cơ quan quản lý Nhà nước.
Thứ ba, vai trò quyết định của người lãnh đạo là rất quan trọng, đặc biệt trong việc xử lý các vấn đề nhạy cảm và xung yếu Người đứng đầu cần đôn đốc và tạo áp lực trách nhiệm đối với việc thực thi công vụ của cán bộ công chức trong bộ máy quản lý nhà nước.
1.3.3 Bài học kinh nghiệm cho Hà Tĩnh
