CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KHỞI KIỆN
Cơ sở lý luận về khởi kiện vụ án hành chính
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm vụ án hành chính
Trong quá trình quản lý, cơ quan hành chính nhà nước và các tổ chức được giao nhiệm vụ có quyền ban hành quyết định hành chính và thực hiện hành vi hành chính nhằm áp dụng cho các đối tượng cụ thể Tuy nhiên, khi các đối tượng này không đồng tình với các hình thức quản lý, sẽ dẫn đến việc phát sinh tranh chấp hành chính.
Trước ngày 01/7/1996, việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm được thực hiện thông qua giải quyết khiếu nại hành chính Tuy nhiên, từ ngày 01/7/1996, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Tổ chức Tòa án nhân dân có hiệu lực, cùng với Pháp lệnh TTGQCVAHC được ban hành vào ngày 21/7/1996, đã chính thức đưa quy trình tố tụng vào việc giải quyết tranh chấp hành chính Sự kiện này đánh dấu bước tiến quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi của người dân Luật TTHC năm 2010 đã thay thế Pháp lệnh TTGQCVAHC, mở rộng phạm vi bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, và Luật TTHC năm 2015 tiếp tục khẳng định và hoàn thiện hệ thống pháp luật về tố tụng hành chính.
Khi xảy ra tranh chấp hành chính, người dân có hai phương thức giải quyết: khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền hoặc khởi kiện vụ án hành chính (VAHC) ra Tòa án Nếu cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân cảm thấy quyền lợi hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính (QĐHC), họ có thể lựa chọn khởi kiện VAHC để bảo vệ quyền và lợi ích của mình.
Luật TTHC năm 2010 và 2015 không định nghĩa rõ về VAHC, vì vậy cần làm rõ các thuật ngữ pháp lý liên quan Theo từ điển tiếng Việt, “vụ” có nghĩa là “sự việc không hay, rắc rối cần phải giải quyết” và “án” là “tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án” Do đó, “vụ án” có thể hiểu là những tranh chấp giữa các bên được giải quyết bởi Tòa án.
1 Được Quốc hội thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2010, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2011
2 Được Quốc hội thông qua ngày 25 tháng 11 năm 2015, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016
3 Trung tâm từ điển học – Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng việt, NXB Đà Nẵng, tr 1130
Có nhiều quan điểm khác nhau về VAHC Theo từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, VAHC được định nghĩa là vụ án tại Tòa hành chính do cá nhân, cơ quan nhà nước hoặc tổ chức khởi kiện nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Tuy nhiên, tác giả cho rằng định nghĩa này chưa đầy đủ và không phản ánh đúng bản chất của tố tụng hành chính, vì việc khởi kiện đơn thuần chưa đủ để phát sinh VAHC.
Theo giáo trình Luật TTHC (2012) của Trường Đại học Luật Hà Nội, VAHC được định nghĩa là vụ việc tranh chấp hành chính do Tòa án có thẩm quyền thụ lý theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân hoặc tổ chức đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ Khái niệm này đã nêu rõ hai điều kiện cần thiết để phát sinh VAHC: thứ nhất, có yêu cầu khởi kiện từ cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân; thứ hai, đơn khởi kiện phải được Tòa án thụ lý để giải quyết.
Từ những khái niệm VAHC, có thể thấy VAHC gồm những đặc điểm sau:
Thứ nhất , đối tượng tranh chấp trực tiếp trong VAHC là tính hợp pháp của
QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri
Tranh chấp hành chính thường phát sinh từ các khiếu kiện liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước, diễn ra đa dạng và phức tạp trong nhiều lĩnh vực xã hội Các quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính (HVHC) cần được ban hành và thực hiện đúng pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, một số QĐHC và HVHC có thể không tuân thủ pháp luật, xâm phạm quyền lợi của tổ chức và cá nhân Ngay cả khi QĐHC và HVHC được ban hành hợp pháp, các đối tượng quản lý vẫn có thể cho rằng chúng xâm phạm quyền lợi của họ, dẫn đến tranh chấp với cơ quan quản lý nhà nước Khi có đơn khởi kiện về hành chính (VAHC), Tòa án sẽ xem xét tính hợp pháp của các QĐHC và HVHC, bao gồm việc kiểm tra thẩm quyền ban hành, nội dung và hình thức của quyết định, cũng như sự tuân thủ quy trình và thủ tục pháp luật.
Mỗi lĩnh vực đều có các quy định pháp luật xác định rõ ràng về các chủ thể có thẩm quyền ban hành và thực hiện quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính (HVHC) Việc ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC vượt quá thẩm quyền được pháp luật quy định sẽ dẫn đến những hệ quả pháp lý nghiêm trọng.
4 Trường đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, NXB Công an nhân dân, tr 132
5 Trường đại học Luật Hà Nội (2012,), Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam, NXB Công an nhân dân, tr
Chủ thể thực hiện quyết định hành chính (QĐHC) cần phải thuộc lĩnh vực mà họ được giao quản lý; nếu không, sẽ vi phạm điều kiện thẩm quyền Ngoài yếu tố thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức cũng là những tiêu chí quan trọng để đánh giá tính hợp pháp của QĐHC và hành vi hành chính (HVHC).
Việc vi phạm bất kỳ yếu tố nào trong quy định pháp luật sẽ dẫn đến việc ban hành quyết định hành chính (QĐHC) và thực hiện hành vi hành chính (HVHC) không hợp pháp Nội dung của QĐHC và HVHC phải tuân thủ pháp luật, không được trái với Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, vì điều này ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Trong xét xử án hành chính, tính hợp pháp của QĐHC là cơ sở để Tòa án đưa ra phán quyết, quyết định chấp nhận yêu cầu khởi kiện hoặc hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC, đồng thời cũng là căn cứ để bác đơn khởi kiện.
Một quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính (HVHC) không chỉ cần tính hợp pháp mà còn phải đảm bảo tính hợp lý Tuy nhiên, Tòa án không xem xét tính hợp lý của QĐHC và HVHC khi khởi kiện Việc đánh giá tính hợp pháp đơn giản hơn vì có các tiêu chí rõ ràng theo quy định của pháp luật, trong khi tính hợp lý phụ thuộc vào từng lĩnh vực và cần kiến thức chuyên môn Nhiệm vụ này thuộc về cơ quan có thẩm quyền ban hành và thực hiện QĐHC, HVHC, tức là cơ quan hành pháp Nếu Tòa án phải xem xét tính hợp lý, điều này có thể dẫn đến đánh giá không chính xác, vì Tòa án là cơ quan tư pháp Việc cho phép Tòa án xem xét tính hợp lý có thể dẫn đến việc lấn sân vào hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước và có khả năng bị lợi dụng để hủy bỏ các QĐHC trong quản lý nhà nước.
Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính (VAHC), người khởi kiện và những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có thể yêu cầu bồi thường thiệt hại Theo Điều 7 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, yêu cầu bồi thường thiệt hại chỉ được đưa ra cùng với việc khởi kiện các đối tượng đã được quy định và sẽ được giải quyết theo pháp luật tố tụng dân sự Đối tượng khởi kiện VAHC chỉ giới hạn trong các đối tượng được quy định tại Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, và yêu cầu bồi thường thiệt hại không thể được coi là một yêu cầu độc lập để khởi kiện VAHC.
Như vậy, quyền tài sản và quyền nhân thân không phải là đối tượng tranh chấp trực tiếp của VAHC
Trong vụ án hành chính (VAHC), đối tượng bị kiện chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý hành chính, hoặc cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này.
VAHC khởi kiện đối với các quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về xử lý vụ việc cạnh tranh, và danh sách cử tri Những quyết định này đều được ban hành hoặc thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền, bao gồm cơ quan hành chính nhà nước và các tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý hành chính, cũng như những cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó.
Việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính (VAHC) phải dựa vào thẩm quyền theo quy định pháp luật về nhiệm vụ, công vụ Nếu nhiệm vụ thuộc về cơ quan hành chính nhà nước, thì cơ quan này sẽ là chủ thể thực hiện hoặc không thực hiện hành vi hành chính (HVHC) Nếu nhiệm vụ được giao cho người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính, thì người đó sẽ là chủ thể liên quan Trong trường hợp nhiệm vụ được giao cho cơ quan, tổ chức thực hiện quản lý hành chính nhà nước, thì cơ quan, tổ chức đó sẽ là chủ thể Việc xác định HVHC của cơ quan nhà nước hay của người có thẩm quyền rất quan trọng, vì nếu HVHC do người có thẩm quyền thực hiện, thì hành vi đó được thực hiện nhân danh chức vụ của họ, không phải với tư cách cá nhân Do đó, người bị kiện phải là người có thẩm quyền theo quy định pháp luật, không quan trọng là cá nhân nào hay ai được ủy quyền thực hiện.
Quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính
1.2.1 Quyền khởi kiện vụ án hành chính
Quyền khởi kiện VAHC được quy định trong nhiều văn bản pháp luật, bao gồm Hiến pháp, Luật Khiếu nại, Luật Cạnh tranh, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Chứng khoán, Luật Bầu cử và Luật Cán bộ, công chức Đặc biệt, quyền này được cụ thể hóa trong Luật TTHC năm 2015, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2016 Theo Điều 5 của Luật TTHC năm 2015, cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Khi quyền lợi bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, họ có quyền khởi kiện ra Tòa án Quyền tự quyết định của người khởi kiện được ghi nhận trong Điều 8, yêu cầu họ thể hiện ý chí muốn khởi kiện Quyền này cũng bao gồm việc thực hiện khởi kiện, sửa đổi, bổ sung hoặc rút đơn khởi kiện, theo quy định tại Điều 30 của Luật TTHC năm 2015.
115 Luật này cũng đã nêu lên các trường hợp cụ thể mà người khởi kiện có thể khởi kiện
Cơ quan, tổ chức, cá nhân không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính, hoặc quyết định kỷ luật buộc thôi việc có quyền khởi kiện vụ án hành chính (VAHC) mà không cần thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính Nếu họ chọn khiếu nại hành chính để bảo vệ quyền lợi của mình nhưng không nhận được giải quyết trong thời hạn quy định hoặc không đồng ý với kết quả giải quyết, họ vẫn có thể khởi kiện VAHC tại Tòa án.
Theo quy định, tổ chức và cá nhân có quyền khởi kiện khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại liên quan đến vụ việc cạnh tranh Cơ chế giải quyết vi phạm pháp luật cạnh tranh bắt đầu tại cơ quan quản lý cạnh tranh Trước khi khởi kiện, các bên phải thực hiện khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh Tòa án chỉ tiếp nhận và xét xử các vụ kiện liên quan đến quyết định giải quyết khiếu nại này.
Các quyết định liên quan đến việc giải quyết khiếu nại về xử lý vụ việc cạnh tranh có thể bị khởi kiện tại Tòa án Nhân dân, bao gồm: quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, và quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh.
Vào thứ ba, công dân đã gửi khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền về danh sách cử tri Tuy nhiên, sau khi hết thời hạn giải quyết theo quy định pháp luật, khiếu nại vẫn chưa được xử lý hoặc đã được giải quyết nhưng công dân không đồng ý với quyết định đó.
Theo Lê Thế Phúc (2007), để khởi kiện hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh tại Tòa án, cá nhân cần phải thực hiện khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền trước Luật TTHC quy định rằng chỉ khi có kết quả giải quyết khiếu nại không đồng ý hoặc khi hết thời hạn giải quyết mà cơ quan có thẩm quyền không có phản hồi, cá nhân mới được quyền khởi kiện ra Tòa án.
1.2.2 Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính
Cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính (VAHC) nhưng phải đáp ứng các điều kiện pháp lý theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính Các điều kiện này bao gồm: chủ thể khởi kiện phải hợp pháp, đối tượng khởi kiện phải rõ ràng, thời hiệu khởi kiện phải còn hiệu lực, thủ tục khiếu nại hành chính phải được tuân thủ và vụ việc không được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án.
* Điều kiện về chủ thể khởi kiện
Người khởi kiện theo quy định của pháp luật TTHC bao gồm cơ quan, tổ chức và cá nhân Cá nhân được hiểu là công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không có quốc tịch Đối với cơ quan và tổ chức, bao gồm các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, cùng các tổ chức khác được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật.
Luật TTHC quy định quyền khởi kiện VAHC cho cá nhân, tổ chức khi quyền lợi hợp pháp của họ bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, quyết định kỷ luật, hay quyết định giải quyết khiếu nại Quy định này giúp ngăn chặn việc khởi kiện từ những đối tượng không đủ quyền, ảnh hưởng đến hiệu quả làm việc của Tòa án Luật TTHC năm 2015 kế thừa và mở rộng quy định về năng lực hành vi tố tụng hành chính, cho phép người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, và cả người hạn chế năng lực khởi kiện Sự bổ sung này khắc phục hạn chế của Luật TTHC năm 2010, bảo vệ quyền lợi của những đối tượng này và tạo điều kiện cho Tòa án xử lý vụ án một cách nhanh chóng.
14 Khoản 11 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính số 100/2015/QH13 ngày 27 tháng 11 năm 2015
Khoản 8 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Người khởi kiện là cơ quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện VAHC đối với QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân (sau đây gọi chung là danh sách cử tri)” Quy định về người khởi kiện như trên chưa thể hiện được rằng để có tư cách tố tụng là người khởi kiện họ phải thỏa mãn điều kiện quyền khởi kiện, đó là: họ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm trực tiếp bởi đối tượng có thể khiếu kiện ra Tòa án và họ phải có những tài liệu, chứng cứ để chứng minh cho yêu cầu khởi kiện Tuy nhiên, việc khởi kiện còn phải phụ thuộc vào năng lực hành vi tố tụng hành chính của người có quyền khởi kiện để xác định
Theo Điều 5 Luật TTHC năm 2015, để khởi kiện, cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân cần có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trực tiếp Người khởi kiện không chỉ phải đáp ứng các điều kiện về năng lực hành vi mà còn phải chứng minh rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ đã bị ảnh hưởng bởi quyết định hoặc hành vi của công quyền.
Chỉ khi cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân cảm thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại liên quan đến xử lý vụ việc cạnh tranh hoặc danh sách cử tri, họ mới có quyền khởi kiện và trở thành người khởi kiện trong vụ án hành chính.
Việc xác định quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trực tiếp là điều kiện tiên quyết để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể khởi kiện ra Tòa án Nếu không đáp ứng được điều kiện này, họ sẽ không có quyền khởi kiện và Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật TTHC năm 2015 "Quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trực tiếp" phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người khởi kiện, tuy nhiên, khi nộp đơn khởi kiện, cần kèm theo tài liệu, chứng cứ để chứng minh quyền lợi hợp pháp bị xâm phạm.
Hầu hết các quốc gia đều quy định về điều kiện khởi kiện, trong đó pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp yêu cầu người khởi kiện VAHC phải chứng minh có lợi ích hợp pháp và lợi ích này phải bị xâm phạm trực tiếp.
Theo Nguyễn Hoàng Anh (2013), quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trong việc xác định tư cách người khởi kiện hành chính là một vấn đề quan trọng, được xem xét từ nhiều quan điểm khác nhau trên thế giới và tại Việt Nam Tòa án tối cao Hoa Kỳ định nghĩa "standing" như một tiêu chí để đánh giá khả năng của đương sự trong việc yêu cầu Tòa án xem xét các lý lẽ trong vụ tranh chấp.
