Tính cấp thiết của đề tài
Trong thế giới hiện đại, sự thành công của một quốc gia được đo lường qua tốc độ phát triển kinh tế và mức độ thụ hưởng dịch vụ công của người dân Một nền kinh tế mạnh mẽ không chỉ tạo ra sự giàu có và thịnh vượng mà còn xây dựng niềm tin về phát triển chính trị Trên trường quốc tế, quốc gia có nền kinh tế vững chắc sẽ có ảnh hưởng và tiếng nói mạnh mẽ Do đó, an ninh kinh tế luôn là ưu tiên hàng đầu của các chính phủ Câu hỏi về cách phát triển kinh tế quốc gia nhanh chóng và bền vững, đặc biệt trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0, là một thách thức lớn Những thành công nổi bật của các quốc gia châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore và đặc biệt là Trung Quốc trong thế kỷ XX cung cấp nhiều bài học quý giá, trong đó mô hình đặc khu kinh tế là một ví dụ điển hình.
Đặc khu kinh tế Thâm Quyến ở Trung Quốc nổi bật như một đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt, đóng vai trò là động lực phát triển khu vực Nhiều quốc gia ngưỡng mộ Thâm Quyến và mong muốn tái tạo "kỳ tích" phát triển của thành phố này, hướng tới mục tiêu vươn cao như Trung Quốc.
Cơ sở lý thuyết hình thành đặc khu kinh tế dựa trên lý thuyết phân quyền và chế độ tự quản địa phương, nhưng thực tiễn cho thấy các đặc khu thành công thường xuất hiện ở những quốc gia có nguyên tắc tản quyền hoặc tập quyền điều tiết quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương Mỗi quốc gia có những đặc điểm riêng trong việc thành lập đặc khu kinh tế, phụ thuộc vào các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa, truyền thống, dân cư và điều kiện địa lý tự nhiên Do đó, không có mô hình đồng nhất cho tất cả các đặc khu kinh tế, và khả năng vận dụng lý thuyết tổ chức chính quyền địa phương cùng lý thuyết kinh tế là yếu tố quyết định sự thành công hay thất bại của các đặc khu Tại Việt Nam, sau khi mở cửa cải cách, mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu, nhưng nền kinh tế vẫn còn nhiều hạn chế và chưa phát triển tương xứng với tiềm năng của đất nước.
Kinh tế Việt Nam vẫn chưa có sự bứt phá mạnh mẽ, với quy mô và tốc độ tăng trưởng còn hạn chế, cùng sức chống chịu của nền kinh tế chưa cao Mặc dù tình hình chính trị - xã hội cơ bản ổn định, vẫn tồn tại nhiều vướng mắc, đặc biệt là vai trò quản lý, giám sát và phản biện của người dân đối với cơ quan nhà nước còn yếu kém Hơn nữa, mô hình chính quyền địa phương hiện tại vẫn mang tính tập quyền, chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu quản lý nhà nước tại địa phương.
Việc nghiên cứu và làm rõ mô hình đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt là cần thiết để thúc đẩy phát triển kinh tế mạnh mẽ và cải cách thể chế tại Việt Nam Xây dựng đặc khu kinh tế đã trở thành xu thế toàn cầu, và Việt Nam không thể trì hoãn trong việc thực hiện Dự thảo Luật Đơn vị hành chính kinh tế Bắc Vân Phong, Vân Đồn, Phú Quốc đã được Chính phủ trình lên Quốc Hội, nhưng vẫn còn nhiều bất cập cần giải quyết Do đó, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn mô hình này trên thế giới, cũng như đánh giá và kiến nghị hoàn thiện dự thảo luật đặc khu Việt Nam, là vấn đề cấp bách Chính vì lý do đó, tác giả đã chọn đề tài “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt: Lý luận và thực tiễn” cho khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật của mình.
Tình hình nghiên cứu
Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một mô hình tổ chức lãnh thổ mới, được đề cập nhiều hơn trong những năm gần đây, đặc biệt sau khi Dự thảo luật về mô hình này được trình Quốc hội vào năm 2018 Hiện tại, chưa có nhiều tài liệu nghiên cứu chuyên sâu về mô hình này, mặc dù nó đã được nhắc đến lần đầu trong Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Tuy nhiên, cả hai văn bản này chỉ đề cập một cách chung chung mà chưa quy định cụ thể về đơn vị HCKTĐB Do đó, hiện nay chỉ có một số bài viết định hướng cho mô hình này, nổi bật như bài viết của ThS Nguyễn Ngọc Toán và Th.S Nguyễn Thị Thiện Trí.
Kinh tế đặc biệt đang là vấn đề quan trọng cần nhận thức và vận dụng hiệu quả tại Việt Nam hiện nay Các bài viết trên tạp chí Nhà nước và pháp luật số 10 năm 2014 cùng tạp chí Tổ chức nhà nước số 05 năm 2015 đã đề cập đến vai trò của chính quyền địa phương trong việc tự quản tổ chức chính quyền, từ đó nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải cách và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.
3 tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam của Ncs Nguyễn Thị Ngọc
Chính phủ Việt Nam đã xây dựng dự thảo Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cho Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, tạo khung pháp lý cho mô hình này Kể từ khi công bố, số lượng bài viết đánh giá về mô hình đơn vị HCKTĐB và dự thảo Luật đã tăng đáng kể, đặc biệt trong hai năm 2017 và 2018, với sự tham gia của nhiều tác giả từ các nhà nghiên cứu, học giả đến quan chức nhà nước Năm 2017, TS Trần Anh Tuấn, Thứ trưởng Bộ Nội vụ, đã có bài viết về tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên Tạp chí Lý luận chính trị, số 11.
Mai Phước đã có bài viết về tính quy phạm của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trên tạp chí Lập pháp Năm 2018, nhiều bài viết nổi bật đã được công bố, như "Cơ hội và thách thức từ ba mô hình đặc khu của Việt Nam đến sự phát triển kinh tế - xã hội" của TS Trương Quang Khải và Phạm Ngọc Hoà, cùng với bài "Một số vấn đề về mô hình 'Đặc khu kinh tế' ở Việt Nam" của ThS Thái Văn Đoàn trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp Ngoài ra, các bài báo ngắn phản ánh ý kiến cá nhân của học giả, trong đó có bài "Vì sao đặc khu vẫn chỉ là 'lối cũ ta về'?" của TS Vũ Thành Tự Anh, thành viên tổ tư vấn kinh tế của Thủ tướng, đăng trên báo Tuổi trẻ ngày 04/6/2018.
Hiện tại, chưa có bài viết hay công trình nào nghiên cứu toàn diện về mô hình đơn vị HCKTĐB Mỗi bài viết chỉ đề cập đến một khía cạnh riêng biệt của mô hình này Do đó, khoá luận này được xem là nghiên cứu đầu tiên mang tính khái quát và tổng quan về đơn vị HCKTĐB.
Mục đích, phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu
Mục đích của nghiên cứu này là phân tích mô hình đơn vị HCKTĐB từ cả lý thuyết và thực tiễn ở một số quốc gia tiêu biểu Nghiên cứu sẽ so sánh các quy định trong dự thảo Luật Đơn vị HCKTĐB của Việt Nam để xác định những hạn chế và bất cập Từ đó, đề xuất các biện pháp khắc phục và mô hình phù hợp, hiệu quả nhất cho Việt Nam trong giai đoạn mới.
Đề tài nghiên cứu mô hình đơn vị HCKTĐB, tập trung vào tổng quan lý luận và thực tiễn áp dụng tại một số quốc gia tiêu biểu Nghiên cứu sẽ xem xét nguồn gốc hình thành, tổ chức chính quyền, cũng như tác động tích cực và hạn chế của mô hình này Bên cạnh đó, bài viết cũng sẽ phân tích những vấn đề liên quan đến dự thảo Luật Đơn vị HCKTĐB của Việt Nam.
Phương pháp nghiên cứu
Khoá luận được xây dựng dựa trên chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, tuân thủ nghiêm ngặt các chủ trương của Đảng và Nhà nước Tác giả áp dụng linh hoạt các phương pháp nghiên cứu nhằm làm rõ vấn đề và nâng cao giá trị khoa học, thực tiễn Trong quá trình thu thập và phân tích dữ liệu, chúng tôi kết hợp cả phương pháp định tính và định lượng, dựa trên số liệu thực tiễn và ý kiến của chuyên gia Các phương pháp diễn dịch và quy nạp được sử dụng xen kẽ, cùng với phương pháp so sánh để nhấn mạnh các vấn đề quan trọng.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Đề tài này cung cấp thông tin về mô hình đơn vị HCKTĐB và lý giải khoa học về sự ra đời cũng như hoạt động của mô hình dựa trên thuyết phân quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương Bài viết phân tích những tác động tích cực và hạn chế của việc áp dụng phân quyền thông qua mô hình HCKTĐB đối với kinh tế, chính trị và xã hội Qua đó, đề tài trở thành nguồn tham khảo hữu ích cho việc hoạch định chiến lược trong việc thành lập, vận hành và quản lý các đơn vị HCKTĐB hiện nay, nhằm phát huy những lợi ích của mô hình và khắc phục những tồn tại, hạn chế trong nước.
Bố cục đề tài
Ngoài lời nói đầu, mục lục, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, cấu trúc đề tài bao gồm:
Chương I: Lý luận cơ bản về Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt;
Chương II: Mô hình Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số quốc gia trên thế giới;
Chương III: Đơn vị hành chính – kinh tế ở Việt Nam
LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT
Khái niệm, đặc điểm của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
1.1.1 Sự ra đời và phát triển của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có nguồn gốc từ mô hình “Cảng thương mại tự do” (“Free-trade port”) Theo đó, với mục đích tạo thuận lợi cho thương mại quốc tế, nhiều Cảng thương mại tự do đã được thành lập ở châu Âu từ thế kỷ XVI đến thế kỷ XIX Leghorn được coi là Cảng Thương mại tự do đầu tiên trên thế giới, thành lập vào năm 1547 tại Italy Sau đó, hàng loạt các cảng thương mại tự do khác lần lượt ra đời như Marseille (1669); Naples năm 1663, Venice năm 1661; Flume năm 1719 và Ancona vào năm 1732 1 Tuy nhiên, mô hình Cảng thương mại tự do hiện đại được tìm thấy chủ yếu tại các thuộc địa của nước Anh vào những năm
Mô hình Cảng thương mại tự do đã phát triển từ những năm 1800, không còn chỉ giới hạn ở các nước công nghiệp phát triển mà chuyển sang các thuộc địa, tập trung tại những nút giao thông quan trọng Quy mô của các cảng này lớn hơn trước, mở rộng ra khu vực xung quanh, với Singapore (1819) và Hồng Công (1842) là những ví dụ điển hình Mô hình này được nhiều quốc gia áp dụng, đặc biệt là Đức và Mỹ, nhưng sau một thời gian, nó không còn đủ không gian phát triển và ưu đãi hấp dẫn Để khắc phục điều này, Mỹ đã phát triển Khu ngoại thương quốc tế (FTZ) vào năm 1937, nhằm tăng cường xuất khẩu bằng cách cung cấp hạ tầng cơ bản cho lưu trữ, sản xuất và các lợi ích tài chính, đánh dấu sự kế thừa và bổ sung cho mô hình Cảng thương mại tự do, đồng thời được xem là mô hình sơ khai của đặc khu kinh tế.
1 United States Congress Senate Committee on Commerce (1934), Foreign Trade Zones: Hearings Before a Subcommittee of the Committee , Tập 2
In 1929, the War Department's Corps of Engineers and the United States Shipping Board conducted an analysis on Foreign Trade Zones, also known as Free Ports, focusing on their establishment within the United States This report was published by the United States Government Printing Office in Washington D.C.
3 http://documents.worldbank.org/curated/en/316931512640011812/pdf/P154708-12-07-2017-
Đặc khu kinh tế đầu tiên trên thế giới được thành lập vào năm 1942 tại Puerto Rico, trong bối cảnh Mỹ tham gia Thế chiến thứ hai Đảng Partido Popular Democrático (PPD) đã duy trì sự phụ thuộc vào Mỹ để đảm bảo phát triển kinh tế Dưới sự lãnh đạo của thống đốc Tugwell, thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng nhập khẩu được sử dụng để tài trợ cho các dự án phát triển địa phương Công ty phát triển công nghiệp Puerto Rico (PRIDCO) ra đời nhằm quản lý nguồn tài trợ này, góp phần tạo ra 10.000 việc làm và thúc đẩy sản xuất hàng hóa trong nước Sau chiến tranh, PRIDCO cải tiến chính sách đầu tư với các ưu đãi thuế và hỗ trợ từ chính phủ, thu hút nhiều doanh nghiệp Mỹ đến Puerto Rico Sự chuyển dịch đầu tư này đã đặt nền móng cho việc hình thành các Đặc khu kinh tế trên toàn cầu trong các giai đoạn tiếp theo.
Puerto Rico, hay còn gọi là Thịnh vượng chung Puerto Rico, là một vùng lãnh thổ hải ngoại thuộc quyền quản lý của Hoa Kỳ.
5 http://www.responsibleglobalvaluechains.org/images/PDF/Neveling_Export-Processing-Zones-Cold- War.pdf (truy cập: 29/3/2020)
6 http://www.responsibleglobalvaluechains.org/images/PDF/Neveling_Export-Processing-Zones-Cold-War.pdf (truy cập: 29/3/2020)
Trong thập niên 60 – 70 thế kỷ XX, nhiều Đặc khu kinh tế đã được thành lập trên toàn thế giới để thu hút đầu tư nước ngoài từ các tập đoàn đa quốc gia Khu tự do Shannon ở Ireland, ra đời năm 1959, là Đặc khu kinh tế đầu tiên tại châu Âu Tại châu Á, Khu chế xuất Kandla ở Ấn Độ và Cao Hùng ở Đài Loan, Trung Quốc, được thành lập năm 1965, là những Đặc khu kinh tế đầu tiên trong khu vực này, tiếp theo là Massan ở Hàn Quốc năm 1970 và các đặc khu khác tại Malaysia năm 1971 và Philippines năm 1972 Ở châu Mỹ La tinh, Colombia ghi nhận các đặc khu đầu tiên vào năm 1964, tiếp theo là khu La Romana ở Cộng hoà Dominica năm 1965 Châu Phi bắt đầu thành lập các đặc khu kinh tế vào thập niên 70, với Mauritius, Ghana, Liberia và Senegal là những quốc gia đầu tiên.
Trong thập niên 80 – 90, các đặc khu kinh tế phát triển mạnh mẽ nhờ vào chính sách thúc đẩy sản xuất công nghiệp định hướng xuất khẩu ở nhiều quốc gia, đặc biệt là các nước châu Á Sự gia tăng phụ thuộc vào sản xuất tại nước ngoài của các công ty đa quốc gia cũng là một đặc điểm nổi bật trong giai đoạn này Điểm nhấn quan trọng là Trung Quốc thực hiện chính sách "mở cửa" sau thời gian dài áp dụng chính sách kinh tế khép kín.
Vào năm 1980, Trung Quốc đã thành lập đặc khu kinh tế Thâm Quyến nhằm thực hiện các chính sách cải cách kinh tế sâu rộng Mô hình thử nghiệm tại Thâm Quyến đã đạt được những kết quả tích cực, từ đó, Trung Quốc mở rộng thêm nhiều đặc khu kinh tế khác để thúc đẩy phát triển kinh tế Thành công của Thâm Quyến đã truyền cảm hứng cho nhiều nước châu Á thành lập các đặc khu kinh tế tương tự, mong muốn tái hiện thành tựu của Trung Quốc Sự phát triển này tiếp tục diễn ra mạnh mẽ trên toàn cầu trong giai đoạn 1990 – 2000.
Từ năm 2000 đến nay, thế giới đối mặt với nhiều thách thức toàn cầu như ô nhiễm môi trường, nhân quyền và bảo hộ mậu dịch, đặc biệt trong bối cảnh Cách mạng công nghiệp 4.0 Các nhà hoạch định chính sách cần điều chỉnh chiến lược phát triển Khu kinh tế đặc biệt (SEZ) để không chỉ dựa vào lao động giá rẻ, vì mô hình gia công lắp ráp đã trở nên lỗi thời khi công nghệ và robot đang thay thế sức lao động Hơn nữa, các cam kết quốc tế về môi trường yêu cầu các quốc gia duy trì tiêu chuẩn cao để thu hút đầu tư, không thể giảm thiểu các quy định về môi trường Các yếu tố lịch sử và chính trị, như tranh chấp chủ quyền, cũng đóng vai trò quan trọng trong việc định hình các chính sách này.
7 http://documents.worldbank.org/curated/en/316931512640011812/pdf/P154708-12-07-2017-
8 quyền; vấn đề dân tộc; cưỡng bức lao động thời chiến; chiến tranh thương mại; cũng có tác động không nhỏ
Mô hình đặc khu kinh tế (SEZ) tiếp tục thu hút sự quan tâm từ các Chính phủ trong chiến lược phát triển kinh tế quốc gia nhờ những tác động tích cực mà nó mang lại Số lượng đặc khu kinh tế trên toàn cầu đã tăng đáng kể, từ 79 đặc khu tại 29 nền kinh tế vào năm 1975 lên gần 5400 đặc khu tại 127 nền kinh tế vào cuối năm 2019, theo Báo cáo về Đầu tư thế giới năm 2019 của UNCTAD Hiện có ít nhất 500 đặc khu kinh tế đang trong kế hoạch triển khai Châu Á là khu vực có nhiều đặc khu nhất, với 35 nền kinh tế đã thiết lập SEZ, trong đó Trung Quốc chiếm hơn một nửa với 2543 đặc khu.
Trên toàn cầu, có 237 Khu kinh tế đặc biệt (SEZ) được thành lập tại 38/54 nền kinh tế ở châu lục Khoảng 70% các quốc gia phát triển sở hữu các SEZ, trong khi hầu hết các nước châu Âu không có SEZ mà chỉ có các khu vực miễn thuế, ngoại trừ ba quốc gia là Bulgaria, Litva và Ba Lan.
Mô hình Cảng thương mại tự do được coi là nguồn gốc của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, hình thành cùng với giao thương quốc tế qua các cảng biển Sự phát triển của mô hình này đã tạo ra liên kết giữa vùng nguyên liệu và vùng sản xuất Để thúc đẩy hoạt động ngoại thương, Khu ngoại thương quốc tế đã được thành lập, dẫn đến sự ra đời của các Đặc khu kinh tế (SEZ) ngày nay Những mô hình này không chỉ kế thừa mà còn phát triển nhằm thu hút đầu tư nước ngoài và tạo động lực cho sự phát triển kinh tế trong bối cảnh toàn cầu hóa.
1.1.2 Khái niệm Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được biết đến như là những Đặc khu kinh tế (Special Economic Zone – SEZ) Hiện nay, có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm này từ cấp độ bao quát nhất cho đến chi tiết nhất
8 https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 24/3/2020)
9 https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 24/2/2020)
10 https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 24/2/2020)
Theo Adam Barone, đặc khu kinh tế (SEZ) là khu vực trong một quốc gia có quy định kinh tế khác biệt so với các khu vực khác Những quy định này thường tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Đặc khu kinh tế (SEZ) là những khu vực được ưu đãi về thuế nhằm thu hút đầu tư và phát triển kinh tế, với chế độ thuế đặc biệt giúp doanh nghiệp có cơ hội trả mức thuế thấp hơn Theo Bộ Công nghiệp và Thương mại Ấn Độ, SEZ được coi là lãnh thổ nước ngoài cho mục đích thương mại và nghĩa vụ thuế quan Sự quan tâm chính khi thiết kế các Đặc khu thường là tạo ra các ưu đãi tài chính nổi bật, đặc biệt là về thuế, để thu hút đầu tư và công nghệ từ các công ty lớn Bên cạnh ưu đãi tài chính, chính phủ cũng cung cấp các hỗ trợ về cơ sở hạ tầng nhằm tạo điều kiện cho hoạt động công nghiệp Hiện nay, một số quốc gia còn phát triển các đặc khu chuyên môn khác, như Đặc khu phát triển du lịch, nhằm phù hợp với điều kiện tự nhiên và xã hội của khu vực.
Điều kiện thành lập Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Để thành lập và vận hành hiệu quả một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, cần đảm bảo nhiều điều kiện, trong đó ba điều kiện cơ bản là xác định mục tiêu và chiến lược phát triển cụ thể cho từng đặc khu.
Bài viết của Lê Thị Hồng Nhung (2018) trình bày về vị trí và tính chất pháp lý của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo Hiến pháp 2013 và các văn bản liên quan Nghiên cứu này được công bố trên Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, số 04(116)/2018, trang 3-9, cung cấp cái nhìn sâu sắc về khung pháp lý và vai trò của các đơn vị này trong hệ thống quản lý nhà nước.
Bài viết của Hồ Nguyễn Anh Vũ (2016) tại Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh nghiên cứu về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của một số quốc gia trên thế giới, từ đó đưa ra những giá trị tham khảo quan trọng cho Việt Nam.
Để thành lập một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, cần xác định rõ mục tiêu và chiến lược phát triển cho từng đặc khu Điều này sẽ làm cơ sở cho việc thiết lập thể chế phù hợp, đảm bảo tương thích với các mục tiêu đã đề ra và tình hình thực tế tại đặc khu Từ đó, việc lựa chọn địa điểm thành lập các đặc khu cũng cần phải tuân thủ theo các tiêu chí này để đảm bảo sự phát triển bền vững và hiệu quả Do đó, ba điều kiện quan trọng cần được đáp ứng là: xác định mục tiêu rõ ràng, xây dựng chiến lược phát triển cụ thể và thiết lập thể chế phù hợp.
Để phát triển các đặc khu kinh tế hiệu quả, trước tiên cần xác định mục tiêu và chiến lược phát triển rõ ràng cho từng khu vực Mục tiêu chính là phát triển kinh tế, nhưng cần phải tùy chỉnh theo đặc trưng riêng của từng khu vực như điều kiện tự nhiên, dân cư, và văn hóa Việc xác định lĩnh vực chuyên môn phù hợp với khu vực là rất quan trọng, từ đó lựa chọn ngành nghề ưu tiên đầu tư theo xu hướng phát triển toàn cầu và xác định đối tác chiến lược để duy trì cạnh tranh Phân cụm các trung tâm sản xuất và dịch vụ sẽ tạo ra một hệ thống sản xuất thống nhất, giúp doanh nghiệp chia sẻ không gian và tăng cường chuyên môn hóa Chiến lược này đã được các quốc gia phát triển áp dụng thành công, trong khi các quốc gia đang phát triển thường gặp khó khăn khi đa dạng hóa ngành nghề mà không tạo ra giá trị gia tăng.
29 Tờ trình ngày 10 tháng 10 năm 2017 của Chính phủ về dự án Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Việc chuyển đổi chiến lược sang tập trung vào các ngành công nghiệp cụ thể đã góp phần phát triển và cải thiện chuỗi giá trị, từ đó nâng cao và thúc đẩy công nghiệp Nhiều nền kinh tế khác cũng chú trọng vào các ngành công nghệ cao nhằm đổi mới công nghệ, với mục tiêu nâng cao chất lượng phát triển kinh tế theo hướng tri thức.
Để thu hút đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các nước cần chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho các đặc khu kinh tế như cơ sở hạ tầng kết nối, lợi thế về vị trí, nguồn lao động chất lượng và các hoạt động nghiên cứu Tuy nhiên, không ít nước, đặc biệt là các nước đang phát triển, đã gặp thất bại trong việc phát triển các đặc khu kinh tế này.
Để phát triển các đặc khu kinh tế, cần xác định thể chế mở, bao gồm các quy tắc và quy định ảnh hưởng đến sự tương tác giữa các chủ thể chính trị Mục tiêu là tạo ra môi trường đầu tư năng động và sáng tạo, đảm bảo tính độc lập về mặt thể chế với các chính sách kinh tế và hỗ trợ, nhằm cung cấp dịch vụ công tốt nhất cho doanh nghiệp Điều này sẽ thu hút các công ty nước ngoài và nguồn nhân lực chất lượng cao, góp phần tạo ra khu kinh tế cạnh tranh và phát triển, đặc biệt trong việc lan tỏa công nghệ Để đạt được điều này, cần xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đặc khu với khung pháp lý và chính sách ưu đãi đột phá, dựa trên lý thuyết chính quyền tự quản địa phương có nguồn gốc từ châu Âu thế kỷ XVIII – XIX.
30 https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 25/2/2020)
31 http://nghiencuuquocte.org/2016/06/04/the-che-institution/ (truy cập: 12/4/2020)
32 Nguyễn Thị Ngọc Lan (2017), Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay
Vào thế kỷ XX, tự quản địa phương đã trở thành một hiện tượng phổ biến toàn cầu, được xem là yếu tố quan trọng trong thiết chế dân chủ của xã hội và quốc gia Tự quản địa phương xác định tính đặc thù của địa phương so với trung ương, nơi mà lợi ích của cộng đồng dân cư được ưu tiên Theo Hiến chương về tự quản địa phương của Cộng đồng châu Âu 1985, mọi thẩm quyền giải quyết vấn đề của địa phương trước hết thuộc về địa phương đó Lý thuyết phân quyền là nền tảng của tự quản địa phương, cho phép chính quyền trung ương phân quyền cho chính quyền địa phương dựa trên đặc trưng lãnh thổ Chính quyền địa phương được trao quyền tự chủ, tự quyết và tự chịu trách nhiệm Việc thiết lập thể chế tự quản địa phương là điều kiện tiên quyết để các đặc khu hoạt động hiệu quả, giúp khai thác hợp lý nguồn lực tự nhiên mà không làm phá vỡ tổ chức chính quyền địa phương của quốc gia.
Đào Bảo Ngọc (2018) trong bài viết "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay" đã phân tích những bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm của một số quốc gia châu Âu Bài viết nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải cách tổ chức chính quyền địa phương nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và đáp ứng nhu cầu phát triển trong bối cảnh hiện đại.
Đào Bảo Ngọc (2018) trong bài viết "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay" đã phân tích các bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm của một số quốc gia châu Âu Bài viết nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương để đáp ứng nhu cầu phát triển bền vững trong bối cảnh hiện đại Các kinh nghiệm từ châu Âu được trình bày như những gợi ý quý báu cho việc đổi mới chính quyền địa phương tại Việt Nam.
Khung pháp lý và các chính sách ưu đãi cho các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cần đảm bảo tính ổn định để thu hút nhà đầu tư trong và ngoài nước Sự ổn định pháp lý là yếu tố quan trọng mà các nhà đầu tư quan tâm, do đó, các chính sách phải nổi bật và đột phá so với khung chính sách chung của quốc gia Tuy nhiên, sự phát triển của các đặc khu này phải gắn liền với sự phát triển tổng thể của nền kinh tế quốc gia và môi trường đầu tư Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt không chỉ phát triển độc lập mà còn cần kết hợp với tổng thể nền kinh tế, thu hút nguồn lực từ bên ngoài để tạo ra các cực tăng trưởng Vì vậy, khi hoạch định khung pháp lý, cần tránh biến các đặc khu thành những vùng phát triển biệt lập, mà phải hài hòa với chính sách phát triển chung của đất nước để tạo hiệu ứng lan tỏa và thúc đẩy sự phát triển vùng và quốc gia.
Để thu hút nhà đầu tư, cần lựa chọn các khu vực có điều kiện tự nhiên và xã hội phù hợp với định hướng và chính sách ưu đãi Môi trường kinh doanh hấp dẫn, bao gồm vị trí thuận lợi, cơ sở hạ tầng tốt, lực lượng lao động có kỹ năng và dịch vụ công hiệu quả, là yếu tố quyết định hiệu suất của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Khung pháp lý và chính sách ưu đãi đầu tư đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển nhanh chóng các khu vực này.
35 https://vnembassy-warsaw.mofa.gov.vn/vi- vn/About%20Vietnam/General%20Information/Economic/Trang/SEZs-seen-from-international- experience.aspx (Truy cập lúc 16 giờ 07 phút ngày 30/3/2020)
Khi thiết lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, cần chú ý rằng sự thất bại của các đặc khu trên thế giới thường không chỉ do các chính sách ưu đãi mà chủ yếu xuất phát từ môi trường kinh doanh Các yếu tố quan trọng như vị trí chiến lược, cơ sở hạ tầng, thủ tục hành chính và chất lượng lực lượng lao động cần được xem xét kỹ lưỡng Điều này nhấn mạnh rằng sự phát triển bền vững của các đặc khu phụ thuộc vào nhiều yếu tố hơn là chỉ dựa vào ưu đãi.
Vị trí địa lý đóng vai trò quan trọng trong việc xác định sự phát triển của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Những khu vực gần cảng biển hoặc thành phố lớn thường có tiềm năng phát triển mạnh mẽ hơn so với những khu vực xa xôi Nghiên cứu cho thấy, trong các nền kinh tế đang phát triển, khoảng cách đến các thành phố lớn có mối quan hệ tỷ lệ nghịch với hiệu suất của các đặc khu kinh tế Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nằm gần khu vực kinh tế phát triển có khả năng thu hút đầu tư, đặc biệt là từ nước ngoài, cùng với nguồn nhân lực chất lượng cao.
Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với các kiểu tổ chức lãnh thổ khác
Hiện nay, ngoài các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, còn tồn tại nhiều dạng lãnh thổ đặc biệt khác như đặc khu hành chính, khu tự trị và những vùng lãnh thổ chưa được quốc tế công nhận là quốc gia Mặc dù giữa các khái niệm này có sự khác biệt cơ bản, nhưng vẫn có nhiều trường hợp bị nhầm lẫn và đánh đồng.
1.3.1 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với đặc khu hành chính Đặc khu hành chính (Special Administratvie Region - SAR) là một khu vực/vùng lãnh thổ tự trị về hành chính Thuật ngữ này có thể được bắt nguồn từ Trung Quốc với hai đặc khu hành chính nổi tiếng là Hồng Kông SAR và Ma Cao SAR (Ma Cao RAE, theo cách gọi Bồ Đào Nha) 44 Đặc khu hành chính có những đặc điểm cơ bản sau:
Các đặc khu hành chính được hình thành từ các yếu tố lịch sử, điển hình là Hồng Kông và Ma Cao, vốn là thuộc địa của Anh trước khi sáp nhập trở lại vào Trung Quốc.
Bồ Đào Nha có hai khu vực với chế độ chính trị - xã hội hoàn toàn khác biệt so với phần còn lại của Trung Quốc Để thực hiện việc sáp nhập các vùng lãnh thổ này, chính quyền Trung Quốc áp dụng chính sách “Một quốc gia, hai chế độ” Theo đó, Trung Quốc cam kết duy trì chế độ tự trị cho các đặc khu hành chính trong 50 năm kể từ khi được chuyển giao, với Hồng Kông đến năm 2047 và Macau đến năm 2049 Mỗi đặc khu cũng sẽ có Luật cơ bản (Basic law), là đạo luật mang tính hiến chế riêng biệt.
Đặc khu hành chính là những vùng lãnh thổ tự trị nằm dưới sự quản lý của quốc gia nhưng không hoàn toàn thuộc về quốc gia đó Ví dụ điển hình là Hồng Kông, nơi có hệ thống pháp luật và quản lý riêng biệt, phản ánh tính độc lập trong cơ cấu hành chính của khu vực này.
Bài viết của Nguyễn Ngọc Điện (2018) mang đến những ý kiến sâu sắc về việc tổ chức chính quyền và áp dụng pháp luật tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Nghiên cứu này được đăng trong tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 3+4 (355+356), và có thể truy cập qua đường link http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=6903 (truy cập: 01/4/2020).
Bài viết của Trần Anh Tuấn (2018) tập trung vào việc tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tác giả phân tích các khía cạnh lý luận và thực tiễn liên quan đến việc xây dựng và vận hành hệ thống chính quyền địa phương trong bối cảnh đặc thù của các khu vực này Bài viết được đăng trên tạp chí Lý luận chính trị và có thể truy cập qua liên kết: http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/dien-dan/item/2478-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-o-don-vi-hanh-chinh-kinh-te-dac-biet.html?fbclid=IwAR2z6wiEMZYbl8rq2ugZeDaNfWALr23IfHfT1DwTt9g7vjDbvFJf2ye7Na8 (Truy cập: 01/4/2020).
Macao được thành lập theo Điều 31 của Hiến pháp Trung Quốc 1982 thay vì Điều
Hồng Kông và Ma Cao là hai vùng lãnh thổ tự trị thuộc chủ quyền của Trung Quốc, nhưng không được xem là một phần của Trung Quốc đại lục Điều này được quy định bởi 30 quy định liên quan đến các đơn vị hành chính trong khu vực.
(iii) Đặc khu hành chính là những đơn vị có quyền tự quyết, tự chủ rất cao
Dựa trên chính sách "Một quốc gia, hai chế độ", các đặc khu hành chính có quyền tự chủ trong lập pháp, hành pháp và tư pháp, phù hợp với hệ thống chính trị - xã hội và Luật Cơ bản riêng của từng đặc khu Ngoài ra, các đặc khu cũng có quyền tự chủ nhất định trong chính sách quốc phòng và đối ngoại, không hoàn toàn phụ thuộc vào chính quyền trung ương Theo Điều 13 của Luật Cơ bản đặc khu hành chính Hongkong, "Chính phủ Nhân dân Trung ương ủy quyền cho Đặc khu hành chính".
Hồng Kông tự mình thực hiện các hoạt động đối ngoại có liên quan theo Luật này.”
Đặc khu kinh tế và đặc khu hành chính có những điểm khác biệt rõ rệt Đặc khu hành chính được thành lập chủ yếu để đảm bảo an ninh - chính trị cho các vùng đất cũ thuộc địa, trong khi đặc khu kinh tế nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế thông qua việc trao quyền tự chủ cao về kinh tế và hành chính Một lãnh thổ như Hồng Kông được hưởng chế độ hành chính đặc biệt chủ yếu để giải quyết vấn đề chính trị, trong khi các đặc khu kinh tế cần chế độ này để giải quyết vấn đề kinh tế Ngoài ra, các đặc khu hành chính, dù thuộc chủ quyền quốc gia, không phải là một phần của quốc gia thống nhất, với Hồng Kông và Ma Cao được xem là những thực thể phi nhà nước, nằm ngoài chế độ hành chính quốc gia.
Bài viết của Trần Anh Tuấn (2018) tập trung vào việc tổ chức chính quyền địa phương trong các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tác giả phân tích các đặc điểm và thách thức trong việc quản lý chính quyền tại những khu vực này, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cải cách hành chính để nâng cao hiệu quả hoạt động Bài viết cũng đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường sự tham gia của cộng đồng và cải thiện dịch vụ công, từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội tại các đơn vị đặc biệt này.
46 Điều 16, 17, 19 Luật cơ bản của đặc khu hành chính Hồng Kông
Bài viết của Nguyễn Thị Thiện Trí (2014) trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật đề cập đến khái niệm "đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt" và những vấn đề nhận thức liên quan đến việc áp dụng mô hình này tại Việt Nam hiện nay Tác giả phân tích các thách thức và cơ hội trong việc triển khai các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc hiểu đúng bản chất và chức năng của chúng để phát huy hiệu quả trong quản lý kinh tế và phát triển địa phương.
26 soát từ phía trung ương 48 Trong khi đó, đặc khu kinh tế là một bộ phận tạo thành quốc gia thống nhất
1.3.2 Phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với Khu tự trị
Lãnh thổ tự trị là khu vực được trao quyền hạn nhất định, thường được thành lập ở những vùng có đông đồng bào thiểu số nhằm phát huy bản sắc và sức mạnh dân tộc trong cộng đồng đa dạng Nhiều quốc gia thiết lập khu tự trị để giải quyết các vấn đề dân tộc, như Trung Quốc với năm khu tự trị: Choang Quảng Tây, Nội Mông, Hồi Ninh Hạ, Duy Ngô Nhĩ Tân Cương và Tây Tạng; Liên bang Nga có Khu tự trị người Do Thái; Serbia có khu tự trị Vojvodina, nơi sinh sống của 26 dân tộc thiểu số khác nhau; và Việt Nam trước năm 1975 có khu tự trị Tây Bắc Các khu tự trị có quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước địa phương, lập ngân sách riêng và quản lý các vấn đề văn hóa - xã hội, nhưng không có quyền thành lập quân đội hay cơ quan ngoại giao độc lập.
Như vậy, khu tự trị khác biệt với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở hai điểm nổi bật:
Khu tự trị được thành lập để giải quyết các vấn đề dân tộc, trong khi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt chủ yếu nhằm mục đích phát triển kinh tế.
Khu tự trị được công nhận quyền tự quyết cao hơn so với các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Điều này cho phép các Khu tự trị ban hành văn bản để giải quyết các vấn đề dân tộc, trong khi chính quyền địa phương của các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chỉ có thể ban hành quyết định hành chính theo quy định của Hiến pháp và luật.
Mô hình chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Khi thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, mục tiêu chính là thu hút nguồn lực đầu tư để phát triển kinh tế, đặc biệt là từ các công ty nước ngoài Doanh nghiệp mong muốn đầu tư trong môi trường thông thoáng, an toàn với cơ quan quản lý tinh gọn, dịch vụ công hiệu quả, chính sách ưu đãi hấp dẫn và cơ sở hạ tầng đồng bộ Các Chính phủ đặt ra mục tiêu lâu dài cho các đặc khu kinh tế nhằm trở thành những cực tăng trưởng, dựa trên cải cách thể chế và hành chính, góp phần nâng cao năng lực quản lý và thúc đẩy tăng trưởng bền vững Để đạt được hiệu quả tốt nhất, cần có sự kết nối giữa chính quyền đặc khu và hệ thống chính quyền quốc gia, đồng thời xây dựng bộ máy hành chính hiệu quả, linh hoạt và phù hợp với từng khu vực Hiện nay, chính quyền các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thế giới được tổ chức theo ba mô hình chính.
Bài viết của Nguyễn Ngọc Điện (2018) mang đến những ý kiến quan trọng về tổ chức chính quyền và pháp luật áp dụng tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Nghiên cứu này được công bố trong tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 3+4, trang 355-356, và có thể truy cập qua đường link http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=6903 (truy cập: 01/4/2020).
52 https://moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=%2Fqt%2Ftintuc%2FLists%2FNg hienCuuTraoDoi&ListIdua8df79-a725-4fd5-9592-517f443c27b6&SiteId1f9e79-d495-439f-98e6-4bd81e36adc9&ItemID#45&SiteRootID1e67e4-9250-47a7-96d6-
Mô hình 1: Cơ quan nhà nước trung ương hoặc chính quyền địa phương trực tiếp quản lý và vận hành các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, như đặc khu Thâm Quyến của Trung Quốc và các Khu kinh tế tự do ở Hàn Quốc Mô hình này tập trung vào việc tối ưu hóa quản lý và phát triển kinh tế tại các khu vực đặc biệt.
Thứ nhất, thẩm quyền thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Ở
Trung Quốc, thẩm quyền thành lập đặc khu kinh tế thuộc về Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung Quốc Còn ở Hàn Quốc thì khoản 2 Điều 117 Hiến pháp Hàn Quốc
Năm 1948, quy định rằng "các loại chính quyền địa phương sẽ được xác định theo luật" Theo Luật về các Khu kinh tế tự do của Hàn Quốc, có hai chủ thể có thẩm quyền thành lập hoặc đề nghị thành lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đó là Bộ trưởng.
Bộ Công nghiệp, thương mại và Năng lượng và người đứng đầu đơn vị hành chính cấp tỉnh (thị trưởng/tỉnh trưởng và các chức danh tương đương)
Mô hình tổ chức bộ máy quản lý tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có sự phân cấp rõ ràng, tùy thuộc vào chế độ chính trị và đặc trưng của từng quốc gia Tại Trung Quốc, đặc khu Thâm Quyến được quản lý qua ba cấp: chính quyền trung ương, tỉnh và địa phương Chính phủ Trung Quốc thành lập “Văn phòng phụ trách các đặc khu kinh tế” để chỉ đạo, giám sát hoạt động của các đặc khu và tham mưu cho chính quyền trung ương về cơ chế, chính sách phù hợp Ở cấp tỉnh, “Ủy ban quản lý đặc khu kinh tế Quảng Đông” thực hiện quản lý thống nhất các đặc khu thay mặt chính quyền tỉnh Theo Hiến pháp Trung Quốc 1982, chính quyền đặc khu bao gồm Đại hội đại biểu nhân dân và Chính phủ nhân dân đặc khu, với các quận và vùng được phân chia để phục vụ quản lý và phát triển.
64e9cb69ccf3&fbclid=IwAR0_7dYaBwN7hlI_-_8Y-dqJta_QXni1QUfyb3_wgVy_h0imG8GFGU78Z7A (truy cập: 22/3/2020)
Mô hình quản lý đặc khu kinh tế tại Mexico được quy định bởi Luật Liên bang về các Khu kinh tế đặc biệt, trong đó mỗi đặc khu sau khi thành lập sẽ được điều hành thông qua một thoả thuận phân chia quyền hạn giữa chính quyền trung ương, chính quyền cấp tỉnh và chính quyền đặc khu Thoả thuận này xác định rõ nhiệm vụ của từng cấp chính quyền trong việc quản lý đặc khu, bao gồm các chính sách về thu chi ngân sách, ưu đãi địa phương và tinh gọn thủ tục hành chính.
Có 30 vấn đề đặc biệt liên quan đến các khu vực như khu công nghiệp và khu miễn thuế, mỗi khu vực này có hệ thống quản lý hành chính riêng Hệ thống này có thể chịu sự quản lý của trung ương hoặc chính quyền tỉnh Quảng Đông, tùy thuộc vào tính chất phát triển của từng khu Tại Hàn Quốc, Bộ trưởng Bộ Công nghiệp, Thương mại và Năng lượng thiết lập “Ủy ban khu kinh tế tự do” để quản lý các khu kinh tế tự do, trong khi chính quyền cấp tỉnh sẽ thành lập “Cơ quan khu kinh tế tự do” để thực hiện quản lý hành chính trực tiếp tại địa phương.
Chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có tính tự quyết và tự chủ cao, đặc biệt là trong mô hình chính quyền đặc khu Theo Luật Tổ chức Đại hội đại biểu nhân dân và Chính phủ nhân dân địa phương 1979 của Trung Quốc, chính quyền thành phố thuộc tỉnh có quyền ban hành văn bản giải quyết công việc địa phương, nhưng phải tuân thủ Hiến pháp và luật pháp quốc gia Đặc khu Thâm Quyến, được quản lý bởi Uỷ ban đặc khu kinh tế tỉnh Quảng Đông, có nhiều quyền hơn, dẫn đến tính tự chủ cao Tại Hàn Quốc, theo Hiến pháp 1948, các địa phương được hưởng quy chế tự quản, và Luật Tự trị địa phương quy định chính quyền địa phương có toàn quyền quyết định các vấn đề liên quan đến địa phương Do đó, chính quyền tỉnh có thẩm quyền giải quyết các vấn đề trong phạm vi tỉnh, và chính quyền khu kinh tế tự do cũng được phân quyền quản lý cao.
Mô hình này cho phép người dân tham gia giám sát hoạt động của chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Theo Điều 96 và 97 của Hiến pháp Trung Quốc năm 1982, Đại hội đại biểu nhân dân cấp huyện (thành phố thuộc tỉnh) được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại diện cho nguyện vọng của nhân dân.
54 https://moj.gov.vn/UserControls/News/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/qt/tintuc/Lists/NghienCuuTraoDo i&ListIdua8df79-a725-4fd5-9592-517f443c27b6&SiteId1f9e79-d495-439f-98e6-
64e9cb69ccf3&fbclid=IwAR1LEk2G6E6dsIK2veP25IYUl22JBvd6NRkYw0b0sqEDctVYnxn8oKVPaR8 ((truy cập: 28/2/2020)
Thâm Quyến, với quy chế thành phố thuộc tỉnh, cho phép Đại hội đại biểu nhân dân địa phương được bầu trực tiếp bởi nhân dân, từ đó thực hiện chức năng giám sát chính phủ nhân dân đặc khu Tương tự, theo Điều 31 Luật Tự trị địa phương của Hàn Quốc, Hội đồng địa phương cũng được bầu bởi nhân dân, giúp họ giám sát hoạt động của chính quyền đặc khu thông qua Hội đồng cấp tỉnh.
Chính quyền đặc khu theo mô hình này hoạt động như tai mắt của chính quyền cấp trên, thực hiện chức năng quản lý nhằm đạt được mục tiêu phát triển đặc thù Mô hình này phụ thuộc vào chính quyền trung ương, không có cơ quan lập pháp, chỉ có cơ quan hành chính được phân cấp và hệ thống toà án Các cơ quan hành chính có quyền ban hành và giải quyết thủ tục hành chính, cung cấp dịch vụ công cho doanh nghiệp, quản lý hạ tầng cơ sở và xử lý các vấn đề phát sinh trong phạm vi lãnh thổ Do được phân cấp, các cơ quan này phải tuân theo hiến pháp và pháp luật của chính quyền trung ương, đồng thời chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương.
Mô hình tổ chức thứ hai liên quan đến việc Chính phủ, Quốc hội hoặc Tổng thống thành lập các đặc khu kinh tế, nhưng quyền điều hành và quản lý được giao cho khu vực tư nhân.
“lãnh đạo công – quản trị tư” Các nước áp dụng mô hình này có thể kể đến là Philippines, Malaysia, Indonesia, Các Tiểu Vương Quốc Ả Rập Thống Nhất (UAE),
Thẩm quyền thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt chủ yếu thuộc về cơ quan nhà nước trung ương, cụ thể là người đứng đầu Tại Philippines, theo Điều 6 của Luật số 7916, Tổng thống có quyền thành lập các đặc khu kinh tế Tương tự, ở Malaysia, các Hành lang kinh tế được thiết lập theo sáng kiến của Thủ tướng Ở Indonesia, Luật số 39 quy định rằng Tổng thống là người có thẩm quyền quyết định việc thành lập hay không các đặc khu kinh tế.
Bài viết của Nguyễn Ngọc Điện (2018) mang đến những ý kiến quan trọng về tổ chức chính quyền và pháp luật tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tác giả phân tích các vấn đề liên quan đến việc áp dụng pháp luật trong bối cảnh này, nhấn mạnh vai trò của chính quyền trong việc quản lý và phát triển kinh tế đặc biệt Nghiên cứu được đăng tải trên tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, cung cấp cái nhìn sâu sắc và có giá trị cho các nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách Thông tin chi tiết có thể được tìm thấy tại http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid6903 (truy cập: 17/4/2020).
Về tổ chức bộ máy cơ quan quản lý, tại trung ương sẽ thành lập một đơn vị có chức năng hoạch định chính sách và quản lý chung đối với các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên toàn quốc Ví dụ, ở Philippines, cơ quan này được gọi là “Ban quản lý các Khu kinh tế Philippines (PEZA)”, trong khi Indonesia có “Hội đồng quốc gia” Mỗi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ có một cơ quan quản lý riêng, nhưng khác với mô hình 1, cơ quan này sẽ được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp Theo khoản 1 Điều 10 Đạo luật số 39 của Indonesia, chính quyền tỉnh hoặc chính quyền quận/thành phố sẽ quy định Thực thể Kinh doanh phát triển KEK, và Đạo luật 7916 của Philippines cũng khuyến khích đầu tư tư nhân vào việc phát triển và vận hành các đặc khu kinh tế.
Ý nghĩa của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Mục đích chính khi thành lập các Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là tạo ra môi trường đầu tư và kinh doanh hấp dẫn, từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế Để đạt được mục tiêu này, chính quyền các nước thử nghiệm các chính sách cải cách tổ chức, ưu đãi đầu tư, bảo vệ đầu tư và phát triển hạ tầng cơ sở Những cải cách và ưu đãi này là yếu tố quyết định giúp các Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trở nên thành công và thu hút đầu tư.
35 ý nghĩa quan trọng không chỉ về kinh tế mà còn về chính trị, xã hội và môi trường
1.5.1 Ý nghĩa về mặt chính trị Để hình thành đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, buộc chính quyền trung ương phải áp dụng mô hình hoặc tinh thần cốt lõi của mô hình phân quyền ở các chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nhằm trao quyền tự chủ cho các lãnh thổ kinh tế này Cùng với cơ chế thông thoáng về kinh tế thì sự thống thoáng về hành chính – chính trị là căn bản kèm theo vì không có chính sách kinh tế nào vận hành được tinh thần của sự tự do khi chế độ hành chính – chính trị về cơ bản vẫn là tập quyền Vì yếu tố quan trọng đầu tiên cần có của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là thể chế Đặc biệt, quyền tự quản của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt rất cao Nói chung thể chế đó phải rất tự do, nó phải là thị trường là chính và Nhà nước hầu như kiểm tra, điều tiết ở mức rất thấp Có thể nói, sự xuất hiện của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có nền tảng lý luận từ chính quyền tự quản địa phương, một mô hình đại diện và biểu trưng cho tự do, dân chủ, bình đẳng Một lãnh thổ tự quản có thể phát triển nhiều kiểu tổ chức địa phương khác nhau phù hợp với điều kiện địa lý tự nhiên, dân cư, truyền thống, tiềm năng, nguồn lực vốn có để không phá vỡ tính kết cấu mang tính hệ thống sẵn có trên lãnh thổ, vốn dĩ tự nó phát triển và Nhà nước chỉ tạo điều kiện bằng cách thừa nhận và cho nó một cơ chế hợp lý để triển khai mà thôi, như thế mới là tự quản Khi được phát triển đúng nguồn lực và đúng điều kiện, thì một lãnh thổ địa phương tự quản có thể là một cấp đơn vị hành chính thông thường cũng có thể là một đặc khu hành chính, một khu tự trị, và tất nhiên có thể là một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 59
Mô hình tự quản yêu cầu tổ chức chính quyền phải thực sự dân chủ, với người dân là trung tâm Cơ quan dân cử cần là cơ quan thực quyền, cho phép người dân địa phương tham gia vào việc thành lập và kiểm soát chính quyền Điều này là cần thiết khi áp dụng mô hình phân quyền cho khu vực này, nhằm nâng cao vai trò giám sát của người dân trong việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật Qua đó, người dân có thể đóng góp tích cực vào việc phòng chống tham nhũng và cửa quyền, điều mà chính quyền trung ương khó có thể thực hiện hiệu quả.
59 Nguyễn Thị Thiện Trí (2014), “Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, vấn đề nhận thức và áp dụng vào nước ta hiện nay”, Nhà nước và Pháp luật, (10)
Chế độ chính quyền địa phương phân quyền và tự quản đang trở thành mô hình phổ biến trên thế giới, đặc biệt ở những nước tập quyền Nhiều quốc gia đã thành lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để thử nghiệm các chính sách mới, trong đó tổ chức mô hình chính quyền địa phương là một phần của quá trình này Việc đổi mới cách thức tổ chức chính quyền địa phương không chỉ tạo ra tiền lệ tốt cho cải cách hành chính mà còn có thể mang lại kết quả tích cực về phát triển kinh tế - xã hội Nếu mô hình thử nghiệm thành công, nó sẽ tạo tiền đề để mở rộng ra toàn quốc, nâng cao hiệu quả quản lý, tiết kiệm ngân sách và cải thiện năng lực cạnh tranh quốc gia.
1.5.2 Ý nghĩa về mặt kinh tế
Thứ nhất, thu hút đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và thúc đẩy tăng trưởng xuất khẩu
Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được thành lập nhằm tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi, thu hút các nhà đầu tư nước ngoài, đặc biệt trong các nền kinh tế đang phát triển Với chính sách ưu đãi và hạ tầng cơ bản tốt, các khu vực này đã thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vượt trội so với các vùng khác Tại Philippines, FDI vào các khu vực kinh tế đặc biệt (SEZ) đã tăng từ 30% năm 1997 lên hơn 81% vào năm 2000 Tương tự, tại Trung Quốc, các SEZ chiếm hơn 80% vốn FDI tích lũy, đóng góp 5% GDP thực tế và 22% tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa tính đến năm 2006.
Tại Malaysia, 90% vốn đầu tư vào các đặc khu kinh tế (SEZ) đến từ các nhà đầu tư nước ngoài Theo Bangkok Post, kể từ khi thành lập vào năm 2015, đặc khu kinh tế Thilawa của Myanmar đã thu hút gần 105 doanh nghiệp nước ngoài, trong đó có 54 doanh nghiệp Nhật Bản, 15 doanh nghiệp Thái Lan, 8 doanh nghiệp Hàn Quốc và 6 doanh nghiệp Đài Loan Dự báo từ tờ báo này cho thấy tiềm năng phát triển mạnh mẽ của các SEZ trong khu vực.
61 Báo cáo của Ngân hàng thế giới năm 2007
62 https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 17/4/2020)
Trong giai đoạn tới, số lượng các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (SEZ) sẽ tiếp tục tăng nhờ vào làn sóng đầu tư từ các nhà sản xuất trong khu vực như Trung Quốc và Nhật Bản Đa dạng hóa sản phẩm xuất khẩu không chỉ góp phần tăng giá trị hàng hóa mà còn cho thấy sự ảnh hưởng lớn của SEZ đến xuất khẩu của nhiều quốc gia Các nghiên cứu cho thấy, các quốc gia có SEZ có tốc độ tăng trưởng xuất khẩu hàng hóa cao hơn so với những quốc gia không có Tại Châu Phi, những nước có tốc độ xuất khẩu cao đều sở hữu một hoặc nhiều SEZ Ở Mỹ Latinh và Caribe, các đặc khu kinh tế chiếm hơn 50% tổng kim ngạch xuất khẩu của Costa Rica, Cộng hòa Dominica và Nicaragua; 31% ở Mexico; 13% ở Colombia Tại châu Á, SEZ đóng góp 60% tổng lượng hàng xuất khẩu của Philippines, trong khi tại Tây Á và Bắc Phi, các SEZ chiếm khoảng 60% kim ngạch xuất khẩu phi dầu tại Morocco, 25% ở Ai Cập và 40% ở UAE Ấn Độ đã ban hành luật về SEZ vào năm 2005, tạo ra môi trường đầu tư hấp dẫn và thúc đẩy xuất khẩu từ SEZ đạt 2,2 nghìn tỷ USD vào năm 2009, tăng 43% lên 3,16 nghìn tỷ USD vào năm 2010, đồng thời tạo ra hơn 840.000 việc làm Xuất khẩu từ SEZ Ấn Độ đã trải qua mức tăng trưởng ấn tượng 50,5%, từ 2,5 tỷ USD trong năm đầu tiên.
2003 - 2004 lên khoảng 65 tỷ USD trong năm 2011 - 2012 ( chiếm 23 % tổng xuất khẩu của Ấn Độ) 65
Việc tham gia vào chuỗi cung ứng toàn cầu và hội nhập kinh tế là rất quan trọng, nhờ vào các ưu đãi tài chính và cơ sở hạ tầng tốt Điều này giúp giảm chi phí sản xuất cho doanh nghiệp, từ đó hạ giá thành sản phẩm.
Các đặc khu kinh tế đang thu hút sự quan tâm của các nhà sản xuất hàng đầu thế giới, từ đó nâng cao vị thế của quốc gia trong chuỗi cung ứng toàn cầu Điều này giúp các nước này hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới, tạo ra cơ hội phát triển kinh tế bền vững.
63 https://www.bangkokpost.com/world/1690396/thilawa-special-economic-zone-to-launch-new-phase (truy cập: 17/4/2020)
64 https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 17/4/2020)
65 http://www.mukeshraj.com/special-economic-zone.html (truy cập: 17/4/2020)
Trong chuỗi cung ứng toàn cầu (GVC), các quốc gia như Hàn Quốc, Mexico và Malaysia đã phụ thuộc vào các khu vực kinh tế đặc biệt (SEZ) để duy trì chiến lược kinh tế hiệu quả Ngoài ra, những quốc gia có sự tham gia hạn chế vào GVC như Tunisia cũng đã tận dụng SEZ để cải thiện khả năng hội nhập kinh tế của mình.
Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ đóng góp vào sự phát triển kinh tế chung của cả nước bằng cách tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi, với các thể chế và chính sách vượt trội Ông Trần Duy Đông cho biết, những đơn vị này sẽ thúc đẩy khởi nghiệp, đổi mới sáng tạo, và nghiên cứu phát triển (R&D) trong các lĩnh vực công nghệ 4.0, giáo dục, y tế, và dịch vụ du lịch cao cấp Điều này không chỉ giúp hiện đại hóa nền kinh tế và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia mà còn thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao từ nước ngoài, tăng nguồn thu ngân sách để tái đầu tư vào các lĩnh vực khác của quốc gia.
1.5.3 Ý nghĩa xã hội và môi trường
Các khu vực kinh tế đặc biệt (SEZ) đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra việc làm và nâng cao thu nhập Chúng thu hút đầu tư sản xuất và đổi mới sáng tạo, góp phần tạo ra từ 90 đến 100 triệu việc làm mới trên toàn cầu Ngoài việc tạo ra việc làm trực tiếp, các SEZ còn tạo ra khoảng 50 đến 200 triệu việc làm gián tiếp Tại một số quốc gia, tỷ lệ việc làm trong các SEZ vượt xa mức tăng trưởng việc làm trung bình của nền kinh tế, như ở Ethiopia, nơi các SEZ đã tạo ra 50.000 việc làm trong thời gian ngắn.
Trong 5 năm qua, các Khu kinh tế đặc biệt (SEZ) đã tạo ra một tỷ lệ cao việc làm cho phụ nữ, đặc biệt là tại Cộng hòa Dominica, nơi ghi nhận 166.000 việc làm trực tiếp và ước tính 250.000 việc làm gián tiếp Đáng chú ý, tỷ lệ việc làm đòi hỏi trình độ tay nghề cao ngày càng tăng.
66 https://unctad.org/en/PublicationChapters/WIR2019_CH4.pdf (truy cập: 17/4/2020)
Các đặc khu mới sẽ tạo ra môi trường sống hiện đại, xanh và an toàn cho người dân, với mục tiêu chính là mang lại lợi ích cho cộng đồng Nhà nước phân quyền cho chính quyền đặc khu, cho phép người dân địa phương giám sát và hưởng lợi từ các dịch vụ công Những dịch vụ này cần phải đạt chất lượng cao và khác biệt so với phần còn lại của đất nước Bên cạnh đó, cư dân còn được hưởng hệ thống cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội hiện đại, góp phần cải thiện môi trường sống và nâng cao chất lượng cuộc sống.
Mối quan hệ giữa phát triển kinh tế và môi trường là rất chặt chẽ, trong đó môi trường là nền tảng cho sự phát triển, còn phát triển lại ảnh hưởng đến biến đổi môi trường Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế hiện nay thường dẫn đến suy thoái môi trường, đặc biệt tại các đặc khu kinh tế, nơi vấn đề môi trường chưa được chú trọng đúng mức, gây ô nhiễm nghiêm trọng Để khắc phục tình trạng này, nhiều chính phủ đã bắt đầu tìm kiếm giải pháp để cân bằng giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường Các quốc gia phát triển như Argentina, Hàn Quốc và Nam Phi đã áp dụng các dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật và cơ sở hạ tầng để xử lý chất thải công nghiệp, bao gồm cả chất thải nguy hại Ngay cả những nền kinh tế có quản trị kém như Trung Quốc và Ấn Độ cũng đã có những tiến bộ trong việc thiết lập tiêu chuẩn bảo vệ môi trường, cho thấy nỗ lực toàn cầu trong việc cải thiện tình hình môi trường.