CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM
2.1. Các chủ thể liên quan trong hoạt động giải thích pháp luật
2.1.1. Chủ thể đề nghị giải thích
Nếu có một điều luật được quy định nhưng không rõ nghĩa, cần sự giải thích chính thức của cơ quan lập pháp theo trình tự quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì hoạt động giải thích pháp luật vẫn chưa thể tiến hành, công tác này phát sinh khi có chủ thể đề nghị tiến hành giải thích.
Chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích đã được pháp luật hiện hành quy định tại khoản 1 Điều 15 Nghị quyết số 26/2004/QH11 của Quốc hội ngày 15/6/2004 về Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thay thế cho Quy chế hoạt động
14 Khoản 3 Điều 53 Hiến pháp năm 1959.
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 22 SVTH: Phạm Bửu Linh của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 1993. Tuy nhiên, ở đây người viết chỉ tập trung nghiên cứu và nêu lên những chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, cũng như xoáy sâu vào hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, không đề cập đến Điều ước quốc tế trong điều luật này. Điều luật quy định như sau:
“Uỷ ban thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức thành viên của Mặt trận và của đại biểu Quốc hội quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, điều ước quốc tế đã được Quốc hội phê chuẩn, điều ước quốc tế có điều khoản trái hoặc chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.”
Theo đó, các chủ thể sau đây có thẩm quyền đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh: Ủy ban thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước;
Chính phủ; Tòa án nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức thành viên của Mặt trận.
2.1.1.1. Ủy ban thường vụ Quốc hội
Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Song song đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể tự mình đưa ra đề nghị giải thích pháp luật. Trường hợp này xảy ra khi chính Ủy ban thường vụ Quốc hội phát hiện ra điểm bất cập của điều luật. Khi đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ tiến hành hoạt động giải thích pháp luật mà không cần phải có sự đề nghị của bất kỳ chủ thể có thẩm quyền nào.
2.1.1.2. Chủ tịch nước
Về phần mình, Chủ tịch nước ngoài những nhiệm vụ và quyền hạn được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) như: Công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; Ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ của mình; Chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội; Có quyền tham dự các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ khi xét thấy cần thiết… Khi thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn này có thể sẽ nhận thấy được những điểm mà quy định pháp luật vẫn chưa thể hiện rõ ràng để từ đó đưa ra đề nghị.
Ví dụ: Trong một buổi tham dự phiên họp của Chính phủ, khi cuộc họp đưa một vấn đề ra thảo luận mà pháp luật thực định có một quy định chưa rõ hay vẫn còn chung chung về vấn đề được đem ra thảo luận thì Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Ủy ban
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 23 SVTH: Phạm Bửu Linh thường vụ Quốc hội tiến hành giải thích làm rõ. Chính vì, những nhiệm vụ và quyền hạn nêu trên mà Chủ tịch nước sẽ là chủ thể tiếp theo được giao thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật.
2.1.1.3. Chính phủ
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam15. Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ16. Do thành viên của Chính phủ quản lý chuyên môn ở từng lĩnh vực nên khả năng thấy được những điểm bất cập của các quy phạm pháp luật là một điều dễ dàng đối với Chính phủ. Bên cạnh đó, đứng ở vị trí quản lý tổng quát trong lĩnh vực hành chính nên Chính phủ sẽ dễ dàng nhận ra sự “va chạm” giữa văn bản điều chỉnh lĩnh vực này với văn bản điều chỉnh lĩnh vực khác để có hướng giải quyết và đưa ra những đề xuất kịp thời và hiệu quả. Tất cả những yếu tố trên là nguyên nhân để Chính phủ được giao thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật bằng cách gửi Tờ trình lên Ủy ban thường vụ Quốc hội.
2.1.1.4. Tòa án nhân dân tối cao
Cơ quan tiếp theo là Tòa án nhân dân tối cao cũng có thẩm quyền giải thích pháp luật. Đây là một điều dễ hiểu, bởi vì đặt giả thiết nếu điều luật được xây dựng nên mà không đưa vào áp dụng trong đời sống thực tiễn thì sẽ không có vấn đề gì bàn cãi, còn ngược lại thì sẽ có ít hoặc nhiều (tùy vào trình độ lập pháp của mỗi quốc gia).
Một trong những vấn đề phát sinh đó là việc giải thích pháp luật, đối với nước ta các quy phạm pháp luật thường mang tính chung chung, không rõ ràng, khó hiểu hoặc có thể dẫn đến nhiều cách hiểu hợp lý khác nhau, cần có các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, thì hoạt động giải thích pháp luật là rất cần thiết đối với thực tiễn pháp luật nước ta. Vì vậy, tòa án, cơ quan có thẩm quyền xét xử duy nhất ở nước ta, khi thực hiện nhiệm vụ xét xử cũng đồng nghĩa với việc áp dụng các nguyên tắc luật định vào trong từng tình huống thực tế cụ thể vì lẽ đó tòa án là một đối tượng có nhiều “cơ hội” gặp phải những tình huống cần được giải thích. Như chúng ta đã biết, hệ thống tòa án nước ta được tổ chức theo chiều dọc, từ trung ương đến địa phương mà Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan đứng đầu hệ thống tòa án trong cả nước, quản lý và hướng dẫn tòa án cấp dưới. Qua những phân tích trên, việc trao cho Tòa án nhân dân tối cao thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật là hoàn toàn phù hợp với vị trí cũng như yêu câu của công việc.
15 Điều 109 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).
16 Điều 3 Luật tổ chức Chính phủ năm 2002.
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 24 SVTH: Phạm Bửu Linh 2.1.1.5. Viện kiểm sát nhân dân tối cao
Một cơ quan nữa đó là Viện kiểm sát nhân dân tối cao, về tổ chức cũng giống như Tòa án nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật17. Công tố là quyền truy tố một người ra trước tòa án để buộc tội vì người đó đã thực hiện một tội phạm và chỉ Viện kiểm sát mới có thẩm quyền thực hiện. Kiểm sát các hoạt động tư pháp là bao gồm kiểm sát các giai đoạn trong tố tụng hình sự18, Viện kiểm sát có mặt ở tất cả các giai đoạn trong quá trình giải quyết vụ án hình sự, đảm bảo cho vụ án được giải quyết khách quan và chính xác, trong đó có hoạt động xét xử, đây là một giai đoạn đặc biệt khi Viện kiểm sát tham gia với cả hai nhiệm vụ công tố (đọc bản cáo trạng để luận tội) và kiểm sát (giám sát việc xét xử). Nói như vậy không có nghĩa là nhiệm vụ kiểm sát của Viện kiểm sát chỉ dừng lại trong phạm vi của Luật tố tụng hình sự, dù không tham gia phiên tòa, không giữ quyền công tố nhưng Viện kiểm sát vẫn có nhiệm vụ kiểm sát hoạt động tư pháp ở các lĩnh vực còn lại như: dân sự, kinh tế, lao động… nhằm đảm bảo các vụ việc được giải quyết một cách đúng đắn, không xảy ra vi phạm pháp luật.
Nhìn chung, hoạt động của Viện kiểm sát là tương đối rộng hơn so với Tòa án, trong khi Tòa án chỉ có mặt ở giai đoạn xét xử thì Viện kiểm sát lại “túc trực” ở tất cả các giai đoạn còn lại. Cho nên, khả năng mà Viện kiểm sát “bắt gặp” sự bất cập, vướng mắc trong điều luật là rất cao. Bên cạnh đó, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao còn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước19. Việc báo cáo công tác giúp Viện kiểm sát thông qua đó để nêu lên những khó khăn gặp phải khi công tác trên thực tế, từ đó đưa ra kiến nghị hoặc đề nghị giải thích pháp luật khi mà phạm vi hoạt động của cơ quan này khá rộng như người viết đã phân tích ở phía trên. Vì thế, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền đề nghị giải thích pháp luật là điều không khó hiểu.
2.1.1.6. Hội đồng dân tộc
Hội đồng dân tộc là một trong những cơ quan nằm trong tổ chức của Quốc hội.
Hội đồng dân tộc tham mưu cho Quốc hội về vấn đề dân tộc. Nhiệm vụ của Hội đồng dân tộc là nghiên cứu và kiến nghị với Quốc hội những vấn đề về dân tộc; thực hiện quyền giám sát thi hành chính sách dân tộc và một số nhiệm vụ khác liên quan đến vấn đề dân tộc. Trước khi ban hành các chính sách về vấn đề dân tộc, Chính phủ phải tham
17 Điều 137 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).
Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002.
18 Các giai đoạn tố tụng bao gồm: Khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án.
19 Điều 139 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 25 SVTH: Phạm Bửu Linh khảo ý kiến của Hội đồng dân tộc. Hội đồng dân tộc gồm có Chủ tịch, Phó chủ tịch và các ủy viên do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội. Hội đồng dân tộc có một số thành viên hoạt động chuyên trách. Ngay trong Quốc hội, số lượng đại biểu là người dân tộc thiểu số cũng chiếm một tỷ lệ thích đáng, và có xu hướng mỗi ngày gia tăng – chính điều này đã thể hiện phần nào chính sách dân tộc của nhà nước ta. Để đảm bảo tính khách quan trong việc giám sát hoạt động của cơ quan chấp hành của Quốc hội, thành viên của Hội đồng dân tộc không thể đồng thời là thành viên Chính phủ.
Ngay trên chúng ta nhận thấy rằng, các hoạt động của cơ quan này đều liên quan đến các vấn đề về dân tộc. Cũng như các cơ quan trên, khi hoạt động sẽ gặp phải những tình huống tương tự, trong vấn đề dân tộc nói riêng và ở các lĩnh vực khác nói chung.
2.1.1.7. Các Ủy ban của Quốc hội
Ủy ban của Quốc hội được thành lập ra để giúp Quốc hội thực hiện tốt các nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đồng thời các Ủy ban của Quốc hội còn là hình thức thu hút các đại biểu vào việc thực hiện công tác chung của Quốc hội. Quốc hội thành lập hai loại ủy ban: Ủy ban thường trực và Ủy ban lâm thời.
+ Ủy ban thường trực: Là những Ủy ban hoạt động thường xuyên. Nhiệm vụ của các Ủy ban này là nghiên cứu, thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án pháp lệnh và dự án khác, những báo cáo được Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội giao;
trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ý kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định;
kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Ủy ban. Gồm có: Ủy ban pháp luật; Ủy ban tư pháp; Ủy ban kinh tế; Ủy ban tài chính, ngân sách; Ủy ban quốc phòng và an ninh; Ủy ban văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng; Ủy ban về các vấn đề xã hội; Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường; Ủy ban đối ngoại.
+ Ủy ban lâm thời: Là những Ủy ban được Quốc hội thành lập khi xét thấy cần thiết để nghiên cứu thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định.
Ví dụ: Ủy ban kiểm tra tư cách đại biểu Quốc hội, Ủy ban sửa đổi Hiến pháp…
Hầu như ở mọi lĩnh vực sẽ có một ủy ban tưng ứng, trong quá trình hoạt động các ủy ban này có thể gặp phải một số khó khăn, vướng mắc từ điều luật liên quan đến lĩnh vực hoạt động của mình, mà nguyên nhân là do điều luật quy định không rõ ràng hay đa nghĩa. Như vậy, tùy từng lĩnh vực công tác mà ủy ban tưng ứng có thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật.
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 26 SVTH: Phạm Bửu Linh 2.1.1.8. Đại biểu Quốc hội
Đại biểu Quốc hội là những công dân ưu tú trong các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội được nhân dân cả nước tín nhiệm bầu ra bằng tổng tuyển cử tự do. Là người đại diện cho nhân dân đồng thời cấu thành nên cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó Đại biểu Quốc hội vừa chịu trách nhiệm trước cử tri vừa chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình.
Tiếp dân là nhiệm vụ thường xuyên của Đại biểu để nghe nhân dân đóng góp ý kiến, từ đó thu thập và phản ánh ý chí, nguyện vọng đồng thời giúp dân giải quyết những thắc mắc, kiến nghị hoặc nâng chúng thành ý chí Nhà nước (thành các quy định của pháp luật) và đưa các quy định đó vào thực tế cuộc sống. Đại biểu Quốc hội đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước, qua công tác tiếp dân lắng nghe nhân dân đóng góp ý kiến hoặc qua công tác, từ đó có thể phát hiện và đưa ra đề nghị giải thích pháp luật.
2.1.1.9. Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức thành viên của Mặt trận
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được thành lập theo cơ chế bầu cử dân chủ, được phân cấp để hoạt động trong phạm vi toàn quốc. Đây là tổ chức đại diện cho khối đại đoàn kết toàn dân tộc, giữ vai trò phát huy dân chủ trong hệ thống chính trị.
Thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam gồm có các tổ chức: Đảng Cộng sản Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam, Hội cựu chiến binh.
Các tổ chức này có cơ cấu hoàn chỉnh và đóng vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị. Hoạt động của tổ chức ảnh hưởng rất lớn đến hệ quả quản lý nhà nước, phát huy tính dân chủ của nhà nước.
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được thành lập nhằm pháp huy truyền thống đoàn kết toàn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị đối với nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân. Mặt trận Tổ quốc tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia thực hiện pháp luật, góp phần tích cực vào hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; Đưa ra những kiến nghị để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật …Do đó, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được pháp luật quy định là một trong những chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật là một tất yếu.
Nhìn chung, những chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật là những chủ thể có vị trí rất cao, hầu hết là những cơ quan đứng đầu ở Trung ương nên có thể dễ dàng nhận thấy được những bất cập trong điều luật liên quan đến lĩnh vực quản lý
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 27 SVTH: Phạm Bửu Linh của mình. Nhưng theo quan điểm của người viết, các cơ quan này “đứng ở vị trí trên cao” thuận lợi cho việc quan sát bao quát nhưng lại rất khó khăn do không đi đến được từng “ngõ ngách” mà mình quản lý. Đành rằng, khi gặp phải bất cập thì cơ quan cấp dưới sẽ báo cáo lên trên, vấn đề đặt ra là sẽ rất mất thời gian khi mà điều luật chưa được làm rõ thì người dân vẫn còn phải chờ, làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ, kéo theo hoạt động áp dụng pháp luật không được tiến hành khả thi trên thực tế. Mặt khác, người dân không thể nào biết được nhu cầu giải thích pháp luật, tuy nhiên qua tiếp xúc với người dân, lắng nghe những thắc mắc của họ, từ đó Đại biểu Quốc hội sẽ đưa ra đề nghị giải thích pháp luật nhằm giải quyết những khó khăn, vướng mắc mà người dân gặp phải. Tuy nhiên, dù Đại biểu Quốc hội có ở gần dân nhưng đâu phải lúc nào những rắc rối, khó khăn cũng “tìm đến” ngay họ nên lúc này quyền lợi của người dân vẫn chịu thiệt thòi hơn cả. Vì vậy, theo người viết, về quy định này nên mở rộng thêm thành phần chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật, vấn đề này sẽ được người viết tiếp tục làm rõ ở chương ba.