Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN CỦA NGƯỜI KHUYẾT TẬT
2.4. Cơ sở pháp lý quốc tế về bảo đảm quyền của người khuyết tật và kinh nghiệm bảo đảm quyền của người khuyết tật ở một số quốc gia trên thế giới
2.4.1. Khung pháp luật quốc tế về bảo đảm quyền của người khuyết tật UDHR 1948 đã khẳng định tại Điều 1, Điều 2 về nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trong việc thụ hưởng các quyền, không bị phân biệt đối xử. Kể từ khi thành lập tới nay, LHQ đã thông qua một số văn bản quốc tế cơ bản liên quan đến NKT [9], tuy không có quy định ràng buộc về mặt pháp lý, nhưng có giá trị lớn về mặt đạo đức, chính trị gồm:
- Tuyên ngôn về Quyền của Người khuyết tật về tâm thần được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua ngày 24/12/1971;
- Tuyên ngôn về Quyền của Người khuyết tật được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua ngày 9/12/1975;
- Các nguyên tắc bảo vệ người mắc bệnh tâm thần và cải thiện việc chăm sóc sức khoẻ tâm thần được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua ngày 17/12/1991;
- Quy tắc tiêu chuẩn về bình đẳng cơ hội cho Người khuyết tật được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua ngày 20/12/1993.
Trên phương diện pháp lý, LHQ đã xây dựng và phát triển khuôn khổ pháp lý liên quan trực tiếp đến QCN của NKT [209] trong những văn kiện cốt lõi có giá trị ràng buộc với các quốc gia thành viên sau: Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị 1966; Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá 1966; Công ước quốc tế về xoá b mọi hình thức phân biệt chủng tộc được Đại hội đồng LHQ thông qua ngày 21/12/1965; Công ước về xoá b mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ được Đại hội đồng
LHQ thông qua ngày 18/12/1979; Công ước quốc tế về chống tra tấn và những hành động đối xử hoặc trừng phạt mang tính độc ác, vô nhân đạo hay hạ nhục được Đại hội đồng LHQ thông qua ngày 10/12/1984; Công ước quốc tế về quyền trẻ em được Đại hội đồng LHQ thông qua ngày 20/11/1989; Công ước quốc tế về bảo vệ các quyền của tất cả người lao động di trú và các thành viên gia đình họ được Đại hội đồng LHQ thông qua ngày 18/12/1990; Công ước quốc tế về bảo vệ tất cả mọi người không bị cưỡng bức đưa đi mất tích được Đại hội đồng LHQ thông qua ngày 20/12/2006; Công ước quốc tế về Quyền của Người khuyết tật được Đại hội đồng LHQ thông qua 30/3/2007.
CRPD có hiệu lực từ ngày 03/5/2008 sau khi được 20 quốc gia phê chuẩn. Công ước tập trung quy định quyền của NKT với mục đích tôn trọng, thúc đẩy, bảo vệ và bảo đảm rằng NKT được hưởng đầy đủ và bình đẳng tất cả các QCN và tự do cơ bản. Kèm theo CRPD là Nghị định thư bổ sung (Optional Protocol) [210] cũng được thông qua, mở cho các nước ký và phê chuẩn có hiệu lực cùng ngày. Nghị định thư cũng là một điều ước quốc tế với hai thủ tục nhằm tăng cường việc thực hiện và theo dõi việc thực hiện công ước.
CRPD gồm có 50 điều với 33 điều trong đó quy định về nội dung và 17 điều quy định về hình thức. Công ước xác lập một cách chi tiết các quyền của NKT đồng thời cũng xác lập những quy tắc cho việc hiện thực hoá các quyền đó.
CRPD không tạo thêm ra những quyền mới mà xác định lại các quyền được quy định trong những điều ước quốc tế khác có đề cập đến nhu cầu và tình hình cụ thể của NKT. Các quyền đó bao gồm: quyền sống; quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền tự do và an toàn cá nhân; quyền không bị tra tấn, đối xử hoặc trừng phạt tàn ác, vô nhân đạo hoặc hạ thấp nhân phẩm; quyền không bị bóc lột, bạo lực và lạm dụng; quyền bảo vệ sự toàn vẹn cá nhân;
quyền tự do đi lại và có quốc tịch; quyền được sống độc lập và được sống trong cộng đồng; quyền tự do biểu đạt, chính kiến và tiếp cận thông tin; quyền được tôn trọng sự riêng tư; quyền tôn trọng tổ ấm và gia đình; quyền được
giáo dục; quyền được chăm sóc sức khoẻ; quyền được lao động và có việc làm; quyền có mức sống đủ và an sinh xã hội; quyền tham gia vào đời sống chính trị và công cộng; quyền tham gia đời sống văn hoá, giải trí, vui chơi và thể thao.
2.4.2. Kinh nghiệm và giá trị tham khảo về bảo đảm quyền của người khuyết tật của một số quốc gia trên thế giới
2.4.2.1. Việc ghi nhận quyền của người khuyết tật trong pháp luật của một số quốc gia
Kinh nghiệm quốc tế về bảo đảm quyền của NKT ở một số quốc gia trước tiên được thể hiện thông qua việc các quốc gia đó có thống nhất với nhau về quan điểm khuyết tật hay không. Những quy định liên quan tới tình trạng và mức độ khuyết tật, cũng như cách sử dụng từ ngữ diễn tả vẫn đang là chủ đề gây rất nhiều tranh cãi ở các quốc gia và cho đến nay vẫn chưa có khái niệm thống nhất về NKT áp dụng chung cho các nước. Mặc dù nhiều khái niệm pháp lý khác như giới tính, dân tộc hay khuynh hướng tính dục cũng đặt ra câu h i về sựphân định rõ ràng, nhưng khái niệm NKT dường như khó xác định hơn cả bởi vì nó bao gồm nhiều điều kiện về tâm trí và thể chất.
Việc xác định ranh giới giữa khi nào thì gọi là khả năng của một người, khi nào gọi là khuyết tật của người đó thường rất không rõ ràng. Ví dụ như khi xác định điều kiện thị giác hay thính giác. Đến giới hạn nào thì thị giác được gọi là suy giảm? Khi nào một người có khả năng nghe kém được gọi là NKT? Ngoài ra, khái niệm về NKT cũng thay đổi theo sự phát triển của khoa học. Những khiếm khuyết mới xuất hiện, hay sự phát triển của y học sẽđưa ra những căn cứ mới để xác định NKT, ví dụnhư những người bị bệnh mù màu trước đây chưa được coi là người có khuyết tật về thì nay đã được công nhận là NKT.
Tại Trung Quốc: Theo Luật Bảo vệ NKT năm 1990 (sửa đổi năm 2008) tại Điều 2 quy định: “Người có khuyết tật dùng để chỉ những người có bất
thường, mất mát của một cơ quan nhất định hoặc chức năng, tâm lý hay sinh lí, hoặc trong cấu trúc giải phẫu và những người đã mất toàn bộ hoặc một phần khảnăng tham gia vào các hoạt động một cách bình thường. Thuật ngữ
“Người khuyết tật” là những người có thính giác, thị giác, lời nói, thể chất, trí tuệ, hoặc tâm thần bị khuyết tật, hoặc đa khuyết tật và/hoặc bị khuyết tật khác” [199].
Ấn Độ đưa ra định nghĩa “khuyết tật” tại Luật về NKT ban hành năm 1995 bao gồm những tình trạng khuyết tật như bị mù, nghe kém, lành bệnh phong, thị lực kém, suy giảm khả năng vận động, chậm phát triển trí óc và mắc bệnh về tâm thần. Trong khi đó, định nghĩa về NKT tại Luật này lại quy định “Một người bị bất kỳ một khuyết tật nào không dưới 40% theo xác nhận của cơ quan y tế có thẩm quyền”.
Tại Úc, Luật chống phân biệt đối xử với NKT năm 1992 quy định về các trường hợp người đang mang khuyết tật tại thời điểm hiện tại, người đã mang khuyết tật mà hiện giờ khuyết tật đã hết, người trong tương lai có thể bị khuyết tật hoặc người bị coi là có khuyết tật.
Tại Philipines: Đạo luật 7227 với tên gọi Đạo luật quy định sự phục hồi chức năng tự phát triển và tự tin cho NKT và sự hòa nhập của họ vào xã hội và các mục đích khác năm 1992 quy định: “Người khuyết tật là người bị hạn chế các khả năng khác nhau, do suy yếu về tinh thần, thể chất hoặc giác quan để thực hiện một hoạt động theo cách thức hoặc trong phạm vi được coi là bình thường” [206].
Tại Anh, trong Đạo luật chống phân biệt đối xử với NKT (Disability Discrimination Act – DDA), NKT được định nghĩa là “một người có khiếm khuyết về thể chất, tinh thần, giác quan với tác động xấu lâu dài đến khảnăng thực hiện các sinh hoạt hàng ngày…”.
Tại Nam Phi: Luật Bình đẳng về việc làm của Nam Phi định nghĩa NKT là: “người bị suy giảm khả năng về thể lực hoặc trí lực trong một thời gian dài
hoặc tiếp diễn nhiều lần, khiến người đó bị hạn chế đáng kể về khả năng tham gia hoặc phát triển trong nghề nghiệp”.
Tại Đức: sách số IX của Bộ luật xã hội năm 2001 định nghĩa NKT “là người có các chức năng về thể lực, trí lực, hoặc tâm lý tiến triển không bình thường so với người có cùng độ tuổi trong thời gian trên 6 tháng và sự không bình thường này là nguyên nhân dẫn đến việc họ bị hạn chế tham gia vào cuộc sống xã hội”.
Tương tự như Đức, Đạo luật liên bang Thụy Sĩ về Bình đẳng hóa NKT năm 2002 cũng đưa ra khái niệm NKT “có nghĩa là một người bị suy giảm chức năng về thể chất, trí óc, tâm lý hoặc suy giảm về cảm giác mà không phải là tạm thời và điều đó cản trở họ tham gia vào đời sống xã hội. Không phải là tạm thời được xác định là khoảng thời gian trên 6 tháng”.
Theo khái niệm trên của Đức, Thụy Sĩ hay đa số các quốc gia hiện nay, NKT được mô tả là người có khuyết tật gây ra các hạn chế về chức năng hoặc bị xã hội loại trừ. Hoa Kỳ là một trong những quốc gia có cách tiếp cận rộng như vậy. Đạo luật về NKT của Hoa Kỳ năm 1990 (ADA - Americans with Disabilities Act of 1990) định nghĩa “khuyết tật có nghĩa là một cá nhân – (A) có sự suy giảm về thể chất hay về tinh thần gây ảnh hưởng đáng kể đến một hay nhiều hoạt động sinh hoạt của chính họ; (B) có hồ sơ ghi nhận về sự suy giảm như vậy; hoặc là (C) bị coi là suy giảm như vậy” [205].
Một số quốc gia khác cũng đưa ra khái niệm NKT theo cách tiếp cận rộng như New Zealand, Ireland…
Điều 21 Luật nhân quyền 1993 của New Zealand ghi nhận: “(1) Theo mục đích của Luật này, các căn cứ bị cấm phân biệt đối xử là: a. (…) h.
Khuyết tật, có nghĩa là i. khiếm khuyết, suy giảm thể chất ii. bị nghi ngờ, đặt giả thuyết, có niềm tin là đã tồn tại hoặc tồn tại bởi người cáo buộc phân biệt đối xử” [200].
Như vậy, trong khi nhiều quốc gia định nghĩa về khuyết tật vẫn còn hạn hẹp thì đã có một số quốc gia tiếp cận rộng hơn dưới góc độ QCN và New Zealand là một ví dụđiển hình khi đưa ra khái niệm khuyết tật một cách toàn diện, chống phân biệt đối xử dựa trên khuyết tật.
2.4.2.2. Kinh nghiệm về bảo đảm quyền của người khuyết tật ở một số quốc gia
Quyền tham gia đời sống chính trị, công cộng của NKT ở Nhật Bản theo Báo cáo của Diễn đàn khuyết tật Nhật Bản (trình lên Ủy ban về quyền của NKT tháng 6/2019) cho thấy tiếp cận quyền trên phương thức bầu cử, môi trường, lá phiếu diễn ra như thế nào [208]. Cụ thể:
Về tiếp cận thông tin bầu cử, quy định về yêu cầu có người thông dịch hay phụ đề chưa ràng buộc pháp lý, nhiều chương trình phát sóng, tuyên truyền về bầu cử không có phương thức tiếp cận cho NKT. Tuy nhiên cuộc bầu cử Hội đồng Tokyo vào năm 2017 có nhiều phong trào trợ giúp NKT.
Các website cung cấp thông tin cho NKT như là Yahoo Nhật Bản đưa ra trang web có thông tin bằng âm thanh về bầu cử cho người khiếm thị. Các điểm b phiếu cung cấp thông tin bằng chữ nổi và qua CD, DVD hướng dẫn cách b phiếu cho NKT trí tuệ [203].
Luật cho phép trảlương cho những người làm thông dịch cho NKT trong chiến dịch tranh cử, nhưng khó để kiểm soát tính trung lập và vô tư khi họ làm công việc này. Quy định cũng cho phép ứng cử qua điện thoại, nhưng không chấp nhận email và fax, điều này hạn chế sự tham gia của người có vấn đề về thính giác tranh cử. Tuy nhiên, ứng cử qua mạng xã hội (SNS) lại được cho phép, khiến sự khác biệt giữa việc dùng SNS và email/fax trở nên khó hiểu và nếu người có khó khăn về thính giác ra tranh cử, họ không thể biểu lộ quan điểm chính trị bằng văn bản.
Theo một cuộc khảo sát của tờ báo Mainichi Shimbun vào năm 2017, trong 47 hội đồng cấp tỉnh và 20 hội đồng cấp thành phố (67 cơ quan) có 07
đại biểu dùng xe lăn và 01 người có tật thị giác, chiếm 0,2% tổng số thành viên hội đồng. Chỉ có Hội đồng thành phố Yokosuka tuyên bố họcó đại biểu là NKT tâm thần và tới năm 2017 có 03 đại biểu ở Nhật Bản là người khiếm khuyết thính giác.
Quyền được giáo dục hoà nhập của trẻ em khuyết tật, theo khảo sát của UCLA WORLD Policy Analysis Center, mới chỉ có 25% các quốc gia bảo đảm bằng hiến pháp về quyền được giáo dục hoà nhập của trẻ em khuyết tật.
Ngoài ra, cũng theo khảo sát của Trung tâm này, có 5% các quốc gia trên thế giới hiện chưa có quy định bảo đảm quyền của trẻ em khuyết tật được học tập trong hệ thống trường công lập và 12% các quốc gia chỉ quy định việc đáp ứng nhu cầu học tập của trẻ em khuyết tật trong các trường riêng biệt, trong đó có một số giới hạn đối với các loại khuyết tật cụ thể.
Theo báo cáo của WHO, trước đây có hàng trăm triệu NKT bị từ chối tiếp cận với các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ, phục hồi chức năng, hỗ trợ về giáo dục và việc làm, và không có cơ hội phát triển. Chính bởi vậy, WHO kết hợp với Ngân hàng Thế giới (WB), kêu gọi các quốc gia trên thế giới tăng cường hoạt động nhằm cho phép NKT tiếp cận các dịch vụ chính thống cũng như đầu tư vào các chương trình chuyên biệt nhằm tạo cơ hội khai phá tiềm năng của NKT. Tuy nhiên, trên thực tế, số lượng các quốc gia có cơ chế phù hợp để đáp ứng nhu cầu thiết yếu của NKT rất ít, do một số nguyên nhân trong đó đặc biệt là thiếu dịch vụ chăm sóc sức khoẻ và phục hồi chức năng cho NKT.
Khảo sát của UCLA WORLD Policy Analysis Center cho thấy có 26%
các bản hiến pháp của các quốc gia quy định rõ ràng quyền được chăm sóc sức khoẻ cho NKT. Mặc dù sự bảo đảm thông qua hiến pháp về quyền được chăm sóc sức khoẻ cho NKT chưa phổ biến, nhưng tình hình đang tiến triển theo hướng tốt hơn. Cụ thể, so với 6% các bản hiến pháp của các quốc gia có hiệu lực từ trước năm 1990, thì có tới 63% các bản hiến pháp của các quốc
gia có hiệu lực từ năm 2010 có quy định về quyền được chăm sóc sức khoẻ cho NKT.
Ngoài yếu tố sức khoẻ, các quốc gia cũng phải có nghĩa vụ thúc đẩy việc tuyển dụng lao động ở khu vực công, bảo đảm NKT không phải làm nô dịch hoặc lao dịch, và được bảo vệ kh i hình thức lao động cưỡng bức hoặc bắt buộc. Đóng vai trò là chủ thể thứ ba trong mối quan hệ lao động, nhà nước sử dụng pháp luật là công cụ, phương tiện để điều chỉnh hài hoà mối quan hệ giữa người chủ sử dụng lao động và người lao động khuyết tật. Ở mỗi quốc gia khác nhau, cơ chế bảo đảm quyền lao động và việc làm cho NKT có thể khác nhau [119].
Theo khảo sát của UCLA WORLD Policy Analysis Center, hiện mới chỉ có 18% các quốc gia bảo đảm quyền làm việc dành cho NKT (xem Bản đồ 4).
Tuy nhiên, tình hình đang được cải thiện khi có tới 58% các bản hiến pháp của các quốc gia có hiệu lực từ năm 2010 trở đi ghi nhận quyền làm việc của NKT (so với 11% các bản hiến pháp của các quốc gia có hiệu lực trước năm 1990). Ngoài ra theo khảo sát sơ bộ tại 25 quốc gia đông dân nhất thế giới, có 14 nước có quy định pháp luật bảo đảm quyền của NKT kh i phân biệt đối xử tại nơi làm việc.
Cũng trong những năm gần đây, một số quốc gia đã tiếp tục ban hành các chính sách xã hội, chính sách ưu đãi việc làm, chính sách định mức, các biện pháp hỗ trợ việc làm cho NKT. Cụ thể, một số quốc gia đã xây dựng chương trình tái thích ứng nghề nghiệp cho người lao động bị tai nạn lao động nghiêm trọng và xem đó như là một biện pháp chính sách xã hội. Chương trình này có mục tiêu giúp người lao động khuyết tật không bị loại ra kh i lực lượng lao động và không phải đối mặt với tình trạng thất nghiệp. Chương trình buộc chủ sử dụng lao động phải thuê một số lượng hoặc một tỷ lệ lao động NKT nhất định (theo chính sách định mức), mà thực chất chính là một biện pháp ưu đãi về việc làm cho NKT. Chính sách định mức có thể được chia thành ba nhóm cơ bản: (i) Định mức bắt buộc đi kèm với biện pháp chế
tài (chính sách phạt định mức); (ii) Định mức bắt buộc không đi kèm với biện pháp chế tài và/ hoặc với một cơ chế thực hiện hiệu quả; (iii) Định mức không bắt buộc dựa trên khuyến khích.
Ví dụ, ở Đức, theo Bộ luật Xã hội năm 2002, các doanh nghiệp nhà nước và tư nhân có sử dụng ít nhất 20 lao động phải bảo đảm có ít nhất 5% trong số họ là NKT. Doanh nghiệp không đáp ứng được định mức này buộc phải nộp một khoản tiền phạt theo quy định cho từng suất định mức công việc. Tiền phạt thu được từ nguồn này chỉ dùng để hỗ trợ phục hồi chức năng và việc làm cho NKT và có thể được cấp cho doanh nghiệp thực hiện vượt định mức quy định về sử dụng người lao động khuyết tật hoặc giúp họ trang trải những chi phí phát sinh từ việc tuyển dụng lao động khuyết tật, chẳng hạn như điều chỉnh cơ sở vật chất nơi làm việc hoặc đào tạo nâng cao cho NKT. Ở Pháp, nguồn tiền thu được từ các doanh nghiệp không thực hiện định mức có thể dùng vào đào tạo nghề cho các cá nhân khuyết tật. Luật định mức của Pháp cũng cho phép người sử dụng lao động có thể lựa chọn các thực hiện một phần định mức, ví dụ bằng cách mua hàng hoá và sử dụng dịch vụ của các cơ sở có sử dụng lao động khuyết tật, hoặc bằng cách tham gia một kế hoạch thoả thuận được ký kết giữa tổ chức của doanh nghiệp với tổ chức của người lao động nhằm tăng cường sự tham gia của NKT, thông qua tuyển dụng, đào tạo, bảo đảm việc làm lâu dài hoặc điều chỉnh cho phù hợp với công nghệ mới.
Ở Nhật Bản, định mức việc làm cho NKT thay đổi tuỳ thuộc vào mức việc làm và thất nghiệp 100% thời gian của thịtrường lao động chung.