CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VÀ KIỂM SOÁT NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VÀ KIỂM SOÁT NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.2. Thực trạng kiểm soát nợ công ở Việt Nam
Thời kỳ trước khi có Luật quản lý nợ công, ở nước ta không sử dụng khái niệm “nợ công” mà chỉ có khái niệm “nợ Chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia”.
Các quy định của pháp luật cho việc quản lý nợ trong thời kỳ này được phân tán theo từng loại nợ khác nhau, không tập trung, thống nhất và đồng bộ. Sau khi Luật quản lý nợ công được Quốc hội thông qua ngày 17 06 2009 và có hiệu lực thi hành từ 01 01 2010 đ cơ bản khắc phục được các tồn tại trong các hoạt động quản lý nợ, góp phần hoàn thiện môi trường pháp lý về quản lý nợ công c ng như nợ Chính phủ và từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế.
Vì vậy, việc kiểm soát, tổng kết, đánh giá và quản lý nợ công trong những năm gần đây được tuân theo nội dung quản lý Nhà nước quy định trong Luật quản
lý nợ công và được phân thành 2 giai đoạn: (a) giai đoạn trước khi có Luật quản lý nợ công (2006 - 2009); (b) giai đoạn sau khi Luật quản lý nợ công có hiệu lực (2010 - đến nay).
- Giai oạn trước hi có Luật qu n nợ c ng
Có thể nói, khuôn khổ thể chế chính sách quản lý nợ công đ được ban hành trong giai đoạn này dựa trên cơ sở quy định của Luật ngân sách Nhà nước, Chiến lược phát triển kinh tế x hội và đáp ứng nhu cầu vay vốn trong và ngoài nước của Chính phủ cho các mục tiêu cân đối ngân sách nhà nước và đầu tư trong từng giai đoạn phát triển đất nước. Các hoạt động quản lý nợ công c ng thường phải tuân thủ không chỉ một nghị định và văn bản hướng dẫn khác, mà chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản quy phạm pháp quy và văn bản hướng dẫn khác nhau, dẫn đến mâu thuẫn, chồng ch o trong khung pháp lý và trong thực hành quản lý nợ.
Để thực hiện nhiệm vụ nói trên, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đ ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật nhằm triển khau thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội. Trên cơ sở các Nghị quyết của Quốc hội, Nghị đinh, Nghị Quyết của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính c ng đ ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn cụ thể việc thực hiện huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý đối với từng khoản nợ công. Bên cạnh đó, Bộ Tài chính c n ban hành sửa đổi một số thông tư mang tính bất cập và chưa hiệu quả.
Nhìn chung, hệ thống pháp luật quản lý Nhà nước về nợ công trong giai đoạn trước khi có Luật Quản lý nợ công đ được ban hành với số lượng khá nhiều, phân tán theo từng nhóm nợ. Do chưa có Luật về quản lý nợ nên chưa có sự hiểu và giải thích nhất quán các khái niệm về nợ c ng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp lý hiện hành. Việc phân loại, tổng hợp nợ vì vậy c ng chưa theo các chuẩn mực quốc tế.
- Giai oạn sau khi Luật qu n nợ c ng có hi u lực (2010 - n nay).
Ngay sau khi Luật quản lý nợ công được Quốc hội ban hành, Chính phủ, Bộ Tài chính, các Bộ, ngành, đại phương có liên quan đ tập trung chỉ đạo, xây dựng và hoàn thiện chính sách quản lý nợ Chính phủ để làm cơ sở pháp lý tổ chức huy động,
phân bổ sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ Chính phủ, có thể kể đến một số văn bản như sau:
+ Nghị quyết số 12/2011/QH13 của Quốc hội về kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2012 - 2015
+ Quyết định số 958 QĐ-TTg ngày 27 2 2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030.
+ Nghị định số 79 2010 NĐ-CP ngày 14 7 2010 về nghiệp vụ quản lý nợ công nhằm quy định chi tiết các quy định quản lý nợ, tổ chức huy động và sử dụng nguồn vốn vay nợ; kế toán, kiểm tían và thông tin báo cáo, đánh giá về nợ công.
- Nghị quyết số 38 2013 NĐ-CP ngày 23 4 2013 về quản lý và sử dụng nguồn vốn h trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đ i của nhà tài trợ.
Có thể nói, Luật quản lý nợ công có hiệu lực đ cơ bản thể chế hoá được đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực quản lý nợ, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền trên cơ sở đảm bảo sự nhất quán và đồng bộ trong hệ thống văn bản pháp lý hiện hành, phù hợp với các quy định của các luật có liên quan, cụ thể: đ thiết lập khuôn khổ pháp lý có hiệu lực cao nhất nhằm luật hoá và thống nhất các quy phạm pháp luật về quản lý nợ công để đảm bảo huy động, sử dụng vốn vay có hiệu quả, góp phần phục vụ cho sự phát triển kinh tế x hội của đất nước, quản lý nợ an toàn và an ninh tài chính quốc gia.
2.2.2 nh gi công c ây d ng b n h nh ch i n n về nợ c i định hư ng h y động ử d ng v n v y v ản nợ công ng ừng gi i đ ạn;
hệ h ng c c ch i gi nợ chính ph nợ công nợ nư c ng i c c gi v h ạch v y ả nợ chi i h ng nă
Hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia được quy định tại Điều 7 Nghị định số 79 2010 NĐ-CP của Chính phủ ngày 14 7 2010 về nghiệp vụ quản lý nợ công bao gồm 8 chỉ tiêu:
- Nợ c ng so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ công so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31 12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
T lệ nợ công so với GDP =
Tổng dư nợ công tại thời điểm 31/12
100 % (2.1) Tổng sản phẩm trong nước
- Bội chi ngân sách nhà nước so với Tổng s n phẩm trong nước (GDP) là chỉ tiêu phản ánh quy mô và mức độ thâm hụt ngân sách nhà nước. Thâm hụt ngân sách nhà nước có thể ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến nền kinh tế một nước tùy theo t lệ thâm hụt và thời gian thâm hụt. Nói chung nếu tình trạng thâm hụt ngân sách nhà nước với t lệ cao và trong thời gian dài s gây ra lạm phát và ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế.
T lệ bội chi NSNN so với GDP (%) =
Bội chi NSNN
100 % (2.2) Tổng sản phẩm trong nước
- Nợ nước ngoài c a quốc gia so với GDP: Chỉ số này phản ánh tương quan giá trị dư nợ nước ngoài của quốc gia so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31 12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
T lệ nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP =
Tổng dư nợ nước ngoài của quốc gia tại thời điểm 31/12
100 % (2.3) Tổng sản phẩm trong nước
- Nghĩa v tr nợ nước ngoài (gốc, i, ph ) c a quốc gia hàng năm so với kim ngạch xuất khẩu hàng hoá và dịch v : Chỉ số này phản ánh khả năng hoàn trả nợ nước ngoài từ nguồn thu xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ, qua đó phản ánh tính thanh khoản của nợ nước ngoài và được tính tại thời điểm 31 12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với XK
HH& DV
=
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia luỹ kế đến năm 31 12
100 % (2.4) Kim ngạch xuất khẩu hàng hoá
và dịch vụ luỹ kế đến năm 31 12
- Nợ Ch nh ph so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ Chính phủ so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31 12 hàng năm.
Chỉ số này được tính như sau:
T lệ nợ của Chính phủ so với GDP =
Tổng dư nợ của Chính phủ tại thời điểm 31/12
100 % (2.5) Tổng sản phẩm trong nước
- Nghĩa v nợ Ch nh ph so với thu ngân sách nhà nước: Nghĩa vụ trả nợ (gốc, l i, phí) của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách: Chỉ số này xác định quy mô nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách đến hạn hàng năm so với khả năng trả nợ của Chính phủ bằng nguồn thu ngân sách nhà nước và được tính tại thời điểm 31 12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các
khoản vay về cho vay lại so với thu NSNN =
Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân
đối ngân sách luỹ kế đến 31/12
100 % (2.6) Tổng thu NSNN
- Nghĩa v tr nợ (gốc, i, ph ) c a Ch nh ph ối với các ho n vay về cho vay lại: Chỉ số này xác định quy mô nợ gián tiếp của Chính phủ đến hạn hàng năm so với nguồn thu ngân sách nhà nước. Chỉ số này được tính như sau:
T lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về cho vay lại
so với thu NSNN
=
Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản cho vay lại luỹ kế đến 31/12
100 % (2.7) Tổng thu NSNN
- Chỉ tiêu nợ nước ngoài nợ trong nước: Dùng để đánh giá mức độ phụ thuộc vào nợ công của nguồn vốn vay bên trong và bên ngoài của quốc gia.
Hình 2.3: Chỉ tiêu phản ánh ngƣ ng an toàn nợ công tỷ lệ nợ công GDP (Nguồn: Ngân hàng Nhà nước Vi t Nam) Khi đó, t lệ thâm hụt ngân sách được xem là một nhân tố tác động trực tiếp đến ngư ng an toàn nợ công. Có thể thấy r điều đó qua hình v sau
Hình 2.4: Tỷ lệ thâm hụt ngân sách của Việt Nam
(Nguồn: Ngân hàng Nhà nước Vi t Nam) - Ngoài ra, để phục vụ cho việc lên kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm, Chính phủ giao Bộ tài chính phối hợp với Ngân hàng nhà nước thống kê chỉ tiêu nợ nước ngoài, trong đó phân theo:
+ Nợ hiện có: gồm nợ c và nợ mới hiện có đến cuối năm báo cáo.
+ Nợ đến hạn: gồm nợ c hoặc nợ mới, cả vốn và l i đến hạn.
+ Nợ đ trả: gồm nợ c hoặc nợ mới cả vốn và l i đ trả trong năm.
Để kiểm soát nợ công, Việt Nam đ đưa ra những quy định cụ thể nhằm đảm bảo tính an toàn về nợ công, theo Quyết định số 958 QĐ- TTg ngày 27 7 2012 của Thủ tướng Chính phủ về Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến 2030, chỉ tiêu an toàn về nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam như sau: Nợ công đến năm 2020 không quá 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50%
GDP; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp Chính phủ (không kể cho vay lại) so với tổng thu NSNN hàng năm dưới 25% giá trị XK hàng hóa và dịch vụ; t lệ dự trữ ngoại hối nhà nước so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn hàng năm trên 200%.
Tuy nhiên, chỉ tiêu chủ yếu được Việt Nam sử dụng để đánh giá ngư ng an toàn trong nợ công chủ yếu chỉ là chỉ tiêu nợ công so với GDP. Chỉ tiêu này được coi là chưa đầy đủ để x t đến mức độ an toàn trong nợ công của Việt Nam mà c n phải x t thêm các chỉ tiêu đ trình bày ở trên.
h c ạng công c tổ chức h y động phân bổ ử d ng v n v y v ản nợ công đúng c đích hiệ ả bả đả h c hiện đầy đ nghĩ v ả nợ
- Huy ộng vốn vay c a Ch nh ph : từ nhiều nguồn vốn khác nhau, ngày càng đa dạng, với nhiều phương thức linh hoạt, bao gồm vay trong nước (trái phiếu, tín phiếu, Bảo hiểm X hội, Quỹ tích luỹ, tồn ngân Kho bạc, vay SCIC và các nguồn vốn hợp pháp khác) và vay nước ngoài.
Theo Bộ Tài chính, về huy động vốn vay của Chính phủ tính đến thời điểm cuối năm 2014, vay trong nước ước đạt khoảng 357 nghìn t đồng, bằng 97% dự toán; vay ODA, vay ưu đ i nước ngoài ước đạt 5.250 triệu USD, bằng 116% kế hoạch năm. Như vậy, việc huy động vốn vay của Chính phủ tăng nhanh, năm sau cao hơn năm trước, với nhiều hình thức đa dạng, linh hoạt, đáp ứng kịp thời nhu cầu vốn cho cân đối ngân sách Nhà nước và đầu tư phát triển kinh tế - x hội. Năm 2013 đạt ở mức cao, khoảng 404 nghìn t đồng, tăng trên 40% so với năm 2012. Năm 2014 ước đạt 470 nghìn t đồng, tập trung vào vay ODA, vay ưu đ i và phát hành
trái phiếu Chính phủ, góp phần thực hiện dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm đ được Quốc hội phê duyệt.
Việc phát hành trái phiếu Chính phủ được đánh giá là kênh huy động vốn giữ vị trí quan trọng; phương thức phát hành trái phiếu Chính phủ chủ yếu, bao gồm: đấu thầu, bảo l nh phát hành, bán lẻ và phát hành trực tiếp cho BHXH, SCIC. Trong năm 2013 - 2014, trong điều kiện kinh tế vĩ mô dần ổn định, l i suất giảm dần, Bộ Tài chính đ tập trung thực hiện tái cơ cấu thị trường trái phiếu theo hướng k o dài kỳ hạn phát hành trái phiếu Chính phủ. Các hình thức phát hành tín phiếu, trái phếu ngày càng đa dạng hóa với nhiều kỳ hạn khác nhau, tập trung chủ yếu vào các kỳ hạn 2 năm, 3 năm, 5 năm và 10 năm để thu hút vốn trong các tầng lớ dân cư, các tổ chức kinh tế, tín dụng cho đầu tư phát triển kinh tế x hội của đất nước. Bên cạnh đó, l i suất Chính phủ trong nước được điều hành đảm bảo phù hợp với định hướng chính sách tiền tệ và thấp hơn l i suất huy động vốn của hệ thống ngân hàng thương mại. Cụ thể, đ tăng cường tổ chức phát hành kỳ hạn dài (5-15 năm) cả về khối lượng gọi thầu và số phiên tổ chức phát hành. Theo đó, kỳ hạn phát hành bình quân đ tăng từ 2,97 năm (2012) lên 4,85 năm (2014), t trọng kỳ hạn phát hành từ 5 năm trở lên trong tổng khối lượng phát hành TPCP đ tăng mạnh từ 24,2% năm 2012 lên 47,1% năm 2014.
Hình 2.5: Khối lƣợng TPCP huy động trong năm 2014 tỷ đồng)
(Nguồn: Sở Giao dịch chứng hoán Hà Nội)
Năm 2015, tổng vốn huy động TPCP là rất cao (khoảng 450.000 t đồng) gồm bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước, phát hành đảo nợ và chi đầu tư. Như vậy, để huy động một lượng vốn lớn với thời gian vay nợ dài dường như khó khả thi trong điều kiện hiện nay.Trong những tháng qua, lợi suất TPCP hầu hết các kỳ hạn đ tăng trở lại với mức tăng khoảng 45-70 điểm cơ bản, nhu cầu phát hành trái phiếu kỳ hạn dài khiến nhà đầu tư đặt ra kỳ vọng với mức lợi suất cao hơn.
- i c s d ng vốn vay c a Ch nh ph :
Nguồn vốn vay của Chính phủ được sử dụng để bù đắp cân đối ngân sách Nhà nước 5,3% GDP; đầu tư cho các công trình giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục...
theo Nghị quyết của Quốc hội. Đồng thời, cho vay lại một số chương trình, dự án đầu tư và dành một phần để đảo nợ như là vay lại các chương trình, dự án đầu tư phát triển, góp phần tích cực vào việc thúc đấy sự phát triển kinh tế x hội trên phương diện bổ sung nguồn lực để phát triển cơ sở hệ thống hạ tầng, phát triển nông nghiệp nông thôn và nông dân, y tế, giáo dục đào tạo, cấp thoát nước và vệ sinh môi trường, xóa đói giảm ngh o, nhằm góp phần ổn định môi trường kinh tế vĩ mô.
Bảng 2.3: Phân bổ sử dụng vốn vay của Chính phủ
Đơn vị: Tỷ ồng Chỉ tiêu 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tổng số 64.736 92.378 107.952 93.853 217.342 180.633 220.917 262.000 1.Bội chi
NSNN 48.613 64.567 67.677 114.442 109.191 112.034 140.200 162.000 2.Đầu tư từ
TPCP 8.363 16.655 26.887 55.691 61.611 44.890 45.000 60.000 3.Vay về
cho vay lại 7.760 11.156 13.028 23.720 46.540 23.709 35.717 40.000 T lệ bội
chi (%GDP)
5,0 5,64 4,58 6,9 5,5 4,4 4,8 5,3
(Nguồn: Bộ Tài ch nh)
Trong giai đoạn 2006 - 2013, nguồn vốn của Chính phủ cho bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước để tạo nguồn vốn cân đối, bố trí sử dụng cho mục tiêu đầu tư phát triển của các chương trình, dự án trong kế hoạch phát triển kinh tế x hội của Nhà nước. Theo Tổng cục Thống kê, t lệ bội chi NSNN năm 2013 ở mức 5,3%
GDP, vượt mức 4,8% đ dự toán. Nguyên nhân chủ yếu do DN gặp nhiều khó khăn về vốn, sản phẩm tồn kho tiêu thụ chậm dẫn đến thua l . Tuy nhiên không thể không tính đến tình trạng nợ đọng thuế, trốn thuế làm hụt thu và một số khoản chi chưa hợp lý gây l ng phí. Tổng chi NSNN năm 2013 ước tính đạt 986,2 nghìn t đồng, bằng 100,8% dự toán năm, trong đó chi đầu tư phát triển 201,6 nghìn t đồng, bằng 115,1% (riêng chi đầu tư xây dựng cơ bản 196,3 nghìn t đồng, bằng 115,4%);
chi phát triển sự nghiệp kinh tế-x hội, quốc ph ng, an ninh, quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể (bao gồm cả chi thực hiện cải cách tiền lương) ước tính đạt 679,6 nghìn t đồng, bằng 100,8%; chi trả nợ và viện trợ 105 nghìn t đồng, bằng 100%.
Theo đó, dự toán bội chi ngân sách năm 2014 do Bộ Tài chính đưa ra là 224.000 t đồng, bằng 5,3% GDP. Tổng thu cân đối ngân sách năm 2014 là 782.700 t đồng. Trong đó, thu nội địa chiếm 539.000 t , từ dầu thô 85.200 t , thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu 154.000 t và thu viện trợ là 4.500 t .Bên cạnh đó, mức chi dự toán được đưa ra là 1,0067 triệu t đồng. Trong đó, mức chi đối với từng hạng mục như sau:
Bảng 2.4: Mức chi dự toán của NSNN năm 2014
(Đơn vị: Tỷ ồng)
Mức dự chi
Chi đầu tư phát triển 163.000
Chi trả nợ và viện trợ 120.000
Chi phát triển sự nghiệp kinh tế - x hội,
quốc ph ng, an ninh, quản lý hành chính 704.400
Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính 100
Dự ph ng 19.200
(Nguồn: Tờ áo inh t phát hành 20 12 2013)