CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KINH DOANH XUẤT KHẨU GẠO VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về kinh doanh xuất khẩu gạo
2.1.4. Cơ chế điều hành hoạt động kinh doanh xuất khẩu gạo
Các mặt hàng được dự trữ là những mặt hàng chiến lược, thiết yếu, có tần suất sử dụng nhiều, có tác dụng ứng phó kịp thời trong tình huống đột xuất, cấp
29 Quốc Chánh, Kinh doanh xuất khẩu gạo: Hiểu nhầm văn bản, Diễn đàn doanh nghiệp, http://enternews.vn/kinh-doanh-xk-gao-hieu-nham-van-ban.html, [truy cập ngày 17/06/2015]
bách; Là mặt hàng đặc chủng, không thể thay thế. Luật số 22/2012/ QH13 về Luật dự trữ quốc gia quy định việc hình thành, quản lý, điều hành và sử dụng dự trữ quốc gia; quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động dự trữ quốc gia.
Tại Điều 27 của Luật này có quy định về danh mục hàng dự trữ quốc gia bao gồm một số nhóm hàng, trong đó có lương thực.
Tại Điều 6 của Luật này cũng quy định nguồn hình thành dự trữ quốc gia từ các nguồn sau:
1. Ngân sách nhà nước;
2. Nguồn lực hợp pháp khác ngoài ngân sách nhà nước được đưa vào dự trữ quốc gia bao gồm các nguồn lực có được từ tự nguyện đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, cung cấp công nghệ thông tin cho hoạt động quản lý và bảo quản hàng dự trữ quốc gia, trực tiếp bảo quản hàng dự trữ quốc gia; hàng hóa, vật tư được huy động từ các tổ chức, cá nhân trong tình huống đột xuất, cấp bách theo quy định của pháp luật.
Theo Điều 12, Nghị định 109/2010/NĐ-CP quy định thương nhân kinh doanh xuất khẩu gạo phải thường xuyên duy trì mức dự trữ lưu thông tối thiểu tương đương 10% (mười phần trăm) số lượng gạo mà thương nhân đã xuất khẩu trong 06 (sáu) tháng trước đó. Chẳng hạn, “nếu doanh nghiệp trong 6 tháng xuất khẩu được khoảng 5.000 tấn sẽ phải dự trữ 500 tấn. Như vậy, tính theo giá gạo bình quân hiện nay khoảng 450 USD/tấn thì doanh nghiệp sẽ bị “đóng băng” thêm 4,5 tỉ đồng”30. Chính điều này đã khiến nhiều doanh nghiệp vừa và nhỏ đang bế tắc với bài toán về vốn để đáp ứng đủ điều kiện về kho bãi, giờ càng bế tắc hơn khi một số vốn lớn bị ứ đọng. Chính sách này dẫn đến nguy cơ hàng loạt DN vừa và nhỏ có thể bị loại khỏi thị trường xuất khẩu trong thời gian tới.
2.1.4.2. Điều tiết giá thóc, gạo hàng hóa xuất khẩu
Vấn đề giá thóc, gạo hàng xuất khẩu được quy định tại Điều 14, Nghị định 109/2010/NĐ-CP của Chính phủ. Theo đó, Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành quy định, hướng dẫn phương pháp điều tra, xác định chi phí sản xuất và tính giá thành sản xuất lúa hàng hóa để Ủy ban
30 Ngọc Quý, Doanh nghiệp xuất khẩu “đau” vì thủ tục “vô hình”, Dân trí,
http://dantri.com.vn/xa-hoi/doanh-nghiep-xuat-khau-dau-vi-thu-tuc-vo-tinh-1343571818.htm, [truy cập ngày 15/06/2015]
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung Ương làm căn cứ xác định và công bố giá thành sản xuất lúa bình quân dự tính trong toàn tỉnh, thành phố ngay từ đầu vụ đối với từng vụ sản xuất trong năm; Trên cơ sở giá thành sản xuất lúa bình quân dự tính từng vụ sản xuất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương công bố, Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn kiểm tra, tổng hợp và xác định giá thành sản xuất lúa bình quân dự tính cho từng vụ sản xuất của toàn khu vực sản xuất. Trên cơ sở giá thành sản xuất bình quân dự tính từng vụ, Bộ Tài chính xác định, công bố giá thóc định hướng ngay từ đầu vụ để làm cơ sở điều tiết giá thóc, gạo hàng hoá trên thị trường, góp phần bảo đảm mức lợi nhuận bình quân cho người trồng lúa theo chính sách hiện hành. Trường hợp giá thóc hàng hoá trên thị trường bằng hoặc cao hơn giá thóc định hướng, Nhà nước không can thiệp. Trường hợp giá thóc hàng hóa trên thị trường thấp hơn giá thóc định hướng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chủ trì, phối hợp với các Bộ:
Tài chính, Công Thương, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Hiệp hội Lương thực Việt Nam trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp điều tiết cụ thể để duy trì giá thóc, gạo hàng hóa trên thị trường không thấp hơn giá thóc định hướng, đồng thời bảo đảm hoạt động xuất khẩu gạo hiệu quả. Tại Điều 4 Thông tư 08/2011/TT-NHNN cũng ghi rõ: Trong trường hợp giá thóc, gạo hàng hóa trên thị trường thấp hơn giá thóc, gạo định hướng, các ngân hàng thương mại cho thương nhân vay vốn để thu mua thóc, gạo theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và hướng dẫn Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong từng thời kỳ.
Mục tiêu của cơ chế điều tiết giá thóc, gạo xuất khẩu trên cơ sở giá thóc bình quân từng vụ sản xuất nhằm góp phần bảo đảm lợi nhuận cho người trồng lúa theo chính sách hiện hành. Tuy nhiên trên thực tế việc xác định giá thành lúa không hề đơn giản, phức tạp về thống kê và tốn nhiều thời gian do sự biến động liên tục về giá cả phân bón, thuốc trừ sâu hay giá lao động,...
Hơn nữa, ở Đồng bằng sông Cửu Long, doanh nghiệp chủ yếu thu mua lúa gạo qua thương lái, nên mức giá mà người nông dân được hưởng luôn thấp hơn mức giá thu mua của công ty. Nếu căn cứ vào con số công bố mức giá thành sản xuất lúa tại các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long nằm trong một khoảng rất rộng, chẳng hạn từ 3.742 – 4.908 đồng/kg như đã áp dụng đối với vụ hè thu năm 2014, các doanh nghiệp gần như cầm chắc thu mua lúa của người nông dân ở trên mức giá thành mang tính kỹ thuật này cộng với 30% “lãi” như kỳ vọng của chính sách.
Với mức giá thành kỳ vọng thu mua được như vậy, các doanh nghiệp xuất khẩu lúa gạo có xu hướng đàm phán bán gạo với giá thấp cho nước ngoài và quay trở lại định giá mua thấp với nông dân. Người nông dân vì thế luôn chỉ được hưởng mức lãi thấp do bị doanh nghiệp thu mua ép giá. Người nông dân sẽ không mặn mà với việc trồng các loại lúa gạo có chất lượng cao do giá thành trồng các loại giống lúa này cao hơn. Mức giá sàn này vô hình trung tạo ra một “chuẩn” thu mua thóc bất lợi cho những người nông dân trồng các loại lúa có chất lượng cao theo hợp đồng nông sản với các doanh nghiệp xuất khẩu gạo31.
Như vậy, chính sách này không những không đem lại lợi nhuận nhiều cho nông dân mà còn vô tình khuyến khích nông dân chuyển dịch sang trồng các loại giống lúa gạo có chất lượng thấp hơn, giá rẻ hơn. Để thay đổi tình trạng này, việc ấn định giá lúa gạo phải có nhiều hơn tiếng nói của đại diện người trồng lúa.
2.1.4.3. Việc đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo
Các doanh nghiệp xuất khẩu gạo muốn xuất khẩu gạo phải đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo với Hiệp hội Lương thực Việt Nam (VFA) theo quy định tại khoản 1, Điều 17, Nghị định 109/2010/NĐ-CP. Hiệp hội Lương thực Việt Nam cũng ban hành quy chế Đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo ban hành kèm theo quyết định số 05/QĐ/HHLTVN ngày 26/03/2008. Trong đó có Điều 2 của quy chế này có ghi rõ về điều kiện và thủ tục đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo của doanh nghiệp:
1. Doanh nghiệp được phép đăng ký hợp đồng xuất khẩu bao gồm:
- Doanh nghiệp Việt Nam thuộc các thành phần kinh tế;
- Không đăng ký hợp đồng thương mại bán cho các thương nhân đã ký các hợp đồng tập trung với Việt Nam (bao gồm NFA – Philippines; Bulog – Indonesia;
Alimport – Cuba; Bernas – Malaysia).
2. Trong thời gian 03 ngày làm việc kể từ ngày ký hợp đồng xuất khẩu gạo, doanh nghiệp xuất khẩu gạo phải gửi hợp đồng hợp lệ đã ký cho Hiệp hội Lương thực Việt Nam. Hiệp hội sẽ đăng ký hợp đồng hợp lệ trong vòng 1 ngày (8 giờ làm việc) kể từ ngày nhận được hợp đồng để doanh nghiệp làm thủ tục giao hàng.
31 Xuân Thân, Quy định giá sàn thu mua lúa gạo đang khiến người dân bị thiệt hại, Đài tiếng nói Việt Nam, http://vov.vn/kinh-te/quy-dinh-gia-san-thu-mua-lua-gao-dang-khien-nguoi-nong-dan-bi-thiet-361759.vov, [truy cập 23/06/2015]
3. Trường hợp không đăng ký, Hiệp hội phải có văn bản trả lời trong 1 ngày làm việc kể từ ngày nhận được hợp đồng, nêu rõ lý do không đăng ký. Các trường hợp doanh nghiệp đăng ký hợp đồng với số lượng xuất khẩu gạo lớn ảnh hưởng cân đối cung cầu, gây tác động bất lợi đến thị trường trong nước và thị trường xuất khẩu, Hiệp hội tham vấn ý kiến Bộ Công Thương trước khi trả lời doanh nghiệp.
4. Hợp đồng xuất khẩu gạo khi đăng ký phải hợp lệ, phù hợp với thông lệ quốc tế, tỷ lệ dung sai ± 5%. Hợp đồng phải ghi rõ tên và địa chỉ người mua và người bán, tên hàng (từng loại gạo hoặc nếp), số lượng, chủng loại, qui cách, phẩm chất, giá cả, thời hạn giao hàng, phương thức thanh toán, đồng tiền thanh toán là ngoại tệ tự do chuyển đổi.
5. Giá gạo xuất khẩu trong hợp đồng phải phù hợp với giá công bố của Hiệp hội Lương thực Việt Nam tại thời điểm ký hợp đồng. Thời hạn giao hàng không quá 2 tháng kể từ ngày ký hợp đồng.
6. Số lượng mỗi doanh nghiệp được đăng ký xuất khẩu gạo trắng các loại cho 6 tháng đầu năm 2008 không quá 50% số lượng xuất khẩu trực tiếp bình quân 2 năm 2006 và 2007 (không kể số lượng hợp đồng tập trung và gạo nếp, gạo thơm).
7. Căn cứ vào kết quả thực hiện kế hoạch 6 tháng đầu năm, Hiệp Hội Lương thực Việt Nam sẽ nhận đăng ký tiếp số lượng xuất khẩu 6 tháng cuối năm cho các đơn vị trên cơ sở chỉ tiêu xuất khẩu được Chính phủ thông báo.
8. Đối với những doanh nghiệp chưa xuất khẩu trực tiếp trong năm 2006 và 2007, phải báo cáo với Hiệp hội Lương thực Việt Nam để Hiệp hội xem xét cân đối nguồn hàng theo tiến độ giao hàng được Bộ Công Thương hướng dẫn, trước khi ký kết hợp đồng.
9. Gạo nếp và gạo thơm được đăng ký theo yêu cầu.
10. Khi đăng ký hợp đồng các doanh nghiệp phải kèm báo cáo tồn kho tối thiểu 50% số lượng đăng ký.
11. Trong trường hợp có thay đổi, điều chỉnh hoặc bổ sung một số điều khoản trong hợp đồng đã đăng ký, doanh nghiệp phải ký phụ kiện bổ sung hợp lệ và đăng ký phụ kiện đó với Hiệp hội Lương thực Việt Nam trong thời gian 3 ngày làm việc kể từ ngày ký phụ kiện. Hiệp hội Lương thực Việt Nam căn cứ vào thực tế nguồn
hàng và quy định tại thời điểm đăng ký sẽ quyết định việc đăng ký để doanh nghiệp đến làm thủ tục Hải quan xuất khẩu.
12. Để kiểm soát việc lẫn giá đối với hợp đồng thương mại, nếu Hiệp hội xét thấy có nghi vấn không đúng giá thực tế, Hiệp hội sẽ phân bổ cho doanh nghiệp khác xuất khẩu ủy thác một tỷ lệ nhất định để kiểm tra giá.
Và theo khoản 2 tại Điều 17 Nghị định 109/2010/NĐ-CP này, trong thời hạn 03 (ba) ngày làm việc, kể từ ngày hợp đồng xuất khẩu gạo được ký kết, thương nhân nộp hồ sơ theo quy định của Bộ Công Thương để đăng ký hợp đồng xuất khẩu tại Hiệp hội Lương thực Việt Nam. Trường hợp có lý do chính đáng, thời hạn này được kéo dài thêm nhưng không quá 10 (mười) ngày làm việc.
Tại khoản 4 của điều này trong thời hạn 02 (hai) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được hồ sơ đăng ký hợp lệ của thương nhân, Hiệp hội Lương thực Việt Nam có trách nhiệm đăng ký hợp đồng xuất khẩu của thương nhân theo đúng quy định của Bộ Công Thương nếu thương nhân đáp ứng đủ các tiêu chí đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo quy định tại khoản 1 Điều 18 Nghị định 109/2010/NĐ-CP .
Quy định phải đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo với VFA nhằm tránh tình trạng ký hợp đồng vượt quá nguồn cung, hoặc cùng một lúc phải giao một lượng hàng lớn sẽ gây sự thiếu hụt trên thị trường, gây biến động giá cả trên thị trường nội địa và làm ảnh hưởng tới hiệu quả kinh doanh của các doanh nghiệp khi thực hiện các hợp đồng xuất khẩu.
Tuy nhiên, theo TS. Nguyễn Đình Cung, Viện trưởng Viện Nghiên cứu kinh tế Trung Ương: “Việc đăng ký xuất khẩu gạo và khi thông quan phải có dấu treo của Hiệp hội là một rào cản ngăn cản DN gia nhập thị trường. Trong khi đó, thị trường càng mở, cạnh tranh càng nhiều mới tốt”32.
Một vụ việc cụ thể trong năm 2009 xảy ra ở Công ty Du lịch – Thương mại Kiên Giang (KTC). Theo Tổng giám đốc KTC, ông Nguyễn Hồng Lĩnh cho biết cụ thể diễn biến sự việc: đầu tháng 2/2009, công ty đã ký kết một số hợp đồng xuất khẩu gạo với số lượng lên tới khoảng 130.000 tấn. Tất cả đều có thời hạn giao hàng trong hai tháng 3 và 4/2009. Tuy nhiên, sau khi tiến hành ký kết hợp đồng với các
32 Lê Nhung, Xuất khẩu gạo: VFA đừng “gánh” việc của Nhà nước, Việt Báo Việt Nam PDA,
http://pda.vietbao.vn/Kinh-te/Xuat-khau-gao-VFA-dung-ganh-viec-cua-Nha-nuoc/20876875/174/, [truy cập ngày 26/06/2015]
đối tác và đăng ký với VFA vào ngày 23/2 thì sau đó được VFA cho biết là đã có thông báo ký ngày 20/2/2009, trong đó quy định: từ ngày 21/2/2009 chỉ cho đăng ký xuất khẩu gạo có thời hạn giao hàng từ tháng 7 đến tháng 9/2009, vì vậy hợp đồng không được chấp nhận. Theo thông tin từ Công ty Du lịch - Thương mại Kiên Giang (KTC), đơn vị chủ lô hàng gạo xuất khẩu nói trên thì 10 con tàu vào chờ ăn hàng tại cảng Mỹ Thới (An Giang) và cảng Tp.HCM sau nhiều ngày neo đậu chờ đợi không còn đủ kiên nhẫn đã kéo neo rời bến33.
Vụ việc trên khiến KTC sẽ phải chịu phạt do neo tàu trễ hạn, không những thế còn bị mất uy tín với các đối tác làm ăn.
2.1.4.4. Chính sách thu mua tạm trữ
Về chính sách thu mua tạm trữ với mục đích bình ổn giá thị trường lúa gạo, phù hợp với cơ chế thị trường, tạo điều kiện bảo đảm lợi ích tối thiểu của nông dân trồng lúa theo giá định hướng đề ra cho từng mùa vụ. Đây là một biện pháp can thiệp thị trường, gián tiếp hỗ trợ giá lúa cho nông dân khi vào thu hoạch rộ, nên cũng có nhiều ý kiến cho rằng chính sách này không hỗ trợ trực tiếp và không bảo đảm lợi ích cho nông dân trồng lúa. Tuy nhiên dường như Nhà nước không đủ nguồn vốn để bảo đảm thu mua dự trữ quốc gia nên dự trữ lưu thông do các doanh nghiệp thực hiện. Chính sách thu mua tạm trữ gạo được quy định ở khoản b, mục 1, Điều 18, Nghị định 109/2010/NĐ-CP về tiêu chí đăng ký hợp đồng xuất khẩu lúa gạo. Theo đó thương nhân muốn đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo phải có sẵn lượng gạo ít nhất bằng 50% lượng gạo trong hợp đồng xuất khẩu đăng ký, không bao gồm lượng gạo thường xuyên phải có để duy trì mức dự trữ lưu thông theo quy định tại Điều 12 Nghị định này.
Tuy nhiên, cơ chế này tỏ ra không phù hợp với bản chất kinh tế thị trường của các doanh nghiệp xuất khẩu. Hầu hết các doanh nghiệp thu mua tạm trữ bằng chính nguồn vốn của mình mà đa số là doanh nghiệp vay với lãi suất thỏa thuận.
Việc buộc doanh nghiệp dự trữ lượng gạo lớn sẽ tăng thêm chi phí, nhất là khi lãi suất cho vay của ngân hàng tăng và cuối cùng lại tính vào giá thành làm giảm sức cạnh tranh của gạo Việt Nam khi xuất khẩu.
33 Trần Bình - Hùng Nghị, Xuất khẩu gạo: Hiệp hội “làm khó” doanh nghiệp,Thời báo kinh tế Việt Nam, http://vneconomy.vn/doanh-nhan/xuat-khau-gao-hiep-hoi-lam-kho-doanh-nghiep-20090421091210251.htm, [truy cập ngày 04/07/2015]
Đồng thời, một nghịch lý khác là khi giá gạo xuất khẩu xuống thấp, doanh nghiệp có thể thua lỗ nếu phải bắt buộc mua lúa từ nông dân với giá sàn bảo đảm lợi nhuận cho nông dân 30% so với giá bán. Hơn nữa, khi có dư cung trên thị trường thế giới, và giá xuất khẩu thấp thì việc buộc doanh nghiệp phải bảo đảm lợi nhuận mang tính nguyên tắc cho nông dân không phù hợp với quy luật thị trường.
Rõ ràng cơ chế bình ổn giá này không tách biệt được lợi ích công (dự trữ cho mục tiêu an ninh lương thực và bình ổn giá) và lợi ích tư nhân (lợi nhuận từ kinh doanh của doanh nghiệp)34.
Về thời gian mua tạm trữ, do Chính phủ giao toàn bộ quyền mua lúa cho VFA. Trong năm 2013 VFA tìm mọi cách giảm giá lúa của nông dân từ 5.400 đồng/kg đầu vụ, xuống còn có 4.400 đồng/ kg tại thời điểm bắt đầu mua tạm trữ.
Nông dân thu hoạch lúa đông xuân vào giữa tháng 1/2013 nhưng đến 20/2 mới bắt đầu mua tạm trữ, vậy là từ giữa 1/3 VFA đã hạ giá lúa bằng cách không mua lúa hoặc mua cầm chừng để hạ giá lúa. Kết quả từ giữa tháng 1/2013 đến 20/2 giá lúa OM 4900 hạ từ 5.400 xuống còn 4.400 đồng/kg lúa tươi35.
Bản chất của chính sách mua lúa tạm trữ hiện nay là Chính phủ đang cho các công ty của Chính phủ cụ thể là VFA vay không lãi để mua lúa với giá tùy ý VFA định đoạt, vì thế VFA sẽ lấy hết lợi nhuận của nông dân về cho mình.
Trên thực tế, hơn 25 năm hoạt động xuất khẩu gạo, tình trạng đầu vụ giá trồi sụt, vào vụ rớt thảm hại và cuối vụ lại tăng đã khiến nguồn ngân sách nhà nước đổ vào để thu mua tạm trữ lúa gạo. Tuy nhiên, đó chỉ là giải pháp tình thế nhằm ổn định giá cả mà chưa hề có một cuộc đánh giá, so sánh thiệt hơn để tìm ra giải pháp khả thi, bền vững. Không chỉ thế, Chính phủ còn quy định thương nhân muốn đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo phải có sẵn lượng gạo ít nhất bằng 50% lượng gạo trong hợp đồng xuất khẩu đăng ký, không bao gồm lượng gạo thường xuyên phải có để duy trì mức dự trữ lưu thông theo quy định tại Điều 12 Nghị định 109/2010/NĐ-CP. Nhiều doanh nghiệp phải đối mặt với bài toán về vốn khi phải gánh thêm trách nhiệm này. Vì vậy, thay vì giao trọng trách này cho doanh nghiệp, nên xem xét cho nông dân có điều kiện cũng được tạm trữ, được hưởng cơ chế chính sách như doanh nghiệp, như vậy sẽ ít tác động với nguồn cung quá lớn,
34 Trần Tiến Khai, Chính sách xuất khẩu lúa gạo ở Việt Nam và những vấn đề cần điều chỉnh, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, 2010.
35 Hoàng Kim, Chính sách mua tạm trữ lúa, gạo đang làm nghèo nông dân, Góc nhìn Alan,
http://www.gocnhinalan.com/blog-cua-alan-va-bca/ph-quyn-xut-khu-tq-khng-lm.html, [truy cập 15/07/2015]