8. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
2.3.3. Nguyên nhân hạn chế
a. Nguyên nhân về con người
- Nguyên nhân của những tồn tại trên phải kể đến yếu tố con ngƣời. Yếu tố con ngƣời bao gồm con ngƣời trong bộ máy quản lý (vai trò là giám sát) và con ngƣời trong mối quan hệ với các bên liên quan dự án (điều hành dự án). Chỉ cần một trong hai mắt xích này bị hỏng thì việc quản lý vốn đầu tƣ sẽ không đạt đƣợc kết quả nhƣ mong muốn. Có thể kể đến một số nguyên nhân cơ bản sau:
+ Làm việc thiếu trách nhiệm: Tinh thần trách nhiệm yếu kém của ngƣời lãnh đạo, của công chức, của các ban quản lý dự án và nhà thầu tƣ vấn, xây dựng. Con ngƣời bị sa sút về đạo đức thể hiện dƣới dạng đòi hối lộ, đƣa đút
lót, thông đồng móc ngoặc, gian lận...
+ Thiếu năng lực công tác: Năng lực của các tổ chức tƣ vấn lập dự án và thiết kế kỹ thuật thấp, dẫn tới chất lƣợng hồ sơ dự án thấp; năng lực quản lý của các chủ đầu tƣ, ban quan lý dự án còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm.
+ Về phẩm chất đạo đức: Phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ làm công tác quản lý đầu tƣ và xây dựng còn kém, thậm chí thƣờng lợi dụng những kẽ hở của cơ chế chính sách, lợi dụng chức quyền, vị trí công tác để trục lợi bất chính, sự thất thoát vốn đầu tƣ còn nhiều, tình trạng tham nhũng, lãng phí còn khá phổ biến.
- Các yếu kém về nguồn lực con ngƣời và con ngƣời đã lợi dụng những sơ hở của luật pháp để mƣu cầu lợi ích riêng của cá nhân, đƣợc biểu hiện:
+ Ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ còn biểu hiện cục bộ, cá nhân, chạy theo hình thức, áp đặt chủ quan, không lắng nghe tƣ vấn chuyên môn, xem thƣờng pháp luật, xem trình tự thủ tục đầu tƣ là thứ gò bó quyền lực của mình.
+ Việc bàn bạc cân nhắc, tính toán các khía cạnh về lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội, môi trƣờng đầu tƣ còn hời hợt, thiếu cụ thể.
+ Một bộ phận cán bộ công chức làm công tác quản lý vốn đầu tƣ còn yếu, sa sút đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp, nhƣ đòi hối lộ, thông đồng móc ngoặc, gian lận...
b. Trách nhiệm của các cơ quan quản lý chưa cao
- Công tác kế hoạch vốn đầu tƣ chƣa gắn với quy hoạch xây dựng.
- Công tác quy hoạch chƣa đƣợc chú trọng, nhƣ: bố trí ngân sách hàng năm cho quy hoạch còn thấp, chất lƣợng quy hoạch chƣa cao, thiếu công khai các loại quy hoạch, thiếu kiểm tra việc thực hiện đầu tƣ theo quy hoạch, gây lãng phí vốn.
mức độ cần thiết và lợi ích đem lại cho xã hội so với chi phí đầu tƣ để xác định thứ tự ƣu tiên.
- Còn biểu hiện cơ chế "xin - cho" trong bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ Trong quá trình xây dựng dự toán NSNN về chi đầu tƣ XDCB hàng năm của tỉnh Quảng Bình vẫn còn nặng nề cơ chế "xin - cho", chƣa thật sự dựa vào nhu cầu đầu tƣ của địa phƣơng. Vẫn còn tình trạng dự án chƣa hoàn thành công tác chuẩn bị đầu tƣ, chƣa đủ thủ tục đầu tƣ theo quy định, nhƣng vẫn đƣợc bố trí vốn để thực hiện đầu tƣ. Trong khi đó, còn nhiều dự án vẫn đang chờ vốn để thực hiện, dẫn đến bất hợp lý và khó khăn trong việc bố trí vốn đầu tƣ XDCB của địa phƣơng.
- Công tác bồi thƣờng giải phóng mặt bằng còn gặp nhiều khó khăn Công tác bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng và tái định cƣ hiện nay bị ảnh hƣởng của nhiều yếu tố nhƣ: đơn giá và chính sách bồi thƣờng luôn thay đổi; việc thu hồi đất là vấn đề nhạy cảm vì liên quan đến quyền lợi và cuộc sống tái định cƣ của ngƣời dân. Các cơ quan liên quan làm công tác bồi thƣờng chƣa đồng bộ và thủ tục rƣờm rà; thời gian chi trả tiền bồi thƣờng kéo dài, làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
- Kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm thƣờng hay điều chỉnh.
- Chỉ tiêu vốn đầu tƣ hàng năm thƣờng đƣợc UBND Thành phố quyết định giao rất sớm ngay từ đầu năm; nhƣng việc bổ sung, điều chỉnh lại diễn ra thƣờng xuyên trong năm kế hoạch, nhất là vào thời điểm cuối năm; đây là một trong những khó khăn cho các cơ quan quản lý, chủ đầu tƣ và đơn vị thi công trong việc thực hiện kế hoạch đƣợc giao; nên nhiều đơn vị không sử dụng hết tiền đƣợc cấp mà khối lƣợng thực hiện trong năm lại ít, dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án.
Nhìn chung, tình trạng bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ của Thành phố Đồng Hới vẫn còn chạy theo số lƣợng, chỉ đáp ứng vốn đƣợc 25 - 30% dự toán
đƣợc duyệt. Tình trạng đầu tƣ phân tán, dàn trải và kéo dài chƣa đƣợc khắc phục, dự án càng nhiều thì số nợ đọng XDCB càng lớn, nhiều dự án thi công chậm tiến độ, dang dở kéo dài và chậm hoàn thành, gây lãng phí vốn NSNN.
c. Các biện pháp chế tài chưa đủ mạnh
Mặc dù những năm gần đây Nhà nƣớc đã quan tâm thay đổi bổ sung cơ chế chính sách quản lý đầu tƣ XDCB tƣơng đối đầy đủ. Tuy nhiên, vẫn chƣa quy định chi tiết về mức độ vi phạm và hình thức xử lý cụ thể trong một số trƣờng hợp, nhƣ:
- Quyết định đầu tƣ không đúng với quy hoạch, không đúng với mục tiêu đầu tƣ của cấp ủy Đảng và chính quyền địa phƣơng.
- Công tác giám sát không chặt chẽ và hình thức, không xử lý kịp thời những vƣớng mắc về giải pháp kỹ thuật.
- Đấu thầu, chọn thầu không đúng quy định, ký kết hợp đồng kinh tế không chặt chẽ. Các nhà thầu cố tình bỏ giá thấp để đƣợc trúng thầu, rồi xin phát sinh khối lƣợng, điều chỉnh hợp đồng hoặc tìm cách hạ giá thành bằng cách dùng vật tƣ sai quy cách, kém phẩm chất dẫn đến chất lƣợng công trình thấp, lãng phí vốn đầu tƣ.
- Chủ đầu tƣ theo dõi giám sát quá trình thi công tại hiện trƣờng không kịp thời, phó mặc cho bên nhận thầu. Năng lực một số chủ đầu tƣ còn hạn chế và tiêu cực nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình kém chất lƣợng.
- Nghiệm thu thanh toán không đúng khối lƣợng thực tế thi công, không đúng chủng loại và chất lƣợng vật tƣ theo thiết kế làm gia tăng giá trị công trình sai qui định. Mức xử phạt về hành vi vi phạm quản lý chất lƣợng công trình còn quá thấp so với giá trị sai phạm gây ra, gây thất thoát, lãng phí vốn Nhà nƣớc.
- Tạm ứng, thanh toán vốn XDCB không đúng với quy định và khối lƣợng thực tế hoàn thành. Thẩm tra, phê duyệt quyết toán còn chậm và thiếu
chính xác về khối lƣợng thực tế thi công. Số lƣợng hồ sơ chậm quyết toán hàng năm vẫn còn nhiều (khoảng 27%) ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác quản lý vốn đầu tƣ.
d. Luật và các quy định về quản lý Vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN chưa hoàn thiện.
- Chƣa có một văn bản luật thống nhất về đầu tƣ XDCB từ NSNN làm cơ sở pháp lý triển khai thực hiện và quản lý đầu tƣ sử dụng vốn nhà nƣớc. Các quy định hiện hành có ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nên gây khó khăn trong việc tra cứu và thi hành.
+ Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chƣa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN, đối tƣợng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tƣ, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án và một số vấn đề khác.
+ Trong các vấn đề cụ thể nêu trong các luật hiện hành còn có những nội dung chƣa rõ và chƣa đủ, quy định chƣa nhất quán trong việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình đầu tƣ, quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN.
+ Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo chấp hành kỷ cƣơng, kỷ luật trong đầu tƣ; khắc phục tình trạng đầu tƣ phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tƣ.
- Ngoài ra, việc triển khai thực hiện Luật và các quy định của Trung ƣơng về đầu tƣ XDCB của UBND tỉnh Quảng Bình chƣa đƣợc cập nhật kịp thời, thậm chí có một số nội dung triển khai thực hiện chƣa đúng với quy định, ví dụ: Theo quy định của Nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình thì cơ quan chuyên môn về xây dựng của cấp huyện chịu trách nhiệm thẩm định các dự án chỉ yêu cầu lập Báo cáo Kinh tế kỹ thuật do UBND huyện quyết định đầu tƣ nhƣng UBND tỉnh phân cấp lại cho cơ quan chuyên môn thuộc
UBND Thành phố chỉ đƣợc thẩm định các dự án có tổng mức đầu tƣ dƣới 4 tỷ, UBND huyên dƣới 3 tỷ làm giảm sử chủ động của Thành phố và các huyện trong việc triển khai dự án. Hoặc theo quy định của Luật Đầu tƣ công thì UBND cấp huyện đƣợc phê duyệt dự án nhóm B, nhóm C thuộc nguồn vốn ngân sách cấp huyện cân đối nhƣng UBND tỉnh phận cấp lại UBND Thành phố chỉ đƣợc phê duyệt các dự án có tổng mức đầu tƣ dƣới 15 tỷ kể cả các dự án thuộc nguồn vốn ngân sách cấp huyện cân đối.
TÓM TẮT CHƢƠNG 2
Chƣơng 2 đã tiến hành phân tích những đặc điểm tự nhiên, thực trạng về phát triển cơ sở hạ tầng và tình hình KT-XH của Thành phố Đồng Hới. Đánh giá kết quả vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN; phân tích thực trạng quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN những năm vừa qua trên các mặt: công tác huy động các nguồn vốn đầu tƣ XDCB, kết quả về kế hoạch hoá vốn đầu tƣ, phân cấp và điều hành nguồn vốn đầu tƣ, quản lý công tác đấu thầu, kiểm soát, thanh toán vốn và thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ. Qua đó đã nêu lên những tồn tại, hạn chế rút ra các nguyên nhân chủ quan và khách quan dẫn đến những hạn chế trong công tác quản lý vốn đầu tƣ từ nguồn ngân sách Thành phố trong giai đoạn 2012-2016.
CHƢƠNG 3
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI 3.1. CƠ SỞ TIỀN ĐỀ CHO VIỆC ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP
3.1.1. Các dự báo
- Xu hƣớng hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng với trọng tâm là hội nhập kinh tế quốc tế, do đó công tác quản lý vốn đầu tƣ sẽ ngày càng phức tạp khi có các yếu tố nƣớc ngoài tham gia vào các hoạt động đầu tƣ tại Việt Nam. Dẫn đến hệ thống pháp luật của Việt Nam phải ngày càng hoàn thiện, tiệm cận với pháp luật quốc tế, đội ngũ quản lý nhà nƣớc cũng nhƣ các doanh nghiệp phải không ngừng nâng cao năng lực trình độ cũng nhƣ nâng cao năng lực và quy mô của doanh nghiệp để thành công trong xu thế hội nhập.
- Trình độ hiểu biết của ngƣời dân nói chung và các doanh nghiệp nói riêng ngày càng tăng. Sự giám sát, phản biện xã hội, giám sát đầu tƣ cộng đồng ngày càng phát triển, năng lực giám sát ngày càng cao. Thêm vào đó với sự phát triển bùng nổ của khoa học công nghệ đƣợc biết đến nhƣ là cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 sẽ có tác động không nhỏ đến công tác quản lý VĐTTNS. Do đó trong công tác quản lý VĐTTNS phải thƣờng xuyên đổi mới, tích cực ứng dụng khoa học công nghệ hiện đại, công nghệ thông tin vào công tác quản lý; hoạt động của cơ quan quản lý phải luân công khai, minh bạch, kiến tạo.
- Nguồn thu ngân sách ngày càng tăng đồng thời chi cho đầu tƣ phát triển sẽ tăng nhanh trong thời gian tới. Hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống pháp luật liên quan đến công tác quản lý vốn đầu tƣ từ NSNN nói riêng ngày càng hoàn thiện và tiệm cận với thông lệ quốc tế.
- Xu hƣớng đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ sẽ là xu hƣớng chủ đạo trong thời gian tới do nguồn vốn ngân sách còn hạn chế trong khi nhu cầu đầu
tƣ kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội đang tăng cao. Do đó việc đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách cần đƣợc định hình lại đảm bảo huy động có hiệu quả nguồn lực xã hội cho đầu tƣ phát triển.
3.1.2. Cơ sở pháp lý
a. Luật Đầu tư công năm 2014
Nhằm tạo lập hệ thống cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ, nâng cao hiệu quả đầu tƣ công, tại kỳ họp thứ 7, ngày 18 tháng 6 năm 2014 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Đầu tƣ công số 49/2014/QH13. Luật Đầu tƣ công quy định nhiều nội dung đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn đầu tƣ công và phù hợp với các thông lệ quốc tế. Phạm vi điều chỉnh Luật bao quát đƣợc việc quản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tƣ công. Đã thể chế hóa quy trình quyết định chủ trƣơng đầu tƣ. Tăng cƣờng công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Đổi mới hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý đầu tƣ công phân định quyền hạn đi đôi với trách nhiệm của từng cấp
Với việc quy định rõ ràng, cụ thể các quy định pháp lý trong toàn bộ hoạt động đầu tƣ trong Luật Đầu tƣ công, là một bƣớc tiến lớn trong quản lý, bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng nguồn lực của Nhà nƣớc, góp phần và tạo điều kiện pháp lý để đẩy mạnh công cuộc phòng chống tham nhũng, lãng phí và thực hành tiết kiệm trong đầu tƣ XDCB.
b. Luật Xây dựng năm 2014
Ngày 18/6/2014, Quốc Hội khóa XIII nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 (gọi tắt là Luật Xây dựng 2014. Đây là Bộ Luật quan trọng về lĩnh vực hoạt động đầu tƣ xây dựng với những đổi mới căn bản, có tính đột phá nhằm phân định quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng sử dụng các nguồn vốn khác nhau thì có phƣơng thức, nội dung và phạm vi quản lý khác nhau. Phạm vi điều chỉnh của Luật Xây dựng
năm 2014 đã điều chỉnh toàn diện các hoạt động đầu tƣ xây dựng từ khâu quy hoạch xây dựng, lập báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi, lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tƣ xây dựng cho đến khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng, nghiệm thu, bàn giao, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng, áp dụng đối với các dự án đầu tƣ xây dựng thuộc mọi nguồn vốn.
Luật Xây dựng 2014 đã phân định rõ các dự án đầu tƣ xây dựng sử dụng các nguồn vốn khác nhau phải có phƣơng thức và phạm vi quản lý khác nhau. Trong đó, đối với các dự án có sử dụng vốn nhà nƣớc thì các cơ quan quản lý nhà nƣớc chuyên ngành phải quản lý chặt chẽ theo nguyên tắc “tiền kiểm” nhằm nâng cao chất lƣợng công trình, chống thất thoát, lãng phí và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ. Luật cũng đã đổi mới mô hình quản lý dự án đầu tƣ xây dựng theo hƣớng chuyên nghiệp hóa, áp dụng các mô hình ban quản lý dự án đầu tƣ xây dựng chuyên nghiệp theo chuyên ngành hoặc theo khu vực để quản lý các dự án có sử dụng vốn nhà nƣớc.
c. Luật Đấu thầu năm 2013 và Nghị định số 63 /2014/NĐ-CP
Ngày 26/11/2013, Quốc hội Khóa XIII đã thông qua Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014, đồng thời, ngày 26/6/2014, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 63 /2014/NĐ-CP quy