Nâng cao hiệu quả và tính minh bạch trong quản lý tài chính công 104
Hạn chế trong việc tiếp cận công tác lập kế hoạch và ngân sách đã cản trở sự đóng góp của cộng đồng vào quá trình phát triển địa phương và quốc gia Theo báo cáo VNCI-12 năm 2007 của VCCI và USAID, nhiều doanh nhân tại các tỉnh/thành phố vẫn gặp khó khăn trong việc truy cập các tài liệu quan trọng như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch ngân sách và quy hoạch sử dụng đất.
Một số nhà tài trợ như ADB, GTZ, JICA, OxFam GB, UNDP, UNICEF đã hỗ trợ các tỉnh trong việc lập kế hoạch có sự tham gia ở cấp xã hoặc thôn bản Tuy nhiên, quy trình lập kế hoạch vẫn chưa được cải thiện và gặp phải những hạn chế về thời gian.
Theo USAID-VCCI (2007), trong quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, người dân tại các xã/thôn bản chỉ được hỗ trợ tham gia vào việc phân bổ ngân sách và xác định các dự án đầu tư công cần tài trợ trong năm kế hoạch, mà chưa thực sự tham gia vào toàn bộ quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm.
NSNN cho đầu tư phát triển đã được phân bổ dựa trên căn cứ khoa học hơn, nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn lực công Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg quy định tiêu chí, nguyên tắc và định mức phân bổ NSNN cho đầu tư phát triển Một số tỉnh đã áp dụng các tiêu chí này để phân bổ vốn ngân sách cho cấp huyện năm 2008 Để cải thiện hiệu quả sử dụng NSNN, Chính phủ cũng ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 115/2006/NĐ-CP, quy định quyền tự chủ và trách nhiệm của các đơn vị hành chính sự nghiệp và tổ chức nghiên cứu nhà nước Nhờ đó, các bệnh viện, tổ chức giáo dục và viện nghiên cứu nhà nước được trao quyền tự chủ về tổ chức, nhân sự và tài chính, dẫn đến nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN.
Phân cấp nhiệm vụ chi đã tiến gần hơn đến người hưởng lợi, tuy nhiên, sự không cân đối giữa nhiệm vụ chi và nhiệm vụ thu, cũng như năng lực của chính quyền địa phương, đang ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn lực công.
Việc phân quyền cho các cấp cơ sở đã tạo điều kiện cho cộng đồng tham gia vào lập kế hoạch, thực hiện và giám sát dịch vụ công, từ đó nâng cao khả năng tiếp cận và chất lượng dịch vụ do chính quyền địa phương cung cấp trong hai năm rưỡi qua Theo nghiên cứu của Dordi và cộng sự (2008), 77,6% người được phỏng vấn cho rằng chất lượng dịch vụ công đã cải thiện Tuy nhiên, quá trình phân cấp từ tỉnh xuống huyện và từ huyện xuống xã vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu.
Năm 2007, chỉ có 34% trong tổng số 1799 xã nghèo thuộc Chương trình 135 là chủ dự án, cho thấy sự hạn chế trong việc giao quyền cho các xã Mặc dù 121 tỉnh đã ban hành quy chế về tiêu chí phân cấp nhiệm vụ thu và chi, nhưng việc thực hiện vẫn chưa nhiều Hiện nay, các xã phải gánh vác trách nhiệm lớn trong phát triển địa phương, trong khi nguồn thu ngân sách mà họ huy động lại không tương xứng Điều này dẫn đến khó khăn trong việc xây dựng kế hoạch phát triển do sự phụ thuộc quá lớn vào ngân sách chuyển từ huyện xuống.
Việc phân cấp trách nhiệm thu và chi cho các tỉnh/thành phố theo Luật
Ngân sách thiếu quy chế rõ ràng về trách nhiệm báo cáo thực hiện các dự án đầu tư công của các bộ, tỉnh và thành phố, cũng như quyền hạn của cơ quan chính phủ trong việc theo dõi và đánh giá hiệu quả nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước, đã dẫn đến hiệu quả đầu tư công thấp.
Theo Báo cáo của Ban Dân tộc (2007)
Trong giai đoạn 2005-2006, có 106 trường hợp yếu kém trong việc theo dõi và đánh giá dẫn đến một số khoản chi tiêu trong các chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) bị thực hiện sai mục đích Cụ thể, trong số 29 tỉnh được kiểm toán, 17 tỉnh vào năm 2005 và 16 tỉnh vào năm 2006 đã sử dụng ngân sách không đúng mục đích, với tổng số vốn sai phạm lần lượt là 773 tỷ đồng và 182 tỷ đồng.
Tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước và phòng chống
Luật Chống tham nhũng đã có hiệu lực từ tháng 6/2006, kèm theo đó là một loạt nghị định được ban hành để thực hiện luật này Tuy nhiên, một số nghị định hướng dẫn lại không được ban hành theo đúng lịch trình trong Kế hoạch hành động Để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và kiểm soát tham nhũng, các chức năng và nhiệm vụ của Thanh tra nhà nước, Kiểm toán nhà nước và Bộ Công An đã được điều chỉnh cho phù hợp hơn.
Yêu cầu các chủ đầu tư và cơ quan ban ngành cung cấp thông tin đấu thầu cho Bộ KHĐT trên trang web Đấu thầu theo Luật Đấu thầu và Nghị định 58/2008/NĐ-CP nhằm tăng cường tính minh bạch trong mua sắm công Việc công bố thông tin này giúp các nhà thầu dễ dàng tiếp cận thông tin đấu thầu Các quy định chặt chẽ hơn về chỉ định thầu và đấu thầu hạn chế đã ngăn ngừa tình trạng đấu thầu không cạnh tranh, đồng thời giúp các chủ đầu tư lựa chọn được các nhà thầu có năng lực và kinh nghiệm tốt hơn.
Theo Luật Chống tham nhũng, công chức chính phủ cần công khai tài sản và bất động sản, nhưng đến 31/8/2008, chỉ có 15 bộ/cơ quan và 5 tỉnh hoàn thành việc này Để tăng cường kiểm soát tham nhũng, Nghị định 158/2007/NĐ-CP đã quy định danh mục các vị trí phải luân chuyển, tuy nhiên, hiện tại chỉ có 7 bộ/cơ quan đã ban hành quy chế về luân chuyển cán bộ.
Mặc dù Chính phủ Việt Nam đã nỗ lực cải thiện khung pháp lý để tăng cường tính minh bạch trong quản lý nhà nước, nhưng chỉ số minh bạch của Việt Nam vẫn còn thấp theo đánh giá của tổ chức Transparency International Cụ thể, chỉ số nhận thức tham nhũng của Việt Nam chỉ đạt 2,6 trong các năm 2006 và 2007, tăng nhẹ so với 2,4 của năm 2005, nhưng thứ hạng tổng thể vẫn không được cải thiện đáng kể.
122 Theo Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước (2007, 2008a)
Nghị định 107/2006/NĐ-CP quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc xử lý tham nhũng xảy ra trong phạm vi quản lý của họ Đồng thời, Nghị định 37/2007/NĐ-CP ban hành quy chế về công khai tài sản và bất động sản, nhằm nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý tài sản công.
Tự động sản và Nghị định 47/2007/NĐ-CP quy định về các điều khoản trong Luật Chống tham nhũng, nhấn mạnh vai trò quan trọng của xã hội trong việc kiểm soát và ngăn chặn tham nhũng Nghị định này nhằm tăng cường minh bạch và trách nhiệm trong quản lý tài sản công, đồng thời khuyến khích sự tham gia của cộng đồng trong các hoạt động giám sát và phát hiện hành vi tham nhũng.
124 Thanh tra nhà nước (2008) những nước được điều tra trong năm 2006 và 2007 lại thấp đi, giảm từ vị trí
107 năm 2005 xuống 111 năm 2006 và 127 năm 2007 125
Hệ thống kiểm toán nhà nước đã hoàn thiện hơn Quyền hạn của
Kiểm toán Nhà nước đã được củng cố nhờ tính độc lập với bộ máy hành chính Luật Kiểm toán có hiệu lực từ ngày 1/1/2006 yêu cầu công khai các báo cáo kiểm toán Theo Báo cáo Kiểm toán năm 2007, công bố vào ngày 1/7/2008, kết quả kiểm toán đã giúp thu hồi 2.800 tỷ VNĐ cho ngân sách nhà nước và giảm chi tiêu ngân sách 1,2 tỷ VNĐ.
Mặc dù báo cáo kiểm toán về hoạt động của các Bộ, cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã được công khai, nhưng thông tin này chưa được sử dụng làm tiêu chí phân bổ ngân sách Điều này làm giảm hiệu quả của chính sách minh bạch trong quản lý nhà nước.
Theo đánh giá của một nhóm chuyên gia NHTG, hiệu quả hoạt động của Chính phủ chưa cao, mặc dù tốt hơn so với các chỉ báo khác như kiểm soát tham nhũng, hiệu lực thực thi pháp luật và chất lượng khung pháp luật Thực thi pháp luật thấp là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng kiểm soát tham nhũng yếu kém và hiệu suất đầu tư công thấp Để nâng cao hiệu lực thực thi pháp luật, chính sách cần nhận được sự ủng hộ từ người dân, điều này đòi hỏi phải huy động sự tham gia và đồng thuận của cộng đồng.
Các quy định quản lý nhà nước đã được cải thiện để tăng cường trách nhiệm giải trình Nghị định 107/2006/NĐ-CP quy định về trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các cơ quan chính quyền khi phát hiện tham nhũng, góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình Luật sửa đổi các Luật Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Chính phủ làm rõ trách nhiệm của Quốc hội, các Hội đồng nhân dân địa phương và các cơ quan chính quyền cùng những người đứng đầu các cơ quan này.
Trong ba năm qua, chính sách phân cấp mạnh mẽ đã được thể hiện qua nhiều văn bản pháp luật mới, đặc biệt trong các lĩnh vực như đăng ký kinh doanh, quản lý đầu tư, thực hiện vốn hỗ trợ phát triển chính thức và đấu thầu mua sắm công Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đã được trao quyền quyết định nhiều hơn trong việc lập kế hoạch phát triển và phân bổ nguồn lực.
125 Chỉ số nhận thức về tham nhũng (Transparency International Corruption perception
Index) của tổ chức Minh bạch quốc tế (2007)
126 Theo Luật Doanh nghiệp và Nghị định 139/2007/NĐ-CP ngày 5/9/2007 về việc Hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp
127 Theo Luật Đầu tư và Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 về việc Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư
128 Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức và nhiều thông tư khác
T h e o L u ật Đ ấ u th ầ u và N g hị đị n h 5 8/ 2 0 0 8/ N Đ- C
PH ẦN TH Ứ TƯ ày 5/5/2008 Hướng dẫn thi hành Luật Đầu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng
Mặc dù ngân sách được phân cấp cho các đơn vị, nhưng trách nhiệm đi kèm cũng lớn hơn Tuy nhiên, việc phân cấp chưa dựa trên năng lực thực thi của các đơn vị và thiếu giám sát chặt chẽ về hiệu quả hoạt động đã dẫn đến tình trạng thất thoát tài sản công và tham nhũng Theo báo cáo về thực hiện Nghị quyết 573 NQ/UBTVQH12, các cơ quan được phân cấp cũng ít chú trọng đến việc theo dõi và đánh giá thực hiện kế hoạch, chính sách, cũng như các chương trình dự án đầu tư.
4.4 MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ THỂ CHẾ
Mặc dù đã có nhiều nỗ lực trong việc hoàn thiện khung pháp lý để điều hành nhà nước, chất lượng khung pháp lý vẫn còn hạn chế, thể hiện qua sự chồng chéo, mâu thuẫn và thiếu đồng bộ trong một số văn bản pháp luật, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý đầu tư Quy trình ban hành pháp luật đã được cải thiện để tăng cường tính minh bạch và sự tham gia, nhưng vẫn còn nhiều bất cập Việc một số văn bản pháp luật mới ban hành đã phải sửa đổi và bổ sung, cùng với sự không thống nhất giữa các văn bản, cho thấy sự thiếu tham gia của người dân và sự phối hợp kém giữa các cơ quan trong quá trình xây dựng và thảo luận chính sách.
Dù khung pháp lý đã được ban hành và đánh giá cao ở một số lĩnh vực, việc thực thi pháp luật vẫn chưa nghiêm túc Một trong những lý do chính là sự thiếu hụt các chế tài cưỡng chế thi hành luật trong một số văn bản pháp luật Hơn nữa, trách nhiệm của người đứng đầu tại các đơn vị, cơ quan nhà nước chưa được quy định một cách rõ ràng.
Hiệu suất hoạt động của các cơ quan chính phủ vẫn còn gặp nhiều vấn đề, đặc biệt là sự chồng chéo trong chức năng và nhiệm vụ của một số cơ quan Hầu hết các bộ và cơ quan trung ương chưa có quy định rõ ràng về chức năng và nhiệm vụ cho từng vị trí, dẫn đến tình trạng tuyển dụng và phân công công việc không dựa trên nhu cầu thực tế Việc bổ nhiệm và thăng chức cán bộ cũng chưa được thực hiện dựa trên các tiêu chuẩn rõ ràng Hơn nữa, chế độ lương bổng hiện tại chưa phù hợp và không đáp ứng đủ nhu cầu sinh hoạt tối thiểu cho công chức và viên chức.
Kiến nghị các giải pháp thực hiện kế hoạch 5 năm trong
Để đạt được các mục tiêu kế hoạch cho hai năm 2009-2010, cần tập trung thực hiện các giải pháp quan trọng nhằm hoàn thành các mục tiêu đã đề ra trước năm 2010.
Để tháo gỡ khó khăn trong xuất nhập khẩu, cần giải quyết các vấn đề về thị trường, giá cả, khả năng thanh toán của bạn hàng, rào cản kỹ thuật và tỷ giá Đồng thời, tăng cường dung lượng hàng hóa xuất khẩu sang các thị trường truyền thống và đẩy mạnh khai thác các thị trường mới là những giải pháp quan trọng.
- Giải tỏa ách tắc về vốn sản xuất của các doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp vừa và nhỏ.
- Hỗ trợ tiêu dùng cho các tầng lớp dân cư có thu nhập thấp, có khó khăn trong đời sống.
- Cải thiện tài khoản vãng lai và cán cân thanh toán tổng thể.
Chính phủ đã triển khai các nhóm giải pháp hiệu quả nhằm chống lạm phát trong những tháng đầu năm 2008 Ổn định kinh tế vĩ mô là mục tiêu quan trọng hàng đầu, mặc dù cần chấp nhận mức tăng trưởng thấp trong ngắn hạn Đồng thời, việc ổn định đời sống dân cư và tăng cường khả năng phòng ngừa tác động tiêu cực từ khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu cũng cần được ưu tiên.
Trong bối cảnh hiện tại, việc tính toán chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế cần được thực hiện một cách cẩn trọng và hợp lý Nhiều chuyên gia quốc tế khuyến nghị rằng Việt Nam nên tập trung vào việc củng cố các yếu tố nền tảng của kinh tế vĩ mô, đồng thời xem cuộc khủng hoảng tài chính này như một cơ hội để tái cấu trúc nền kinh tế.
Với định hướng đó, các giải pháp chung để có thể thực hiện các mục tiêu kế hoạch từ nay đến năm 2010 bao gồm:
Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đồng thời thực hiện cải cách toàn diện trong nước nhằm tối đa hóa lợi ích từ quá trình hội nhập.
Từ nay đến giữa năm 2009, mục tiêu chính là duy trì ổn định kinh tế vĩ mô thông qua việc triển khai các gói chính sách tài khóa và tiền tệ đồng bộ Cần tăng cường giám sát hoạt động của các ngân hàng và có các phản ứng chủ động, linh hoạt, kịp thời trước những biến động trong và ngoài nền kinh tế.
Để hỗ trợ doanh nghiệp vượt qua khó khăn về vốn, giá cả đầu vào và thị trường đầu ra, cần thực thi các giải pháp chính sách hiệu quả Đồng thời, áp dụng biện pháp an sinh xã hội cho các nhóm dân cư bị ảnh hưởng tiêu cực, đặc biệt là những người nghèo và cận nghèo Việc đẩy mạnh các giải pháp nhằm giảm tình trạng trì trệ của nền kinh tế là cần thiết để khôi phục tăng trưởng kinh tế vào năm 2010.
- Các biện pháp triệt để cải thiện đầu tư nhà nước, đầu tư của các DNNN, đồng thời nâng cao hiệu quả đầu tư, giảm thất thoát, lãng phí.
- Hướng sản xuất vào thỏa mãn tốt hơn nhu cầu nội địa để bù đắp lại cho thị trường xuất khẩu bị thu hẹp.
5.3.2 Các giải pháp cụ thể
5.3.2.1 Nhóm gi5i pháp chính sách chi tiêu công
Trong thời gian tới, cần thực hiện hiệu quả các giải pháp kích cầu đầu tư để ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng và đảm bảo an sinh xã hội Cần ưu tiên đầu tư công vào hàng hóa và dịch vụ công, xóa đói giảm nghèo, đặc biệt là ở khu vực nông thôn và vùng đồng bào dân tộc thiểu số Đồng thời, cần chú trọng cải thiện dịch vụ tại các trạm xá xã, nâng cao trình độ giáo viên và cải thiện cơ sở hạ tầng giáo dục trung học ở vùng núi và vùng sâu.
Chính phủ nên giảm đầu tư vào các dự án thương mại đơn thuần nhằm tối ưu hóa nguồn lực Việc bảo lãnh và chỉ đạo các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) thực hiện những dự án này không nên được tiếp tục, nhằm hướng đến việc tập trung vào các hoạt động mang lại lợi ích lâu dài cho xã hội.
Cần cải thiện công tác theo dõi, giám sát và đánh giá các dự án đầu tư công để nâng cao hiệu quả đầu tư Đồng thời, cần áp dụng hình phạt đủ sức răn đe đối với các hành vi tham ô, lãng phí và vi phạm pháp luật Việc xác định rõ ràng chủ sở hữu đầu tư công cũng như chủ sở hữu tài sản nhà nước là cần thiết để tăng cường trách nhiệm của các bên liên quan đối với đầu tư công và tài sản nhà nước.
Chủ các dự án đầu tư công và các cơ quan liên quan phải thường xuyên gửi báo cáo đánh giá hoạt động đến Bộ KHĐT, đảm bảo thông tin đầy đủ theo quy định pháp luật để đánh giá hiệu quả đầu tư công Cần thiết lập một cơ quan độc lập để giám sát hoạt động của doanh nghiệp nhà nước Để giảm chi phí thường xuyên, cần khoán kinh phí cho các đơn vị hành chính đủ điều kiện và đẩy nhanh chuyển đổi tổ chức sự nghiệp sang hoạt động theo Nghị định.
Theo Nghị định 115/2005/NĐ-CP, việc duy trì chất lượng công việc đòi hỏi phải thực hiện giám sát và đánh giá định kỳ kết quả công việc, đồng thời liên kết việc cấp kinh phí cho giai đoạn tiếp theo với mức độ hoàn thành kế hoạch của giai đoạn trước Bên cạnh đó, cần hỗ trợ chi từ ngân sách nhà nước cho các nhóm đối tượng chính sách như người nghèo và vùng nghèo, nhằm cải thiện chất lượng chi cho đúng nhóm đối tượng này.
Để thúc đẩy trách nhiệm, sự sáng tạo và hiệu quả trong công việc của công chức, viên chức, cần thiết phải thực hiện cải cách tiền lương một cách căn bản trong khu vực nhà nước.
5.3.2.2 Gi5i pháp chính sách huy đGng thu hút nguVn l2c te các nguVn khác
Cần tiếp tục thực hiện chính sách xã hội hóa để thu hút đầu tư từ khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước, dân cư và đầu tư nước ngoài trong các lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, xây dựng cơ sở y tế tư nhân, thư viện, viện bảo tàng và các công trình văn hóa thể thao Việc này sẽ giúp giảm gánh nặng chi tiêu ngân sách nhà nước Đồng thời, thu hút nguồn vốn từ dân cư và tư nhân sẽ góp phần xây dựng các công trình công cộng thông qua các hình thức góp vốn liên doanh, BOT và BT.
Cần cải thiện quản lý và nâng cao tính minh bạch trong việc phân bổ, sử dụng kinh phí từ cộng đồng, doanh nghiệp và người dân cho các chương trình bảo trợ xã hội và cứu trợ khẩn cấp Đối với FDI, cần thay đổi tư duy về thu hút và sử dụng vốn, nghiên cứu chiến lược thu hút và giám sát vốn đầu tư nước ngoài, đồng thời đề ra chính sách phù hợp để loại bỏ các dự án không mong muốn và khuyến khích những dự án có lợi cho xã hội.
