LỜI MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch trong thời gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền kinh tế khi có bất ổn. Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để thay đổi đó chính là đầu tư công. Đầu tư công nếu được thực hiện tốt sẽ là động lực phát triển kinh tế trong giai đoạn chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra. Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tư công tác động đến tăng trưởng kinh tế. Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội của đầu tư công phụ thuộc bởi hiệu quả đầu tư công. ỞViệt Nam đầu tư công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong tổng chi của Ngân sách Nhà nước (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong cùng khu vực thì tỷ trọng này vẫn là cao. Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nước có tác động lớn đến sự phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay còn chưa cao. Theo kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013), đầu tư công ở Việt Nam mới chỉ có tác động đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn mà chưa có chiến lược để tác động trong khoảng thời gian dài. Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tư công, Nợ công và Mức độ bền vững của ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tư công và đánh giá hoạt động đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012. Theo nghiên cứu của CIEM thì hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam chưa cao là do khung pháp lý chưa hoàn thiện và việc phấp cấp đầu tư công ở Việt Nam là chưa hợp lý. Hay theo Vũ Thành Tự Anh (2013), để nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam cần phải đưa ra một quy trình chuẩn. Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả đầu tư công hiện nay ở Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn trải như hiện nay. Tuy có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao hiệu quả đầu tư công. 2 Khoảng trống trong nghiên cứu hiệu quả đầu tư công gắn với các chỉ tiêu liên quan đến hiệu quả về mặt kinh tế, hiệu quả về mặt xã hội và hiệu quả về mặt môi trường. Như vậy, liên quan đến nội dung hiệu quả đầu tư công, có những công trình nghiên cứu trước đây trong và ngoài nước thực hiện rất công phu và là tài liệu tham khảo rất có giá trị. Tuy nhiên, vẫn có những khoảng trống nghiên cứu lớn như: -Chưa có công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý đầu tư công. Các công trình trong nước hoặc nghiên cứu đơn lẻ một nội dung; hoặc có đề cập đến một mảng nhỏ của về tác động xã hội nhưng mới chỉ dừng ở mức độ mô tả thực trạng Việt Nam mà chưa hình thành được cơ sở lý luận thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa các nội dung cũng như vấn đề lý thuyết của từng nội dung thực tiễn được đề cập. Khoảng trống về lý luận của các nghiên cứu trong nước là rất lớn (đặc biệt cơ sở lý luận về tác động của đầu tư công tới môi trường và xã hội), do đó thiếu cơ sở, tiêu chí khoa học khi đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. Các công trình quốc tế đa dạng, phong phú về lý luận và kinh nghiệm thực tiễn ở các nước, rất cần được hệ thống lại và nghiên cứu áp dụng cho Việt Nam. Chính vì thế, cần có một công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về thực trạng hiệu quả đầu tư công hiện nay ở Việt Nam, hệ thống hoá lý luận về cơ chế quản lý đầu tư công, tạo thành khung lý thuyết dung làm cơ sở đánh giá và đưa ra các giải pháp nhằm đổi quản lý đầu tư công góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay. -Đề tài mà tác giả nghiên cứu có những khác biệt với các công trình trên về đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hướng tiếp cận, hướng giải quyết vấn đề…Vì vậy, không có sự trùng lặp với các công trình trên. Hơn nữa, thực tiễn luôn biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới về cơ chế chính sách, cũng như những giải pháp khả thi để hoạt động đầu tư công thực sự góp phần đắc lực trong việc thực hiện mục tiêu về phát triển kinh tế- xã hội thời kỳ mới. Đó cũng là lý do để nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu vấn đề này. 3 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động quản lý đầu tư công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phương thức quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới. Mục tiêu cụ thể: Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tư công trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hướng đến ba mục tiêu sau: -Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công ở các khía cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. -Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. -Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới. -Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới. 3.Câu hỏi nghiên cứu -Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì? -Hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 như thế nào? -Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới rút ra cho Việt Nam điều gì? -Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới? 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu -Đối tượng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tư công. -Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam từ góc độ quản lý. Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam từ 2007-2019. 4 5. Phương pháp nghiên cứu Để hoàn thành được các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và thực hiện các nội dung sau: -Sử dụng phương pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý luận về hiệu quả đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường; và hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công. -Áp dụng phương pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam về tăng cường hiệu quả đầu tư công. -Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tư công lên nền kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. 6. Đóng góp mới của luận án Về mặt lý luận: -Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung thêm nội đầu tư công, trong đó: (i) xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tư và nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công; (ii)Luận án đưa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tư công về mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Các chỉ tiêu này được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý đầu tư công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả đầu tư công tốt). Về mặt thực tiễn: Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam trên những nội dung như sau: (i) Hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tư công ở Việt Nam hiện nay.
Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chính của bài viết là hệ thống hóa lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế trong quản lý đầu tư công, nhằm đánh giá hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 Từ đó, bài viết sẽ đề xuất các giải pháp cải tiến phương thức quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong tương lai.
Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tư công trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hướng đến ba mục tiêu sau:
-Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công ở các khía cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường.
- Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019.
- Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới.
- Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới.
Câu hỏi nghiên cứu
- Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì?
- Hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 như thế nào?
- Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới rút ra cho Việt Nam điều gì?
- Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới?
Phương pháp nghiên cứu
Để hoàn thành được các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và thực hiện các nội dung sau:
Phương pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp và hệ thống hóa lý luận về hiệu quả đầu tư công được áp dụng để đánh giá các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường Qua đó, xây dựng cơ sở lý luận cho các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công.
Áp dụng phương pháp kế thừa và phân tích tổng hợp các kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của nhiều quốc gia trên thế giới, Việt Nam có thể rút ra những bài học quý giá nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công trong nước Những kinh nghiệm này không chỉ giúp tối ưu hóa nguồn lực mà còn cải thiện quy trình quản lý và thực hiện dự án, từ đó thúc đẩy sự phát triển kinh tế bền vững.
- Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tư công lên nền kinh tế của ViệtNam trong giai đoạn 2007-2019.
Đóng góp mới của luận án
Luận án đã hệ thống hóa và bổ sung nội dung về đầu tư công, trong đó xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tư cũng như các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả của đầu tư công.
Luận án đề xuất các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công từ góc độ kinh tế, xã hội và môi trường Những chỉ tiêu này được phát triển dựa trên lý thuyết quản lý đầu tư công và kinh nghiệm từ các quốc gia có hiệu quả đầu tư công cao.
Dựa trên khung phân tích, bài luận này đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam, tập trung vào hai nội dung chính: (i) Đánh giá hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam; (ii) Nhấn mạnh những hạn chế hiện tại của đầu tư công tại Việt Nam.
CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG
TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG
1.1.1 Khái niệm đầu tư công
Theo Keynes (1936), đầu tư công được xem là một công cụ tài chính quan trọng giúp chính phủ điều tiết suy thoái kinh tế Công cụ này không chỉ kích thích tổng cầu mà còn đóng vai trò chất xúc tác trong việc tăng thu nhập cho người dân, từ đó góp phần khôi phục nền kinh tế.
Theo học thuyết của Adam Smith, chính phủ cần đầu tư công, đặc biệt là vào cơ sở hạ tầng kỹ thuật, để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững Chính phủ có trách nhiệm cung cấp hàng hóa công như cầu đường, trong khi khu vực tư nhân không có động lực để cung cấp dịch vụ công Đầu tư công đại diện cho lợi ích của nhân dân, khác với đầu tư tư nhân chỉ tập trung vào lợi ích kinh tế Khu vực công cần quan tâm đến lợi ích tổng thể của cộng đồng, bao gồm lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường Nếu một dự án công mang lại lợi ích xã hội và môi trường nhưng không có lợi ích kinh tế, khu vực công vẫn tiếp tục thực hiện Ngược lại, khu vực tư nhân sẽ không tham gia nếu không có lợi ích kinh tế Do đó, một số hàng hóa và dịch vụ công cần được cung cấp bởi khu vực công để bảo vệ lợi ích cộng đồng, và sự can thiệp của chính phủ là cần thiết để ngăn chặn sự thất bại của thị trường và đảm bảo tăng trưởng kinh tế.
Đầu tư công không chỉ giới hạn ở việc xây dựng cơ sở hạ tầng như đập, kênh tưới, lưới điện, đường bộ và cảng, mà còn bao gồm đầu tư trực tiếp vào sản xuất Cơ sở hạ tầng công cộng được xem là một hình thức đầu tư dài hạn, mang lại lợi ích bền vững và rộng rãi cho cộng đồng.
Chi tiêu công, hay còn gọi là đầu tư công, là các khoản chi tiêu do chính quyền các cấp và các đơn vị quản lý hành chính thực hiện, được kiểm soát và tài trợ bởi chính phủ Những khoản chi này phản ánh giá trị của hàng hóa mà chính phủ mua vào, nhằm cung cấp các dịch vụ công cho xã hội và thực hiện các chức năng của nhà nước (Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài, 2009).
Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012), vốn đầu tư tại Việt Nam bao gồm tất cả các chi tiêu nhằm tăng cường hoặc duy trì tài sản vật chất trong một khoảng thời gian nhất định Những chi tiêu này thường được thực hiện thông qua các dự án đầu tư và các chương trình mục tiêu quốc gia, với mục đích chính là bổ sung tài sản cố định và tài sản lưu động.
Theo Trần Đình Thiên (2012), gia tăng vốn xã hội được xem là đầu tư công, là trách nhiệm của Chính phủ trong việc thực hiện các dự án và chương trình phát triển Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012) định nghĩa đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội Vốn đầu tư công bao gồm nhiều nguồn như ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ và các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), cùng với các khoản vay ưu đãi từ nhà tài trợ nước ngoài và vốn đầu tư từ ngân sách địa phương.
Theo Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013), đầu tư là việc hy sinh nguồn lực hiện tại để thực hiện các hoạt động nhằm đạt được kết quả lớn hơn trong tương lai Nguồn lực có thể bao gồm tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ, trong khi kết quả đạt được có thể là sự gia tăng tài sản tài chính, vật chất và trí tuệ Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, với nhiều nghiên cứu chỉ ra mối quan hệ tích cực giữa cơ sở hạ tầng công cộng chất lượng cao và năng suất lao động.
1.1.2 Nội dung đầu tư công
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình và dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Hoạt động này mang lại nhiều lợi ích, bao gồm lợi ích kinh tế, môi trường và xã hội cho cộng đồng Đây là một chính sách quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của bất kỳ quốc gia nào Đối tượng của đầu tư công bao gồm các chương trình mục tiêu, dự án phát triển hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng và an ninh Nó cũng hỗ trợ cho các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các dự án của cộng đồng dân cư, với nguồn vốn từ ngân sách nhà nước theo quyết định của chính phủ.
Lĩnh vực đầu tư công: (i) Đầu tư chương trình, dự án hạ tầng kinh tế- xã hội;
Đầu tư từ Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và tổ chức chính trị, chính trị - xã hội Bên cạnh đó, đầu tư cũng nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích Hơn nữa, Nhà nước còn tham gia thực hiện các dự án thông qua hình thức đối tác công tư, góp phần phát triển kinh tế bền vững.
Nguồn vốn cho đầu tư công:
Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách gồm vốn đầu tư của ngân sách trung ương cho
Bộ; ngành trung ương; vốn bổ sung các mục tiêu của ngân sách trung ương cho địa phương; vốn đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương
Vốn đầu tư nguồn tư công trái quốc gia là khoản vốn do Nhà nước phát hành trực tiếp cho công chúng thông qua chứng chỉ có kỳ hạn, nhằm mục đích đầu tư vào các dự án phát triển quốc gia.
Vốn đầu tư từ trái phiếu Chính phủ là nguồn tài chính được Bộ Tài chính phát hành nhằm thực hiện các chương trình và dự án quan trọng trên toàn quốc.
Vốn đầu tư từ trái phiếu chính quyền địa phương là khoản vốn có kỳ hạn từ 1 năm trở lên, được phát hành bởi địa phương nhằm mục đích đầu tư vào các dự án quan trọng.
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài bao gồm viện trợ không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi từ Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, cũng như các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia.
Vốn từ nguồn thu để lại cho hoạt động đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước.
1.1.3 Vai trò đầu tư công
Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp dịch vụ công thiết yếu như trường học, bệnh viện và hạ tầng xã hội, đồng thời tạo cơ hội kinh tế cho công chúng và doanh nghiệp thông qua phát triển các công trình hạ tầng kinh tế như sân bay, bến cảng và mạng lưới viễn thông Qua đó, đầu tư công không chỉ xây dựng hạ tầng xã hội và kinh tế mà còn thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, xoá đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội và công bằng xã hội, cùng với việc tăng cường tiềm lực quốc phòng và an ninh Đặc biệt, đối với các nước đang phát triển, đầu tư công là phương thức hiệu quả để khuyến khích các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư và phát triển, nhất là khi các công cụ thị trường trong quản lý rủi ro còn hạn chế.
Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội bằng cách tăng vốn đầu tư, nâng cao năng suất lao động và tạo ra hạ tầng thiết yếu Điều này không chỉ khuyến khích đầu tư từ khu vực tư nhân mà còn nâng cao hiệu quả đầu tư toàn xã hội, góp phần vào tăng trưởng Hơn nữa, đầu tư công còn ảnh hưởng tích cực đến các chỉ tiêu xã hội như tạo việc làm, giảm nghèo và giảm chênh lệch giàu nghèo Những dự án đầu tư công không chỉ tạo ra việc làm cho người lao động mà còn mở ra cơ hội kinh doanh mới, từ đó giảm tỷ lệ thất nghiệp Đồng thời, các khoản đầu tư này cung cấp các yếu tố đầu vào quan trọng như điện, nước và hạ tầng giao thông, giúp người dân tìm kiếm thu nhập và cải thiện đời sống Nguồn vốn cho đầu tư công thường đến từ thuế, được thu từ những người giàu để hỗ trợ phát triển hạ tầng cho các vùng kém phát triển, từ đó giảm bớt chênh lệch giàu nghèo trong xã hội.
HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG
1.2.1 Khái niệm hiệu quả đầu tư công
Hiệu quả đầu tư là khái niệm kinh tế thể hiện mối quan hệ so sánh giữa kết quả kinh tế-xã hội đạt được từ hoạt động đầu tư và chi phí bỏ ra để đạt được những kết quả đó trong một khoảng thời gian nhất định Theo Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013), hiệu quả đầu tư có thể được phân loại dựa trên nhiều khía cạnh khác nhau.
- Theo lĩnh vực hoạt động: Có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật
Hiệu quả đầu tư có tác động rộng rãi, ảnh hưởng đến các dự án, doanh nghiệp, ngành nghề, địa phương và toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
- Theo phạm vi lợi ích: có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội.
Hiệu quả đầu tư công có thể được đánh giá theo hai cách: hiệu quả tuyệt đối, tính bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí, và hiệu quả tương đối, tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí.
Đầu tư công là hình thức đầu tư đặc biệt do nhà nước hoặc chính phủ thực hiện, nhằm mang lại lợi ích cho người dân và toàn xã hội.
Hiệu quả đầu tư công có thể được hiểu là hiệu quả đầu tư toàn xã hội, với mục tiêu mang lại lợi ích lâu dài và bền vững cho sự phát triển kinh tế và xã hội của quốc gia Theo Trần Thị Hoàng Mai (2015), hiệu quả đầu tư công là sự tổng hợp của ba khía cạnh: kinh tế, xã hội và môi trường Trong đó, hiệu quả xã hội của đầu tư công phản ánh tổng thể các lợi ích xã hội từ các dự án đầu tư, được đo lường qua sự chênh lệch giữa nguồn lực mà nhà nước đầu tư và kết quả mang lại cho xã hội.
Hiệu quả đầu tư công được định nghĩa là tỷ lệ giữa mức độ tăng trưởng thực tế của vốn đầu tư công và số tiền chi tiêu, như đã được thảo luận trong các nghiên cứu của Pritchett (2000), Caselli (2005), và Gupta et al (2014) Khái niệm này đã được tích hợp vào các mô hình kinh tế vĩ mô cho các nền kinh tế đang phát triển, như trong các nghiên cứu của Agenor (2014), Araujo và cộng sự (2015), cũng như Berg và các tác giả (2010, 2013); Berg, Yang và Zanna (2015), Buffie và cộng sự.
(2012) và Melina, Yang và Zanna (2015).
Theo IMF (2015), hiệu quả của đầu tư công được xác định bởi mối quan hệ giữa giá trị của nguồn vốn tài chính công và chất lượng, cũng như mức độ bao phủ của cơ sở hạ tầng Mức độ hiệu quả này được đo bằng khoảng cách biên hiệu quả, phản ánh khả năng của các quốc gia trong việc tạo ra đầu ra cao nhất từ nguồn vốn đầu tư công nhất định.
Hiệu quả đầu tư công là mối quan hệ giữa kết quả kinh tế, xã hội đạt được và chi phí bỏ ra trong một thời gian nhất định Không giống như hiệu quả tài chính của đầu tư tư nhân, hiệu quả đầu tư công thường khó lượng hóa do các dự án chủ yếu phục vụ cộng đồng và phát triển kinh tế xã hội Các chủ thể quản lý dự án không trực tiếp đầu tư nhưng chịu trách nhiệm sử dụng vốn, do đó, việc đánh giá hiệu quả cần xem xét các mục tiêu cụ thể của từng dự án Nghiên cứu đã chỉ ra rằng hiệu quả đầu tư công có thể được đo lường qua chi tiêu cho y tế và giáo dục, với mục tiêu phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường và đảm bảo an ninh quốc phòng Khi lợi ích thu được lớn hơn so với chi phí bỏ ra, hoạt động đầu tư công được xem là hiệu quả.
1.2.2 Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công
Hệ số ICOR là tỷ lệ cho thấy chi phí cần thiết để tạo ra một đồng GDP, phản ánh lượng vốn đầu tư công cần thiết để đạt được kết quả này.
Công thức tính ICOR rất đơn giản, nhưng việc xác định các thành phần cấu tạo lại khá phức tạp Yếu tố Y có thể tìm thấy trong số liệu niên giám thống kê, tuy nhiên, thách thức nằm ở việc xác định mức tăng trưởng của vốn sản xuất.
Để tính toán K, trước tiên chúng ta cần hiểu rõ về chỉ tiêu vốn sản xuất Vốn sản xuất đại diện cho giá trị của các tư liệu vật chất tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất và dịch vụ trong nền kinh tế Điều này bao gồm vốn cố định như công xưởng, nhà máy, trụ sở cơ quan, trang thiết bị và cơ sở hạ tầng, cùng với vốn lưu động, bao gồm cả hàng tồn kho và các nguồn vốn đầu tư khác.
Vốn sản xuất được định nghĩa qua khía cạnh hiện vật, phản ánh năng lực sản xuất của một doanh nghiệp Nó chỉ tính đến phần tài sản vật chất, bao gồm những tài sản tích lũy trực tiếp liên quan đến quá trình sản xuất và cung cấp dịch vụ.
K là phần tăng thêm trong năm, được tính bằng số vốn cuối năm trừ đi số vốn đầu năm, hoặc bằng phần đầu tư mới và sửa chữa trừ đi phần giảm trong năm như khấu hao và hư hỏng Việc xác định số vốn cuối năm gặp khó khăn do cần kiểm kê và đánh giá lại tài sản hàng năm, cũng như xác định chính xác số tăng và giảm, đặc biệt là tài sản đưa vào sản xuất hoặc hư hỏng Do đó, người ta thường thay thế K bằng chỉ tiêu vốn đầu tư phát triển, được xem là số vốn tăng lên trong năm và có sẵn trong hệ thống số liệu thống kê hàng năm.
Hệ số ICOR cung cấp cái nhìn tổng quát về hiệu quả của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế, với ICOR cao cho thấy hiệu quả đầu tư thấp Tại các nước phát triển, chỉ số này thường dao động từ 3,5 đến 4, trong khi Ngân hàng Thế giới chỉ ra rằng ICOR 3 là mức đầu tư hiệu quả cho các nước đang phát triển, đảm bảo tăng trưởng bền vững Hệ số ICOR có nhiều ưu điểm, bao gồm: (i) phản ánh số vốn đầu tư công cần thiết để tăng một đơn vị sản lượng; (ii) dự báo quy mô vốn đầu tư công cần thiết để đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế mong muốn; (iii) thể hiện trình độ công nghệ trong sản xuất; và (iv) đánh giá hiệu quả của đầu tư.
Hệ số ICOR có một số nhược điểm đáng lưu ý: (i) chỉ phản ánh ảnh hưởng của yếu tố đầu tư mà không xem xét các yếu tố sản xuất khác tác động đến GDP; (ii) chỉ tính đến đầu tư tài sản hữu hình, không bao gồm tài sản vô hình, do đó không phản ánh đầy đủ ảnh hưởng của đầu tư công đến GDP; (iii) không xem xét yếu tố độ trễ của kết quả và chi phí, cũng như vấn đề tái đầu tư; (iv) là một chỉ số đơn giản hóa, làm cho việc đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội trở nên khó khăn; (v) không xác định rõ nguyên nhân của hiệu quả và phi hiệu quả đầu tư, cũng như không chỉ ra các khu vực có hiệu quả và những nơi chưa đạt hiệu quả.
KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA
1.3.1 Kinh nghiệm đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới
1.3.1.1 Kinh nghiệm đầu tư công ở Hàn Quốc
Diễn biến đầu tư công của Hàn Quốc
Năm 2017, Hàn Quốc đã chi 378.561 tỷ Won cho vốn đầu tư công, với mức tăng trưởng bình quân 7,08% mỗi năm Sau khủng hoảng kinh tế, chính phủ Hàn Quốc đã tăng cường chi đầu tư công nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế Tỷ lệ đầu tư công trung bình chiếm khoảng 21% GDP, trong đó năm 2017 đạt tỷ lệ cao nhất 22,04%, còn năm 2010 là thấp nhất với 19,85% Tuy nhiên, tốc độ phát triển của chi đầu tư công có xu hướng giảm từ năm 2012.
2015, và bắt đầu tăng lên ở những năm 2016, 2017 (hình 3).
Chi đầu tư công Tỷ lệ chi đầu tư công so GDP (%)
Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018
Hình 1.2: Tỷ lệ chi đầu tư công của chính phủ Hàn Quốc so với GDP
Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018
Hình 1.3: Tốc độ phát triển đầu tư công của Hàn Quốc (giá So sánh năm 2010)
Từ năm 2010, Hàn Quốc đã triển khai kế hoạch 5 năm nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế xanh bền vững, cải thiện chất lượng cuộc sống và thực hiện trách nhiệm quốc tế về phát thải carbon thấp Theo số liệu, đầu tư công của Hàn Quốc chủ yếu tập trung vào an sinh xã hội, chiếm 22,2% - 27,8% tổng nguồn vốn, tiếp theo là chi tiêu cho kinh tế (16,8% - 19%) và giáo dục, đào tạo (15% - 16,3%) An ninh quốc phòng cũng được chú trọng với 10% - 11,4% tổng đầu tư Hàn Quốc đặc biệt quan tâm đến đầu tư cơ sở hạ tầng công, đặc biệt là mạng lưới công nghệ thông tin cho chính phủ điện tử, giúp nước này đứng đầu thế giới về Chính phủ điện tử vào năm 2010 và xếp thứ 3 vào năm 2016.
Cơ sở hạ tầng dịch vụ công Quốc phòng
Giáo dục đào tạo Sức khỏe
An sinh xã hội Dịch vụ kinh tế Ngành khác
Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018
Hình 1.4: Chi đầu tư công của Hàn Quốc phân theo từng lĩnh vực (%)
Thẩm định dự án chính thức là một quy trình quan trọng trong phát triển dự án, yêu cầu sự chấp thuận cần thiết để tiến triển qua các giai đoạn cụ thể Các dự án được đánh giá bằng các kỹ thuật phù hợp và có hướng dẫn rõ ràng, bao gồm cả các dự án hợp tác công tư (PPP) Đánh giá độc lập về thẩm định dự án đầu tư công được thực hiện bởi Viện Phát triển Hàn Quốc, đảm bảo tính chính xác và minh bạch trong quy trình.
Viện Phát triển Kinh tế Hàn Quốc (KDI), được thành lập vào năm 1971, đã khẳng định vị thế là cơ quan tư duy hàng đầu của Hàn Quốc và đóng góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế cũng như xã hội của đất nước.
Kể từ năm 1999, KDI đã đảm nhiệm việc chuẩn bị các nghiên cứu tiền khả thi cho các dự án đầu tư xã hội Năm 2000, Trung tâm quản lý đầu tư công - PIMA được thành lập dưới sự quản lý của KDI, và đến năm 2005, trung tâm này được đổi tên thành Trung tâm Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư PIMAC PIMAC có ba chức năng chính: nghiên cứu và tư vấn đánh giá các dự án tiền khả thi, hỗ trợ các cơ quan chính phủ trong quản lý dự án, và xúc tiến thị trường đầu tư PPP trong nước Những hoạt động này đã góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công tại Hàn Quốc.
Lựa chọn dự án và ngân sách tại Hàn Quốc được thực hiện bởi cơ quan PIMAC, đơn vị độc lập đánh giá các dự án tiền khả thi Bộ Chiến lược và Tài chính sẽ thẩm định và quyết định việc loại bỏ hoặc thực hiện dự án Chỉ những dự án được đánh giá kỹ lưỡng và xem xét độc lập mới đủ điều kiện nhận tài trợ từ ngân sách Sau khi thẩm định, các báo cáo nghiên cứu khả thi sẽ được trình lên Quốc hội Hàn Quốc để xem xét và quyết định.
Vào năm 2019, việc công khai minh bạch và thực hiện kiểm tra chéo trong đánh giá các dự án đầu tư công đã giúp Hàn Quốc quản lý hiệu quả nguồn vốn đầu tư công.
Từ năm 1999 đến 2014, Hàn Quốc đã nâng cao hiệu quả tài khóa nhờ vào việc thành lập KDI và PIMAC, với 60% dự án khả thi bị ngăn không phê duyệt do không cần thiết hoặc không khẩn cấp Qua việc đánh giá độc lập các dự án tiền khả thi, tổng số tiền tiết kiệm đạt được lên tới 120 nghìn tỷ won Cụ thể, trong số 382 dự án tiền khả thi về đường bộ và đường sắt, KDI và PIMAC xác định 215 dự án, tương đương 56,82%, là khả thi Tổng số tiền tiết kiệm từ năm 1999 đến 2014 đạt 89,5189 tỷ won, trong đó 6.851 tỷ won tiết kiệm nhờ đề xuất giải pháp thay thế và 82.668 tỷ won từ việc hủy bỏ các dự án không khả thi.
Triển khai dự án tập trung vào quản lý tổng chi phí trong suốt vòng đời của dự án, với vai trò và trách nhiệm rõ ràng Hệ thống kế toán ghi lại tổng chi phí và chi phí hàng năm, đồng thời cung cấp báo cáo tài chính định kỳ Tất cả quy trình này được giám sát bởi một bộ phận phụ trách cơ quan thực hiện và cơ quan tài chính trung ương Đặc biệt, có cơ chế đánh giá lại tính cần thiết của dự án khi có thay đổi về chi phí, tiến độ hoặc lợi ích dự kiến; tại Hàn Quốc, dự án phải thẩm định lại nếu chi phí thực tế tăng trên 20% Cuối cùng, giám đốc điều hành có vai trò hạn chế trong việc xem xét tài sản hoàn thành, và các dự án đầu tư phải trải qua kiểm toán từ tổ chức kiểm toán tối cao, bao gồm cả kiểm tra giá trị.
1.3.1.2 Kinh nghiệm đầu tư công ở Nhật Bản
Diễn biến đầu tư công của Nhật Bản
Năm 2016, chi đầu tư công của Nhật Bản đạt 90.722 tỷ Yên, với tốc độ tăng trưởng trung bình 1,01%/năm (World Bank, 2018) Tỷ lệ đầu tư công trong giai đoạn 2011 – 2014 cao hơn so với giai đoạn 2010 trở về trước và giai đoạn 2015 – 2016 Tuy nhiên, từ năm 2012 đến 2016, tỷ trọng vốn đầu tư công so với tổng GDP của Nhật Bản có xu hướng giảm dần.
2010 – 2016, đầu tư công chiếm khoảng 17,8% GDP cả nước (hình 5).
2010 2011 2012 Đầu tư công (tỷ Yên)
Tỷ trọng Đầu tư công/GDP (%)
Nguồn: World Bank, 2018 và tính toán của tác giả
Hình 1.5: Vốn đầu tư công của Nhật Bản qua các năm
Cơ sở hạ tầng dịch vụ công Giáo dục đào tạo
An ninh quốc phòng Sức khỏe
Nhà ở và tiện ích cộng đồng Nguồn: World Bank, 2018
Hình 1.6: Cơ cấu chi đầu tư công của Nhật Bản phân theo lĩnh vực
Chi tiêu công của chính phủ Nhật Bản chủ yếu được phân bổ vào lĩnh vực an sinh xã hội, chiếm từ 46-47% tổng mức đầu tư công Lĩnh vực chăm sóc sức khỏe đứng thứ hai với khoảng 21%, tiếp theo là đầu tư cho các dịch vụ phát triển kinh tế chiếm 8,6% Đầu tư cho giáo dục chiếm khoảng 8,1%, trong khi cơ sở hạ tầng dịch vụ công chiếm 5,5% Phần còn lại được dành cho an ninh quốc phòng và các lĩnh vực khác.
Theo OECD (2016), phần lớn các khoản đầu tư địa phương tại Nhật Bản tập trung vào các lĩnh vực kinh tế như giao thông, thương mại, lao động, công nghiệp và nông nghiệp Chính quyền địa phương chủ yếu chịu trách nhiệm về cơ sở hạ tầng như đường, cầu và bến cảng Các lĩnh vực đầu tư quan trọng khác bao gồm bảo vệ môi trường, giáo dục và nhà ở Tuy nhiên, đầu tư vào chăm sóc sức khỏe và bảo vệ xã hội vẫn rất hạn chế, chủ yếu do chính quyền trung ương đảm nhận.
Hiệu quả quản lý đầu tư công của Nhật Bản
Năm 2010, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai chiến lược quản lý tài khóa nhằm củng cố tình hình tài chính và tăng cường hiệu quả đầu tư công, đồng thời giảm áp lực lên ngân sách nhà nước Chính phủ đã thực hiện quản lý chặt chẽ ngân sách trung ương và địa phương, dẫn đến việc tổng thâm hụt ngân sách của Nhật Bản đã giảm một nửa vào năm 2015 so với năm 2010 (theo Hà Thị Tuyết Minh, 2019).
Các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện nay áp dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để đánh giá hiệu quả của các dự án đầu tư công Trước đây, Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông Nhật Bản thực hiện các phương pháp thẩm định khác nhau cho các dự án đường bộ và không công bố chi tiết Tuy nhiên, từ năm 1998, Nhật Bản đã công khai phương pháp thẩm định cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, nhằm tăng cường tính minh bạch trong quá trình đánh giá.
Hướng dẫn thẩm định dự án đầu tư công của Bộ Xây dựng đã được ban hành, bao gồm các chỉ dẫn chi tiết cho lĩnh vực đường bộ và đường nội đô Phương pháp thẩm định này được thống nhất nhằm đảm bảo lựa chọn những dự án chất lượng, đặc biệt trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và quy mô lớn của các dự án hạ tầng.
Các hoạt động thực tiễn thúc đẩy hiệu quả quản lý đầu tư công của Nhật Bản (theo OECD, 2016):
