Phương pháp tiếp cận trong rà soát pháp luật và đưa ra khuyến nghị
Rà soát pháp luật để khuyến nghị xây dựng luật mới là nhiệm vụ phức tạp, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam tái cấu trúc nền kinh tế, bao gồm quản trị doanh nghiệp nhà nước, đầu tư công và vốn nhà nước Để đảm bảo tư vấn phù hợp với yêu cầu thực tiễn, Unicon áp dụng các phương pháp tiếp cận hiệu quả trong quá trình triển khai công việc.
Phân tích và đánh giá pháp luật cần dựa trên sự hiểu biết về các định hướng chính sách cơ bản trong các hoạt động cải cách của Chính phủ Việt Nam Đặc biệt, cần chú trọng đến các chính sách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và tăng cường giám sát nhà nước đối với đầu tư công và đầu tư vốn nhà nước.
Mọi đề xuất đổi mới về nhận thức, cơ chế và pháp luật cần phải dựa trên bối cảnh thực tế hiện tại, xác định rõ các thuận lợi và khó khăn, đồng thời dự báo không gian và thời gian cho việc triển khai các chính sách và quy định pháp luật mới.
Kể từ tháng 07 năm 2012, nhiều nội dung mới đã được thông qua liên quan đến khuôn khổ pháp lý, bao gồm Quyết định số 929/QD-TTg của Thủ tướng Chính phủ Hà Nội ngày 17/7/2012 và Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ban hành ngày 15/11/2012, có hiệu lực từ ngày 30/12/2012.
Khuyến nghị xây dựng các văn bản luật mới cần đảm bảo tính hệ thống, coi chúng là phần cấu thành của khung pháp luật chung Điều này bao gồm việc xem xét sự tương thích với các quy định hiện hành và đánh giá tác động cụ thể đến các văn bản pháp luật khác.
Sản phẩm tri thức của UNICON đảm bảo tính độc lập và dựa trên các tiêu chuẩn quốc tế, đồng thời linh hoạt trong việc đưa ra các đề xuất sáng tạo nhằm nâng cao năng lực quản trị nhà nước và doanh nghiệp tại Việt Nam.
Đánh giá hiện trạng
Hiện trạng khung pháp luật về đầu tư và doanh nghiệp
Vào năm 2005, việc ban hành Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp đã thiết lập các quy tắc chung cho quản lý đầu tư và doanh nghiệp tại Việt Nam, không phân biệt giữa đầu tư trong nước và nước ngoài, cũng như giữa khu vực tư nhân và nhà nước Hai đạo luật này nhằm thực hiện cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ Chức Thương Mại Thế Giới (WTO), tạo ra một sân chơi bình đẳng cho tất cả doanh nghiệp Những thành tựu chính sách đạt được bao gồm việc nới lỏng thủ tục cấp phép đầu tư và phân cấp rõ ràng giữa trung ương và địa phương, đồng thời khẳng định nguyên tắc ứng xử pháp lý bình đẳng, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình hội nhập quốc tế.
5 Dự thảo Luật Đầu tư công được tham khảo từ trang mạng của Quôc hội: www.duthaoonline@quochoi.vn
Việc giảm thiểu vai trò độc quyền của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong nền kinh tế hiện đại đã làm giảm hình ảnh của DNNN như một lĩnh vực độc lập và thống trị, đồng thời cũng hạn chế trách nhiệm pháp lý của Nhà nước đối với hoạt động của DNNN, vốn trước đây được coi là "vô hạn".
Từ góc độ lập pháp, nhiều vấn đề nguyên tắc chưa được đề cập hoặc xử lý thành công trong việc giải quyết các vấn đề tồn tại và xây dựng khung pháp lý cho nền kinh tế thị trường.
Mối quan hệ giữa Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp cần được làm rõ, đặc biệt là sự phân biệt giữa hai lĩnh vực “đầu tư” và “doanh nghiệp” Các câu hỏi quan trọng như “Ai là nhà đầu tư?” và “Đầu tư hay thành lập doanh nghiệp cái nào có trước?” vẫn chưa được giải đáp một cách rõ ràng và thỏa đáng.
Bình đẳng hóa các thủ tục đăng ký và cấp phép đầu tư thông qua một Luật đầu tư chung có thể hợp lý trong quản lý nhà nước đối với các dự án cụ thể Tuy nhiên, việc này không thể áp dụng cho các nguồn vốn đầu tư, vì vốn đầu tư nhà nước là nguồn lực đặc biệt được hình thành từ tiền thuế của người dân và tài sản quốc gia Do đó, cần có cơ chế kiểm soát riêng biệt và đặc thù cho nguồn vốn này.
Luật Đầu tư hiện chưa phân định rõ ràng các khái niệm như “đầu tư công” theo Luật Ngân sách, đầu tư của Nhà nước từ nguồn vốn ngoài ngân sách, cũng như đầu tư trực tiếp vào doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và đầu tư của Nhà nước thông qua các chủ thể quản lý khác.
Việc bãi bỏ Luật Doanh nghiệp nhà nước để áp dụng Luật Doanh nghiệp chung đã không xem xét các đặc thù trong quản trị vốn nhà nước tại doanh nghiệp Điều này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh hiện tại khi số lượng doanh nghiệp nhà nước vẫn còn lớn và khối lượng vốn mà các doanh nghiệp này đang nắm giữ là rất đáng kể.
Tình trạng này dẫn đến sự rối rắm trong việc phân định giữa "Nhà đầu tư" (người bỏ vốn vào dự án) và "Doanh nghiệp" (chủ thể sở hữu và thực hiện dự án) Đồng thời, nó cũng gây ra sự trở lại trong việc thực thi pháp luật liên quan đến chính sách phân biệt đối xử giữa đầu tư nước ngoài, yêu cầu phải có dự án để thành lập doanh nghiệp, và đầu tư trong nước, nơi doanh nghiệp có thể được thành lập mà không cần dự án đầu tư.
7 Chương VII Luật Đầu tư về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước cõ nội dung chung chung và sơ sài không đáp ứng đòi hỏi này
Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế, chiếm tỷ trọng cao trong GDP và ngân sách nhà nước Sự hiện diện của các DNNN ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế tổng thể.
Luật Doanh nghiệp đã được cải tiến so với các luật trước đó, nhưng vẫn chỉ tập trung vào các khía cạnh hình thức như thủ tục thành lập và cơ cấu tổ chức Điều này cho thấy luật chưa đạt được các tiêu chuẩn pháp lý chuyên nghiệp cần thiết cho quản trị hiệu quả và giám sát từ cổ đông, Nhà nước và xã hội.
Các khiếm khuyết trong hai đạo Luật liên quan đến đầu tư vốn nhà nước và quản trị DNNN đã dẫn đến việc mặc dù từ tháng 7/2010, các DNNN phải đăng ký pháp nhân theo Luật Doanh nghiệp, nhưng nhiều quy định dưới luật vẫn tiếp tục được ban hành và duy trì hiệu lực Điều này gây ra sự chồng chéo và mâu thuẫn với Luật Doanh nghiệp, làm cho quy trình ban hành và thi hành trở nên khó kiểm soát và giám sát bởi các cơ quan như Quốc hội và Ủy ban thường vụ quốc hội.
Việc chuyển đổi các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) sang các loại hình doanh nghiệp khác là một nhiệm vụ quan trọng và kéo dài đối với quốc gia, đòi hỏi sự điều chỉnh bằng các đạo luật do Quốc hội ban hành Điều này khác với các văn bản dưới luật mang tính điều hành của Chính phủ, như luật về cổ phần hóa DNNN hay tư nhân hóa tài sản nhà nước.
Tóm lại, từ góc độ khung pháp luật hiện hành, có thể nhận diện những bất cập và "khoảng trống" trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Mục tiêu luật hóa hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực này cho thấy rằng những "khoảng trống" đó còn lớn hơn, đặc biệt khi xem xét hiệu quả tổng thể của hệ thống pháp luật trong việc đảm bảo khả năng thực thi các chính sách cải cách của Nhà nước.
Hiệu quả và các hệ quả về thực thi chính sách đổi mới DNNN
Trong gần 60 năm qua, quá trình xây dựng, phát triển và cải cách doanh nghiệp nhà nước (DNNN) ở Việt Nam chủ yếu được thực hiện thông qua các công cụ pháp lý do Chính phủ ban hành, mà chưa có luật do Quốc Hội thông qua Việc luật hóa lĩnh vực DNNN chỉ bắt đầu diễn ra vào năm 1995 với sự ra đời của Luật DNNN.
Năm 2005, Việt Nam đã ban hành Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp, nhưng vẫn chưa có Luật Đầu tư công và Luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước Hiện nay, Quốc hội đang yêu cầu xây dựng hai luật mới để quản lý đầu tư công và vốn nhà nước trong sản xuất - kinh doanh, điều này cho thấy sự nhận thức chung về việc quản lý hiệu quả nguồn lực nhà nước Theo Hiến pháp năm 1992, doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước thuộc sở hữu toàn dân, nhưng việc quản lý và giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân địa phương vẫn chưa hiệu quả, dẫn đến sự bất hợp lý trong quản lý.
DNNN chưa thực sự đóng vai trò chủ đạo trong việc dẫn dắt nền kinh tế như kỳ vọng, mà ngược lại, thể hiện hiệu quả kinh tế kém Điều này dẫn đến lãng phí nguồn vốn ngân sách và tài nguyên quốc gia, đồng thời gây thất thoát tài sản nhà nước qua các dự án đầu tư cụ thể.
Việt Nam đã có lộ trình 12 năm kể từ khi gia nhập WTO vào năm 2007 để chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, nhưng thực tế cho thấy số lượng doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn không giảm theo kế hoạch cổ phần hóa Các tập đoàn kinh tế nhà nước tiếp tục mở rộng quy mô và duy trì vị thế độc quyền, dẫn đến việc Nhà nước phải can thiệp bằng các biện pháp quản lý kinh tế hành chính và điều chỉnh giá cả, trái với nguyên tắc của thị trường.
Tám tập đoàn kinh tế nhà nước đang chiếm ưu thế và thao túng thị trường trong một số lĩnh vực quan trọng, dẫn đến việc Luật Cạnh tranh do Quốc hội ban hành trở nên không hiệu quả.
Khung pháp luật hiện hành về quản trị doanh nghiệp nhà nước (DNNN) không cung cấp tiêu chuẩn và công cụ đánh giá hiệu quả đầu tư vốn nhà nước, dẫn đến sự thiếu công khai và minh bạch trong thông tin hoạt động và quản trị Quy trình đầu tư vốn và bổ nhiệm lãnh đạo doanh nghiệp vẫn chưa rõ ràng, điều này đã được chứng minh qua việc quản lý Vinashin và Vinalines, khi những lỗ hổng trong giám sát đầu tư đã gây ra thua lỗ nghiêm trọng.
Việc bổ nhiệm lãnh đạo chủ chốt trong các tập đoàn, tổng công ty và doanh nghiệp nhà nước hiện nay thiếu tính công khai và minh bạch, không có thời hạn rõ ràng và không gắn liền với các mục tiêu phát triển của doanh nghiệp Ngoài ra, chưa có quy định pháp luật cụ thể nào về quy trình và tiêu chuẩn bổ nhiệm, điều này gây ra nhiều bất cập trong quản lý.
Các cơ quan nhà nước tiếp tục can thiệp hành chính vào hoạt động của DNNN nhưng không chịu trách nhiệm về những can thiệp đó
Dựa trên việc xem xét khung pháp lý hiện hành về đầu tư và doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp nhà nước (DNNN), Unicon đã nhận diện một số xu hướng "bất lợi" trong tư duy chính sách hiện tại.
Xu hướng hiện nay đang chú trọng vào việc đầu tư hơn là phát triển doanh nghiệp, dẫn đến việc các nhà đầu tư chỉ tập trung vào việc rót vốn vào nhiều dự án lớn mà không chú ý đến việc xây dựng và phát triển doanh nghiệp - đơn vị quản lý trực tiếp các dự án đó.
Nhà nước mong muốn duy trì ảnh hưởng mạnh mẽ và khả năng can thiệp vào nền kinh tế để đảm bảo thực thi các mục tiêu chính trị trong quá trình chuyển đổi Tuy nhiên, việc không nhận thức đúng vị thế của mình trong nền kinh tế thị trường đã dẫn đến việc tự hạn chế khả năng can thiệp, chủ yếu thông qua việc sử dụng quá mức các doanh nghiệp nhà nước.
Việc phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước theo Nghị định 101 diễn ra một cách vội vã và khiên cưỡng, tạo ra hiện tượng “phá rào” đối với khuôn khổ Luật Doanh nghiệp.
Theo 10 Unicon, Chính phủ có quyền lựa chọn các hình thức và công cụ đầu tư khác nhau để đạt được các mục tiêu cụ thể, không cần quá nhấn mạnh vào vai trò của doanh nghiệp nhà nước như hiện nay Các hình thức đầu tư có thể bao gồm thị trường chứng khoán, giao dịch mua bán, sáp nhập doanh nghiệp (M&A) và hình thức đối tác công tư (PPP).
Các cơ quan chức năng của Chính phủ cần phân biệt rõ ràng giữa hai tầng quản trị giám sát và điều hành trong quản lý đầu tư vốn nhà nước và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Việc này giúp phân loại năng lực quản trị giữa "quản trị công" và "điều hành doanh nghiệp", từ đó bố trí nhân sự phù hợp và xác định cách thức quản lý DNNN một cách hiệu quả.
Theo Unicon, vấn đề then chốt trong định hướng chính sách và tư duy cải cách DNNN tại Việt Nam là cần phân biệt rõ ràng giữa đầu tư vốn nhà nước và DNNN Hai lĩnh vực này yêu cầu những cách tiếp cận chính sách khác nhau, đồng thời cần áp dụng các chế định pháp luật tương ứng để đảm bảo hiệu quả.
Quan điểm và nhận thức chung
Mục tiêu DNNN
Tại Đề án tái cơ cấu, mục tiêu duy trì và phát triển DNNN tại Việt Nam đã được xác định bao gồm:
- Thứ nhất, thực hiện điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô;
Chính phủ Singapore quan niệm rằng "quản trị công" đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cần người tin cậy từ bộ máy nhà nước, trong khi "điều hành doanh nghiệp" cần người giỏi từ khu vực tư nhân Tập đoàn Temasek, mặc dù sở hữu đa số cổ phần trong nhiều doanh nghiệp, thường không tham gia trực tiếp vào quản trị mà chỉ đóng vai trò giám sát với tư cách cổ đông Là nhà đầu tư lớn nhất trên thị trường, Temasek chủ yếu thực hiện vai trò chiến lược trong việc điều tiết và giám sát danh mục đầu tư, chỉ đầu tư vào những lĩnh vực có hiệu quả kinh tế cao, từ đó giảm gánh nặng quản trị doanh nghiệp.
Nhiều quốc gia phân chia rõ ràng giữa "luật công", điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà nước như luật hành chính, và "luật tư", điều chỉnh các mối quan hệ bình đẳng giữa tổ chức và công dân, bao gồm luật dân sự, luật công ty và luật thương mại.
- Thứ hai, tăng sức cạnh tranh và đầu tư kinh doanh sinh lời; và
- Thứ ba, bảo đảm cung cấp dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, an ninh công cộng và quốc phòng
Lô-gíc của ba mục tiêu của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cần được làm rõ, bao gồm việc xác định liệu đó là mục tiêu chung cho tất cả DNNN hay mỗi DNNN sẽ đảm nhiệm mục tiêu cụ thể nào Cần làm rõ các mục tiêu này có được thực hiện đồng thời hay có sự ưu tiên khác nhau, trong đó cần xác định mục tiêu nào là chủ yếu và có tính ổn định lâu dài Ngoài ra, cần xác định phương thức thực hiện mỗi mục tiêu, ví dụ như cách thức mà một DNNN có thể trở thành công cụ điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô trong khi vẫn phải đảm bảo lợi nhuận kinh doanh.
Theo Đề án tái cơ cấu, DNNN sẽ được phân loại dựa trên quy mô và lĩnh vực hoạt động, không chỉ dựa vào ba mục tiêu trước đó Một số lĩnh vực sẽ thuộc độc quyền nhà nước như xuất bản, bảo đảm an toàn giao thông và in đúc tiền, nhưng không phải là độc quyền doanh nghiệp Đồng thời, việc duy trì năng lực cạnh tranh để đảm bảo hiệu quả kinh doanh và sinh lời cũng được coi trọng và nhấn mạnh.
Unicon nhấn mạnh rằng, DNNN cần nhận thức rõ ràng về quy luật cạnh tranh để tồn tại và sinh lời Hai mục tiêu bổ sung mà Nhà nước giao cho DNNN sẽ được coi là nhiệm vụ phụ, và việc thực hiện nhiệm vụ này phải tuân thủ pháp luật, đảm bảo nguyên tắc công bằng và minh bạch Nếu hoạt động kinh doanh và khả năng cạnh tranh của DNNN bị ảnh hưởng tiêu cực, Nhà nước sẽ cung cấp hỗ trợ và bù đắp thích hợp.
Tư cách chủ thể Nhà nước
Nội dung của Mục này xác định Nhà nước là ai và ai là chủ sở hữu của DNNN ?
Unicon nhận thấy rằng chưa có lý thuyết nào về việc sử dụng doanh nghiệp nhà nước (DNNN) như một công cụ để đạt được mục tiêu phát triển Mặc dù DNNN ở Việt Nam giữ vai trò quan trọng, nhưng tình hình kinh tế vĩ mô lại đang gặp bất ổn và mất cân đối nghiêm trọng.
Nhà nước cam kết không hỗ trợ doanh nghiệp nhà nước (DNNN) một cách vô nguyên tắc, đồng thời DNNN cần tự chịu trách nhiệm về hiệu quả kinh doanh của mình, không thể lấy nhiệm vụ chính trị được giao làm lý do cho tình trạng thua lỗ hoặc hoạt động kém hiệu quả.
Theo Điều 17 của Hiến pháp năm 1992, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp và công trình thuộc nhiều lĩnh vực đều thuộc sở hữu toàn dân Tuy nhiên, do "toàn dân" không phải là một chủ thể pháp lý xác định, Luật Doanh nghiệp quy định rằng cổ phần sở hữu nhà nước là cổ phần được thanh toán bằng nguồn vốn ngân sách và các nguồn vốn khác của Nhà nước, do cơ quan nhà nước hoặc tổ chức kinh tế làm đại diện Định nghĩa về doanh nghiệp nhà nước cũng được nêu rõ trong Luật Doanh nghiệp, theo đó doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.
Từ các cơ sở pháp lý có tính nền tảng nói trên cho thấy rằng:
Nhà nước không sở hữu toàn bộ doanh nghiệp nhà nước (DNNN), mà chỉ là chủ sở hữu phần vốn điều lệ hoặc cổ phần mà Nhà nước đã đóng góp vào doanh nghiệp đó.
Nhà nước không phải là chủ sở hữu thực chất của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), mà chỉ đóng vai trò là người đại diện cho quyền sở hữu toàn dân đối với vốn và tài sản đầu tư vào DNNN.
Theo Luật Doanh nghiệp, trừ doanh nghiệp tư nhân và công ty hợp danh, hai loại hình doanh nghiệp đối vốn là Công ty TNHH và công ty cổ phần không có khái niệm chủ sở hữu doanh nghiệp, mà chỉ có chủ sở hữu phần góp vốn điều lệ hoặc cổ phần.
Theo Unicon, mặc dù Nhà nước là chủ sở hữu phần vốn góp của doanh nghiệp, nhưng Luật Doanh nghiệp chưa làm rõ quyền sở hữu của nhà đầu tư trước và sau khi góp vốn Về mặt pháp lý, sau khi góp vốn, phần vốn đó trở thành tài sản của doanh nghiệp, và thành viên công ty chỉ còn sở hữu các quyền và lợi ích tương ứng với tỷ lệ góp vốn của mình.
Theo 15 luật công ty của các quốc gia, cổ đông chỉ sở hữu các quyền và lợi ích tương ứng với tỷ lệ vốn góp của mình Điều này được xác định thông qua tư cách thành viên trong công ty TNHH hoặc việc nắm giữ cổ phiếu trong công ty cổ phần.
Câu hỏi về tư cách "Người đại diện chủ sở hữu toàn dân" của Nhà nước đã được quy định khác nhau trong các văn bản như Nghị định 09, Nghị định 99 và Quyết định 992/TTg Tuy nhiên, theo Điều 4 của Nghị định 99 ban hành ngày 15/11/2012, Chính phủ là cơ quan nhà nước duy nhất có tư cách đại diện cho Nhà nước đối với các phần vốn góp vào doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Điều 4 cũng quy định rằng Chính phủ có thể ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ trong việc thực hiện chức năng này.
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có quyền giao toàn bộ hoặc một phần quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước cho Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty, hoặc Người đại diện, cùng với các trách nhiệm và nghĩa vụ cụ thể liên quan.
Từ góc độ thẩm quyền lập pháp, Nghị định chỉ đề cập đến các vấn đề liên quan đến Chính phủ, trong khi Hiến pháp và luật có thể điều chỉnh tất cả các cơ quan nhà nước, bao gồm Quốc hội Khi xây dựng Hiến pháp, cần xem xét khả năng xác định lại các khái niệm như Đại diện của chủ sở hữu toàn dân và Chủ sở hữu nhà nước Đối với DNNN, Chính phủ, với vai trò là cơ quan hành pháp, thực hiện chính sách và pháp luật, sẽ hợp lý khi đảm nhận vai trò Người đại diện chủ sở hữu nhà nước Quốc hội, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan lập pháp, sẽ đại diện cho toàn thể nhân dân.
Người đại diện chủ sở hữu toàn dân, hay còn gọi là Chủ sở hữu nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc giám sát hoạt động của người đại diện chủ sở hữu nhà nước, là Chính phủ Theo Nghị định 99, Chính phủ có thể chỉ định các cơ quan và cá nhân khác để thực hiện quyền và trách nhiệm của người chủ sở hữu, nhưng vẫn đảm bảo sự giám sát và quản lý chặt chẽ.
Theo Luật Đất đai hiện hành, "Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân" về đất đai, nhưng vấn đề chưa được làm rõ là ai thực sự là "Nhà nước".
17 Có thể được gọi là “Người thực hiện nhiệm vụ của Đại diện chủ sở hữu nhà nước”
23 đảm là người chịu trách nhiệm cuối cùng trước Quốc hội liên quan đến các phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp.
Khái niệm “Vốn nhà nước”
Vốn nhà nước được thảo luận chủ yếu để phân biệt giữa vốn như một đầu vào cho mọi quá trình kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp và tài sản cùng các quyền tài sản theo quy định của Bộ Luật Dân sự.
Cả Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp quy định rằng nhà đầu tư có thể góp vốn vào dự án hoặc doanh nghiệp thông qua tiền, tài sản và quyền tài sản như quyền sử dụng đất và quyền sở hữu trí tuệ Tất cả nguồn vốn góp vào doanh nghiệp phải được quy thành tiền và ghi nhận trong sổ sách tài chính Đặc biệt, khi Nhà nước góp vốn bằng quyền tài sản, giá trị này sẽ được quy đổi thành tiền để xác định tỷ lệ sở hữu theo vốn điều lệ Tuy nhiên, khi giá trị quyền tài sản tăng lên, tỷ lệ sở hữu của Nhà nước không thay đổi Việc quy đổi “vốn nhà nước” thành tiền giúp DNNN tăng tính tự chủ và sự tự tin của ban lãnh đạo trong việc quản lý tài sản trong kinh doanh.
Theo Điều 3, Điểm 10 của Luật Đầu tư, "vốn nhà nước" được định nghĩa bao gồm cả vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước tại các dự án Việc xâm hại hoặc làm thất thoát tài sản nhà nước là vấn đề nghiêm trọng cần được chú ý.
Nhóm tư vấn nhấn mạnh rằng các vấn đề bảo vệ tài sản nhà nước khỏi các hành vi xâm hại cố ý, như tham nhũng và "cố ý làm trái" của ban lãnh đạo, quản lý doanh nghiệp nhà nước, cần được xem xét như một phạm trù độc lập Điều này đòi hỏi phải có các đạo luật và cơ chế riêng biệt để xử lý, chẳng hạn như Luật Chống tham nhũng và Bộ Luật hình sự.
Theo "logic đầu tư", cần phân biệt rõ giữa "góp vốn điều lệ" để xác lập quyền sở hữu và các hình thức đầu tư vốn khác từ góc độ doanh nghiệp.
Một vấn đề quan trọng cần làm rõ là liệu phần vốn mà doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đầu tư vào một doanh nghiệp khác, theo mô hình công ty “mẹ-con-cháu”, có được xem là “vốn nhà nước” hay không.
Theo quy định tại Nghị định 09, khi một doanh nghiệp nhà nước (DNNN) sử dụng vốn của mình để đầu tư vào doanh nghiệp khác, phần vốn này vẫn được coi là "vốn nhà nước" Tuy nhiên, từ góc độ doanh nghiệp, Nhà nước chỉ là chủ sở hữu phần vốn góp ban đầu Đối với các doanh nghiệp khác mà DNNN đã góp vốn hoặc thành lập sau đó, chủ sở hữu của phần vốn này phải là DNNN, với tư cách là pháp nhân độc lập, chứ không phải là Nhà nước Do đó, phần vốn góp vào doanh nghiệp khác đã trở thành vốn của DNNN, không còn là vốn nhà nước nữa.
Hình thức đầu tư
Hiện nay, Nhà nước có thể đầu tư vào DNNN theo cả ba luật như sau:
Luật Đầu tư năm 2005 xác định đầu tư là hoạt động sử dụng vốn và tài sản để tạo ra tài sản theo quy định pháp luật Đầu tư có hai hình thức chính: đầu tư trực tiếp, nơi nhà đầu tư tham gia quản lý, và đầu tư gián tiếp, không tham gia quản lý Điều này cho thấy rằng các phương thức đầu tư mà nhà đầu tư có thể thực hiện là rất đa dạng và không bị giới hạn.
Xem xét thực tế theo góc nhìn như vậy, Nhà nước đang đầu tư vào DNNN bằng các hoạt động cụ thể như sau:
Sử dụng một phần ngân sách để cấp vốn điều lệ cho doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có thể thực hiện thông qua việc thành lập mới hoặc bổ sung vốn điều lệ cho các doanh nghiệp hiện có.
Giao tài sản và quyền tài sản, như quyền sử dụng đất, quyền khai thác tài nguyên, và cơ sở hạ tầng kỹ thuật, cho doanh nghiệp nhà nước (DNNN) sẽ được tính vào vốn điều lệ ban đầu khi thành lập hoặc thông qua các dự án do DNNN thực hiện.
Chính sách cho vay và tài trợ bao gồm các biện pháp như yêu cầu ngân hàng thương mại cung cấp vốn cho doanh nghiệp nhà nước (DNNN) một cách bắt buộc, hỗ trợ tài chính từ Ngân hàng và Quỹ đầu tư phát triển với lãi suất ưu đãi Ngoài ra, còn có bảo lãnh nhà nước cho các khoản vay thương mại, yêu cầu ngân hàng thương mại thực hiện khoanh nợ, giãn nợ hoặc xóa nợ, cùng với việc giảm thuế và miễn thuế cho doanh nghiệp, nhằm hỗ trợ tài chính và giảm gánh nặng nợ nần cho các doanh nghiệp.
Theo Luật Ngân sách năm 2002, Điều 31 quy định bảy hạng mục chi ngân sách trung ương, trong đó có khoản chi đầu tư phát triển nhằm hỗ trợ doanh nghiệp và tổ chức kinh tế, tài chính của Nhà nước Ngoài ra, nhiều khoản chi trong các hạng mục khác liên quan đến chi thường xuyên và bổ sung cho ngân sách địa phương cũng được xem là tài trợ cho doanh nghiệp nhà nước, như chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia và các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng mà doanh nghiệp nhà nước được giao thực hiện.
Theo Luật Doanh nghiệp, Nhà nước có thể đầu tư vào doanh nghiệp bằng cách góp vốn điều lệ, nhằm thành lập doanh nghiệp mới hoặc chuyển đổi doanh nghiệp hiện có thành doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Điều này được thực hiện thông qua việc mua cổ phần và nâng tỷ lệ sở hữu nhà nước lên trên 50%, để đáp ứng định nghĩa DNNN theo quy định hiện hành.
Theo quan điểm của Unicon, trong việc xây dựng Luật đầu tư và quản lý vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp, cần tránh sự phân biệt giữa các hoạt động đầu tư vốn nhà nước.
Để đạt được mục tiêu của các dự án đầu tư cụ thể, 26 nước đã tham gia vào doanh nghiệp Tuy nhiên, cần thiết phải làm rõ khái niệm “đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp” theo các hình thức đầu tư khác nhau.
- Một là, hiểu theo nghĩa rộng của Luật Đầu tư, coi tất cả các hoạt động tài chính nào của
Nhà nước có mối liên hệ với doanh nghiệp, trong đó một hoặc một nhóm doanh nghiệp cụ thể là người hưởng lợi từ việc sử dụng các nguồn tài chính để tạo ra lợi ích cho chính mình, được xem là đầu tư nhà nước vào doanh nghiệp.
Đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp được hiểu là hoạt động góp vốn điều lệ dưới nhiều hình thức nhằm tạo lập sở hữu nhà nước, có thể đi kèm hoặc không kèm quyền tham gia quản lý và điều hành doanh nghiệp, theo quy định của Luật Doanh nghiệp và Luật Chứng khoán hiện hành Hình thức đầu tư này, theo nghĩa rộng, bao gồm cả việc Nhà nước nắm giữ trái phiếu chuyển đổi của doanh nghiệp và/hoặc cho vay, sau đó có thể chuyển đổi vốn vay thành cổ phần doanh nghiệp.
Chủ thể tiếp nhận đầu tư vốn nhà nước
Câu hỏi đặt ra là Nhà nước sẽ đầu tư vào hoặc thông qua đối tượng chủ thể nào ?
Chương VII của Luật Đầu tư năm 2005 cho phép Nhà nước đầu tư vào các tổ chức kinh tế nói chung Theo khuôn khổ của pháp luật hiện hành (Luật Doanh nghiệp, Luật Hợp tác xã, Luật các tổ chức tín dụng, Luật chứng khoán và Luật Thương mại), các tổ chức kinh tế bao gồm: Công ty TNHH, Công ty cổ phần, Công ty hợp danh, Doanh nghiệp tư nhân, chi nhánh công ty nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, ngân hàng thương mại Việt Nam và chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam và các Quỹ đầu tư chứng khoán Ngoài ra, các hộ kinh tế gia đình, tổ hợp tác cũng có thể được coi là tổ chức kinh tế
Dự thảo Luật Đầu tư công do Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo phân loại các dự án đầu tư thành hai loại: dự án đầu tư cho mục đích kinh doanh và dự án không kinh doanh.
Trong trường hợp Nhà nước áp dụng "gói kích cầu" và miễn giảm thuế đột xuất cho doanh nghiệp, chỉ một số doanh nghiệp được hưởng lợi, điều này có thể được xem là hình thức trợ giúp cho doanh nghiệp Pháp lý, việc này cần được điều chỉnh như một phần của đầu tư nhà nước cho doanh nghiệp, nhằm giảm nguồn thu ngân sách và đồng thời cắt giảm chi tiêu công.
Nhà nước đang đầu tư thông qua các Ban Quản lý dự án (PMU) thuộc các bộ, ngành chức năng, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật Đầu tư này bao gồm việc sử dụng ngân sách nhà nước để phát triển cơ sở vật chất cho các hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức hành chính - sự nghiệp.
Quan điểm của Unicon nhấn mạnh rằng mọi hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào kinh tế, ngoại trừ tài trợ cho các cơ quan quản lý nhà nước, cần hướng tới quản trị hiệu quả Điều này yêu cầu triển khai một cách thống nhất thông qua các doanh nghiệp Trên toàn thế giới, tiêu chuẩn quản trị hiệu quả luôn gắn liền với việc xây dựng và hoàn thiện Luật về công ty hoặc doanh nghiệp.
Địa vị pháp lý của Nhà nước sau đầu tư
Điều 168 của Luật Doanh nghiệp xác định các nguyên tắc thực hiện quyền chủ sở hữu vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp như sau:
“Tách biệt chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước”; và
Tách biệt quyền chủ sở hữu và quyền kinh doanh của doanh nghiệp là hai nguyên tắc quan trọng trong cải cách doanh nghiệp nhà nước, được nhấn mạnh trong Đề án tái cơ cấu, mặc dù chưa được thực hiện thành công Nhà nước có thể đảm nhận ba vai trò chính trong quá trình này.
Cơ quan quyền lực công đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý nhà nước đối với nền kinh tế, bao gồm chức năng điều tiết và ổn định kinh tế vĩ mô.
Nhà nước đóng vai trò là người đại diện cho quyền sở hữu toàn dân, cụ thể là "người chủ sở hữu" các phần vốn góp hoặc cổ phần được hình thành từ đầu tư nhà nước vào doanh nghiệp.
Việc xóa bỏ hình thức đầu tư vốn nhà nước thông qua các PMU là cần thiết, do khó khăn trong việc xác định tiêu chuẩn quản trị và trách nhiệm pháp lý Bài học từ sự lãng phí và thất thoát trong đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng trước đây đã chứng minh rằng cách làm này thường dẫn đến hiệu quả kém và không bền vững.
- Thứ ba, Nhà nước là người quản trị doanh nghiệp trong trường hợp tham gia vào hoạt động này với tư cách chủ sở hữu hoặc cổ đông
Để tách biệt chức năng quản lý nhà nước với các chức năng khác, cần có nhận thức chung rằng trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước có quyền can thiệp vào tất cả các loại hình doanh nghiệp, không chỉ doanh nghiệp nhà nước Quyền can thiệp này phải được thực hiện trên cơ sở hiến định và luật định, tránh lạm dụng và mập mờ Đặc biệt, cần ngăn chặn sự trùng lặp giữa các cơ quan và cá nhân vừa là "đại diện quản lý nhà nước", vừa là "người chủ sở hữu" và "người quản trị" doanh nghiệp Hiện tại, các cơ chế quản lý doanh nghiệp nhà nước như Nghị định 101, Nghị định 09 và Nghị định 99 chưa thể hiện rõ sự tách biệt giữa các vai trò này.
Việc phân định rõ ràng giữa hai chức năng "Người chủ sở hữu" và "Nhà quản trị, điều hành" trong doanh nghiệp, theo quan điểm của Unicon, đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra sự tách biệt giữa hai cấp độ giám sát và điều hành, đặc biệt là đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN).
Xác định mô hình quản trị tổng thể
Dựa trên phân tích trước đó, Unicon đề xuất rằng mô hình quản trị tổng thể cho doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tại Việt Nam cần được xây dựng với ba thành phần chính.
- Quản trị cổ phần hóa DNNN;
- Quản trị hoạt động đầu tư vốn nhà nước; và
Nhiều quốc gia cho phép chính phủ can thiệp vào các thương vụ mua bán và sáp nhập doanh nghiệp tư nhân lớn nếu có cơ sở cho thấy rằng những hành động này có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến sự ổn định của nền kinh tế vĩ mô.
Quản trị cổ phần hóa DNNN
Mục tiêu của quản trị cổ phần hóa DNNN là giảm thiểu số lượng DNNN hiện có theo lộ trình cụ thể Quá trình cổ phần hóa tại Việt Nam diễn ra chậm do chưa xác định đúng bản chất của nó là tư nhân hóa tài sản nhà nước Cần phân loại các DNNN để xác định những doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ cổ phần, từ đó tiến hành chuyển đổi sở hữu cho đến khi hoàn tất tư nhân hóa Cần thành lập một cơ quan chuyên trách của Nhà nước để triển khai các hoạt động này Quốc hội cũng cần ban hành Luật về cổ phần hóa tài sản nhà nước để đảm bảo tính hợp pháp và hiệu quả trong quá trình này.
Quản trị đầu tư vốn nhà nước
Quản trị đầu tư vốn nhà nước bao gồm quản lý hoạt động tài trợ công theo Luật Ngân sách, nhằm đảm bảo hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước và các lĩnh vực an ninh, quốc phòng Đồng thời, quản trị đầu tư cũng liên quan đến các hoạt động đầu tư phục vụ phát triển kinh tế Quá trình này bao gồm việc xác định mục tiêu, nguồn vốn, phương thức đầu tư và chủ thể quản lý Để tối ưu hóa hiệu quả, lĩnh vực này cần được điều chỉnh bởi một luật riêng, bên cạnh Luật Đầu tư hiện hành.
Quản trị DNNN (hay vốn đầu tư tại doanh nghiệp)
Hoạt động đầu tư của Nhà nước nhằm phát triển nền kinh tế chủ yếu thông qua doanh nghiệp, dẫn đến nhu cầu quản lý nhà nước sau đầu tư trở thành quản trị doanh nghiệp Tùy thuộc vào tỷ lệ sở hữu của Nhà nước trong từng doanh nghiệp, quản trị vốn đầu tư của Nhà nước bao gồm nhiều hoạt động khác nhau.
- Quản trị giám sát (supervisory management) với tư cách chủ sở hữu hay cổ đông trong mọi trường hợp doanh nghiệp có sở hữu vốn của Nhà nước;
- Quản trị điều hành chi phối (executive management) trong trường hợp Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ doanh nghiệp; và
- Quản trị điều hành tham gia (participatory management) trong trường hợp Nhà nước sở hữu ít hơn 50% vốn điều lệ doanh nghiệp
Theo Unicon, do yêu cầu quản trị là cần thiết cho mọi doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước, việc duy trì tên gọi "doanh nghiệp nhà nước" không còn lý do hợp lý.
Hơn nữa, theo tinh thần của Luật Doanh nghiệp, mọi doanh nghiệp đều cùng hoạt động trên một
Khái niệm "doanh nghiệp nhà nước" nên được thay đổi thành "doanh nghiệp có vốn sở hữu của nhà nước" để đảm bảo tính bình đẳng trong "sân chơi" và "luật chơi" Mặc dù các hoạt động quản trị đã được quy định trong Luật Doanh nghiệp, nhưng tính phức tạp trong quan hệ quyền và trách nhiệm giữa chủ sở hữu và người quản lý đòi hỏi cần có các quy định pháp lý riêng để điều chỉnh, bên cạnh Luật Doanh nghiệp.
Gần đây, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương đã đề xuất mô hình thành lập cơ quan thống nhất để quản lý doanh nghiệp nhà nước (DNNN), đồng thời nêu ra nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn cần được xem xét.