Nã thÓ hiÖn râ trong quy tr×ng lËp, duyÖt, tæng hîp dù to¸n vµ ph©n bæ ng©n s¸ch, cÊp trªn vÉn can thiÖp vµo c«ng viÖc cña cÊp díi, trung ¬ng can thiÖp vào công việc của địa phơng; phân [r]
(1)môc lôc Më ®Çu Ch¬ng hÖ thèng ng©n s¸ch nhµ níc nÒn kinh tÕ thÞ trêng I B¶n chÊt vµ vai trß cña ng©n s¸ch nhµ níc nÒn kinh tÕ thÞ trêng 1.B¶n chÊt cña ng©n s¸ch nhµ níc nÒn kinh tÕ thÞ trêng Vai trß cña ng©n s¸ch nhµ níc nÒ kinh tÕ thÞ trêng 2.1 §Æc ®iÓm cña c¬ chÕ kinh tÕ thÞ trêng 2.2 Vai trß cña ng©n s¸ch nhµ níc c¬ chÕ thÞ trêng II hÖ thèng ng©n s¸ch nhµ níc 10 Ch¬ng Ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc vµ thùc tr¹ng ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc ë viÖt nam I.Ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc Sù cÇn thiÕt vµ t¸c dông cña ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc Kh¸i niÖm vµ c¸c nguyªn t¾c ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc Néi dung ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc II Thùc tr¹ng ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc ë ViÖt nam Chơng Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản 13 13 14 16 29 43 lý ng©n s¸ch nhµ níc ë ViÖt nam hiÖn KÕt luËn 55 (2) Më ®Çu Víi môc tiªu “qu¶n lý thèng nhÊt nÒn tµi chÝnh quèc gia, x©y dùng Ng©n s¸ch Nhµ níc (NSNN) lµnh m¹nh, cñng cè kû luËt tµi chÝnh, sö dông tiết kiệm, có hiệu tiền của Nhà nớc; tăng tích luỹ để thực công nghiệp hoá-hiện đại hoá đất nớc theo định hớng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng hệ thống tài chính- đã đợc Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ thông qua ngày 203-1996; sau đó đợc sửa đổi, bổ sung luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-51998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng công tác quản lý, điều hành NSNN nớc ta, tạo sở pháp lý cao cho hoạt động NSNN Sau bốn năm thực luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò luật lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội Hoạt động NSNN dần đợc quan tâm không từ phía các quan quản lý Nhà nớc mà còn từ phía ngời dân và các doanh nghiệp Bên cạnh đó, dựa trên sở phản hồi từ phía ngời dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chØ gi÷a v¨n b¶n vµ thùc tÕ ¸p dông mµ c¶ nh÷ng bÊt cËp c«ng t¸c chØ đạo điều hành Một nguyên nhân dẫn đến bất cập trên là việc định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân s¸ch vµ ph©n giao nhiÖm vô, quyÒn h¹n gi÷a c¸c c¬ quan bé m¸y qu¶n lý Nhµ níc vÉn cßn tån t¹i nhiÒu nhîc ®iÓm cÇn xem xÐt l¹i §Ó gãp phÇn tiÕp tôc hoµn chØnh h¬n n÷a luËt NSNN nãi chung vµ chÕ độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN Việt nam điều kiện nay” Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ cái đợc và cha đợc chế độ phân cấp quản lý phơng diện pháp lý (các văn liên quan đến NSNN) và công tác đạo điều hành, từ đó đề xuất số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu NSNN việc điều chỉnh kinh tế theo mục tiêu đã đặt Ch¬ng I: HÖ thèng Ng©n s¸ch Nhµ níc vµ ph©n cÊp qu¶n lý Ng©n s¸ch Nhµ níc I B¶n chÊt vµ vai trß cña NSNN nÒn kinh tÕ thÞ trêng B¶n chÊt cña NSNN Trong tiến trình lịch sử, NSNN với t cách là phạm trù kinh tế đã đời và tồn từ lâu Là công cụ Tài chính quan trọng Nhà nớc, NSNN xuất dựa trên sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nớc và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ (3) Trong lịch sử loài ngời, Nhà nớc xuất là kết đấu tranh giai cấp xã hội Nhà nớc đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào tay Nhà nớc để làm phơng tiện vật chất trang tr¶i cho c¸c chi phÝ nu«i sèng bé m¸y Nhµ níc vµ thùc hiÖn c¸c chøc n¨ng kinh tÕ, x· héi cña Nhµ níc B»ng quyÒn lùc cña m×nh, Nhµ níc tham gia vµo qu¸ tr×nh ph©n phèi tæng s¶n phÈm x· héi Trong ®iÒu kiÖn kinh tÕ hµng ho¸- tiÒn tÖ, c¸c h×nh thøc tiÒn tÖ ph©n phèi nh: thuÕ b»ng tiÒn, vay nợ…đợc Nhà nớc sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN Nh vậy, NSNN là ngân sách Nhà nớc, hay Nhà nớc là chủ thể ngân sách đó NSNN lµ kh¸i niÖm quen thuéc theo nghÜa réng mµ bÊt kú ngêi d©n nµo biết đợc, song lại có nhiều định nghĩa khác NSNN: Theo quan ®iÓm cña Nga: NSNN lµ b¶ng thèng kª c¸c kho¶n thu vµ chi tiền Nhà nớc giai đoạn định Mét c¸ch hiÓu t¬ng tù, ngêi Ph¸p cho r»ng: NSNN lµ toµn bé tµi liÖu kÕ to¸n m« t¶ vµ tr×nh bµy c¸c kho¶n thu vµ kinh phÝ cña Nhµ níc mét n¨m Có thể thấy các quan điểm trên cho thấy biểu bên ngoài cña NSNN vµ mèi quan hÖ mËt thiÕt gi÷a Nhµ níc vµ NSNN Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò quan träng viÖc tr× sù tån t¹i cña bé m¸y quyÒn lùc Nhµ níc T¹i Việt nam, định nghĩa NSNN đợc nêu rõ luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn các khoản thu và chi Nhà nớc dự toán đã đợc quan Nhà nớc có thẩm quyền định và đợc thực năm để đảm bảo thực các chức năng, nhiệm vụ Nhà nớc (§iÒu1- luËt NSNN) Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ Nhà nớc, làm cho nguồn tài chính vận động mét bªn lµ c¸c chñ thÓ kinh tÕ, x· héi qu¸ tr×nh ph©n phèi tæng s¶n phÈm quèc d©n díi h×nh thøc gi¸ trÞ vµ mét bªn lµ Nhµ níc §ã chÝnh lµ chất kinh tế NSNN Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hÖ kinh tÕ gi÷a Nhµ níc vµ c¸c chñ thÓ kinh tÕ, x· héi Nãi c¸ch kh¸c, NSNN ph¶n ¸nh mèi quan hÖ kinh tÕ gi÷a Nhµ níc víi c¸c chñ thÓ ph©n phèi tæng s¶n phÈm x· héi, th«ng qua viÖc t¹o lËp, sö dông quü tiÒn tÖ tËp trung cña Nhµ níc, chuyÓn dÞch mét bé phËn thu nhËp b»ng tiÒn cña các chủ thể đó thành thu nhập Nhà nớc và Nhà nớc chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể đợc thực để thực các chức năng, nhiệm vô cña Nhµ níc (4) Vai trß cña Ng©n s¸ch Nhµ níc nÒn kinh tÕ thÞ trêng 2.1 §Æc ®iÓm cña c¬ chÕ kinh tÕ thÞ trêng Mọi hệ thống kinh tế đợc tổ chức theo cách này hay cách khác để huy động tối đa các nguồn lực xã hội và sử dụng có hiệu nguồn lực đó nhằm sản xuất các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu xã hiội Việc sản xuất loại hàng hoá gì, đợc tiến hành theo phơng pháp nào là tốt nhất, việc phân phối hàng hoá đợc sản xuất đáp ứng tốt cho nhu cầu xã hội, đó là vấn đề tổ chức kinh tế, xã hội Lực l ợng nào định vấn đề đó? Trong kinh tế mà ngời ta gọi là Kinh tế huy, các vấn đề đó đợc quan Nhà nớc định Còn kinh tế mà vấn đề nó thị trờng định đợc gọi là Kinh tế thị trờng Trong nÒn kinh tÕ hµng ho¸ cã mét lo¹t nh÷ng quy luËt kinh tÕ vèn cã nó hoạt động nh: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lu thông tiền tệ…và lợi nhuận là động lực vân động đó Các quy luật biểu tác động mình thông qua thị trờng Nhờ vân động hệ thống giá thị trờng mà diễn thích ứng tự ph¸t gi÷a khèi lîng vµ c¬ cÊu cña s¶n xuÊt víi khèi lîng vµ c¬ cÊu nhu cÇu cña x· héi Cã thÓ hiÓu c¬ chÕ thÞ trêng lµ c¬ chÕ tù ®iÒu tiÕt kinh tÕ hµng ho¸ sù tác động các quy luật kinh tế, chế đó giải ba vấn đề cña tæ chøc kinh tÕ lµ s¶n xuÊt c¸i g×, nh thÕ nµo vµ cho C¬ chÕ thi trêng bao gåm c¸c nh©n tè c¬ b¶n lµ cung cÇu vµ gi¶ c¶ thÞ trêng Thùc tÕ khã đánh giá đầy đủ u điểm và khuyết tật chế thị trờng Nhìn chung nó cã c¸c u ®iÓm c¬ b¶n sau: * Cơ chế thị trờng kích thích hoạt động các chủ thể kinh tế và tạo đIều kiện thuận lợi cho hoạt động tự họ Do đó làm cho kinh tế phát triển động, phát huy đợc các nguồn lực xã hội vào phát triÓn kinh tÕ * Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp có thể đợc cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ vào sản xuất, nhờ đó mà thúc đẩy lực lợng sản xuất phát triển, nâng cao suất lao động, nâng cao chất lợng và số lợng hàng hoá * Sự tác động chế thị trờng đa đến thích ứng tự phát khèi lîng vµ c¬ c©ó s¶n xuÊt víi khèi lîng vµ c¬ cÊu nhu cÇu x· héi, nhê đó có thể thoả mãn nhu cầu tiêu dùng cá nhân và sản xuất hàng ngµn, hµng v¹n lo¹i s¶n phÈm kh¸c (5) * Trong c¬ chÕ thÞ trêng tån t¹i sù ®a d¹ng cña c¸c thÞ trêng Bªn cạnh thị trờng hàng hoá đã xuất từ lâu là các thị trờng vốn, lao động… phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu hàng hoá, dịch vụ Lịch sử phát triển sản xuất xã hội dã chứng minh chế thị trờng là chế điều tiết kinh tế hàng hoá đạt hiệu kinh tế cao Song, chế thị trờng không phải là thân hoàn hảo mà chứa đựng nã nhÒu trôc trÆc Mục đích hoạt động các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận Ngµnh nµo, lÜnh vùc nµo cã kh¶ n¨ng ®em l¹i lîi nhuËn cao th× c¸c doanh nghiệp đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó Từ đó dẫn đến phát triển cân đối các khu vực,các ngành nghề kinh tế quốc d©n H¬n n÷a, v× lîi nhuËn, c¸c doanh nghiÖp s½n sµng l¹m dông tµi nguyªn, g©y « nhiÔm m«i trêng sèng cña ngêi mµ x· héi ph¶i g¸nh chịu, đó, hiệu kinh tế, xã hội không đợc đảm bảo Có mục tiêu xã hội mà dù chế thị trờng hoạt động tốt không thể đạt đợc Sự tác động chế thị trờng dẫn đến phân hoá giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình ngời Víi mét lo¹t c¸c khuyÕt tËt trªn, ngµy nay, trªn thùc tÕ kh«ng tån t¹i c¬ chế thị trờng tuý, mà thờng có can thiệp Nhà nớc, đó kinh tÕ gäi lµ NÒn kinh tÕ hçn hîp 2.2 Vai trß cña Ng©n s¸ch Nhµ níc c¬ chÕ thÞ trêng Tất khiếm khuyết chế thị trờng đòi hỏi có can thiệp cña Nhµ níc lµ tÊt yÕu, lµ mét nhu cÇu kh¸ch quan nh»m kh«i phôc lai cân đối và mở đờng cho sức sản xuất phát triển Trong c¬ chÕ ®iÒu chØnh cña Nhµ níc, bªn kÕt cÊu cña nã, ngoµi viÖc tæ chøc mét c¸ch khoa häc, th× nh÷ng c«ng cô tµi chÝnh, tiÒn tÖ, kÕ hoạch, luật pháp đợc coi là công cụ điều chỉnh và quan trọng NSNN là công cụ hữu hiệu để Nhà nớc đIều chỉnh vĩ mô kinh tế, xã hội Mục tiêu NSNN không phải để Nhà nớc đạt đợc lợi nhuận nh các doanh nghiệp và không phải để bảo vệ vị trí mình trớc các đối thủ cạnh tranh trên thị trờng NSNN ngoài việc trì tån t¹i cña bé m¸y Nhµ níc cßn ph¶i x©y dùng c¬ së h¹ tÇng kinh tÕ, x· héi để tạo môi trờng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động (6) NSNN đợc sử dụng nh là công cụ tác động vào cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý cấu kinh tế và ổn định chu kỳ kinh doanh Trớc xu phát triển cân đối các ngành, lĩnh vực kinh tÕ, th«ng qua quü ng©n s¸ch, ChÝnh phñ cã thÓ ¸p dông c¸c chÝnh s¸ch u đãi, đầu t vào các lĩnh vực mà t nhân không muốn đầu t vì hiệu đầu t thấp; qua các chính sách thuế việc đánh thuế vào hàng hoá, dịch vụ t nhân có khả thao túng trên thị trờng; đồng thời, áp dụng mức thuế suất u đãi hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng Nhờ đó mà có thể đảm bảo cân đối, công kinh tế Giá trên thị trờng biến động dựa vào quy luật cung cầu hàng hoá, dịch vụ NSNN đợc sử dụng nh là công cụ đảm bảo ổn định giá cña thÞ trêng Ch¼ng h¹n, ChÝnh phñ muèn b¶o hé cho nh÷ng ngêi cã thu nhập thấp, Chính phủ đặt giá trần là mức giá cao mà ngời bán đợc phép đa và mức này thờng là thấp mức giá cân trên thị trờng, đó tất yếu dẫn đến thiếu hụt trên thị trờng để trì hiệu lực cña gi¸ trÇn th× ChÝnh phñ l¹i tiÕp tôc can thiÖp b»ng c¸ch cung phÇn thiÕu hàng hoá, lợng hàng hoá này đợc lấy từ quỹ dự trữ Nhà nớc thuộc NSNN, tøc lµ kho¶n chi ng©n s¸ch ph¶i cã kho¶n dù phßng nµy Tr¸i l¹i ChÝnh phñ muèn b¶o hé cho ngêi s¶n xuÊt, muèn hµng hoµ cña mét ngành nào đó đợc khuyến khích thì đặt giá sàn là mức giá thầp mà ngời bán đợc phép đa và mức này thờng lớn giá cân trên thị trờng Điều này dẫn đến d thừa hàng hoá trên thị trờng và đó là can thiÖp cña ChÝnh phñ b»ng c¸ch mua hÕt lîng hµng thõa Kho¶n tiÒn sö dụng để toán cho ngời bán là từ NSNN Một vai trò đợc coi là không kém phần quan trọng NSNN là giải các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trờng…Chẳng hạn trớc vấn đề công xã hội Chống lại bất công là cần thiết cho xã hội văn minh và ổn định, Chính phủ thờng sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai công xã hội Điều chỉnh thu nhập các nhãm d©n c kh¸c b»ng c¸ch trî cÊp thu nhËp cho nh÷ng ngêi cã thu nhËp thÊp hoÆc hoµn toµn kh«ng cã thu nhËp Mét c¸ch kh¸c, ChÝnh phñ cã thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập cách tạo khả tạo thu nhập cao dựa vào lực thân theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói c¸ch kh¸c, nã lµm cho mét sè ngêi d©n giµu lªn mµ kh«ng nghÌo ®i; qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao ngời cã thu nhËp cao vµ ngîc l¹i (7) Nh vậy, vai trò NSNN là lớn Vấn đề đặt là việc tổ chức quy mô, cấu và quản lý NSNN nh nào để phát huy đợc vai trò nó II HÖ thèng ng©n s¸ch nhµ níc Luật NSNN đời là phản ánh pháp lý chế quản lý NSNN nớc ta, thể chế hoá chủ trơng, đờng lối đổi Đảng từ Đại hội VI, VII, VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, gãp phÇn hoµn thiÖn hÖ thèng ph¸p luËt tµi chÝnh HÖ thèng NSNN vµ ph©n cÊp qu¶n lý NSNN lµ néi dung cèt lâi mèi quan hÖ gi÷a ng©n s¸ch trung ơng và ngân sách địa phơng đã đợc phản ánh rõ ràng luật dựa trªn quan ®iÓm cña §¶ng vµ Nhµ níc ta: t¨ng cêng tÝnh tËp trung, thèng nhất, tính liên tục điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo địa phơng vấn đề mà các địa phơng có khả xử lý có hiÖu qu¶ Hệ thống NSNN đợc hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ h÷u c¬ víi qu¸ tr×nh thùc hiÖn nhiÖm vô thu, chi cña mçi cÊp ng©n s¸ch T¹i níc ta, tæ chøc hÖ thèng NSNN g¾n bã chÆt chÏ víi viÖc tæ chøc bé máy Nhà nớc và vai trò, vị trí máy đó quá trình phát triển kinh tế xã hội đất nớc theo Hiến pháp Mỗi cấp chính quyền có cấp ngân sách riêng cung cấp phơng tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiÖn chøc n¨ng, nhiÖm vô cña m×nh trªn vïng l·nh thæ ViÖc h×nh thµnh hÖ thèng chÝnh quyÒn Nhµ níc c¸c cÊp lµ mét tÊt yÕu kh¸ch quan nh»m thùc chức năng, nhiệm vụ Nhà nớc trên vùng lãnh thổ đất nớc Chính đời hệ thống chính quyền Nhà nớc nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nớc nhiều cấp Cấp ngân sách đợc hình thành trên sở cấp chính quyền Nhà nớc, phù hîp víi m« h×nh tæ chøc hÖ thèng chÝnh quyÒn Nhµ níc ta hiÖn nay, hÖ thống ngân sách nhà nớc bao gồm ngân sách trung ơng và ngân sách địa ph¬ng: * Ng©n s¸ch trung ¬ng ph¶n ¸nh nhiÖm vô thu, chi theo ngµnh vµ gi÷ vai trò chủ đạo hệ thống ngân sách nhà nớc Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò chính quyền trung ơng đợc Hiến pháp quy định việc thực các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội đất nớc Ngân sách trung ơng cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực chức năng, nhiệm vụ Nhà níc trung ¬ng (sù nghiÖp v¨n ho¸, sù nghiÖp an ninh quèc phßng, trËt tù an toàn xã hội, đầu t phát triển…) Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động (8) ngân sách địa phơng Trên thực tế, ngân sách trung ơng là ngân sách nớc, tập trung đại phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiÖm vô chi tiªu cã tÝnh chÊt huyÕt m¹ch cña c¶ níc ng©n s¸ch trung ¬ng bao gồm các đơn vị dự toán cấp này, bộ, quan trung ơng là đơn vị dự toán ngân sách trung ơng.Ngân sách trung ơng bao gồm: - Ng©n s¸ch cÊp tØnh vµ thµnh phè trùc thuéc trung ¬ng (gäi chung lµ ng©n s¸ch cÊp tØnh) - Ng©n s¸ch cÊp huyÖn, quËn, thÞ x·, thµnh phè thuéc tØnh (gäi chung lµ ng©n s¸ch cÊp huyÖn) - Ng©n s¸ch cÊp x·, phêng, thÞ trÊn (gäi chung lµ ng©n s¸ch cÊp x·) * Ngân sách địa phơng là tên chung để các cấp ngân sách các cấp chính quyền bên dới phù hợp với địa giới hành chính các cấp Ngoài ngân sách xã cha có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác bao gồm số đơn vị dự toán cấp hợp thành + Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm b¶o thùc hiÖn c¸c nhiÖm vô tæ chøc qu¶n lý toµn diÖn kinh tÕ, x· héi cña chÝnh quyÒn cÊp tØnh vµ thµnh phè trùc thuéc trung ¬ng ChÝnh quyÒn cÊp tỉnh cần chủ động, sáng tạo việc động viên khai thác các mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, đảm bảo chi và thực cân đối ngân s¸ch cÊp m×nh + Ngân sách cấp xã, phờng, thị trấn là đơn vị hành chính sở có tầm quan trọng đặc biệt và có đặc thù riêng: nguồn thu đợc khai thác trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi đợc bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp cộng đồng dân c xã mà không thông qua khâu trung gian nµo Ng©n s¸ch x· lµ cÊp ng©n s¸ch c¬ së hÖ thèng NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các mạnh đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn Trong hÖ thèng ng©n s¸ch Nhµ níc ta, ng©n s¸ch trung ¬ng chi phèi phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phơng đợc giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phơng Quan hệ các cấp ngân sách đợc thực theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phơng đợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để đảm bảo công bằng, phát triển (9) cân đối các vùng, các địa phơng Số bổ sung này là khoản thu ng©n s¸ch cÊp díi.Trêng hîp c¬ quan qu¶n lý Nhµ níc cÊp trªn uû quyÒn cho c¬ quan qu¶n lý Nhµ níc cÊp díi thùc hiÖn nhiÖm vÞ chi thuéc chøc n¨ng cña m×nh, th× ph¶i chuyÓn kinh phÝ tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n sách cấp dới để thực nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực nhiệm vụ chi, không đợc dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ ngân sách cấp khác trừ trờng hợp đặc biệt theo quy định cña ChÝnh phñ (10) Ch¬ng II: ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc vµ thùc tr¹ng ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc ë viÖt nam I Ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch nhµ níc: Sù cÇn thiÕt vµ t¸c dông: Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách nớc ta đời từ năm 1967, tới đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với giai đoạn lịch sử định nhằm giải nhiều vấn đề phát sinh quan hệ ng©n s¸ch trung ¬ng vµ chÝnh quyÒn c¸c cÊp qu¶n lý NSNN NSNN đợc phân cấp quản lý Chính phủ và các cấp chính quyền địa ph¬ng lµ tÊt yÕu kh¸ch quan tæ chøc hÖ thèng NSNN gåm nhiÒu cÊp Điều đó không bắt nguồn từ chế kinh tế mà còn từ chế phân cấp quản lý hành chính Mỗi cấp chính quyền có nhiệm vụ cần đảm bảo nguồn tài chính định mà các nhiệm vụ đó cấp đề xuất và bố chí chi tiêu hiệu là có áp đặt từ trên xuống Mặt khác, xÐt vÒ yÕu tè lÞch sö vµ thùc tÕ hiÖn nay, §¶ng vµ Nhµ níc ta ®ang chống t tởng địa phơng, cục … cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phơng phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo địa phơng mình quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn Có số khoản thu nh: tiền cho thuê mặt đất, mặt nớc doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nớc, lệ phí trớc bạ, thuế môn bài,…giao cho địa phơng quản lý hiệu h¬n Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt để gắn các hoạt động NSNN với cac hoạt động kinh tế, xã hội cách cụ thể và thực nhằm tập trung đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và ph©n phèi sö dông chóng c«ng b»ng, hîp lý, tiÕt kiÖm vµ cã hiÖu qu¶ cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội đất nớc Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không đảm bảo phơng tiện tài chính cho việc trì và phát triển hoạt động các cấp chính quyền ngân sách từ trung ơng đến điah phơng mà còn tạo điều kiện phát huy đợc các lợi nhiều mặt vùng, địa phơng nớc Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN đợc tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ các cấp chính quyền nh quan hệ các cấp ngân sách đợc tốt để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô NSNN Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, x· héi ngµy cµng hoµn thiÖn h¬n (11) Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải mèi quan hÖ gi÷a chÝnh quyÒn Nhµ níc trung ¬ng vµ c¸c cÊp chÝnh quyÒn địa phơng việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và hợp lý là giải pháp quan trọng quản lý NSNN Kh¸i niÖm vµ c¸c nguyªn t¾c ph©n cÊp qu¶n lý NSNN Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN lµ viÖc gi¶i quyÕt mèi quan hÖ gi÷a c¸c cÊp chính quyền Nhà nớc vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết tốt cần phải tuân thủ các nguyªn t¾c sau ®©y: Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội đất nớc Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực phân cấp qu¶n lý NSNN Qu¸n triÖt nguyªn t¾c nµy t¹o c¬ së cho viÖc gi¶i quyÕt mèi quan hệ vật chất các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiÖm vô chi cña c¸c cÊp Thùc chÊt cña nguyªn t¾c nµy lµ gi¶i quyÕt mèi quan hÖ gi÷a nhiÖm vô vµ quyÒn lîi, quyÒn lîi ph¶i t¬ng xøng víi nhiÖm vô đợc giao Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tơng đối ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ë níc ta Hai là: ngân sách trung ơng giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực để đảm bảo thực các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi nớc Cơ sở nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng Nhà nớc trung ơng quản lý kinh tế, xã hội nớc mà Hiến pháp đã quy định và tõ tÝnh chÊt x· héi ho¸ cña nguån tµi chÝnh quèc gia Nguyên tắc này đợc thể hiện: - Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN đợc ban hành thống và dựa chñ yÕu trªn c¬ së qu¶n lý ng©n s¸ch trung ¬ng - Ng©n s¸ch trung ¬ng chi phèi vµ qu¶n lý c¸c kho¶n thu, chi lín kinh tế và xã hội Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải đợc tập trung vào ngân sách trung ơng, các khoản chi có tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội nớc phải ngân sách trung ơng đảm nhiệm Ngân sách trung ơng chi phối hoạt động ngân sách địa phơng, đảm bảo tính công các địa phơng Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi các cấp và ổn định tỷ lệ phần tr¨m (%) ph©n chia c¸c kho¶n thu, sè bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ngân sách cấp dới đợc cố định từ đến năm Hàng năm, xem xét điều chỉnh số bổ sung phần có trợt giá và phần theo tốc độ tăng tr- (12) ởng kinh tế Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phơng đợc thu ngân sách địa phơng thu, khoản nào ngân sách địa phơng ngân sách địa phơng chi Không để tồn tình trạng nhập nhằng dẫn đến t tởng trông chờ, ỷ lai lạm thu ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng Có nh tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phơng bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm địa phơng và trung ơng qu¶n lý NSNN, tr¸nh co kÐo x©y dùng kÕ ho¹ch nh tríc ®©y Bốn là: đảm bảo công phân cấp ngân sách Phân cấp ngân sách phải vào yêu cầu cân đối chung nớc, cố gắng hạn chế thÊp nhÊt sù chªnh lÖch vÒ v¨n ho¸, kinh tÕ, x· héi gi÷a c¸c vïng l·nh thæ (13) Néi dung cña ph©n cÊp qu¶n lý NSNN Dùa trªn cë qu¸n triÖt nh÷ng nguyªn t¾c trªn, néi dung cña ph©n cÊp quản lý NSNN đợc quy định rõ chơng II và III luật NSNN bao gåm: Nội dung thứ là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành NSNN từ trung ơng đến địa phơng việc ban hành, tổ chức thực và kiểm tra, giám sát chế độ, chính sách Tiếp theo là phân cấp các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và ®iÒu hµnh NSNN viÖc ban hµnh hÖ thèng biÓu mÉu, chøng tõ vÒ tr×nh tù vµ tr¸ch nhiÖm cña c¸c cÊp chÝnh quyÒn x©y dùng dù to¸n ng©n s¸ch, quyÕt to¸n ng©n s¸ch vµ tæ chøc thùc hiÖn kÕ ho¹ch NSNN Cô thÓ: Quốc hội định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo loại thu, lĩnh vực chi và theo c¬ cÊu gi÷a chi thêng xuyªn vµ chi ®Çu t ph¸t triÓn, chi tr¶ nî Quèc héi giao cho Uỷ ban thờng vụ Quốc hội định phơng án phân bổ ngân s¸ch trung ¬ng cho tõng bé, ngµnh vµ møc bæ sung tõ ng©n s¸ch trung ¬ng cho tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng Nh vậy, Quốc hội định vấn đề then chốt NSNN, đảm bảo cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách trung ơng và ngân sách các địa phơng Uû ban thêng vô Quèc héi cã tr¸ch nhiÖm thùc hiÖn nhiÖm vô cña Quốc hội giao định phơng án phân bổ ngân sách trung ơng, giám s¸t viÖc thi hµnh ph¸p luËt vÒ NSNN ChÝnh phñ tr×nh Quèc héi, Uû ban thêng vô quèc héi c¸c dù ¸n luËt, ph¸p lÖnh vµ c¸c dù ¸n kh¸c vÒ NSNN; ban hµnh c¸c v¨n b¶n ph¸p quy vÒ NSNN; lËp vµ tr×nh Quèc héi dù to¸n vµ ph©n bæ NSNN, dù to¸n ®iÒu chØnh NSNN trêng hîp cÇn thiÕt; giao nhiÖm vô thu, chi ng©n s¸ch cho tõng bộ, ngành; thống quản lý NSNN đảm bảo phối hợp chăth chẽ các quan quản lý ngành và địa phơng việc thực NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực NSNN; quy định nguyên tắc, phơng pháp tính to¸n sè bæ sung nguån thu tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp díi; quy định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị Hội đồng nhân dân dự toán và toán NSNN; lập vµ tr×nh Quèc héi quyÕt to¸n NSNN vµ quyÕt to¸n c¸c c«ng tr×nh c¬ b¶n cña Nhµ níc (14) Bé tµi chÝnh chuÈn bÞ c¸c dù ¸n luËt, ph¸p lÖnh vµ c¸c dù ¸n kh¸c vÒ NSNN tr×nh chÝnh phñ; ban hµnh c¸c v¨n b¶n ph¸p quy vÒ NSNN theo thÈm quyÒn; chÞu tr¸ch nhiÖm tríc ChÝnh phñ thùc hiÖn chøc n¨ng thèng nhÊt quản lý NSNN; hớng dẫn kiểm tra các bộ, quan khác trung ơng và địa phơng xây dựng dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thùc hiÖn chÝnh s¸ch t¨ng thu, tiÕt kiÖm chi NSNN; chñ tr× phèi hîp víi c¸c bộ, ngành việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; tra, kiểm tra tài chính với tất các tổ chức, các đơn vị hành chính, nghiệp và các đối tợng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân s¸ch; qu¶n lý quü NSNN vµ c¸c quü kh¸c cña Nhµ níc; lËp quyÕt to¸n NSNN tr×nh ChÝnh phñ Bé kÕ ho¹ch vµ ®Çu t cã nhiÖm vô tr×nh ChÝnh phñ dù ¸n kÕ ho¹ch ph¸t triển kinh tế, xã hội nớc và cân đối chủ yếu kinh tế quốc dân, đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu t xây dựng làm së cho viÖc x©y dùng kÕ ho¹ch tµi chÝnh, ng©n s¸ch; phèi hîp víi bé tµi chÝnh lËp dù to¸n vµ ph¬ng ¸n ph©n bæ NSNN lÜnh vùc phô tr¸ch; phối hợp với tài chính và các ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu qu¶ cña vèn ®Çu t c¸c c«ng tr×nh x©y dùng c¬ b¶n Ng©n hµng Nhµ níc cã nhiÖm vô phèi hîp víi bé tµi chÝmh viÖc lập dự toán NSNN kế hoạch và phơng án vay để bù đắp bội chi NSNN; tạm ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo định thủ tớng Chính phủ C¸c bé, ngµnh kh¸c cã nhiÖm vô phèi hîp víi bé tµi chÝnh, UBND cÊp tỉnh để lập, phân bổ, toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiÓm tra theo dâi t×nh h×nh thùc hiÖn ng©n s¸ch thuéc ngµnh, lÜnh vùc phô tr¸ch; b¸o c¸o t×nh h×nh thùc hiÖn vµ kÕt qu¶ sö dông ng©n s¸ch thuéc ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với tài chính xây dung định mức tiªu chuÈn chi NSNN thuéc ngµnh, lÜnh vùc phô tr¸ch Hội đồng nhân dân có quyền định dự toán và phân bổ ngân sách địa phơng, phê chuẩn toán ngân sách địa phơng; định các chủ trơng, biện pháp để triển khai thực ngân sách địa phơng; định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phơng thời gian cần thiết; giám sát việc thực ngân sách đã định Riêng HĐND cấp tỉnh, ngoài nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn đợc quyền định thu, chi lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp nhân dân theo quy định ph¸p luËt Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phơng án phân bổ ngân sách địa phơng, dự toán điều chỉnh NSĐP trờng hợp cần thiết trình HĐND cùng (15) cấp định và báo cáo quan tài chính cấp trên trực tiếp Kiểm tra nghÞ quyÕt cña H§ND cÊp díi vÒ dù to¸n ng©n s¸ch vµ quyÕt to¸n ng©n sách Tổ chức thực NSĐP và báo cáo NSNN theo quy định Riêng cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn nớc cho đầu t xây dựng thuộc địa phơng quản lý Nh vậy, luật đã quy định tơng đối rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn các quan, chính quyền Nhà nớc lĩnh vực NSNN đặc biệt HĐND và UBND các cấp đã có đổi theo hớng tăng tính tự chủ, sáng tạo địa phơng việc phát huy tiềm có, bồi dỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội địa phơng, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi thống Nhà nớc Điều này phù hợp với phơng hớng đổi chức năng, nhiệm vụ HĐND và UBND đợc Quốc hội và Chính phủ đề kỳ hội nghị H§ND vµ UBND toµn quèc VÒ c¸c kho¶n thu NSNN: Thu NSNN là số tiền mà nhà nớc huy động vào NSNN và không bị ràng buộc trách nhiệm hoàn trả trực tiếp Phần lớn các khoản thu này mang tính chất cỡng Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu cña c¸c chñ thÓ kh¸c (doanh nghiÖp, t nh©n…) v× nã g¾n víi quyÒn lùc cña nhµ níc Theo ph©n lo¹i thèng kª cña liªn hiÖp quèc, thu NSNN gåm hai lo¹i: - Các khoản thu từ thuế, đó chia thuế trực thu và thuế gián thu - Các khoản thu ngoài thuế nh phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tÕ cña Nhµ níc vµ c¸c kho¶n chuyÓn giao vµo NSNN kh¸c T¹i ViÖt nam, tríc ®©y, viÖc ph©n chia néi dung thu cña c¸c cÊp ng©n s¸ch dùa vµo c¬ së kinh tÕ cña chÝnh quyÒn tøc lµ nh÷ng tæ chøc kinh tÕ trung ¬ng qu¶n lý th× nguån thu cña c¸c tæ chøc nµy tËp trung vµo ng©n sách trung ơng, các tỏ chức kinh tế địa phơng quản lý thì ghi thu vào ngân sách địa phơng Điều này đã dẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo các sở kinh tế trung ơng và địa phơng, tranh giành nguồn nguyên vật liÖu, thÞ trêng tiªu thô s¶n phÈm MÆt kh¸c, nã kh«ng g¾n tr¸ch nhiÖm cña các cấp chính quyền địa phơng việc quan tâm tới tổ chức kinh tế trung ơng quản lý địa phơng Do vậy, để khắc phục nhợc điểm trên, chế độ phân cấp đợc điều chỉnh theo hớng thay đổi tỷ lệ ghi thu (16) vào ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng nhng dựa trên sở cũ nên nguồn thu không đợc đảm bảo Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN kh«ng dùa vµo tÝnh chÊt së h÷u, tæ chøc cña c¬ së kinh tÕ mµ theo c¬ chÕ: * Mỗi cấp ngân sách có các khoản thu đợc hởng 100% Nh vậy, có thể giúp chính quyền địa phơng chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình * Các khoản thu đợc phân chia theo tỷ lệ điều tiết các cấp ngân s¸ch Trớc đây, tỷ lệ điều tiết này đợc xác định công thức: X= [(Q- T): K]*100 Trong đó: X :lµ tû lÖ ®iÒu tiÕt c¸c kho¶n thu T :là tổng số chi theo nhiệm vụ đợc giao Q :là tổng số thu cố định K :lµ thuÕ doanh thu vµ thuÕ n«ng nghiÖp Công thức trên bị đánh giá là thiếu sở khoa học, không chính xác mặt toán học và kinh tế dẫn đến bất công nhiều địa phơng, số tỉnh có tỷ lệ điều tiết tính vợt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa phơng bội thu, đó ngân sách TƯ bội chi HiÖn nay, luËt quy ®inh: * Tû lÖ phÇn tr¨m ph©n chia c¸c kho¶n thu gi÷a ng©n s¸ch trung ¬ng vµ ngân sách tỉnh Chính phủ định và nó đợc áp dụng chung tất các khoản thu đợc phân chia và đợc xác định riêng cho tỉnh Các khoản thu đợc phân chia gồm: ThuÕ gi¸ trÞ gia t¨ng kh«ng kÓ thuÕ gi¸ trÞ gia t¨ng thu tõ hµng ho¸ nhập và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết ThuÕ thu nhËp doanh nghiÖp kh«ng kÓ thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến thiết Thuế thu nhập ngời có thu nhập cao ThuÕ chuyÓn thu nhËp níc ngoµi cña c¸c tæ chøc, c¸ nh©n níc ngoµi cã vèn ®Çu t t¹i ViÖt nam Thu sö dông vèn ng©n s¸ch cña c¸c doanh nghiÖp nhµ níc kh«ng kÓ thu sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết (17) Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia đợc thực nh sau: Gäi: - Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phơng(không bao bồm số bæ sung) lµ A - Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phơng hởng 100% (kh«ng bao gåm sè bæ sung) lµ B - Tæng sè c¸c kho¶n thu ph©n chia theo tû lÖ phÇn tr¨m gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyền địa phơng đợc hởng là C - Tổng số các khoản thu đợc phân chia NSTƯ và ngân sách tỉnh là D Nếu A-(B+C)< D thì tỷ lệ phần trăm phân chia đợc tính theo công thức: Tû lÖ phÇn tr¨m = [(A-B)+C]: D * 100% Nếu A-(B+C) > D thì tỷ lệ phần trăm đợc tính 100% và phần chªnh lÖch sÏ thùc hiÖn cÊp bæ sung Nếu A-(B+C) =D thì tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối * Tû lÖ phÇn tr¨m ph©n chia c¸c kho¶n thu gi÷a ng©n s¸ch c¸c cÊp chÝnh quyền địa phơng UBND tỉnh quy định C¸c kho¶n thu ph©n chia: - Thuế chuyển quyền sử dụng đất - Thuế nhà, đất - Tiền sử dụng đất - Thuế sử dụng đất nông nghiệp - ThuÕ tµi nguyªn - LÖ phÝ tríc b¹ - Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất nớc thu vào các mặt hàng bài l¸, hµnh m·, vµng m· vµ c¸c dÞch vô kinh doanh vò trêng, m¸t xa, ka « kª, kinh doanh g«n, b¸n thÎ héi viªn vµ vÐ ch¬i g«n, trß ch¬i b»ng c¸c m¸y giắc pót, kinh doanh vé đặt cợc đua ngựa, đua xe Phân định nguồn thu NSTƯ và ngân sách tỉnh C¸c kho¶n thu 100% Ng©n s¸ch trung ¬ng Ngân sách địa phơng 1.thuÕ GTGT hµng nhËp khÈu 1.tiền cho thuê đất 2.thuÕ xuÊt, nhËp khÈu 2.tiÒn cho thuª vµ b¸n nhµ thuéc së h÷u Nhµ níc 3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ (18) mét sè mÆt hµng, dÞch vô) 3.lÖ phÝ tríc b¹ 4.thuế thu nhập doanh nghiệp 4.thu từ hoạt động xổ số kiến đơn vị hạch toán toàn thiết nghµnh 5.viªn trî kh«ng hoµn lai cña 5.thu tõ dÇu khÝ nớc ngoài trực tiếp cho địa phơng 6.thu nhËp tõ vèn gãp cña nhµ níc, tiÒn thu håi vèn cña nhµ 6.c¸c kho¶n phÝ, lÖ phÝ theo níc tõ c¸c c¬ së kinh tÕ quy định 7.các khoản Chính phủ 7.các khoản đóng góp tự vay, viÖn trî kh«ng hoµn l¹i nguþÖn cña c¸ nh©n, tæ chøc cña ChÝnh phñ c¸c níc vµ ngoµi níc 8.c¸c kho¶n phÝ, lÖ phÝ theo 8.thu kÕt d NS§P quy định 9.thu bæ sung tõ NST¦ 9.thu kÕt d NST¦ 10.c¸c kho¶n thu kh¸c theo 10.c¸c kho¶n thu kh¸c quy định C¸c kho¶n thu ph©n chia theo tû lÖ phÇn tr¨m gi÷a NST¦ vµ ng©n s¸ch tØnh 1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập và hoạt động sổ xè kiÕn thiÕt) 2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán toàn ngành và hoạt động xổ số kiến thiết) 3.thuế thu nhập ngời có thu nhập cao 4.thuÕ chuyÓn thu nhËp níc ngoµi 5.thu tõ sö dông vèn ng©n s¸ch cña c¸c DNNN C¸c kho¶n thu ph©n chia gi÷a tØnh, huyÖn, x· 1.thuế chuyển quyền sử dụng đất 2.thuế nhà đất 3.thuế sử dụng đất nông nghiệp 4.thuÕ tµi nguyªn 5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nớc thu vào vàng m·, kinh doanh vò trêng, m¸t xa,… tỷ lệ phân chia UBND tỉnh quy định VÒ c¸c kho¶n chi NSNN Chi NSNN là số tiền mà Nhà nớc chi từ quỹ ngân sách để thực chức và nhiệm vụ mình Có nhiều cách để xác định cấu chi NSNN Chẳng hạn, để thấy rõ vai trò NSNN phát triển các ngành kinh tế đất nớc, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cấu chi NSNN đợc ph©n theo ngµnh kinh tÕ quèc d©n (ngµnh c«ng nghiÖp, n«ng nghiÖp, l©m (19) nghiệp, giao thông vận tải, thơng mại, dịch vụ…) Nếu để đảm bảo cho Quèc héi cã thÓ thÊy râ nhuån ng©n s¸ch ph©n bæ cho mçi c¬ quan Nhà nớc, chi ngân sách Nhà nớc đợc phân loại theo tổ chức quan Nhà nớc (theo bộ, quan Nhà nớc Trung ơng, quan Nhà nớc địa phơng…) Nếu để đáp ứng yêu cầu kiểm tra, kiểm soát Nhà n ớc việc lập dự toán, định dự toán, thực phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí NSNN cho mục đích và đối tợng cụ thể, ngời ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng: chi lơng, phụ cấp lơng, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, cách phân loại có mục đích và ý nghÜa riªng, chóng cã nÐt chung lµ cho biÕt mét c¸ch toµn diÖn ¶nh hëng ng¾n h¹n hoÆc dµi h¹n cña viÖc chi tiªu quèc gia vµo ph¸t triÓn kinh tÕ, thÊy rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ theo đuổi Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN đợc phân loại theo tổ chức kinh tế, từ ngân sách trung ơng đến ngân sách các cấp địa phơng có các kho¶n chi c¬ b¶n gièng nhau: Chi thêng xuyªn: lµ nh÷ng kho¶n chi hÕt søc cÇn thiÕt vµ kh«ng thÓ tr× hoãn, phải thực thờng xuyên hàng tháng, hàng năm để trì tồn t¹i cña bé m¸y Nhµ níc Chi đầu t, phát triển: là khoản chi để hình thành tài sản cố định nh mua sắm tài sản cố định, đầu t xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, x©y dung c¬ së h¹ tÇng kinh tÕ- x· héi, x©y dùng nhµ cöa, ®Çu t vµo c¸c động sản tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… nh÷ng kho¶n chi nµy g¾n víi viÖc ®iÒu chØnh vÜ m« cña Nhµ níc, t¹o m«i trờng và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển Sù kh¸c c¬ b¶n gi÷a hai nhãm chØ tiªu trªn thÓ hiÖn ë chç: chi thêng xuyªn cã tÝnh chÊt tiªu hao trùc tiÕp, cßn chi ®Çu t ph¸t triÓn cã tÝnh chất thu hồi điều kiện định Theo thứ tự u tiên thì chi thờng xuyên đợc u tiên trớc hết, sau đó đến chi đầu t phát triển Thứ tự u tiên này có ý nghĩa tơng đối vì u tiên chi thờng xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cấu kinh tế, và u tiên chi đầu t phát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt NSNN Cả ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng có hai khoản chi trªn, nhiªn, gi÷a chóng còng cã sù kh¸c vÒ quy m«, ph¹m vi cña c¸c kho¶n chi Chi ®Çu t ph¸t triÓn cña ng©n s¸ch trung ¬ng lµ nh÷ng kho¶n chi có quy mô lớn, có tác dụng toàn kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn chung là khó xác định chủ đầu t và các công trình phúc lợi công cộng Còn các khoản chi ngân sách địa phơng đầu t cho (20) công trình, mục tiêu đợc thực phạm vi địa phơng đó Ngoài ra, có số khoản chi thuộc đặc thù chức ngân sách trung ơng thì ngân sách trung ơng đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc phßng, chi vÒ ngo¹i giao… VÒ sè bæ sung tõ nh©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp díi: Gåm hai lo¹i: * Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định suốt thời kỳ định và số bổ sung tăng thêm hàng năm phần theo tỷ lệ trợt giá và phần theo tốc độ tăng trởng kinh tế * Sè bæ sung theo môc tiªu Có thể nói, với nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp và quản lý NSNN đã bớc đầu tạo sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả, theo chuẩn mực định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ NSNN c¬ chÕ kinh tÕ míi ë níc ph©n cÊp nhiÖm vô chi ng©n s¸ch trung ¬ng vµ ng©n s¸ch tØnh LÜnh vùc 1.Chi x©y dùng c¬ b¶n - C¸c c«ng tr×nh kinh tÕ then chèt quan träng Ng©n s¸ch trung ¬ng Ng©n s¸ch tØnh NSTƯ đảm nhận các công tr×nh h¹ tÇng c¬ së kh«ng cã kh¶ n¨ng thu håi vèn trung ¬ng qu¶n lý NSĐP đảm nhận các công trình hạ tầng sở địa phơng quản lý - C¸c c«ng tr×nh h¹ tÇng c¬ së 2.Chi vốn lu động 3.Chi tr¶ nî (trong vµ ngoµi níc) C¸c xÝ nghiÖp vµ ngoµi níc trung ¬ng qu¶n lý Các xí nghiệp địa phơng qu¶n lý Hầu hết NSTƯ đảm nhận chi tr¶ nî níc ngaßi Trả nợ nớc, địa phơng đảm nhận phần huy động xây dùng c¬ së h¹ tÇng Hầu hêt NSTƯ đảm nhiệm 4.Chi dù tr÷ Nhµ níc 1.C hi qu¶n lý Nhµ níc Toµn bé bé m¸y qu¶n lý Nhµ níc cña trung ¬ng Toµn bé bé m¸y Nhµ níc cña địa phơng Duy trì bảo vệ đê điều trung ơng Bảo vệ đê điều, hỗ trợ làm thuû lîi, thuû n«ng Duy tu, tu bổ các đờng giao th«ng, c¸c c«ng tr×nh kiÕn thiÕt trung ¬ng qu¶n lý Sửa chữa các đờng giao thông địa phơng 2.Chi sù nghiÖp kinh tÕ n«ng nghiÖp, thuû lîi L©m nghiÖp Giao th«ng (21) KiÕn thiÕt thÞ chÝnh Mét sè c«ng tr×nh quan träng nh xo¸ mï ch÷, gi¸o dôc miÒn nói… 3.Chi sù nghiÖp gi¸o dôc phæ th«ng Chi toµn bé c¸c trêng tù tiÓu häc trë lªn, kÓ c¶ mÉu gi¸o Chi hoạt động thờng xuyên gi¸o dôc Chi ch¬ng tr×nh môc tiªu Các trờng đại học đa ngành 4.Chi nghiệp đào tạo Mét sè trêng PTTH khu vùc Các trờng đại học C¸c c¬ së y tÕ ch÷a bÖnh trung ¬ng C¸c trêng trung häc C¸c trêng trung häc, d¹y nghÒ Nghiªn cøu khoa häc c¬ b¶n C¸c sù nghiÖp v¨n ho¸ quÇn chóng trung ¬ng qu¶n lý 5.Chi y tÕ C¬ së ch÷a vµ kh¸m bÖnh địa phơng quản lý Nghiªn cøu øng dông 6.Chi nghiªn cøu khoa häc Toàn hoạt động chính quy 7.Chi v¨n ho¸ th«ng tin 8.Chi thÓ dôc, thÓ thao C¸c tæ chøc thuéc trung ¬ng 9.Chi quèc phßng, an ninh 10.Chi hç trî §¶ng, ®oµn, héi 11.Chi trî cÊp ng©n s¸ch x· C¸c sù nghiÖp v¨n ho¸ quÇn chúng địa phơng quản lý D©n qu©n du kÝch vµ tuyÓn qu©n Các tổ chức thuộc địa phơng Tuú thuéc kh¶ n¨ng cña NST¦ Tuú thuéc vµo ph©n bæ cña NST¦ 12.Chi kh¸c II Thùc tr¹ng ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ë ViÖt nam hiÖn Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lîi Ých gi÷a c¸c c¬ quan chÝnh quyÒn Nhµ níc c¸c cÊp hÖ thèng NSNN Tại Việt nam, kể từ sau có luật NSNN, chế phân cấp đã có thay đổi cách bản, tạo điều kiện thuận lợi cho chính quyền địa phơng việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu Víi sù thèng nhÊt tõ trªn xuèng vÒ c¸c kh¸i niÖm, néi dung, nguyªn t¾c quản lý, hệ thống NSNN đã đồng cách hiểu, t quá trình vận hành thực tế Nét là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi cấp chính quyền theo luật (chỉ thay đổi Quốc hội sửa luật), khắc phục đợc tính không ổn định phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi Trớc ®©y, vÒ thu, hÇu nh n¨m nµo ChÝnh phñ còng ®iÒu chØnh nguån thu, tû lÖ điều tiết số khoản thu trung ơng và địa phơng Việc điều chỉnh này chủ yếu định, thị (các văn dới luật) thủ tớng (22) Chính phủ nên hiệu lực pháp lý không cao Có nguồn thu, năm thì để lại cho địa phơng, năm thì thu trung ơng (thuế xuất, nhập tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất…) Về chi, thớng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (nh chi trợ cấp khó khăn thờng xuyên và đột xuất cho cán trung ¬ng; chi cho bé m¸y cña ViÖn kiÓm s¸t nh©n d©n; qu¶n lý c«ng t¸c định canh, định c và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất…có năm đợc xác định là nhiệm vụ trung ơng, có năm lại là địa ph¬ng) Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng cấp dới, các nguồn thu ngân sách cấp dới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì đợc cấp bổ sung và không đợc sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ ngân sách cấp khác Do đó, xét định tính, ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng (tỉnh) có mời khoản thu 100% nhng ngân sách trung ¬ng n¾m gi÷ c¸c nguån thu quan träng vµ chiÕm tû träng lín c¬ cÊu thu cña c¶ níc Thùc tiÔn mÊy n¨m gÇn ®©y, tû träng cña ng©n s¸ch trung ¬ng chiÕm kho¶ng 70% tû träng chung cña NSNN(n¨m 1999, toán thu ngân sách trung ơng là 58918 tỷ đồng và ngân sách địa phơng thu là 19571 tỷ), chủ yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu t nớc ngoài (đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khÈu vµ thu tõ viÖn trî kh«ng hoµn l¹i Tõ chç tËp trung c¸c nguån thu chñ yÕu vµo ng©n s¸ch trung ¬ng nªn c¸c nhiÖm vô chi cña nã còng kh¸ nÆng nề (năm 1999, tổng chi ngân sách trung ơng toán là 52206 tỷ đồng và ngân sách địa phơng là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu t phát triển (xây dùng c¬ b¶n, hç trî vèn cho doanh nghiÖp nhµ níc, c¸c ch¬ng tr×nh quèc gia), chi tr¶ nî, viÖn trî, chi thêng xuyªn(quèc phßng, an ninh, l¬ng hu, bảo đảm xã hội…) Từ đa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phơng đã ý thức đợc trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trởng và phát triển kinh tế địa phơng thì có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi Đồng thời, nhận thức đợc, đời sống đại đa số nhân dân địa phơng khá lên thì ngân sách địa phơng đảm bảo đợc hầu hết các nhiệm vụ chi giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu ngân sách địa ph ơng nhìn chung đợc tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng đợc mở rộng Luật NSNN mặt đề cao vai trò ngân sách trung ơng, mặt khác để đảm bảo khả cân đối ngân sách các cấp địa phơng, luật đã thu (23) hẹp dần các khoản thu ngân sách trung ơng đợc hởng 100% Quá trình thu hẹp này còn diễn Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), mặt thay đổi thuế doanh thu thuế GTGT, thuế lợi tức thuế thu nhËp doanh nghiÖp; mÆt kh¸c ®iÒu chØnh nguån thu, nhiÖm vô chi gi÷a các cấp ngân sách, đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) đợc đẻe lại 100% cho ngân sách địa phơng (theo luật cũ là phân chia ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng) đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô thị thuế tiêu thụ đặc biệt (trớc đây trung ơng thu 100%), thu đối víi hµng s¶n xuÊt níc thu vµo c¸c mÆt hµng bµi l¸, vµng m·, kinh doanh vũ trờng…đã tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu NSĐP Quy m« thu NSNN 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ns®p 38.8 36 43.1 39.4 28.3 29.5 33 33.3 33.5 33.2 Nst 61.2 64 56.9 60.6 71.7 70.5 67 66.7 66.5 66.8 Bên cạnh tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ động khai thác các nguồn thu mình, để tồn đọng thu nhiều n¨m kÕt qu¶ kiÓm tra n¨m 1996 qua 10 tØnh, thµnh phè cho thÊy c¶ 10 tØnh, thành phố chi thực đợc 97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà khả thực tế có thể thu hoàn thành vợt mức kế hoạch đề ra, nhiều nguồn thu cha đợc khai thác hết Năm 1995 (trớc có luật) có 1/3 số tỉnh, thành tự cân đối đợc ngân sách, còn lại không tự cân đối đợc, nhng đến năm 1997 đã có 50% số tỉnh tự cân đối đợc Trớc thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi NSNN đã đạt đợc nhiều kết quả: Về thu NSNN không đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thờng xuyªn cña nhµ níc mµ cßn giµnh mét phÇn tÝch luü cho ®Çu t ph¸t triÓn, tăng cờng dự trữ, củng cố tiềm lực tài chính Bình quân 10 năm (19912000), tỷ suất thu NSNN so với GDP đạt 20.2%, tăng khá so với mức 13.4% giai ®o¹n 1986-1990 Nh÷ng n¨m cuèi thÕ kû, quy m« cña NSNN tăng gấp khoảng 2.6 đến 2.9 lần so với năm 1991 Xét số tuyệt đối, tính theo gi¸ hiÖn hµnh, thu NSNN n¨m 2000 t¨ng gÊp 7.7 lÇn n¨m 1999 NÕu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đôi thu NSNN còn tăng gấp 2.6 lần năm 1991 Trong đó, số thu từ thuế, phí và lệ phí ngày càng lớn và chiếm tỷ trọng định tổng thu NSNN, bình quân đạt khoảng 95% đến 98% tổng thu Thành tựu này không luật NSNN đem lại mà (24) còn đánh dấu tiến ngành thuế, đồng thời khẳng định chiều hớng phát triển đúng đắn công chuyển đổi kinh tế, cải cách thuế Trong các năm 1991, 1992, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao năm tríc Cao nhÊt lµ n¨m 1992, thu NSNN b»ng 198% n¨m 1991 Sè thùc thu NSNN nh÷ng n¨m nµy ph¶n ¸nh râ rÖt hiÖn tîng t¨ng trëng nhanh kinh tế Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trớc vÉn t¨ng nhng møc t¨ng l¹i gi¶m dÇn vµ chËm l¹i, gi¶m tõ 98.1% n¨m 1992 so vơi năm 1991 xuống 3.1% năm 1998 so với 1997, sau đó lại đợc nhích lên và điều này đợc lý giải có luật NSNN mà các khpản thu đợc tập hợp kÞp thêi vµo NSNN VÒ chi NSNN: chi NSNN diÔn biÕn thÊt thêng nh÷ng n¨m ®Çu thập niên 1990 Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm xuống còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm 1993 §©y lµ hËu qu¶ cña c¬ chÕ tËp trung nhng ph©n t¸n Tríc cã luËt NSNN, ng©n s¸ch cña mçi cÊp chÝnh quyÒn gåm hai phÇn: cña chÝnh b¶n thân cấp chính quyền đó và cấp dới Cách quản lý nh hình thức th× tËp trung nhng trªn thùc tÕ l¹i rÊt ph©n t¸n Trung ¬ng chØ giao nhiÖm vô thu mà không giao nhiệm vụ chi cho các địa phơng Hệ thống định mức tiêu chuẩn trung ơng ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực Từ năm 1994, đặc biệt là sau n¨m 1995, tæng chi NSNN so víi GDP liªn tôc gi¶m Trong n¨m, tû trọng chi NSNN đã giảm từ 29.4% GDP năm 1993 xuống 22.7% năm 1998 Các năm 1999, 2000, dù đã áp dụng các biện pháp kích cầu nhng chi so với GDP đạt 22.5% Tuy nhiên, xét thời kỳ 10 năm, tính theo giá hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5 lần so với năm 1991 Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 vÉn t¨ng 2.9 lÇn n¨m 1991 Thùc tiÔn cuéc sèng ®a d¹ng vµ phong phó h¬n nhiÒu so víi c¸c quy định luật pháp, luật NSNN không phải là ngoại lệ Trong quá trình thực thi luật, bên cạnh thành tựu đạt đợc là hạn chế, bất cập phát sinh, đặc biệt là luật giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và hoàn thiện, bất cập cần phải đợc phát và giải kịp thời II §¸nh gi¸ thùc tr¹ng ph©n cÊp vµ qu¶n lý NSNN ë ViÖt nam: BÊt cËp gi÷a v¨n b¶n vµ thùc tÕ ¸p dông §©y lµ nh÷ng bÊt cËp qu¸ tr×nh triÓn khai, v©n hµnh luËt NSNN Nh÷ng nÐt chung lµ: (25) Do kinh tế có biến động nên văn và thực tế thờng không khớp nhau, lệch pha dẫn đến lạc hậu, hiệu lực điều chỉnh thấp nhiÒu v¨n b¶n ®a vµo cuéc sèng H¬n n÷a, nhiÒu v¨n b¶n, ngoµi bá sãt đối tợng điều chỉnh, cha dự kiến hết các tác động điều chỉnh kinh tế, các quan hệ kinh tế quốc tế còn quy định quá chung chung nên thực tế viÖc chÊp hµnh luËt lµ ¸p dông c¸c v¨n b¶n díi luËt C¸c v¨n b¶n nµy l¹i quá nhiều nên chồng chéo, trùng lắp, chí là vô hiệu hoá quy định lÉn lµ khã tr¸nh khái Mét nguyªn nh©n kh¸c lµ n¨ng lùc cña b¶n th©n hÖ thèng Dï chÊt lîng c¸n bé lµm c«ng t¸c tµi chÝnh, kÕ to¸n, thuÕ, kho bạc nhà nớc,…đã không ngừng đợc nâng cao, máy tổ chức bớc tinh gọn để phát huy tốt hiệu Tuy với yêu cầu quản lý NSNN tình hình nay, đội ngũ cán tài chính sở, là từ xã, phờng đến quận, huyện, thành phố còn phải hoàn thiện C¸c v¨n b¶n híng dÉn luËt nãi chung lµ lu«n thiÕu sù thèng nhÊt nªn dÔ dẫn đến hiểu sai, hiểu nhầm, khó đa luật vào sống, nhiều quy định cha sát với thực tế, cha rõ quy định cũ cần bác bỏ Ngoài ra, cã luËt, cã nhiÒu ®iÒu míi song v¨n b¶n cña cÊp díi, sù gi¶i thÝch cña cÊp co thÈm quyÒn, c¸c thñ tôc hµnh chÝnh l¹i gß bã trë l¹i Trªn ®©y lµ nh÷ng nÐt chung thêng gÆp ph¶i n¶y sinh gi÷a luËt vµ thùc tÕ áp dụng, luật NSNN quy định hệ thống và phân cấp quản ly NSNN cã nh÷ng nÐt riªng Chế định luật hệ thống NSNN Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ơng- tỉnh- huyện- xã là phï hîp vêi HiÕn ph¸p 1992 vµ luËt tæ chøc H§ND vµ UBND c¸c cÊp (1994), đồng thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn các cấp chính quyÒn Tuy nhiªn, hÖ thèng trªn lµ lång ghÐp, thÓ hiÖn ë tÝnh bao hµm cña ng©n sách cấp trên ngân sách cấp dới, cấp dới lại bao hàm cấp dới Nã thÓ hiÖn râ quy tr×ng lËp, duyÖt, tæng hîp dù to¸n vµ ph©n bæ ng©n s¸ch, cÊp trªn vÉn can thiÖp vµo c«ng viÖc cña cÊp díi, trung ¬ng can thiÖp vào công việc địa phơng; phân bổ ngân sách cấp dới phải phù hợp với ng©n s¸ch cÊp trªn theo tõng lÜnh vùc vµ tËp hîp chung th× ph¶i tæng mức đã đợc Quốc hội thông qua, không đợc bố trí tăng giảm các khoản chi trái với định mức đợc giao, đã không khuyến khích các địa phơng ban hành chính sách, chế độ, biện phàp nhằm thực tố dự toán NSNN Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn trung ơng giao nhiều không sát với thực tế điạ phơng Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo ngân sách cấp dới vừa là nguyên nhân dẫn đến thoả hiệp, thơng lợng (26) qu¸ tr×nh lËp dù to¸n vµ qu¸ tr×nh qu¶n lý NSNN HiÖn nay, c¶ níc cã 10387 ng©n s¸ch x·, phêng, thÞ trÊn; 604 ng©n s¸ch huyÖn quËn, thÞ x·, thµnh phè thuéc tØnh, 61 ng©n s¸ch tØnh, thµnh phè trùc thuéc trung ¬ng Do cã tÝnh chÊt nh trªn nªn trªn thùc tÕ, qu¸ tr×nh lËp tæng hîp dù tãan NSNN khó đảm bảo đúng trình tự và thời gian phải trải qua nhiều ®Çu mèi vµ lµm nhiÒu thñ tôc phøc t¹p Mặc dù đã đợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi các cấp rõ ràng nhng khả quản lý số cấp nhích quyền địa phơng cha tơng xứng với nhiệm vụ đợc giao nên mức độ tự chủ ngân sách cßn h¹n chÕ Chế định luật phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi các cấp ngân s¸ch Víi c¬ chÕ ph©n cÊp nguån thu, nhiÖm vô chi gi÷a NST¦ víi ng©n s¸ch tỉnh, tỉnh với các cấp NSĐP khác đã có thay đổi so với cha có luật Khuynh hớng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho c¸c cÊp ng©n s¸ch c¬ së Về tiêu thức phân định nguồn thu C¸ch ph©n chia nguån thu gi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch nh hiÖn chñ yÕu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ các khoản thu cha thật chú ý đến đặc điểm đối tợng quản lý thu Tuy có đơn giản hơn, song phân chia theo sắc thuế dẫn đến tình trạng số khoản thu nhỏ, phân tán, khó quản lý, gắn với cấp thấp lại đợc phân cho cấp cao Điều này thờng làm hạn chế nỗ lực quan thuế nh chính quyến sở việc khai thác đầy đủ nguồn thu đó, vì tâm lý quan thuế ngại va ch¹m vµ coi thêng c¸c nguån thu nhá, lÎ, cßn chÝnh quyÒn c¬ së th× l¹i có thái độ thờ khoản không phải mình đợc phần nhỏ Ch¼ng h¹n, néi dung ph©n cÊp nguån thugi÷a c¸c cÊp ng©n s¸ch, cấp ngân sách đếu có nguồn thu đợc hởng 100%, mặc dù theo nguyªn t¾c NST¦ n¾m gi÷ c¸c nguån thu quan träng nhng mét sè nguån thu nÕ giao cho ng©n s¸ch c¬ së (huyÖn, x·) th× hiÖu qu¶ thu sÏ cao h¬n, hạn chế đợc tình trạng thất thu thực tế Ví dụ: Đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ khoản giành lại cho ngân sách đại phơng (các dịch vụ tiêu thụ đặc biệt mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã) th× cßn nh÷ng kho¶n ph¸t sinh tõ nh÷ng c¬ së s¶n xuÊt kinh doanh thñ công, phân tán các xã, phờng vốn là khoản mà trung ơng đợc hởng (27) 100% (thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ sản xuất thuốc lá, rợu, bia…) Do đó, thÊt thu tõ nh÷ng kho¶n nµy lµ ®iÒu dÔ hiÓu Thuế GTGT (không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu) và thuế thu nhËp doanh nghiÖp (trõ thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp cña nh÷ng doanh nghiệp hạch toán toàn ngành) là khoản thu đợc phân chia theo tỷ lệ phần tr¨m gi÷a trung ¬ng vµ cÊp tØnh Theo luËt th× trung ¬ng vµ tØnh hëng mçi bªn mét phÇn tõ nh÷ng kho¶n thu nµy §èi víi tØnh vµ trung ¬ng th× ®©p lµ khoản chiếm tỷ trọng nhỏ ngng ngân sách huyện, xã thì đây lại là nguån thu quan träng Song, tÝnh chÊt quan träng cña nã l¹i phô thuéc vµo tỷ lệ điều tiết phân chia mà cấp trên quy định cho họ đợc hởng Nếu tỷ lệ nµy cµng xa 100% bao nhiªu th× nç lùc t×m c¸ch t¨ng thu cña hä cµng gi¶m ®i bÊy nhiªu Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phơng Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phơng là bớc tiến quan trọng luật NSNN, đợc pháp lý hoá mức cao nên tạo điều kiện cho địa phơng chủ động xây dựng, bố trí và điều hành nhân sách cấp mình Tuy nhiªn, c¬ cÊu nguån thu vµ nhiÖm vô chi cña NS§P kh«ng chØ phô thuéc vào tăng trởng kinh tế mà còn bị tác động nhiều các yếu tố ngoại lai nên việc ổn định này đôi gây bị động cho trung ơng và địa phơng Qua nghiên cứu lịch sử chế độ phân cấp trớc đây thấy rằng: chế độ phân cấp quản lý NSNN đời điều kiện kinh tế tơng đối ổn định (mặc dù là ổn định bao cấp) và phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ đặt thời kỳ Chẳng hạn, với chủ trơng xây dựng huyện thành “pháo đài Xã hội chủ nghĩa” dựa trên chế quản lý kinh tế kế hoạch hoá toàn diện và trực tiếp đã là nguyên nhân đời Nghị 108/CP (năm 1976) phân cấp ngân sách cho địa phơng mà nét bật là phải tạo cho huyện trở thành cấp ngân sách độc lập Thế nhng, kế hoạch năm (1976-1980) không đạt đợc mục tiêu, tốc độ phát triển kinh tế chậm lại và đến cuối kỳ kế hoạch, đất nớc bắt đầu lâm vào khủng hoảng Trong bối cảnh đó, quan hệ NSTƯ và NSĐP lại thêm căng thẳng mà nhiều nhà quản lý và khoa học đánh giá bật là tợng “phá rào” nhiều địa phơng TiÕp theo thêi kú suy tho¸i, bíc vµo thËp kû 80, nÒn kinh tÕ níc ta cã dấu hiệu lên, có điểm sáng định thực chế khoán n«ng nghiÖp (nghÞ quyÕt 10 vµ chØ thÞ 100), nghÞ quyÕt 125/CP vÒ kÕ hoạch ba phần công nghiệp đã tác động vào chế phân cấp quản lý NSNN Yêu cầu ổn định nguồn thu cho NSĐP lại lên và nghị 138/CP (năm 1983) đời Theo đó tỷ lệ điều tiết đợc giữ ổn định từ đến (28) năm Đến năm 1985, tổng điều chỉnh giá- lơng- tiền đã làm đảo lộn toµn bé c¬ cÊu thu chi NSNN ViÖc vËn hµnh c¬ chÕ gi¸ kh«ng thèng nhÊt các địa phơng dẫn tới tình trạng giành giật nguồn thu qua chênh lệch giá NSNN Khi nguồn chênh lệch giá giảm dần thì các địa phơng đề nghÞ söa l¹i tû lÖ ®iÒu tiÕt, söa kh«ng chØ mét lÇn mét n¨m mµ thËm chÝ hai, ba lÇn mét n¨m Nh vậy, lịch sử phân cấp quản lý NSNN đã có ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết từ đến năm cho chính quyền địa phơng Thế nhng, việc thực đã không mang lại kết nh mong muốn, mét phÇn nªn kinh tÕ cßn ®ang giai ®o¹n khñng ho¶ng, mét phÇn cha có sở pháp lý tối cao để đảm bảo chắn việc ổn định nên thực mang tính hình thức, nửa vời Thêm vào đó, mục đích ổn định nguồn thu là để đảm bảo NSĐP chủ động xây dựng, bố trí và điều hành ngân sách cấp mình, nhiên trên thực tế, luật cha tạo đợc chủ động thực cho các cấp ngân sách địa phơng, đáng chú ý là sở để tính toán, phân bổ để giao nhiệm vụ thu chi cho các ngành, cấp cha đầy đủ và chính xác Vì vậy, việc phân cấp nhiệm vụ thu chi cho các cấp, ngành, tỉnh còn cha thực ổn định đợc tối thiểu năm theo quy định cña luËt NSNN Về vấn đề tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu các cấp ngân s¸ch Sẽ phức tạp thực đầy đủ quy định tỷ lệ phần tr¨m ph©n chia cho c¸c cÊp NS§P Theo ®iÒu 39 cña luËt NSNN vµ ®iÒu 28 Nghị định 87/CP (19/12/1996) và Nghị định 51/1998/NĐ-CP (18/7/1998) thì ngân sách các địa phơng có thể có các loại tỷ lệ sau đây: * Tû lÖ ph©n chia cho ng©n s¸ch tõng tØnh vÒ kho¶n thu: thuÕ GTGT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập ngời có thu nhập cao, thuÕ chuyÓn thu nhËp níc ngoµi, thuÕ vÒ sö dông vèn ng©n s¸ch C¸c tû lệ này Chính phủ quy định cho tỉnh, thành phố và là tỷ lệ thống nhÊt cho c¶ kho¶n thu thuéc diÖn ph©n chia * Tû lÖ ph©n chia gi÷a ng©n s¸ch tØnh víi ng©n s¸ch tõng huyÖn, quËn, thị xá, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phờng, thị trấn phần khoản thu mà ngân sách càp tỉnh đợc phân chia; tỷ lệ này chính quyền tỉnh quy định * Tû lÖ ph©n chia gi÷a ng©n s¸ch tØnh víi ng©n s¸ch tõng huyÖn, quËn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phờng, thị trấn kho¶n thu thuéc lo¹i ph©n chia gi÷a ng©n s¸ch c¸c cÊp nµy (thuÕ sö dông (29) đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử dụng đất, lệ phí trớc bạ nhà đất, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất nớc thu vào số mặt hàng); tỷ lệ này cấp tỉnh quy định Rõ ràng là việc xác định tỷ lệ điều tiết phân chia cho địa phơng phức tạp Để việc tính toán chính xác đòi hỏi phải có trung thực địa phơng và cán phải có lực, trình độ chuyên môn Về phân định chi và tính toán số bổ sung: §èi víi nhiÖm vô chi cã tÝnh chÊt kh«ng thêng xuyªn hoÆc c¸c kho¶n chi đột xuất phát sinh thì cha có sở để xác định nhu cầu chi loại này Đồng thời, việc ổn định nhu cầu chi này từ đến năm liệu có vững hay không? Nếu không vững thì khó có thể ổn định đợc số bổ sung từ ngân sách cấp trên nhu cầu chi nh số bổ sung từ ngân sách cấp trên đợc xác định cho năm đầu tiên thời kỳ ổn định nên việc bảo vệ đợc kế hoạch giai đoạn này là quan trọng địa phơng Nếu nhiệm vụ chi bảo vệ mức cao, dự kiến nhiệm vụ thu cố định mức khiêm tốn thì tỷ lệ phân chia các khoản thu giành cho địa phơng số đợc cấp bæ sung sÏ lín Trªn thùc tÕ, nh÷ng c¨n cø tÝnh to¸n sè bæ sung phÇn lín mang nặng tính chất ớc lệ, chủ yếu là định tính, phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan ngời lập, quan duyệt, thiếu các chuẩn mực định lợng (địa phơng đợc bổ sung phải có dân số là bao nhiêu, mức thu nhập bình quân đầu ngời, trình độ học vấn, sức khoẻ, vị trí địa lý, mức độ cung cấp các dịch vụ, số thuế tính trên đầu ngời…) Do vậy, việc ổn định số bổ sung từ đến năm có thể đem lại tác động không mong muốn vì địa phơng nào thơng lợng tốt từ khâu đầu, có lợi thì yên tâm hởng lợi đến năm; ngợc lại, địa phơng nào thơng lợng yếu thì đành chịu thiệt thòi năm để chờ đến thời kỳ ổn định sau VÒ c¬ chÕ tÝnh thëng vît qu¸ dù to¸n thu Đây là vấn đề phải xem xét lại Theo khoản điều 62 luật NSNN thì sở chủ yếu quy định này là nhằm tạo đòn bẩy vật chất kích thích các địa phơng tăng cờng các biện pháp quản lý để tăng thu các khoản thuộc diện phân phố trung ơng và tỉnh Theo định Thñ tíng ChÝnh phñ sè 03/2000/Q§_TTg (4/1/2000) vÒ c¬ chÕ thëng vµ cấp lại thực vợt dự toán thu năm 2000 cho địa phơng thì thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất nớc thởng 100% số vợt dự toán; thuế xuất nhập và tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, số vợt dự toán từ 20 tỷ trở lên Chính phủ giao đợc hởng 100%, trên 20 tỷ thởng thêm 50% số vợt thêm và tổng số thởng tối đa là 50 tỷ Thoạt nhìn thì cã vÎ hîp lý, song xem xÐt kü th× ngîc l¹i vµ kh«ng khoa häc (30) * Thuế xuất nhập và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trớc hết phụ thuộc vào chính sách thuế đã ban hành Về mặt luật pháp nói chung còng nh theo luËt NSNN nãi riªng th× kh«ng thÓ cho phÐp thu nhiÒu h¬n ít so với luật định * Sè thu nµy phô thuéc vµo t×nh h×nh xuÊt nhËp khÈu, t×nh h×nh s¶n xuÊt kinh doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối víi ngµnh thuÕ Sè thu nµy cã t¨ng lªn so víi tríc còng kh«ng ph¶i nç lùc chủ quan các quan địa phơng * Dù to¸n thu chi lµ dù b¸o íc lîng, sè nµy thêng cao hay thÊp h¬n thực tế Do đó không là sở để đánh giá thành tích đợc Khi đã coi dự toán là sở đánh giá thành tích dẫn đến co kéo quá trình lập dự toán, giao tiêu kế hoạch trung ơng và các tỉnh vì thiếu sở để xác định số dự toán cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích các bên liên quan Sẽ không có địa phơng nào muốn dự toán thu các khoản thuế cao Dự toán càng thấp thì càng có hôị đợc hởng khoản trích thởng Việc trích thởng không phải lúc nào đem lại đợc kết kích thích xuôi chiều vì mối lợi trích thởng là mối lợi chung địa phơng §«i khi, søc hót cña quyÒn lîi chung bÞ ¶nh hëng, chi phèi vµ bÞ ®iÒu khiÓn bëi nh÷ng vô lîi riªng qu¸ tr×nh hµnh thu lµm cho viÖc t¨ng thu so víi dù to¸n kh«ng cßn lµ môc tiªu hÊp dÉn n÷a Chế định luật nhiệm vụ, quyền hạn Quốc hội, chủ tịch nớc, chÝnh phñ vµ c¸c c¬ quan kh¸c cña Nhµ níc vµ tr¸ch nhiÖm cña c¸c tæ chøc c¸ nh©n vÒ NSNN Có thể nói, luật đã quy định cách tơng đối rõ ràng nhiệm vụ, quyÒn h¹n cña c¸c c¬ quan chÝnh quyÒn nhµ níc lnhx vùc NSNN Đặc biệt HĐND và UBND các cấp đã có đổi theo hớng tăng tính tự chủ, sáng tạo địa phơng việc phát huy tiềm có, bồi dỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội địa phơng, phù hợp với quy hoạch tổng thể chế độ thu chi thống nớc Điều này phù hợp với phơng hớng đổi chức năng, nhiệm vụ HĐND và UBND đợc Quốc hội và Chính phủ đề kỳ hội nghÞ H§ND vµ UBND toµn quèc Tuy nhiªn, trªn thùc tÕ, sù phèi hîp gi÷a c¸c c¬ quan cßn nhiÒu h¹n chÕ; mét sè nhiÖm vô, quyÒn h¹n cßn mang tÝnh h×nh thøc; mét sè quan hÖ, chøc n¨ng vµ nhiÖm vô cha râ rµng, nhÊt lµ qu¸ tr×nh ph©n bæ NSNN nhiều quan muốn tham gia vào quá trình này đã làm mờ nhạt vai trß cña c¬ quan Tµi chÝnh (vÝ dô viÖc ph©n bæ NSNN theo lÜnh vùc (31) chi ®Çu t x©y dùng c¬ b¶n vµ chi ch¬ng tr×nh quèc gia hiÖn vÉn cã sù chia sÎ tr¸ch nhiÖm gi÷a ba c¬ quan: Bé kÕ ho¹nh vµ ®Çu t, Bé tµi chÝnh, C¬ quan qu¶n lý ch¬ng tr×nh quèc gia) Tai các địa phơng, hoạt động HĐND và UBND còn phải xét lại Chẳng hạn khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau dự toán NSNN đợc Quốc hội định, các nhiệm vụ thu chi đợc cấp trên giao, UBND trình HĐND cùng cấp định dự toán NSĐP và phơng án phân bổ ngân sách cấp mình Nh là có trùng lặp Quốc hội đã định dự toán đó bao hàm NSTƯ và NSĐP, việc HĐND định lại dự toán NSĐP là hình thức và thực tế quyền định dự toán và phân bổ NSĐP HĐND là “ h quyền” đó là các lý làm HĐND cha phát huy đợc vai trò quan quyền lực nhà nớc địa ph¬ng vµ theo nhiÒu ý kiÕn th× H§ND chØ lµ “ b×nh hoa chËu c¶nh” hoạt động máy nhà nớc địa phơng Việc điều hành UBND các cấp nhiều nơi cha phát huy đợc nhân tố tích cực và hạn chế tự phát tiêu cực kinh tế thị trờng trên địa bàn lãnh thổ Quản lý vốn, đất đai, tài sản nhà nớc cha chặt chẽ để thất thoát, lãng phÝ nghiªm träng, quyÒn lµm chñ cña nh©n d©n bÞ vi ph¹m ë nhiÒu n¬i, cha phát huy hết khả các TPKT trên địa bàn Quan hÖ céng t¸c,lÒ lèi lµm viÖc gi÷a c¸c c¬ quan cÊp trªn, cÊp díi cha đủ sáng tỏ hạn chế tác động NSNN Chẳng hạn việc xác định tỷ lệ ph©n chia c¸c nguån thu hoÆc sè bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n sách cấp dới là kỹ thuật cân đối ngân sách, nhng việc định số bổ sung lại Uỷ ban thờng vụ Quốc hội HĐND định, đã tạo thiếu thống thẩm quyền định NSNN Chế định luật dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết đợc các nhu cầu chi năm Hơn nữa, việc đề phòng bất trắc có thể xảy nh thiên tai, địch hoạ…nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết Theo quy định điều luật NSNN thì dự toán chi NSTƯ và NSĐP phải bố trí khoản dự phòng từ đến % tổng số chi để đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh đột xuất năm ngân sách Chính phủ, UBND cấp tỉnh đợc lập quỹ dự trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết d ngân sách và bố trí dự toán chi ngân sách hàng năm Quỹ dự trữ tài chính đợc sử dụng để đáp ứng các nhu cầu chi nguồn thu cha đợc tập trung kịp thời và phải hoµn tr¶ n¨m ng©n s¸ch (32) Quỹ dự phòng và dự trữ tài chính có vai trò quan trọng đảm bảo cho việc điều hành NSNN chủ động, hạn chế nhiều bất lợi từ khách quan Tuy nhiên việc sử dụng quỹ dự trữ địa phơng còn hết sứ tuỳ tiện, sai mục đích thâm chí còn cho vay nợ kéo dài nhiều năm cha thu hồi đợc gây thất thoát hàng tỷ đồng Mặt khác, trớc đay quỹ dự trữ tài chính đợc hình thành từ nguồn kết d, theo luật đã đợc mở rộng nhiều nguồn nhng theo phản ánh nhiều địa phơng phải đáp ứng nhu cầu chi đúng, chi đủ và kịp thời nguồn thu NSNN không dàn năm nên thờng xuyên quỹ này bÞ th©m hôt Nguyªn nh©n: Nguyªn nh©n cña nh÷ng h¹n chÕ, tån t¹i trªn cã thÓ quy thµnh hai nguyªn nh©n vÒ mÆt kh¸ch quan vµ chñ quan nh sau: * VÒ mÆt kh¸ch quan: tæ chøc hÖ thèng hµnh chÝnh ë níc ta cha phï hîp, chøc n¨ng, nhiÖm vô cña mçi cÊp chÝnh quyÒn cha s¸t víi thùc tÕ qu¶n lý trên địa bàn lãnh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý NSNN; cha tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo tiêu thức nh quy mô, diện tích, dân số, số phát triển…để lµm c¬ së cho ph©n cÊp NSNN c«ng b»ng hîp lý h¬n còng nh bæ sung tõ ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp díi ViÖc c¬ cÊu l¹i bé m¸y hµnh chính nột cách khoa học, phù hợp với đòi hỏi để khắc phục bất cập chế độ phân cấp quản láy NSN là quan trọng * VÒ mÆt chñ quan cã thÓ cã nhiÒu nguyªn nh©n nh nguån thu ph©n định các cấp ngân sách còn cha thích hợp nên cha khuyên khích, tạo động lực để địa phơng tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến nguồn thu chung; nhận thức cha đủ luật NSNN nên nhiÒu n¬i vÉn lµm theo truyÒn thèng vµ c¸ch suy nghÜ cña riªng m×nh; viÖc híng dÉn thùc hiÖn cßn chËm trÔ, mét sè khiÕm khuyÕt c¸c v¨n b¶n ph¸p quy (33) Chơng III: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ë ViÖt Nam hiÖn Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải đợc nghiên cứu giải thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích trung ơng và địa phơng Nghị Trung ơng (khoá VIII) nêu: ”phân định trách nhiệm, thẩm quyền các cấp chính quyền theo hớng phân cấp rõ cho địa phơng, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” đã cho thấy quan điểm đổi phân cấp quản lý NSNN kh«ng chØ nh»m t¹o søc m¹nh tæng hîp thóc ®Èy t¨ng trëng kinh tÕ vµ giải các vấn đề xã hội xúc, mà còn phải khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho các cấp chính quyền địa phơng làm chủ ngân sách cÊp m×nh Xuất phát từ nhận thức đặc điểm và tính chất pháp luật, việc tôn trọng các quy định luật NSNN là cần thiết, đảm bảo hữu pháp chế tài chính Song để xử lý bất cập đã nêu giai đoạn nay,ngoài việc vân dụng quy định đã có luật NSNN và các luật có liên quan thì không loaị trừ khả xem xét vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể, chính sách, chế độ và quy định khác Bởi vì thực tiễn sống đa dạng và phong phú nhiều so với quy định luật pháp Trong nhiều tình thờng nảy sinh xung đột “cái hợp pháp” và “cái hợp lý”, vận dụng cái này thì không đạt đợc cái vµ ngîc l¹i NÕu c¨n cø vµo tÝnh chÊt cña c¸c quan hÖ mµ luËt NSNN ®iÒu chØnh, cã thÓ thÊy næi bËt hai quan hÖ: - Quan hệ ngân sách các cấp việc phân định nguồn thu, nhiÖm vô chi, sè bæ sung, tû lÖ ®iÒu tiÕt… - Quan hÖ vÒ lËp, chÊp hµnh, quyÕt to¸n NSNN Những vấn đề bất cập nảy sinh xoay quanh hai mối quan hệ này §èi víi mçi quan hÖ cã nh÷ng ph¬ng ¸n gi¶i quyÕt c¸c bÊt cËp kh¸c nhau.Trong khuôn khổ bài viết này đề xuất số giải pháp nhằm giải bất cập liên quan đến mối quan hệ đầu tiên Hoµn thiÖn NS§F trªn c¬ së xo¸ bá dÇn tÝnh bao hµm cña NS cÊp trên ngân sách cấp dới: Giải vấn đề này thực chất là giải mối quan hệ chính quyÒn Trung ¬ng vµ chÝnh quyÒn ®ia ph¬ng (tØnh, huyÖn, x·) C¸c níc cã nguyên tắc quan trọng việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho (34) địa phơng có tính chủ động, độc lập định và xây dựng ngân sách cấp mình trên sở luật pháp ổn định, thống Tuy nớc có máy hành chính đợc tổ chức khác nhau, song nh×n chung trªn thÕ giíi cã hai h×nh thøc tæ chøc nhµ níc c¬ b¶n: Nhµ níc liên bang và Nhà nớc đơn Theo đó, hệ thống NSNN đợc chế định luật có hai xu hớng khác biệt: nhà nớc liên bang thì quản lý NSNN theo xu hớng phân quyền (Đức, Mỹ…); nhà n ớc đơn th× l¹i qu¶n lý NSNN theo xu híng tËp quyÒn (Ph¸p, NhËt…) Trong bèi c¶nh quèc tÕ ho¸ s©u réng, lùa chon m« h×nh tæ chøc bé m¸y nhµ níc thÝch hîp lµ c«ng viÖc hÕt søc khã kh¨n ViÖc qu¶n lý NSNN ë bÊt kú nhµ níc tæ chøc theo h×nh thøc nµo còng cã sù ph©n c«ng tr¸ch nhiÖm vµ quyÒn h¹n gi÷a chÝnh quyÒn c¸c cÊp §èi víi c¸c níc cã hÖ thèng luËt pháp hoàn chỉnh thì việc phân định này khá dễ dàng,song nó thật là phức tạp nớc còn thiếu luật luật pháp không đồng Nhìn chung, luật pháp các nớc quy định cấp chính quyền là cấp NS Các cấp NS có quyền độc lập với và độc lập tơng NSTƯ, đợc tự lập, xét duyệt và tự quản lý NS cấp mình Tuy nhiên, luật pháp các nớc ghi nhận NSTƯ đóng vai trò chủ đạo, tức là có các nguồn thu quan trọng đống thời phải đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yÕu TÝnh rµng buéc cña NS§P vµo NST¦ thÓ hiÖn ngoµi sù rµng buéc ph¸p luật thì mặt kinh tế, NSĐP đợc nhận trợ cấp từ NSTƯ dựa trên sở tuân thñ nh÷ng nguyªn t¾c, chuÈn mùc râ rµng, hîp lý vµ nh÷ng ®IÒu kiÖn nhÊt định T¹i ViÖt nam, mèi quan hÖ gi÷a chÝnh quyÒn trung ¬ng vµ chÝnh quyÒn địa phơng quản lý NSNN là vấn đề đợc lu tâm từ nhiều năm Quan ®iÓm cña §¶ng vµ nhµ níc ta viÖc xö lý mèi quan hÖ gi÷a trung ơng và địa phơng là tăng cờng tính tập trung thống nhất, tính liên tục điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn địa phơng vấn đề mà các cấp địa phơng có kh¶ n¨ng xö lý cã hiÖu qu¶ Nh vËy, tÝnh tËp trung thèng nhÊt theo quan ®iÓm hiÖn lµ hoµn toµn kh¸c vÒ chÊt so víi c¬ chÕ tËp trung quan liªu bao cấp trớc đây đã hạn chế tính chủ động, động cấp địa phơng và sở Tập trung để tạo sức mạnh tăng trởng kinh tế và giải các vấn đề xã hội xúc Dựa trên quy định Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá chế phân công, phân nhiệm thẩm quyền và phối hơp các quan nhà nớc trung ơng và địa phơng là sở cho việcđổi cách hệ thống chính quyền địa phơng Và phơng hớng kế hoạch đổi (35) này là phải đảm bảo tính chất đồng và hệ thống và có không phải là cục bộ, chắp vá thì có thể khắc phục đợc nhợc điểm hành chính và đảm bảo tính hiệu NSNN tơng lai Trớc tiên, cần đẩy mạnh việc thực các giải pháp đã đợc Chính phủ đề Hội nghị HĐND và UBND toàn quốc (9/1998), cụ thể là: -Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân số và đặc điểm, số phát triển kinh tế, xã hội làm sở cho việc xây dựng chính sách cho phù hợp với loại đơn vị hành chính -Tæ chøc mét c¸ch tinh gän, hîp lý bé m¸y chÝnh quyÒn, kh«ng nhÊt thiết trung ơng có bộ, ngành nào thì địa phơng phải có sở, ban, ngành tơng ứng và không thiết địa phơng nào có quan chuyên môn thuéc UBND nh - Thí điểm mô hình tổ chức máy hành chính đô thị, máy hành chính nông thôn để nâng cao hiệu hoạt động chính quyền địa phơng - Kiện toàn chính quyền sở, là xã, phờng, thị trấn đảm bảo thực tốt nhiệm vụ, quyền hạn đợc giao, phát huy dân chủ sở, bố trí lại cán phù hợp với đặc điểm tình hình, dân số cấp và phù hợp với kh¶ n¨ng cña NS§P - Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể chính quyền các cấp quản lý kinh tế, xã hội, tạo điều kiện cho địa phơng phát huy tiềm năng, mạnh trên địa bàn lãnh thổ Mặt khác, cần tổ chức máy chính quyền địa phơng theo hớng lấy nguyên tắc tập trung dân chủ làm nguyên tắc chủ đạo, đồng thời vận dụng nh÷ng mÆt hîp lý cña nh÷ng nguyªn t¾c míi: nguyªn t¾c tù qu¶n víi môc tiªu lµm cho chÝnh quyÒn trung ¬ng chØ nªn tËp trung søc lùc cña m×nh vµo nh÷ng chøc n¨ng, nhiÖm vô cã tÝnh chÊt chiÕn lîc, hµm lîng chÊt x¸m cao víi nh÷ng tr¸ch nhiÖm vµ thÈm quyÒn døt kho¸t vµ sßng ph¼ng Về phơng diện hệ thống NSNN, mặc dù luật NSNN đã quy định rõ số cấp ngân sách nay, nhng còn nhiều ngời quan tâm đến vấn đề này, chí có số ý kiến và đa các giai pháp để hạn chế số cấp đó Đó có thể coi là vấn đề cần cân nhắc nhng vấn đề quan trọng không phải là số cấp mà là hiệu hoạt động chúng Thực tiễn nhiều nớc cho thấy, có nớc số cấp ngân sách nhiều nhng hoạt động có hiệu quả, ngợc lại có nớc có số cấp ngân sách ít nhng hoạt động lại không (36) có hiệu Hiệu hoạt động đó phụ thuộc vào nhiều nhân tố mhng trớc hết là chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền các cấp hành chính đại ph¬ng cã râ rµng, m¹ch l¹c theo thuyÕt däc vµ sù phèi hîp ngang hay không? Có tính độc lập tơng đối thực nhiệm vụ hay không? Chức năng, nhiệm vụ đó có đợc trọn gói hay không? Đó là đIều kiện để đánh giá chất lợng hoạt động chính quyền đại phơng c¸ch chÝnh x¸c Dùa trªn tr× sè cÊp chÝnh quyÒn hiÖn (4 cÊp), hÖ thèng NSNN nên trì nh (4 cấp NS) Chỉ có điều phải định rõ chức n¨ng, nhiÖm vô, thÈm quyÒn cña mçi cÊp chÝnh quyÒn phï hîp víi thùc tÕ quản lý trên địa bàn Nhiệm vụ cụ thể các cấp chính quyền đại phơng nªn chia lµm lo¹i: - Nh÷ng nhiÖm vô b¾t buéc g¾n víi nguån tµi chÝnh c«ng - Nh÷ng nhiªm vô b¾t buéc g¾n víi nguån tµi chÝnh c«ng bæ sung cña cÊp trªn uû quyÒn cho cÊp díi nh»m bá ®i lèi lµm viÖc kh«ng c«ng - Những nhiệm vụ có tính tự quản chính quyền cấp đề và tự định phù hợp với đặc thù địa phơng và không trái với pháp luËt Nh vậy, chính quyền địa phơng là phận không thể thiếu đợc kết cấu máy nhà nớc, đồng thời đảm bảo đợc các nguyên tắc sau: - Trung ơng lãnh đạo thống theo hiến pháp và pháp luật - Địa phơng có quyền chủ động khuôn khổ pháp luật - §Þa ph¬ng chÞu sù kiÓm tra, gi¸m s¸t cña trung ¬ng Nh vậy, cần đổi cách và sâu sắc tổ chức máy hệ thèng hµnh chÝnh míi gãp phÇn kh¾c phôc sù lång ghÐp can thiÖp cña cÊp trªn vµo cÊp díi, thùc sù t¹o ®iÒu kiÖn cho ng©n s¸ch cÊp díi quyÒn chñ động sáng tạo, khai thác, quản lý, bồi bổ nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi hợp lý Chỉ có điều cần đợc thể chế hoá các quy định luật pháp (37) C¶i c¸ch hÖ thèng qu¶n lý thuÕ: Qu¶n lý thuÕ thùc chÊt lµ qu¶n lý nguån thu cña NSNN v× thuÕ lµ nguån thu chñ yÕu cña NSNN Môc tiªu chÝnh cña c¶i c¸ch qu¶n lý thuÕ giai đoạn này là thúc đẩy tuân thủ tự nguyện các quy định thuế đối tợng nộp thuế, tăng cờng hiệu công tác quản lý thuế và công tác tra, kiểm tra thuế, thực tự động hoá công tác xử lý thông tin thuÕ ph¸t hiªn nhanh chãng c¸c trêng hîp vi ph¹m vÒ thuÕ mh»m h¹n chÕ tình trạng trốn thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN Những đặc điểm hệ thống quản lý thu thuế giai đoạn là: Hệ thống thông tin tuyên truyền thuế phải đầy đủ và thuận lợi cho đối tîng nép thuÕ (§TNT), hÖ thèng chÝnh s¸ch, thñ tôc vµ c¸c mÉu biÓu quy đinh thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa đẻ ĐTNT có đủ khả thùc hiÖn viÖc tù tÝnh thuÕ, tù khai thuÕ cña m×nh mét c¸ch chÝnh x¸c, ®Çy đủ HÖ thèng xö lý th«ng tin thuÕ trªn m¸y tÝnh lµ mét yÕu tè kh«ng thÓ thiÕu đợc công tác quản lý đại trên sở tự tính thuế Máy tính thực đúng các chức tính toán theo các quy định thuế, tính nợ, tính phạt với tốc độ nhanh chóng và chính xác, loại bỏ yếu tố chủ quan cá nh©n vµ ph¸t hiÖn nhanh chãng nh÷ng trêng hîp kh«ng tu©n thñ c¸c quy định thuế Việc áp dụng các hình thức phạt các hành vi vi phạm đợc thực nghiêm minh với trợ giúp đắc lực hệ thống máy tính kịp thời cung cÊp c¸c th«ng tin vÒ c¸c trêng hîp vi ph¹m vÒ thuÕ (kh«ng kª khai thuế, kê khai sai thuế, không nộp đủ tiền thuế…) Công tác tra, kiểm tra thuế phải đợc tăng cờng cùng với việc xây dựng hệ thống tự động phân tích thông tin, chọn lựa đối tợng cần kiểm tra, tra thuế Ngành thuế thực cỡng chế thuế hành vi vi phạm để tăng cờng tính hiệu lực các định xử phạt hành chính thuÕ Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế ngành thuế đợc xây dựng theo nguyªn t¾c chøc n¨ng, mçi bé phËn kh¸c sÏ thùc hiÖn c¸c chøc n¨ng kh¸c quy tr×nh qu¶n lý thu thuÕ, gi¶m thiÓu mèi quan hÖ trùc tiÕp gi÷a c¸ nh©n c¸n bé thuÕ víi §TNT trêng hîp §TNT chÊp hµnh đúng các quy định thuế Trình độ cán thuế đợc nâng cao và chuyên m«n ho¸ theo tõng chøc n¨ng M« h×nh cña hÖ thèng qu¶n lý thu thuÕ giai ®o¹n nµy nh sau: (38) C¸c doanh nghiÖp vµ hé kinh doanh lín sÏ thùc hiÖn tù tÝnh, tù khai thuÕ Các hộ kinh doanh nhỏ nộp thuế theo mức ấn định thuế quan thuếvới thủ tục nộp đơn giản (mcs thuế đợc xác định trên sở điếu tra kết kinh doanh trung bình năm) Mức thuế ấn định trì thời gian mét n¨m Tất các đối tợng tự giác nộp thuế tai kho bạc Cơ quan kho bạc nhận tiền thuế, xác nhận ĐTNT đã nộp thuế Cuối ngày, kho bạc gửi tờ khai thuế và xác nhận nộp tỉền thuế và thông tin số thuế đã nộp các ĐTNT c¬ quan thuÕ Bé phËn xö lý tê khai thuÕ, chøng tõ to¸n thuÕ cña c¬ quan thuÕ nhập tờ khai và chứng từ toán thuế để phát các trờng hợp không nộp tờ khai thuế không nộp đủ thuế, phát thông báo nhắc nhở và cung cÊp th«ng tin cho bé phËn tra thuÕ, cìng chÕ thuÕ Bộ phận tra thuế lựa chọn các đối tợng có tợng nghi vấn để thùc hiÖn kiÓm tra, tra vÒ thuÕ vµ tiÕn hµnh xö lý c¸c hµnh vi vi ph¹m Bộ phận cỡng chế thuế thực các biện pháp xử lý thu thuế c¸c trêng hîp ch©y ú, trèn thuÕ Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu ngân sác các cấp chính quyền địa ph ơng và số bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp d ới cần đảm b¶o: * VÒ ph©n cÊp nguån thu: - Coi trọng khu vực đáp ứng nhu cầu chi chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm vùng Nguồn thu gắn liÒn víi vai trß qu¶n lý cña cÊp chÝnh quyÒn nµo th× ph©n cÊp cho ng©n s¸ch chính quyền đó Ví dụ: + C¸c kho¶n thu tõ doanh nghiÖp nhµ níc Trung ¬ng vµ cÊp tØnh qu¶n lý, doanh nghiệp có vốn đầu t nớc ngoài, thuế thu nhập ngời cã thu nhËp cao th× cã thÓ ph©n cÊp cho ng©n s¸ch cÊp tØnh + ThuÕ GTGT vµ thuÕ thu nhËp doanh nghiÖp thu tõ c¸c hé s¶n xuÊt kinh doanh ngoµi quèc doanh cã thÓ ph©n cÊp cho ng©n s¸ch cÊp huyÖn vµ cÊp x· - Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp các nguồn thu có quy mô nhỏ, nh thuế tiêu thụ đặc biệt háng sản xuất nớc thu từ các mặt hàng bài lá, vµng m·, hµng m· cã thÓ chØ ph©n cÊp cho ng©n s¸ch x· phêng thÞ trÊn (39) - Phân cấp tối đa các nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi đợc giao, hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên - §¶m b¶o t¨ng tû lÖ phÇn tr¨m (%) ph©n chia cho ng©n s¸ch cÊp m×nh và ngân sách cấp dới, không vợt quá tỷ lệ % phân chia quy định cấp trên khoản thu đợc phân chia * VÒ ph©n cÇp nhiÖm vô chi: Ph©n cÊp nhiÖm vô chi ®Çu t x©y dùng c¬ b¶n: ViÖc ph©n cÊp chi ®Çu t x©y dùng c¬ b¶n c¸c c«ng tr×nh kÕt cÊu h¹ tÇng kinh tế- xã hội cho cấp huyện, xã, thị trấn phải trình độ, khả quản lý và khối lợng vốn đầu t Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân định phân cấp chi đầu t xây dung cho cấp dới Trong phân cấp thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu t xây dung c¸c trêng phæ th«ng quèc lËp c¸c cÊp vµ c¸c c«ng tr×nh phóc lîi c«ng céng, ®iÖn chiÕu s¸ng, cÊp tho¸t níc, giao th«ng néi thÞ, an toµn giao th«ng, vệ sinh đô thị; trên sở phân cấp, xác định nhiệm vụ chi xây dung cô thÓ cho cÊp díi Do tû lÖ phÇn tr¨m ph©n chia c¸c kho¶n thu gi÷a ng©n s¸ch c¸c cÊp vµ số bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dớiđợc ổn định từ đến năm nên vốn đầu t cần xác định và giao ổn định cho cấp dới, phần không ổn định để tập trung ngân sách cấp tỉnh để chủ động bố trí tuỳ thuộc cân đối ngân sách hàng năm Việc quản lý vốn đầu t đợc thực nh sau: Vốn đầu t ngân sách cấp tỉnh đợc quản lý Cục đầu t phát triển Vốn đầu t thuộc ngân sách cấp huyện và xã đợc giao cho quan tài chÝnh vµ kho b¹c nhµ níc qu¶n lý, cÊp ph¸t Nguồn vốn huy động từ đóng góp các tổ chức, cá nhân để xây dung các công trình kết cấu hạ tầng phải đợc quản lý chặt chẽ Kết huy động và việc sử dụng nguồn huy động phải đợc quản lý công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định pháp luật Phân cấp chi thờng xuyên nghiệp giáo duc- đào tạo, y tế cho cÊp huyÖn Việc phân cấp cho cấp huyện cần că vào trình độ, khả quản lý cấp huyện và nguồn thu trên địa bàn, đồng thời đảm bảo kế hoạch chung tỉnh phát triển giao dục- đào tạo và y tế (40) Hàng năm, Sở giáo dục đào tạo, Sở y tế có trách nhiệm phối hợp với sở tµi chÝnh- vËt gi¸ lËp dù tãan ng©n s¸ch toµn ngµnh tr×nh UBND tØnh dÓ UBND tỉnh trình HĐND định * VÒ sè bæ xung cña ng©n s¸ch cÊp trªn cho ng©n s¸ch cÊp díi: Ngoài quy định luạt, số trờng hợp cụ thể còn bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để thực số muc tiêu định nh: bổ sung để thực các nhiệm vụ, dự án đợc xác định, bổ xung vốn xây dung cho số công trình quan trọng để khắc phôc hËu qu¶ cña thiªn tai, lò lôt… Đối với bổ sung theo mục tiêu đợc giao hàng năm đợc giao tuỳ theo khả n¨ng ng©n s¸ch cÊp trªn vµ yªu cÇu vÒ môc tiªu cô thÓ ë tõng tØnh, huyÖn, x·, thÞ trÊn, phêng Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung số quy định luật: Kiến nghị chỉnh lý, sửa đổi số quy định chế độ phân cấp qu¶n lý NSNN: * Về phân định trách nhiệm và quyền hạn các quan T¹i ®iÒu cña luËt NSNN ®a kh¸i niÖm vÒ NSNN: “…lµ toµn bé khoản thu và chi dự toán quan có thẩm quyền định…”, cần phải quy định rõ “cơ quan có thẩm quyền” là quan nào, chính phủ, trởng tài chính, chủ tịch UBND cấp tỉnh… Hiện có số đề xuất nên nêu rõ: “NSNN Quốc hội định và giao cho chính phủ tổ chức chấp hành để đảm bảo thực chức năng, nhiệm vụ nhà nớc” Trong điều 21 khoản luật có quy định nhiệm vụ, quyền hạn Tài chính “đề xuất các biện pháp thực chính sách tăng thu, tiết kiÖm chi NSNN ” CÇn ph¶i më réng nhiÖm vô vµ quyÒn h¹n cña bé Tµi chính đề xuất các biện pháp giảm thu tăng chi để khuyến khích phát triển kinh tế Đồng thời đề cao vai trò Tài chính việc xác định biên chế các bộ, ngành và đây là quan trọng để phân bổ ngân sách chi thờng xuyên * VÒ nhiÖm vô, quyÒn h¹n cña c¸c bé, ngµnh nªn bá c¬ chÕ ph©n bæ h¹n møc kinh phÝ qua c¸c bé mµ tËp trung thu gän vµo mét ®Çu mèi lµ bé tµi chính, phân bổ đến tận đơn vị sử dụng NSNN (đơn vị sở) Vì là các bộ, ngµnh qu¶n lý nhµ níc chuyªn ngµnh, lÜnh vùc nªn sù tham gia cña c¸c bé, ngành chủ quản là hớng dẫn các đơn vị cấp dới lập dự toán và yêu cầu b¸o c¸o, cã quyÒn kiÓm tra vµ phª duyÖt quyÕt to¸n ng©n s¸ch ngµnh, lÜnh vùc tríc göi bé Tµi chÝnh.§Æc biÖt cÇn nhÊn m¹nh tr¸ch nhiÖm cña c¸c (41) bộ, ngành việc xây dựng các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thích hợp phạm vi mình- nhiệm vụ đã và là cấp thiết giai đoạn hoàn thiện luật NSNN nay- đảm bảo hợp lý các tiêu gi¸ trÞ vµ hiÖn vËt *Về nhiệm vụ, quyền hạn HĐND và UBND, việc định dự toán, phân bổ và phê chuẩn toán ngân sách địa phơng sản xuất là mét nh÷ng quyÒn hÕt søc c¬ b¶n cña H§ND c¸c cÊp lÜnh vùc ngân sách để HĐND thực phát huy đợc quyền và nghĩa vụ này cần loại bỏ các quy định ràng buộc HĐND vào quá nhiều quan quản lý cấp trên Chẳng hạn nh quy định HĐND phải vào dự toán ngân sách đợc cấp trên giao định dự toán ngân sách mình, chủ tịch UBND cÊp trªn cã quyÒn yªu cÇu H§ND cÊp díi ®iÒu chØnh l¹i dù to¸n ng©n s¸ch (®iÒu 53 luËt NSNN) (42) KÕt luËn Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống NSNN và chế độ phân cấp quản lý NSNN lµ v« cïng quan träng giai ®o¹n hiÖn Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN dù là phơng tiện, không phải là mục đích, là phơng pháp giải quyÕt c¸c quan hÖ tµi chÝnh gi÷a c¸c cÊp chÝnh quyÒn mét thêi kú cô thể định, có đợc hệ thống NSNN và chế độ phân cấp NSNN hoàn thiện thì có thể tập trung đúng chính sách, đầy đủ, kịp thêi c¸c nguån thu vµo NSNN; ph©n phèi vµ sö dông hîp lý c¸c kho¶n chi cho các nhu cầu phát triển kinh tế, văn hoá, quốc phòng và đời sống; thực chủ động lập và chấp hành ngân sách, đề cao trách nhiệm chính quyÒn c¸c cÊp Những phân tích trên hệ thống và chế độ phân cấp quản lý NSNN dù cha thực hoàn thiện nhng rõ ràng khiếm khuyết đã đợc cần đợc quan tâm và theo tác gỉa là hoàn toàn có thể khắc phục đợc Đồng thời, quá trình hoạch định chính sách phân cấp cần đảm bảo mục tiêu trọng yếu, chú ý giảm thiểu tác động ngoại vi, tiêu cực đến nh÷ng môc tiªu kh¸c (43)