Tổng quan về kiểm toán hoạt động
1.1.1.1 Khái niệm và Bản chất của kiểm toán hoạt động
Kiểm toán hoạt động là một khái niệm mới mẻ, phản ánh sự tiến bộ trong phương thức kiểm toán và là kết quả của cải cách kinh tế hiện nay Được định nghĩa là cuộc kiểm toán tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong việc sử dụng nguồn lực của đơn vị, kiểm toán hoạt động đã xuất hiện ở Việt Nam từ đầu những năm 1990 với nhiều cách định nghĩa khác nhau Theo giáo trình của Trường Đại học Kinh tế quốc dân, kiểm toán hoạt động đánh giá hiệu lực của hệ thống thông tin và quản trị nội bộ, hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý Trong khi đó, giáo trình của Học viện Tài chính nhấn mạnh việc xem xét và đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động của đơn vị.
Theo Luật Kiểm toán nhà nước Việt Nam, kiểm toán hoạt động nhằm kiểm tra và đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý ngân sách và tài sản nhà nước Cụ thể, nội dung kiểm toán hoạt động bao gồm: tình hình thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ, việc quản lý và sử dụng nguồn lực, hệ thống kiểm soát nội bộ, các chương trình và dự án của đơn vị kiểm toán, cũng như tác động của môi trường bên ngoài đến hiệu quả hoạt động của đơn vị.
Kiểm toán hoạt động là một hình thức kiểm toán do các chủ thể như Kiểm toán Nhà nước và các đoàn kiểm toán thực hiện Mục tiêu chính của kiểm toán hoạt động là đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, và hiệu lực trong việc sử dụng các nguồn lực công, bao gồm nguồn nhân lực, cơ sở vật chất và tài chính Qua đó, kiểm toán cũng xem xét tính trách nhiệm, trung thực và hiệu năng quản lý của các đối tượng được kiểm toán trong các hoạt động của họ.
1.1.1.2 Yêu cầu khách quan của kiểm toán hoạt động
Trong bối cảnh kinh tế hiện nay, tình trạng lãng phí và thất thoát công quỹ ngày càng trở nên nghiêm trọng nếu không có biện pháp kiểm soát hợp lý Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước đã trở thành một công cụ thiết yếu, góp phần sử dụng hiệu quả các nguồn lực công, tiết kiệm và hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội Lợi ích của kiểm toán hoạt động không chỉ giúp nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên mà còn giảm thiểu lãng phí, từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của nền kinh tế.
Kiểm soát hoạt động của Chính phủ theo các chương trình, kế hoạch chặt chẽ, đảm bảo tính hiệu lực của những chương trình đề ra
Củng cố niềm tin của xã hội vào Chính phủ thông qua việc tăng cường trách nhiệm giải trình trong quản lý chi tiêu ngân sách quốc gia là rất cần thiết Kiểm toán hoạt động không chỉ giúp xác định các vấn đề trong hệ thống quản lý và kiểm soát mà còn nâng cao hiệu quả hoạt động Nó thu hút sự chú ý của nhà quản lý đến những yếu tố tích cực và tiêu cực ảnh hưởng đến tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động Đồng thời, kiểm toán cũng tạo cơ hội cho nhà quản lý hiểu rõ hơn về các vấn đề mới phát sinh và nâng cao nhận thức về giá trị của đồng tiền tại các bộ phận chưa được kiểm toán.
1.1.1.3 Đặc điểm của kiểm toán hoạt động
Về cơ bản, kiểm toán hoạt động có những đặc điểm sau:
Kiểm toán hoạt động có chức năng xác minh và đưa ra ý kiến thông qua việc thu thập thông tin về thực trạng hoạt động của đơn vị, tập trung vào tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực Quá trình này bao gồm việc so sánh và đối chiếu với các tiêu chí kiểm toán đã được xác định trước, bao gồm cả các quy tắc và mô hình chuẩn, nhằm đưa ra đánh giá và nhận xét chính xác.
Đối tượng kiểm toán hoạt động bao gồm các hoạt động, dự án, chương trình, chức năng và nhiệm vụ của tổ chức Cụ thể, kiểm toán hoạt động tập trung vào việc quản lý và sử dụng nguồn lực, cũng như đánh giá kết quả hoạt động của tổ chức.
Phương pháp kiểm toán bao gồm việc nghiên cứu tài liệu dự án, kế hoạch và báo cáo, tổ chức họp bàn để trao đổi ý kiến với đơn vị được kiểm toán, kiểm tra thực địa các hoạt động và dự án Ngoài ra, phương pháp còn bao gồm phỏng vấn, quan sát và đưa ra mẫu xét hỏi, đánh giá hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ Kiểm toán viên sử dụng các phương pháp phân tích, thực nghiệm và đánh giá kết quả chính thông qua thống kê và toán học Quan trọng là áp dụng kiến thức đa dạng từ nhiều lĩnh vực, tùy thuộc vào tính chất và đặc điểm của dự án hoặc hoạt động của đơn vị được kiểm toán, thay vì áp dụng một khuôn mẫu cứng nhắc cho tất cả các loại hình hoạt động.
Mục tiêu của kiểm toán hoạt động là đánh giá sự tiến triển của các hoạt động và dự án của đơn vị theo đúng mục đích đề ra Kiểm toán cũng nhằm xác định tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động, dự án này Bên cạnh đó, việc kiểm toán còn đảm bảo rằng các hoạt động và dự án mang lại kết quả thoả đáng và tuân thủ các quy định pháp luật, quy chế hiện hành.
Kiểm toán hoạt động có phạm vi rộng lớn và tính hệ thống, áp dụng cho mọi lĩnh vực trong đời sống kinh tế - xã hội, bao gồm khoa học công nghệ, giáo dục, y tế, và phát thanh truyền hình, trong cả khu vực công và tư nhân.
Kiểm toán hoạt động có thể được thực hiện vào bất kỳ thời điểm nào, bao gồm khi lập kế hoạch cho các dự án mới, điều chỉnh các dự án đang tiến hành, kiểm tra kết quả trong quá trình thực hiện, và ngay cả sau khi dự án kết thúc để đánh giá kết quả cuối cùng Mỗi giai đoạn kiểm toán đều mang tính đặc thù nhằm đáp ứng mục tiêu cụ thể của quá trình kiểm toán.
Kiểm toán viên cần có kiến thức vững vàng về phân tích tài liệu tài chính - kế toán, đồng thời các chuyên viên từ các lĩnh vực khác như kiến trúc, xã hội học, và kỹ thuật cũng cần trang bị kiến thức về lãnh đạo và khả năng quan sát Tất cả những người tham gia kiểm toán đều được đào tạo về kiểm toán hoạt động, giúp họ phát triển năng lực phân tích, sự tự tin, kiên trì, và khả năng phối hợp hiệu quả với người khác.
1.1.1.4 Mối liên hệ giữa kiểm toán hoạt động với các loại hình kiểm toán khác a Kiểm toán hoạt động và kiểm toán tài chính
Kiểm toán hoạt động và kiểm toán tài chính có nhiều điểm tương đồng về chức năng, đối tượng và phương pháp, đều nhằm xác minh và bày tỏ ý kiến về hoạt động của đơn vị được kiểm toán Tuy nhiên, do sử dụng các phương pháp khác nhau để thu thập dữ liệu, hai loại hình này có sự khác biệt rõ rệt về mục tiêu và cách thức tổ chức, thực hiện Những khác biệt này được tổng hợp chi tiết trong bảng 1.1.
Bảng 1.1 Sự khác biệt cơ bản giữa KTHĐ với kiểm toán BCTC
TT Tiêu chí Kiểm toán hoạt động Kiểm toán báo cáo tài chính
Mục tiêu kiểm toán bao gồm việc đánh giá tính kinh tế và hiệu quả hoạt động của đơn vị, cũng như hiệu lực quản lý Đồng thời, kiểm toán cũng nhằm đánh giá độ tin cậy và mức hợp lý của báo cáo kế toán.
Các hoạt động cụ thể cần đƣợc kiểm toán (đƣợc chọn trọng điểm)
Báo cáo tài chính và hệ thống sổ kế toán
Các phương pháp và kỹ thuật được áp dụng khác nhau giữa các dự án, chương trình và hoạt động, nhưng đều chú trọng đến tần suất xuất hiện để đánh giá thành công Nhiều quy trình đã được chuẩn hóa và hình thành thành cẩm nang kiểm toán, bao gồm các thủ tục kiểm tra chỉ tiêu, thủ tục phân tích và thủ tục kiểm soát của đơn vị được kiểm toán.
Thời điểm kiểm toán và loại hình kiểm toán
Cùng thời điểm lập kế hoạch (dự toán), thực hiện và kết thúc chương trình, dự án (qua kiểm toán trước, trong và sau hoạt động
Kiểm toán định kỳ khi kết thúc niên độ kế toán (kiểm toán sau)
Các tiêu chuẩn đo lường và tiêu chí đánh giá đƣợc xây dựng cho từng cuộc kiểm toán
Các tiêu chuẩn đo lường và tiêu chí đã chuẩn hoá thành chuẩn mực và đƣợc ứng dụng trong tất cả các cuộc kiểm toán
Cả kiểm toán viên và các chuyên gia kỹ thuật hoặc chuyên gia quản lý có hiểu biết về kiểm toán hoạt động
Các kiểm toán viên có trình độ tương xứng với công việc đƣợc giao trong kiểm toán báo cáo tài chính
Khác nhau về bố cục và nội dung; Đƣợc phát hành trên cơ sở riêng Ít nhiều đã đƣợc chuẩn hoá; đƣợc phát hành trên cơ sở thường xuyên
Nội dung của kiểm toán hoạt động
1.1.2.1 Kiểm tra, đánh giá việc thực hiện mục đích hoạt động
Mỗi đơn vị được thành lập với những mục đích cụ thể, được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật như quyết định thành lập công ty, điều lệ hoạt động, và giấy phép kinh doanh.
Kiểm toán hoạt động cần đánh giá tính phù hợp của mục đích hoạt động của đơn vị, đồng thời kiểm tra kết quả hoạt động có đạt mục tiêu đã đề ra hay không Mục đích hoạt động được thể hiện qua các chỉ tiêu về số lượng và chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ đầu ra Nhiệm vụ của kiểm toán là xác định liệu các đầu ra này có đáp ứng yêu cầu của xã hội và thị trường hay không, cũng như kiểm tra các chỉ tiêu doanh thu, chi phí và lợi nhuận trên báo cáo tài chính có đạt kết quả như kế hoạch hay không.
1.1.2.2 Kiểm tra, đánh giá việc sử dụng các nguồn lực
Kiểm tra và đánh giá kết quả sử dụng nguồn lực là một phần quan trọng của kiểm toán hoạt động, được thực hiện thông qua việc xem xét và đánh giá theo các chỉ tiêu cụ thể.
Các nguồn lực vật chất (máy móc, thiết bị, nguyên vật liệu, đất đai, nhà xưởng…)
Các nguồn lực tài chính (biểu hiện trên Tài sản có, Tài sản nợ các chỉ tiêu doanh thu, chi phí, lợi nhuận, các nguồn vốn đƣợc tài trợ)
Các nguồn nhân lực (đội ngũ cán bộ quản lý, công nhân sản xuất, các loại nhân viên khác)
1.1.2.3 Kiểm tra, đánh giá các chương trình và hoạt động Để có thể đánh giá hiệu quả hoạt động của đơn vị, kiểm toán hoạt động cần phải kiểm tra, đánh giá từng chương trình và lĩnh vực hoạt động riêng dựa trên những khía cạnh sau:
Kiểm tra và đánh giá các chương trình, hoạt động cùng chức năng nhiệm vụ của đơn vị nhằm xác định xem chúng có nằm trong phạm vi, quyền hạn và đúng mục đích, cũng như phù hợp với điều lệ hoạt động hay không.
Xem xét cơ cấu tổ chức và hệ thống kiểm soát quản lý là cần thiết để đảm bảo các chương trình và hoạt động đạt mục tiêu đề ra Cần đánh giá trách nhiệm và mức độ phân cấp quản lý, cũng như sự tự chủ của từng phòng ban, đơn vị phụ thuộc Việc phân tích tác động của các chương trình đến hiệu quả và hiệu lực cũng rất quan trọng Đánh giá số lượng và chất lượng nguồn lực phân bổ cho các chương trình cần phù hợp với yêu cầu và đặc điểm cụ thể Bên cạnh đó, cần xem xét kết quả thu nhập, hàng hóa và dịch vụ có đạt mục tiêu không, cũng như ảnh hưởng của môi trường bên ngoài đến các hoạt động này Cuối cùng, cần ghi nhận những thay đổi và phương pháp cải tiến đã được áp dụng cho các chương trình và hoạt động của đơn vị.
1.1.2.4 Kiểm tra, đánh giá hệ thống kiểm soát, quản lý
Kiểm tra và đánh giá hệ thống kiểm soát, quản lý là một phần quan trọng trong kiểm toán hoạt động, vì nó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động Để thực hiện đánh giá này, kiểm toán viên cần xem xét ba khía cạnh chính.
Ban quản lý cần xem xét quyền hạn của mình trong việc sử dụng và phân bổ nguồn lực để đạt được các mục tiêu đã đề ra, đồng thời phải đảm bảo sự phù hợp với hệ thống pháp luật, quy chế và điều lệ của đơn vị Ngoài ra, cần đánh giá trách nhiệm của ban quản lý trong việc xây dựng và ban hành quy chế, cũng như đề ra các biện pháp quản lý hiệu quả.
Kiểm tra các quy chế và biện pháp quản lý để đảm bảo tính thích hợp, tính liên tục của hoạt động, và tính hiệu quả Đồng thời, cần xem xét quy chế phân cấp có phù hợp, đúng đắn và rõ ràng hay không.
1.1.2.5 Kiểm tra, đánh giá sự ảnh hưởng của môi trường bên ngoài
Môi trường bên ngoài doanh nghiệp là yếu tố quan trọng mà kiểm toán hoạt động cần xem xét, vì những biến đổi trong kinh tế, chính trị và xã hội có thể ảnh hưởng đến mục tiêu, nguồn lực và quy chế quản lý của doanh nghiệp Sự thay đổi này sẽ tác động đến tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực hoạt động của đơn vị.
Phương pháp kiểm toán hoạt động
1.1.3.1 Kiểm tra các hồ sơ, tài liệu
Việc kiểm tra hồ sơ và tài liệu của đơn vị, bao gồm kế hoạch, dự toán kinh phí, luận chứng kinh tế kỹ thuật, các chỉ số thống kê và báo cáo kết quả, nhằm xác định tính đầy đủ và độ tin cậy của thông tin cũng như kết quả hoạt động của đơn vị.
Phỏng vấn là quá trình mà kiểm toán viên gặp gỡ và trao đổi với các nhà quản lý của đơn vị để thu thập thông tin, ý tưởng và xác nhận dữ liệu từ nhiều nguồn khác nhau Hoạt động này nhằm củng cố các phát hiện và kiến nghị của kiểm toán viên.
Khảo sát là việc tiến hành thu thập thông tin từ nhiều người, nhiều nguồn, nhiều tổ chức cả ở bên trong và bên ngoài đơn vị
1.1.3.4 Tham khảo ý kiến chuyên gia
Phương pháp này giúp củng cố các bằng chứng mà kiểm toán viên đã thu thập, đặc biệt trong những tình huống chủ quan và khó lượng hóa Đây là một phương pháp phổ biến, phù hợp với tính chất phức tạp và đa dạng của kiểm toán hoạt động.
1.1.3.5 Kiểm tra, đánh giá quy chế, quy trình kiểm soát, quản lý
Kiểm tra của kiểm toán hoạt động là quá trình đánh giá tính phù hợp và hiệu quả của các quy chế, quy trình kiểm soát quản lý do đơn vị thiết lập Mục tiêu của việc kiểm tra này là xác định rủi ro có thể ảnh hưởng đến việc đạt được các mục tiêu hoạt động, cũng như tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của đơn vị Công tác kiểm tra cần được thực hiện toàn diện ở tất cả các khâu, bao gồm kiểm soát quản lý các chương trình hoạt động, đảm bảo giá trị và độ tin cậy của thông tin, tuân thủ pháp luật, cùng với việc kiểm soát và bảo vệ các nguồn lực của đơn vị.
1.1.3.6 Phân tích số liệu thống kê và số liệu kế toán
Phân tích số liệu thống kê và kế toán là phương pháp quan trọng giúp kiểm toán viên khai thác thông tin để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của đơn vị Phương pháp này cho phép kiểm toán viên xác định tính hợp lý, đầy đủ và độ tin cậy của các số liệu, củng cố bằng chứng trước khi đưa ra kết luận liên quan đến mục tiêu kiểm toán Các kỹ thuật như phân tích hồi quy, phân tích chuỗi thời gian, phân tích so sánh và phân tích kết quả thường được sử dụng trong quá trình này.
1.1.3.7 Nghiên cứu các trường hợp điển hình
Nghiên cứu các trường hợp điển hình là một phương pháp quan trọng trong kiểm toán hoạt động, giúp kiểm toán viên có cái nhìn sâu sắc về các chương trình, dự án hoặc hoạt động mà họ không thể kiểm toán toàn bộ Bằng cách khảo sát chi tiết một chương trình tiêu biểu, kiểm toán viên có thể thu thập thông tin đầy đủ và từ đó rút ra những kết luận và đánh giá tổng quát về hiệu quả hoạt động của đơn vị.
1.1.3.8 Tái lập các mô hình
Việc tái lập mô hình tổ chức và quy trình quản lý cho phép kiểm toán viên nghiên cứu hệ thống hoạt động và quy chế kiểm soát của đơn vị Điều này giúp đánh giá hiệu quả công tác tổ chức và quản lý, cũng như xác định mức độ ảnh hưởng của việc thay đổi nguồn lực Từ đó, kiểm toán viên có cơ sở để xác nhận mối liên hệ giữa các vấn đề được phân tích.
Chuẩn mực kiểm toán hoạt động
1.1.4.1.Chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI
Về cơ bản, chuẩn mực này bao gồm 2 nội dung chính của kiểm toán hoạt động nhƣ sau:
Nội dung thứ nhất: Các quy định có liên quan đến phạm vi và nội dung kiểm toán hoạt động, bao gồm:
Kiểm toán tính kinh tế của các hoạt động hành chính theo đúng các nguyên tắc và thực tiễn hành chính lành mạnh, theo đúng chế độ quản lý
Kiểm toán hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực con người, tài chính và các nguồn lực khác
Kiểm toán hiệu lực các hoạt động liên quan đến việc đạt được mục tiêu của thực thể kiểm toán, đồng thời đánh giá tác động thực tế của các hoạt động so với kế hoạch đã đề ra.
Nội dung thứ hai: Các quy định về báo cáo kiểm toán hoạt động
Trong các báo cáo kiểm toán hoạt động, kiểm toán viên không đưa ra ý kiến tổng hợp về kết quả của thực thể kiểm toán như trong báo cáo kiểm toán tài chính Thay vào đó, họ cần mô tả các tình huống cụ thể trước khi đưa ra kết luận, đồng thời báo cáo còn bao gồm các nội dung thảo luận và phản hồi từ thực thể kiểm toán về các vấn đề đã nêu.
1.1.4.2.Chuẩn mực kiểm toán hoạt động của Cơ quan kiểm toán quốc gia Úc (ANAO)
Bộ chuẩn mực kiểm toán được ban hành vào ngày 1/7/1996, áp dụng cho các cuộc kiểm toán trong khu vực tư nhân và công, bao gồm cả kiểm toán bên ngoài Nội dung của bộ chuẩn mực này được chia thành 4 phần chính.
Danh mục chuẩn mực kiểm toán Úc bao gồm 40 chuẩn mực được phân loại thành 9 nhóm, áp dụng cho cả kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động.
Danh mục các chuẩn mực kiểm toán có thể vận dụng cho kiểm toán hoạt động
Danh mục các chuẩn mực không đƣợc áp dụng cho kiểm toán hoạt động Danh mục các chuẩn mực chỉ áp dụng riêng cho kiểm toán hoạt động
1.1.4.3.Chuẩn mực kiểm toán hoạt động của (GAO)
Chuẩn mực kiểm toán của GAO, được công bố vào năm 1972 và sửa đổi vào các năm 1981 và 1994, là một tài liệu chuẩn mực chung về kiểm toán Văn bản này bao gồm nhiều chương, trong đó chương 3 và các chương 6, 7 chứa các nội dung quan trọng được công nhận và áp dụng cho kiểm toán hoạt động.
Chương 3: Các chuẩn mực chung
Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng cuộc kiểm toán hoạt động
Chương 7: Các chuẩn mực báo cáo kiểm toán hoạt động
Tại Việt Nam, cơ quan kiểm toán nhà nước đã ban hành chuẩn mực kiểm toán 300, quy định các nguyên tắc cơ bản của kiểm toán hoạt động Chuẩn mực này bao gồm phần giới thiệu và các nội dung chính, trong đó có (1) quy định chung về kiểm toán hoạt động; (2) các yếu tố liên quan đến kiểm toán hoạt động; và (3) các nguyên tắc cơ bản áp dụng trong kiểm toán hoạt động.
1.1.5 Các tiêu chí đánh giá chất lượng cuộc kiểm toán hoạt động
Theo các chuẩn mực kiểm toán, tính kinh tế được định nghĩa là việc tối thiểu hóa chi phí nguồn lực để đạt được các mục tiêu của hoạt động, đồng thời đảm bảo chất lượng đầu ra Điều này nhấn mạnh việc giảm thiểu chi phí đầu vào và tối ưu hóa các giải pháp tiết kiệm trong quá trình thực hiện Sự hiệu quả này phụ thuộc vào các yếu tố như khả năng tiết kiệm vốn đầu tư từ các đầu vào của quá trình sản xuất.
Các nguồn lực khan hiếm của đơn vị có được khai thác và sử dụng hiệu quả để giảm thiểu chi phí tối đa hay không? Đồng thời, các giải pháp tổ chức, quản lý và kiểm soát chi tiêu đã được thực hiện ra sao và mang lại hiệu quả như thế nào?
Đánh giá tính hiệu quả của hoạt động là quá trình xem xét mối quan hệ giữa mục tiêu và chi phí, cùng với các giải pháp quản lý đã được thực hiện Hiệu quả có thể được thể hiện qua ba khía cạnh: đạt được kết quả cao hơn với cùng mức chi phí, đạt kết quả mong muốn với chi phí thấp hơn, hoặc sản phẩm đầu ra đảm bảo chất lượng và tính năng vượt trội so với thiết kế ban đầu Mặc dù có các tiêu chí đánh giá riêng như số lượng sản phẩm, chất lượng, mức độ tiết kiệm và tính bền vững, nhưng tính hiệu quả vẫn liên quan chặt chẽ đến các đặc tính khác của kiểm toán hoạt động, tạo ra sự tương tác lẫn nhau.
Tính hiệu lực của một quyết định được thể hiện qua việc hiện thực hóa nó thông qua các hoạt động cụ thể Điều này bao gồm việc đạt được các mục tiêu đã đề ra, tuân thủ các cơ chế và chính sách liên quan, cũng như đánh giá cách thức các mục tiêu cụ thể được thực hiện.
Tính hiệu lực của hoạt động có tác động sâu sắc đến quản lý vi mô, quản lý vĩ mô cả trong hiện tại và tương lai
Mối quan hệ về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực đƣợc thể hiện qua sơ đồ 1.1
Các mục tiêu chiến lược
Các CT, hoạt động quản lý, tổ chức thực hiện
Kết quả Đầu ra Đầu vào
Sơ đồ 1.1 Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực
1.1.5.4.Hiệu năng quản lý của bộ máy
Hiệu năng quản lý của bộ máy điều hành một chương trình hay dự án được định nghĩa qua sự am hiểu và quyết tâm thực thi các định chế, khả năng tổ chức và kiểm soát để đạt được mục tiêu đã đề ra Điều này bao gồm khả năng nhận biết và ứng xử với các mối quan hệ phát sinh, tính khoa học và linh hoạt trong điều hành, cùng với sự gương mẫu và trách nhiệm cao của các nhà lãnh đạo Để đảm bảo hiệu quả, cần thực hành nghiêm túc các quy chế liên quan, ban hành các qui chế nội bộ khoa học, thiết kế bộ máy điều hành phù hợp với đặc trưng kinh tế-kỹ thuật, và phân công nhiệm vụ rõ ràng Hệ thống kiểm soát nội bộ được thiết lập tốt, môi trường quản lý công bằng và minh bạch, cùng với bộ máy kế toán hoạt động hiệu quả, cũng như chế độ quản lý tập trung và dân chủ là những yếu tố quan trọng Tầm ảnh hưởng và tín nhiệm của bộ máy trước công chúng và xã hội cũng góp phần vào sự thành công của dự án.
Đánh giá hiệu năng quản lý giúp các cơ quan kiểm toán nhà nước xác định trách nhiệm kinh tế và trách nhiệm giải trình công của cán bộ lãnh đạo, từ đó thúc đẩy cải cách hành chính công hiệu quả và uy tín hơn Điều này góp phần nâng cao niềm tin của công chúng đối với hệ thống tài chính công và bộ máy nhà nước.
Kiểm toán hoạt động các chương trình mục tiêu quốc gia
1.2.1 Tầm quan trọng của kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia
1.2.1.1 Khái niệm,tầm quan trọng của các CTMTQG và yêu cầu phải kiểm toán hoạt động các CTMTQG
Chương trình mục tiêu quốc gia (CTMT) là tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học, công nghệ, môi trường, cơ chế, chính sách và tổ chức CTMT nhằm thực hiện các mục tiêu đã được xác định trong chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của đất nước trong một khoảng thời gian nhất định Mỗi chương trình mục tiêu quốc gia bao gồm nhiều dự án khác nhau để đạt được các mục tiêu đề ra.
Các chương trình mục tiêu quốc gia được thiết kế để giải quyết những vấn đề cấp bách, liên ngành và liên vùng, đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Để đạt được hiệu quả, cần tập trung nguồn lực và sự chỉ đạo từ Chính phủ trong quá trình triển khai.
Các chương trình mục tiêu quốc gia tập trung vào xóa đói giảm nghèo và nâng cao đời sống người dân, đóng vai trò quan trọng trong công tác xã hội và xây dựng nông thôn mới Tuy nhiên, hiệu quả của các chương trình này chưa đạt như mong đợi, chủ yếu do địa hình núi non chia cắt, diện tích đất canh tác hạn chế, điều kiện thời tiết khắc nghiệt và cơ sở hạ tầng yếu kém Bên cạnh đó, nguồn hỗ trợ từ Nhà nước còn phân tán và thiếu đồng bộ, trong khi đội ngũ cán bộ cơ sở còn yếu và thiếu chuyên gia kỹ thuật Tư tưởng ỷ lại vào sự hỗ trợ của Nhà nước cũng cản trở sự phát triển và nỗ lực vươn lên của cộng đồng.
Việc triển khai nhiều chương trình mục tiêu quốc gia trên cùng một địa bàn như Chương trình 30a, Chính sách 167, và các chương trình khác đang bộc lộ những bất cập trong cơ chế lồng ghép nguồn vốn Các địa phương chưa chủ động thực hiện lồng ghép, dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, khó quản lý Hệ thống văn bản và chính sách thiếu đồng bộ, nội dung không còn phù hợp với thực tế, và công tác chỉ đạo, phối hợp thực hiện còn hạn chế Công tác tuyên truyền chính sách đến người dân chưa được chú trọng, trong khi kiểm tra, giám sát chưa được thực hiện nghiêm túc, làm giảm hiệu quả thực hiện các mục tiêu chương trình Một số chương trình còn gặp phải tình trạng bố trí vốn không đúng quy định và không phân bổ hết nguồn vốn trong năm, như trường hợp của tỉnh Hà Giang và các tỉnh Hải Dương, Quảng Nam.
Việc kiểm soát tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các chương trình mục tiêu quốc gia là rất cần thiết Do đó, kiểm toán hoạt động đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo sự kiểm soát hiệu quả đối với các chương trình này.
1.2.1.2 Nội dung, yêu cầu của kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia
Về nội dung , khi tiến hành kiểm toán hoạt động đối với các chương trình mục tiêu quốc gia, kiểm toán viên thường hướng tới những điểm sau:
Kiểm tra đánh giá tình hình thực hiện các mục tiêu chương trình (cả về định tính và định lƣợng)
Kiểm tra đánh giá việc sử dụng các nguồn lực (kinh phí, ngày công lao động, các yếu tố vật chất…)
Kiểm tra, đánh giá việc tổ chức thực hiện và kiểm soát
Về yêu cầu , kiểm toán hoạt động đối với các chương trình mục tiêu quốc gia chú trọng tới những vấn đề sau:
Mỗi chương trình mục tiêu quốc gia đóng vai trò quan trọng trong chiến lược đầu tư của ngân sách nhà nước, hướng đến những mục tiêu cụ thể liên quan đến hệ thống mục tiêu kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng.
Thứ hai, kết quả của một chương trình được ngân sách tài trợ, xét đến cùng, là sự chuyển biến có lợi về kinh tế, xã hội
Biểu hiện, mục tiêu và kết quả thực hiện của chương trình mục tiêu quốc gia không chỉ dựa vào các chỉ tiêu tiền tệ hay quy mô, mà còn phải chú trọng đến chất lượng với các tiêu chuẩn cụ thể phù hợp với từng giai đoạn phát triển Hơn nữa, hiệu quả của chương trình cần được đánh giá trên cả khía cạnh lợi ích kinh tế, xã hội và khả năng tiết kiệm chi tiêu.
1.2.2 Các nhân tố ảnh hưởng tới kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương trình mục tiêu quốc gia
1.2.2.1 Môi trường pháp lý và cơ chế chính sách liên quan đến hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng
Hoạt động kiểm toán cần đảm bảo tính độc lập, nghĩa là cơ quan kiểm toán phải tách biệt với đơn vị được kiểm toán và không chịu ảnh hưởng từ bên ngoài Kiểm toán Nhà nước và kiểm toán viên chỉ tuân thủ pháp luật và các chuẩn mực chuyên môn, thực hiện kiểm toán một cách khách quan Để đảm bảo tính độc lập trong quá trình kiểm toán, các quy định pháp lý cần được thiết lập rõ ràng, điều này ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm toán và là yếu tố then chốt để đảm bảo hiệu quả trong công tác kiểm tra tài chính công.
Để nâng cao chất lượng kiểm toán, hệ thống pháp luật cần công nhận và quy định rõ ràng tính độc lập về địa vị pháp lý, nhân sự và ngân sách của cơ quan Kiểm toán Nhà nước (KTNN) và kiểm toán viên Nhà nước Địa vị pháp lý của KTNN cùng với giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán là yếu tố quyết định đến chất lượng kiểm toán Đặc biệt, việc đảm bảo độc lập về ngân sách cho cơ quan kiểm toán là cần thiết để duy trì tính tự chủ trong hoạt động, tránh việc thu hẹp phạm vi kiểm toán hoặc phụ thuộc tài chính vào đơn vị kiểm toán, từ đó bảo vệ tính khách quan và nâng cao chất lượng kiểm toán.
Cơ quan KTNN, đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán và kiểm toán viên đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính độc lập của hoạt động kiểm toán Họ chuyển hóa tính độc lập này từ hệ thống pháp luật vào thực tiễn, mang lại kết quả kiểm toán khách quan, chính xác và tin cậy.
1.2.2.2 Quan điểm của người lãnh đạo về kiểm soát chất lượng kiểm toán
Quan điểm của người lãnh đạo cao cấp về kiểm soát là yếu tố then chốt ảnh hưởng đến hiệu lực của hệ thống kiểm soát chất lượng kiểm toán Người lãnh đạo cao cấp quyết định các chính sách và thủ tục kiểm soát; nếu họ coi trọng công tác này, các quy định sẽ được thiết lập và duy trì, đảm bảo chất lượng kiểm toán Hoạt động kiểm soát chất lượng diễn ra ở nhiều cấp độ, vì vậy thái độ và năng lực của lãnh đạo ở các cấp thực hiện kiểm toán cũng rất quan trọng Nếu lãnh đạo các cấp chú trọng đến kiểm soát, quy chế và thủ tục sẽ được tuân thủ nghiêm túc, dẫn đến hiệu quả cao trong hoạt động kiểm toán.
1.2.2.3 Cơ cấu tổ chức, cơ chế phân công, phân cấp nhiệm vụ của kiểm toán nhà nước
Cơ cấu tổ chức của cơ quan kiểm toán nhà nước cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ và phạm vi của kiểm toán chuyên ngành và kiểm toán nhà nước khu vực Việc phân công nhiệm vụ cụ thể cho từng phòng trực thuộc, theo hướng chuyên môn hóa kiểm toán trong một số lĩnh vực, sẽ giúp các bộ phận và kiểm toán viên phát huy tối đa năng lực của mình, từ đó nâng cao chất lượng và hiệu quả kiểm toán.
1.2.2.4 Chính sách cán bộ bao gồm tuyển dụng, đào tạo và bồi dưỡng, phát triển nghiệp vụ, chế độ đề bạt, đãi ngộ cán bộ và kiểm toán viên
Trong các tổ chức kiểm toán, kiểm toán viên (KTV) được xem là tài sản quý giá nhất, quyết định đến chất lượng hoạt động và uy tín của tổ chức Chất lượng đội ngũ KTV phụ thuộc vào chính sách cán bộ, đào tạo và tiền lương Để xây dựng đội ngũ KTV có năng lực, trình độ chuyên môn và phẩm chất đạo đức đáp ứng yêu cầu công việc, cơ quan Kiểm toán Nhà nước cần thiết lập hệ thống quy chế phù hợp về tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng, phát triển nghiệp vụ, quy chế đề bạt và đảm bảo thu nhập cho đội ngũ kiểm toán viên.
1.2.2.5 Các quy định về chuẩn mực, quy trình và phương pháp kiểm toán
Hoạt động kiểm toán cần tuân thủ nghiêm ngặt các quy định pháp luật và nghiệp vụ kiểm toán, bao gồm chuẩn mực, quy trình, phương pháp và quy chế của cơ quan KTNN Những quy định này cung cấp hệ thống nguyên tắc và yêu cầu cần thiết cho kiểm toán viên, đồng thời là căn cứ pháp lý cho hoạt động kiểm toán và kiểm soát chất lượng Việc áp dụng đầy đủ các chuẩn mực, quy trình và phương pháp kiểm toán sẽ tạo điều kiện cho việc quản lý hiệu quả và đảm bảo chất lượng kiểm toán.
Kinh nghiệm kiểm toán hoạt động các chương trình mục tiêu quốc gia và bài học rút ra
1.3.1 Kinh nghiệm của một số kiểm toán Nhà nước chuyên ngành và khu vực về kiểm toán hoạt động đối với các chương trình mục tiêu quốc gia
Sau hơn 20 năm phát triển, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống cơ quan công quyền và nhận được sự đánh giá cao từ dư luận Luật Kiểm toán Nhà nước, có hiệu lực từ năm 2006, quy định KTNN là cơ quan chuyên môn độc lập, hoạt động theo pháp luật để kiểm tra tài chính nhà nước Hiến pháp 2013, có hiệu lực từ 01/01/2014, đã củng cố thêm vị thế của KTNN qua Điều 118 Do đó, việc không ngừng đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán là cần thiết để đáp ứng mong đợi của Đảng, Nhà nước và người dân.
Từ khi thành lập, KTNN chủ yếu thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ, trong khi kiểm toán hoạt động mới chỉ được thực hiện đơn lẻ hoặc lồng ghép trong một số cuộc kiểm toán Mặc dù kết quả của kiểm toán truyền thống có ý nghĩa quan trọng, như kiến nghị tăng thu, giảm chi ngân sách và đánh giá những hạn chế trong quy trình lập dự toán, nhưng các cuộc kiểm toán chuyên đề cũng đã đạt được một số kết quả nhất định KTNN đã đề xuất bổ sung, sửa đổi nhiều văn bản và chính sách quản lý, góp phần ngăn chặn tình trạng lãng phí ngân sách nhà nước và thúc đẩy minh bạch tài chính công Tuy nhiên, thực tế cho thấy, hoạt động kiểm toán của KTNN chưa có tính đột phá và chưa đáp ứng kịp thời nhu cầu giám sát nguồn lực công.
Việc xây dựng hệ thống chuẩn mực kiểm toán hoạt động, bao gồm cả các hướng dẫn và kinh nghiệm từ INTOSAI và các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới, vẫn còn chậm trễ Điều này gây khó khăn trong việc tiếp cận và đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, và hiệu lực của các lĩnh vực liên quan đến kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, cũng như các chương trình và dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước.
Hệ thống văn bản, chính sách, định mức và đơn giá do nhà nước ban hành hiện đang thiếu tính đồng bộ và đầy đủ, thường xuyên thay đổi, gây khó khăn trong việc thiết lập tiêu chí kiểm toán Nhiều cuộc kiểm toán chuyên đề chưa được định hình rõ ràng từ giai đoạn lựa chọn chủ đề đến lập kế hoạch, dẫn đến kỳ vọng cao nhưng kết quả không tương xứng do thiếu thông tin và bằng chứng kiểm toán.
Kiến thức và kinh nghiệm của kiểm toán viên trong lĩnh vực kiểm toán hoạt động còn hạn chế, dẫn đến việc thiếu quy chuẩn và tính chuyên nghiệp Điều này khiến họ gặp khó khăn trong việc khảo sát và thu thập thông tin cần thiết để lập kế hoạch kiểm toán Đặc biệt, việc lượng hóa các tiêu chí kiểm toán để trao đổi với các đơn vị được kiểm toán về các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực vẫn chưa được thực hiện một cách đầy đủ.
Quan điểm về việc đẩy nhanh loại hình kiểm toán hoạt động, đặc biệt là xây dựng tiêu chí kiểm toán, đóng vai trò quan trọng trong kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, cũng như trong lĩnh vực đầu tư công và doanh nghiệp nhà nước Để lựa chọn tiêu chí kiểm toán phù hợp với mục tiêu từng hoạt động, kiểm toán viên cần lưu ý một số vấn đề dựa trên kinh nghiệm của các cơ quan kiểm toán tối cao.
Giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán là khâu quan trọng ảnh hưởng lớn đến kết quả kiểm toán Để xây dựng kế hoạch hiệu quả, kiểm toán viên cần thu thập thông tin đầy đủ về hoạt động, chương trình và dự án được kiểm toán, từ đó xác định và đánh giá rủi ro các nội dung cần tập trung Công việc này dựa trên việc đánh giá mục đích hoạt động và cơ cấu tổ chức của từng đơn vị, chương trình, dù chức năng và nhiệm vụ có khác nhau, nhưng đều phải được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật và tài liệu liên quan.
Kiểm toán viên cần nắm vững kiến thức chung về lĩnh vực kiểm toán, hiểu biết về pháp luật và chuyên môn, cũng như nhận thức rõ ràng về các tiêu chí kiểm toán và mong đợi từ cơ quan quản lý trong lĩnh vực đó.
Tính đáng tin cậy trong kiểm toán được định nghĩa là khả năng các kiểm toán viên khác nhau đưa ra những kết luận thống nhất khi áp dụng cùng một tiêu chuẩn kiểm toán trong cùng một hoàn cảnh.
(2) Tính khách quan: tức là không chịu ảnh hưởng bởi quan điểm chủ quan của kiểm toán viên hay của các nhà quản lý;
(3) Tính hữu dụng: đƣợc hiểu là các phát hiện và kết luận đƣa ra dựa trên tiêu chuẩn phải đáp ứng được nhu cầu của người sử dụng;
(4) Dễ hiểu biết: đƣợc trình bày rõ ràng và không tạo ra sự giải thích khác biệt;
Có thể so sánh và thống nhất với các tiêu chuẩn của đơn vị được kiểm toán hoặc các tiêu chuẩn đã được áp dụng trong những cuộc kiểm toán trước đây đối với đơn vị này.
(6) Tính đầy đủ: liên quan đến việc xây dựng đủ các tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá hoạt động trong hoàn cảnh cụ thể;
(7) Đƣợc chấp thuận bởi đơn vị đƣợc kiểm toán, các cơ quan lập pháp và công chúng;
(8) Tính phù hợp: tiêu chí kiểm toán đƣa ra phải thống nhất với mục tiêu kiểm toán
Kiểm toán viên cần chú ý đến các nguồn để xây dựng tiêu chí kiểm toán, bao gồm các luật, quy tắc và quy định liên quan đến hoạt động của đơn vị được kiểm toán Ngoài ra, họ cũng cần tham khảo các tiêu chí do tổ chức chuyên môn xác lập, cũng như các tiêu chuẩn, biện pháp, chỉ tiêu, kết quả, mục tiêu và cam kết của đơn vị được kiểm toán Các kết quả hoặc chỉ số từ những hoạt động tương tự, kỳ vọng của người tiêu dùng và xã hội, cùng với tài liệu của các chuyên gia cũng là những yếu tố quan trọng trong quá trình này.
Vào thứ Ba, kiểm toán viên thực hiện việc đánh giá các tiêu chí kiểm toán theo hai khía cạnh chính: định lượng, liên quan đến việc đo lường số lượng và chất lượng của nguồn lực đầu vào, đầu ra, kết quả hoặc tác động của chương trình, và định tính, tập trung vào tính phù hợp trong quá trình thực hiện các chương trình hoặc hoạt động cụ thể.
Thứ năm, xác định chi tiết các tiêu chí trên từng khía cạnh của tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của chương trình, hoạt động cụ thể
1.3.2 Những bài học rút ra từ thực tiễn hoạt động của các kiểm toán Nhà nước chuyên ngành về kiểm toán hoạt động
1.3.2.1 Về cơ sở pháp lý Đa số các nước phát triển trên thế giới và khu vực địa vị pháp lý của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước được quy định trong Hiến pháp hoặc trong các Luật, có thể nói đây là điều kiện then chốt để Cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực thi nhiệm vụ của mình một cách độc lập, khách quan và trung thực, không bị ảnh hưởng của các yếu tố bên ngoài trong quá trình thực thi chức trách, nhiệm vụ đƣợc giao Đồng thời đây cũng là điều kiện để triển khai đồng bộ các loại hình kiểm toán, nhất là triển khai kiểm toán hoạt động tại hầu hết các lĩnh vực quan trọng mà bộ, ngành và các địa phương đang quản lý nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực Chính vì vậy để nâng cao địa vị pháp lý của của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, Quốc hội đã hiến định địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam tại điều 118, chương X, bản hiến pháp sửa đổi bổ sung đƣợc thông qua tại kỳ họp thứ 6, ngày 28 tháng
Vào năm 2013, Quốc Hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã nâng cao địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước Điều này đòi hỏi cần tăng cường hoạt động kiểm toán, đặc biệt là kiểm toán hoạt động, một cách thường xuyên hơn để đảm bảo hiệu quả và minh bạch trong quản lý tài chính.
1.3.2.2.Về lựa chọn các vấn đề trong kiểm toán hoạt động
Qua kinh nghiệm của các nước cho thấy việc lựa chọn các vấn đề kiểm toán trên cơ sở các nguyên tắc sau:
Quốc hội, Chính phủ và người dân đều quan tâm đến những vấn đề quan trọng, vì vậy việc lựa chọn các vấn đề kiểm toán cần phải gắn liền với tình hình phát triển kinh tế - xã hội hiện tại.
Hai là, những vấn đề, lĩnh vực nổi cộm, có nhiều ý kiến bức xúc từ công luận;