Phần mở đầu
Cuối năm 2008, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Nghị quyết 26/2008/QH12, cho phép thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) tại 10 tỉnh, thành phố trên cả nước Nghị quyết này được ban hành cùng thời điểm với việc thảo luận về chính quyền đô thị tại TP.HCM Mục tiêu của việc giảm bớt HĐND ở các đơn vị hành chính trung gian là nhằm tạo ra một bộ máy gọn nhẹ hơn, phù hợp với cải cách hành chính.
Tại TP.HCM, chính sách không chỉ là một cuộc thử nghiệm của Trung ương mà còn liên quan đến mô hình quản lý của chính quyền thành phố Lịch sử phát triển của Sài Gòn – TP.HCM từ thời kỳ thuộc địa Pháp đã chứng minh rằng chính quyền thành phố có lý do chính đáng cho việc đề xuất mô hình quản trị đặc thù.
Việc bãi bỏ HĐND tại địa bàn cơ sở, nơi có mối liên hệ trực tiếp với nhân dân, gây lo ngại về khoảng trống dân chủ và có thể dẫn đến xáo trộn xã hội Tổ chức lại chính quyền chỉ với một HĐND ở cấp thành phố, tỉnh cho thấy mô hình chính quyền địa phương ba cấp đã áp dụng hơn 30 năm tại Việt Nam không còn phù hợp Nếu chính sách thí điểm thành công, các nguyên tắc tổ chức chính quyền trong Hiến pháp sẽ cần phải được sửa đổi Nhiều cuộc tranh luận về việc duy trì hay bãi bỏ HĐND tại huyện, quận, phường đã diễn ra trong Quốc hội và trên các diễn đàn báo chí.
Cuộc tranh luận xung quanh chính sách mới càng trở nên sôi nổi sau khi các báo cáo tổng kết một năm thí điểm cho rằng nó đã góp phần tăng cường dân chủ trực tiếp và ổn định kinh tế-xã hội Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng những nhận định này có phần vội vàng, thiếu cơ sở khoa học và logic.
Bài nghiên cứu này nhằm đánh giá tình hình hoạt động sau một năm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại TP.HCM, tập trung vào phường Bến Nghé, Quận 1 Nghiên cứu sử dụng số liệu thực tế để tìm hiểu lý do TP.HCM đề xuất mô hình tổ chức CQĐT, đồng thời xem xét các cơ chế nhằm gia tăng quyền lực giám sát các cơ quan hành chính trong bối cảnh HĐND không còn hoạt động.
Trách nhiệm giải trình (TNGT) là khái niệm mới tại Việt Nam, hiện chưa có định nghĩa thống nhất TNGT liên quan đến các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước, trong đó nhân dân giao quyền cho cá nhân, tổ chức, và họ phải sử dụng quyền lực đó để mang lại giá trị công Nếu không hoàn thành nhiệm vụ, những người nắm quyền phải chịu trách nhiệm và nhường quyền lực cho người khác TNGT cũng gắn liền với nguyên tắc "quyền lực phải được đối trọng bởi quyền lực", yêu cầu các cơ quan quyền lực phải được giám sát bởi một quyền lực khác để tuân theo các nguyên tắc công.
Trước khi thực hiện chính sách thí điểm, cơ chế cân bằng quyền lực tại phường được tổ chức giữa HĐND và UBND, với sự giám sát của MTTQ và cư dân qua quy chế dân chủ cơ sở HĐND phường giữ vai trò chính trong việc giám sát nhánh hành pháp Khi không tổ chức HĐND, các cơ quan giám sát cần có đủ quyền lực để yêu cầu UBND chịu trách nhiệm trong công vụ Nghiên cứu tổ chức TNGT tại phường liên quan đến việc đánh giá năng lực của các cơ quan khi chính sách thí điểm được triển khai.
Thể chế được xem như những mô hình tổ chức có trí nhớ và thói quen lập lại truyền thống, vì vậy các đề xuất chính sách mới cần xuất phát từ các thể chế cũ TP.HCM, với tư cách là một thành phố trẻ, đã áp dụng các mô hình tổ chức CQĐT đặc thù trong thời kỳ thuộc địa Đề xuất về mô hình chính quyền một cấp của TP.HCM không chỉ đáp ứng yêu cầu phát triển hiện tại mà còn gắn liền với những kinh nghiệm lịch sử quý báu.
Bài nghiên cứu này tập trung vào việc phân tích các mô hình tổ chức chính quyền tại Việt Nam, đặc biệt là tại TP.HCM, nhằm tìm hiểu ảnh hưởng của đặc thù cơ quan nhà nước đối với đề xuất không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở cấp huyện, quận và phường của thành phố.
Bài nghiên cứu này nhằm đánh giá khả năng tổ chức TNGT của HĐND và MTTQ tại phường Bến Nghé đối với UBND phường, thông qua việc xem xét quy định pháp luật và phân tích số liệu hoạt động cũng như sự tham gia của người dân trước và sau năm 2009.
Câu hỏi nghiên cứu tập trung vào hai vấn đề chính: Thứ nhất, đặc thù của cơ quan điều tra (CQĐT) ảnh hưởng như thế nào đến đề xuất không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở các huyện, quận, phường tại TP.HCM Thứ hai, nếu không tổ chức HĐND phường, các kênh nào sẽ được sử dụng để tổ chức các hoạt động liên quan đến TNGT.
- Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật
- Phân tích số liệu hoạt động của HĐND, MTTQ, các TDP phường Bến Nghé, trước và sau thời gian thí điểm
6 Bố cục luận văn: gồm 3 chương
Chương 1: Đặc thù của CQĐT và chính sách thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường
Chương 2: Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phườngChương 3: Kiến nghị chính sách
Đặc thù của CQĐT và chính sách thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường
Đô thị và chính quyền đô thị
1.1.1 Đô thị Đại từ điển tiếng Việt định nghĩa: “Đô thị là nơi đông dân, tập trung buôn bán như thành phố, thị xã” Đô thị Việt Nam (khác phương Tây) ban đầu là các trung tâm hành chính, nơi vua chúa, các tầng lớp quan lại sinh sống Dần dần, chúng được bổ sung thêm những chức năng thương mại, dịch vụ và được gọi là “thành thị” (khu dân cư có thành lũy bảo vệ, có thêm chợ), “đô thị” (trung tâm hành chính bổ sung thêm chợ), “thành phố” (có thêm kiểu cư trú theo hàng, dãy, ngoài chức năng ở còn có thêm buôn bán và công sở) (Nguyễn Minh Hòa, 2005)
Có nhiều cách để phân loại đô thị
Đô thị được phân biệt bởi sự đa dạng của cộng đồng với nguồn gốc khác nhau, cấu trúc xã hội nghề nghiệp đặc thù và hệ thống quản lý hành chính có sự phân cấp quyền lực và trách nhiệm theo quy định của pháp luật Ngoài ra, đô thị còn thể hiện sự phân tầng xã hội do khoảng cách về thu nhập và sự phân bố cư trú trong không gian đô thị.
Để xem xét đô thị, người ta có thể dựa vào hai tiêu chí chủ chốt là độ kết tụ và ngưỡng dân số Độ kết tụ thể hiện mức độ tập trung của các công trình hạ tầng và nhà ở với mật độ cao hơn so với khu vực nông thôn, thường kề sát nhau Ngưỡng dân số là số dân tối thiểu cần có để hình thành một khu vực đô thị.
Nghị định số 72/2001/NĐ-CP, ban hành ngày 5/10/2001, phân chia đô thị thành 6 loại khác nhau Mỗi loại đô thị được xác định dựa trên các tiêu chí như số lượng dân cư, lao động phi nông nghiệp, hạ tầng cơ sở và mật độ cư trú.
Đô thị được phân biệt với vùng không phải đô thị qua mức độ tập trung dân cư, cơ sở hạ tầng và tỷ lệ ngành công nghiệp, dịch vụ Đô thị có quy mô dân số lớn, chủ yếu là nơi sinh sống của tầng lớp dân phi nông nghiệp, với hoạt động kinh tế dựa vào thương mại và dịch vụ Tầng lớp thị dân sống tập trung trong không gian hẹp, nhưng có ý thức cá nhân cao và thiết lập tư thế độc lập trong giao dịch với chính quyền Hệ thống hạ tầng kinh tế kỹ thuật đô thị được thiết kế và xây dựng đồng bộ, phục vụ nhu cầu quy hoạch phát triển kinh tế xã hội trên lãnh thổ rộng lớn.
CQĐT được xác định là khu vực có mật độ dân cư cao, hạ tầng phát triển hoàn chỉnh và nền kinh tế chủ yếu dựa vào công nghiệp và dịch vụ, tương ứng với khái niệm đô thị Do đó, tổ chức bộ máy CQĐT cần phải đáp ứng những yêu cầu cụ thể để phù hợp với đặc điểm và nhu cầu của khu vực này.
Để đảm bảo sự phát triển bền vững, các giải pháp cần phải phù hợp với hạ tầng kinh tế kỹ thuật đô thị, đáp ứng đặc trưng kết cấu và hoạt động của cư dân đô thị, đồng thời tương thích với hạ tầng dịch vụ đô thị hiện có.
(theo Nguyễn Quang Ngọc, 2010, tr.24-26)
CQĐT khác với chính quyền nông thôn, nhưng thuật ngữ này chưa được đề cập trong luật tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam Các văn bản luật hiện hành chủ yếu nhấn mạnh "Chính quyền Trung ương" và "Chính quyền địa phương", với chính quyền địa phương tương ứng với các cấp lãnh thổ hành chính như tỉnh - huyện - xã hoặc thành phố - quận - phường Mặc dù các cấp hành chính đô thị như thành phố - quận - phường có nhiều đặc trưng riêng, nhưng mô hình tổ chức tại đây không khác biệt so với khu vực nông thôn Chính quyền các cấp bao gồm hai loại cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước (HĐND) và cơ quan hành chính nhà nước (UBND) Ở các cấp trung gian như thành phố - quận, tỉnh - huyện còn có cơ quan tư pháp và cơ quan kiểm sát Do sự phân cấp chính quyền theo cấp hành chính, một số văn bản thường nhầm lẫn giữa chính quyền địa phương và đơn vị hành chính, trong khi hành chính chỉ là một phần của chính quyền các cấp.
CQĐT là thuật ngữ mới nổi lên gần đây, đặc biệt sau khi chính quyền TP.HCM đề xuất mô hình quản lý mới nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của thành phố.
CQĐT là bộ máy quản lý các công dân và điều hành đời sống xã hội trong trạng thái bình thường, sử dụng các công cụ như luật pháp và tuyên truyền để duy trì trật tự và ổn định xã hội.
Mặc dù không sử dụng thuật ngữ CQĐT, lịch sử Việt Nam đã chứng kiến những giai đoạn mà các đô thị thiết lập bộ máy quản lý riêng Việc nghiên cứu cách tổ chức chính quyền, đặc biệt là chính quyền đô thị qua các thời kỳ lịch sử, sẽ mang lại những góc nhìn mới mẻ về mô hình quản lý đặc thù của TP.HCM.
Tổ chức chính quyền tại đô thị qua các giai đoạn lịch sử
Mô hình tổ chức chính quyền tại các vùng đô thị và nông thôn được quy định bởi Sắc lệnh 63/SL ngày 22/11/1945 và Sắc lệnh 77/SL ngày 21/12/1945 Sắc lệnh 63/SL tổ chức các Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính (UBHC), trong khi Sắc lệnh 77/SL quy định về tổ chức chính quyền nhân dân tại các thị xã và thành phố Cụ thể, Điều 3 của Sắc lệnh 77/SL nêu rõ rằng mỗi thành phố sẽ có ba cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố.
Tại các đơn vị hành chính lãnh thổ như thành phố, chính quyền chỉ có một cấp, với hoạt động quản lý hành chính được phân cấp cho UBHC khu phố Trong khi đó, ở các vùng lãnh thổ không phải đô thị, bộ máy chính quyền được tổ chức với hai cấp xã và tỉnh có HĐND và UBHC, còn các cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC theo Điều 1, Sắc lệnh 63/SL.
Trong giai đoạn 1945 – 1954, bộ máy tổ chức chính quyền tại các thành phố Việt Nam kế thừa chính sách địa phương phân quyền từ thời Pháp thuộc Các thành phố quan trọng như Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Sài Gòn, Chợ Lớn được xây dựng quy chế quản lý đặc thù tương đương với thành phố của Pháp, bao gồm hai loại cơ quan: cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành do dân cử (Vũ Quốc Thông, 1968) Cả chính quyền Pháp và chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đều nhận thức rằng không thể áp dụng một cách cai trị giống nhau cho đô thị và nông thôn.
Mô hình tổ chức chính quyền đô thị đang trải qua sự chuyển mình, với chính quyền thành phố được phân chia thành hai cấp: cấp thành phố và cấp khu phố Trong khi đó, chính quyền tỉnh được tổ chức thành ba cấp: tỉnh, huyện và xã Xu hướng này phù hợp với quan điểm của Hiến pháp 1959, nhấn mạnh vai trò của Hội đồng Nhân dân (HĐND) như là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương.
HĐND, được xác định là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương theo bản Hiến pháp 1946, đã góp phần thiết lập nhiều cấp chính quyền mới Sự ra đời của các cơ quan dân cử tại các đơn vị hành chính trước đây chưa có nhằm tăng cường quyền lực của nhân dân, thể hiện rõ quan điểm rằng càng nhiều HĐND thì quyền lực của người dân càng được củng cố.
CQĐT và nông thôn khác nhau về số lượng cấp chính quyền và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền khu phố Mặc dù khu phố là một cấp chính quyền, nhưng vẫn chịu sự chỉ đạo từ chính quyền thành phố Điều này được thể hiện qua việc Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 không công nhận quyền ban hành văn bản pháp quy của chính quyền khu phố trong việc quản lý trật tự trị an và vệ sinh chung.
Với mục tiêu “nắm vững chính quyền vô sản, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động”, Hiến pháp 1980 đã nhấn mạnh vai trò của sở hữu tập thể và các cơ quan như Hội đồng bộ trưởng và Hội đồng Nhà nước Quốc hội được trao quyền lực tuyệt đối, với quyền lập pháp và hành pháp gần như hòa nhập Tư duy này chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ mô hình tổ chức Nhà nước Xô Viết.
Trong giai đoạn này, tổ chức chính quyền tại khu vực đô thị và nông thôn ở Việt Nam hoàn toàn giống nhau Kể từ năm 1980, hệ thống chính quyền Việt Nam được cấu thành từ 4 cấp, với chính quyền trung ương ở cấp cao nhất và 3 cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh ở dưới Hai loại cơ quan chính là Hội đồng Nhân dân (HĐND) và Ủy ban Nhân dân (UBND), cùng với một số cơ quan khác như Tòa án, Viện kiểm sát và các đoàn thể, đều tham gia vào bộ máy hành chính.
Thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” được giới thiệu lần đầu trong Hiến pháp 1980, dẫn đến việc các văn bản luật sau này đồng nhất các cấp chính quyền thành phố, quận, phường với chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã Điều này phản ánh một bước lùi trong tư duy, khi mà việc xây dựng bộ máy chính quyền dựa trên mô hình nông thôn không còn phù hợp với thực tế các vùng lãnh thổ khác nhau Hệ thống quản lý tập trung và quan liêu đã hạn chế sự phát triển của các thành phố hạt nhân, khiến các đô thị ở miền Bắc, miền Trung và miền Nam phải đối mặt với áp lực thực hiện các kế hoạch phát triển chủ quan, hoặc phải âm thầm áp dụng các biện pháp cải cách không chính thức.
Bộ máy CQĐT đã có lịch sử hình thành tại Việt Nam, với các văn bản luật chỉ định quy chế tổ chức riêng cho một số thành phố Điều này phản ánh sự thấu hiểu của nhà quản lý về những khác biệt đặc thù trong quản lý khu vực đô thị so với nông thôn.
Trong giai đoạn sau, mô hình tổ chức CQĐT đã nhường chỗ cho hệ thống chính quyền tập trung, quản lý thống nhất từ trung ương xuống địa phương, với mỗi đơn vị hành chính phản ánh hình ảnh của chính quyền trung ương Các khu vực hành chính như thành phố, tỉnh, quận, huyện đều tương đương nhau, dẫn đến việc triệt tiêu các cơ chế quản lý đặc thù và không có địa phương nào đủ sức trở thành hạt nhân phát triển Cơ chế tập trung bao cấp áp đặt ở cấp địa phương buộc chính quyền phải “xé rào” để duy trì an sinh xã hội, và tư tưởng tiên tiến trong tổ chức chính quyền giai đoạn 1946 – 1954 đã không được tiếp thu đầy đủ.
1.2.4 Mô hình CQĐT trước năm 1975 tại Sài Gòn 1
Tổ chức chính quyền tại Sài Gòn trước năm 1975 chia làm 2 giai đoạn
Sài Gòn được xem như một Quận thuộc Cộng hòa Pháp từ năm 1869, khi chính quyền thực dân thành lập Hội đồng thị xã để quản lý đô thị Đến năm 1952, cơ cấu tổ chức chính quyền tại Sài Gòn - Chợ Lớn bao gồm Đô trưởng, Thư ký đô thành và Hội đồng đô thành Thành phố được chia thành 7 quận, mỗi quận có một Hội đồng gồm 5 hội viên, từ đó bầu ra Chủ tịch và Phó chủ tịch Hội đồng quận, chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ phục vụ cư dân toàn quận.
Sài Gòn, được biết đến với tên gọi Đô thành, có chính quyền được thiết lập theo sắc lệnh 30/5/1954, bao gồm một Đô trưởng, một Hội đồng đô thành và các Quận trưởng Đô trưởng, người được Tổng thống bổ nhiệm, có quyền lập quy nhưng phải tham khảo ý kiến của Hội đồng đô thành Hội đồng đô thành có quyền quyết nghị, kiểm soát và được tham khảo ý kiến trong các vấn đề liên quan.
1 Nguyễn Minh Hòa (2005), “Chương II: Phát triển đô thị ở Sài Gòn – TP.HCM”,Vùng đô thị Châu Á và Thành phố Hồ Chí Minh, NXB Tổng hợp TP.HCM, tr.231 – 241
Lãnh thổ đô thành được tổ chức thành các quận, phường, khóm và liên gia, với bộ máy hành chính tại mỗi đơn vị nhằm quản lý hiệu quả Quận trưởng, do Tổng trưởng nội vụ bổ nhiệm, đứng đầu quận và đại diện cho Đô trưởng, thực hiện chức trách theo sự ủy nhiệm của Đô trưởng mà không có quyền lập pháp Phường trưởng, cũng do Đô trưởng bổ nhiệm, làm việc dưới sự quản lý của Quận trưởng Trong khóm, Khóm trưởng đứng đầu và khóm được chia thành nhiều hộ gia đình, gọi là liên gia, với Liên gia trưởng do các chủ gia đình bầu ra.
Nhà cầm quyền miền Nam Việt Nam tập trung vào việc tối ưu hóa hoạt động của guồng máy hành chính để quản lý hiệu quả Để đảm bảo tính thống nhất trong quản lý, thành phố chỉ thiết lập một cấp chính quyền duy nhất Mặc dù có thể chia nhỏ địa bàn hành chính thành các cấp quận, phường, khóm, liên gia, nhưng các đơn vị này không có chính quyền riêng mà chỉ hỗ trợ cho bộ máy hành chính cấp thành phố.
Đề án CQĐT và đề xuất không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường
Mô hình chính quyền 3 cấp tại các đô thị Việt Nam đã bộc lộ nhiều bất cập sau một thời gian triển khai Từ góc độ lợi ích công dân, những vấn đề này có thể được phân tích qua hai khía cạnh chính.
Một là, bất cập trong quản lý thống nhất cơ sở hạ tầng, dịch vụ đô thị
Sự tăng trưởng kinh tế đã thu hút một lượng lớn lao động ngoại tỉnh đến các đô thị, dẫn đến sự gia tăng dân số nhanh chóng Tuy nhiên, tình trạng này đã gây ra nhiều vấn đề nghiêm trọng như thiếu hụt nhà ở, tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường và áp lực lên hạ tầng đô thị.
Hưởng quy chế như một quận của Pháp
Bộ máy chính quyền gồm: Hội đồng thành phố, Đô trưởng chỉ huy thành phố, Thư ký đô thành chỉ huy Sở hành chính
Bộ máy chính quyền gồm: Hội đồng đô thành, Đô trưởng và các Quận trưởng
Dưới Quận chia thành Phường - Khóm - Liên gia, là các trung gian hành chính
Chính quyền Việt Nam cộng hòa
Chính quyền nước CHXHCN Việt Nam
Bộ máy chính quyền 3 cấp: Thành phố-Quận-Phường
HĐND - UBND - các tổ chức đoàn thể
Chính quyền nước CHXHCN Việt Nam
Thí điểm chính quyền đô thị
Bộ máy chính quyền 1 cấp
HĐND -UBND - các tổ chức đoàn thể
HĐND các cấp huyện, quận, phường đang gặp khó khăn trong việc đáp ứng nhu cầu dịch vụ đô thị, dẫn đến tình trạng xuống cấp Chức năng của các cơ quan công quyền không theo kịp yêu cầu ngày càng cao về hưởng thụ dịch vụ của người dân.
Nhà quản lý đô thị phải nhận thức rằng cư dân trong thành phố không bị ràng buộc bởi quyền lực của chính quyền địa phương, mà là những cá thể độc lập và tự do Họ có quyền yêu cầu dịch vụ công với chất lượng đồng nhất ở bất kỳ đâu Tuy nhiên, hành vi của họ có thể tác động đến những cá nhân và cộng đồng khác trong không gian sống hạn chế của đô thị.
Quá trình phân cấp quản lý các công trình hạ tầng giao thông và dịch vụ đô thị cho chính quyền cấp quận, phường đã tạo ra một diện mạo manh mún trong đô thị Việc không tuân thủ quy hoạch chung của thành phố, cùng với việc các địa phương cấp dưới thiếu nguồn lực, đã dẫn đến tình trạng không đảm bảo quản lý và cung cấp dịch vụ đô thị, dịch vụ hạ tầng kỹ thuật theo tiêu chuẩn.
Hai là, bất cập trong phát huy hiệu quả quyền lực nhân dân
Kỳ vọng của nhà quản lý khi thiết lập hệ thống chính quyền 3 cấp là gia tăng quyền lực của nhân dân thông qua thiết chế HĐND các cấp
Trong không gian đô thị có tính liên kết, cư dân của một phường cũng là cư dân của quận và thành phố, dẫn đến sự tương tác giữa họ với đại biểu HĐND phường, quận và thành phố Điều này tạo ra hai xu hướng tương tác khác nhau giữa người dân và các đại biểu.
1) Sự cân nhắc đến cấp quyền hạn cao nhất sẽ khiến công dân chọn HĐND thành phố là nơi để chuyển tải nguyện vọng hơn là HĐND phường;
2) Người dân không thể giám sát đại biểu HĐND vì cơ chế phân công nhiệm vụ giữa các cấp HĐND theo lãnh thổ chưa rõ ràng Đại biểu HĐND cấp quận, thành phố có thể giải thích rằng: ý kiến phản ánh của nhân dân đã được HĐND cấp phường ghi nhận, nên không cần được tiếp nhận ở HĐND cấp cao hơn
Mặc dù Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp đã tăng cường quyền hạn cho chính quyền địa phương, nhưng cơ chế quản lý tập trung vẫn khiến chính quyền cấp dưới phụ thuộc vào cấp trên trong việc lập kế hoạch và thực hiện các chỉ tiêu phát triển vùng đô thị Điều này dẫn đến việc quyền lực ủy trị của nhân dân đối với HĐND địa phương trong quản lý phát triển kinh tế - xã hội không được phát huy hiệu quả.
Kết luận, việc chia thành phố thành các cấp chính quyền nhỏ hơn chưa mang lại lợi ích đồng đều cho cư dân đô thị và chưa phát huy hiệu quả quyền lực của cơ quan dân cử Điều này đã tạo điều kiện cho chính quyền TP.HCM đề xuất mô hình CQĐT.
Vấn đề xây dựng CQĐT tại TP.HCM đã được đặt ra từ những năm 1990 nhưng chưa được công bố rộng rãi Gần đây, một số học giả đã bắt đầu nhắc đến CQĐT trong bối cảnh cải cách tổ chức bộ máy Đến năm 2000-2001, UBND TP.HCM đã thành lập tổ nghiên cứu nhằm xây dựng “Quy chế quản lý và phát triển TP.HCM”, qua nhiều hội thảo, quy chế này đã được hoàn thiện và trình Chính phủ.
Hội thảo “Xây dựng chính quyền đô thị TP.HCM – một vấn đề cấp thiết của cuộc sống” đã nêu ra nhiều ý kiến quan trọng về mô hình chính quyền đô thị (CQĐT) mà các học giả đề xuất Những ý kiến này tập trung vào việc cải thiện quản lý đô thị, nâng cao chất lượng dịch vụ công và tạo ra một môi trường sống bền vững cho cư dân Các chuyên gia nhấn mạnh tầm quan trọng của sự tham gia của cộng đồng trong quá trình xây dựng CQĐT, nhằm đảm bảo rằng các chính sách được thực hiện phù hợp với nhu cầu thực tế của người dân.
Thứ nhất, các chính sách về quản lý đô thị phải hoàn toàn khác với nông thôn;
Đô thị nên tổ chức một cấp chính quyền để đảm bảo quản lý thống nhất và xuyên suốt toàn địa bàn, với quyền lực tập trung vào Hội đồng Nhân dân thành phố.
Đô thị có thể được phân chia thành các lãnh thổ hành chính nhỏ hơn như quận và phường, tuy nhiên, các cơ quan này chỉ có chức năng tổ chức bộ máy hành chính hỗ trợ.
Thứ tư, thiết lập chế độ thị trưởng do dân bầu để tăng thêm quyền hạn và trách nhiệm cho người đứng đầu bộ máy hành chính
Hình 1.2 Mô hình chính quyền trước và sau thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại TP.HCM
Nguồn: Tác giả tự vẽ, căn cứ vào Luật 2003 và Nghị quyết 725/2009/UBTVQH12 ngày
Mô hình chính quyền thành phố 3 cấp Mô hình chính quyền 1 cấp
Có thể thấy tổ chức bộ máy quản lý của đô thị theo đề xuất sẽ gọn nhẹ hơn Hệ thống chính quyền tinh giản còn một cấp
Vào ngày 15/11/2008, Quốc hội khóa XII đã thông qua Nghị quyết 26/2008/QH12, cho phép TP.HCM thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp huyện, quận và phường Đến ngày 16/01/2009, Nghị quyết 724/2009/UBTVQH12 đã tạo điều kiện áp dụng đề xuất này, dẫn đến việc HĐND của 24 quận, huyện và 259 phường tại TP.HCM chính thức kết thúc hoạt động vào ngày 25/4/2009 TP.HCM chỉ duy trì cơ quan hành chính là UBND, với HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước duy nhất đại diện cho hơn 7 triệu dân đô thị Mô hình CQĐT này có nhiều điểm tương đồng với chính quyền đô thị trước năm 1975, cho thấy các nhà quản lý muốn học hỏi từ tổ chức chính quyền của những năm 60, 70 Tuy nhiên, việc tổ chức mô hình CQĐT một cấp cần được xem xét trong bối cảnh thế kỷ 21, với sự phát triển của các học thuyết dân chủ và yêu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ công Mặc dù giảm bớt số lượng cơ quan HĐND có thể giúp tinh gọn bộ máy quản lý đô thị, nhưng cũng đặt ra yêu cầu đảm bảo quyền lợi của nhân dân và trách nhiệm của UBHC cơ sở trong việc thực thi công vụ.
Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường
Trách nhiệm giải trình
“TNGT” là thuật ngữ mới du nhập vào nước ta trong thời gian gần đây
Jennifer S.Lerner và Philip E.Tetlock trong bài “Giải thích các ảnh hưởng của độ trách nhiệm”
(1998) tổng hợp các kết quả nghiên cứu trước đã cho rằng:
Độ trách nhiệm 2 liên quan đến những kỳ vọng, cả ngầm lẫn công khai, mà một cá nhân có thể sẽ bảo vệ cho niềm tin, cảm xúc và hành động của mình đối với người khác.
& Lyman, 1968; Semin & Manstead, 1983; Tetlock, 1992)”(trích trong tập bài giảng môn Quản lý công 2010 – chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright)
Trong khi đó, John M.Cohen & Stephen B.Peterson (1997, tr.5) nhận định
TNGT đóng vai trò quan trọng trong việc phân tích hiệu quả và hiệu suất của việc huy động và quản lý nguồn lực Thiếu các thiết chế phát triển và quản lý TNGT sẽ dẫn đến hệ thống hành chính yếu kém, khiến nguồn lực không được sử dụng hiệu quả để đạt được các mục tiêu đề ra.
Báo cáo phát triển Việt Nam: Các thể chế hiện đại (2010) của WB phân biệt 2 loại TNGT:
TNGT hướng lên trên chú trọng vào việc tuân thủ các quy tắc, chỉ thị và chỉ đạo từ bộ máy Nhà nước, trong khi TNGT hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà cá nhân hoặc cơ quan có nhiệm vụ thực hiện.
2 Độ trách nhiệm trong trường hợp này được hiểu tương đương với TNGT (trao đổi với thầy Nguyễn Hữu Lam)
Phan Ngọc Tú (2011) định nghĩa trách nhiệm chính trị (TNGT) liên quan đến đạo đức và uy tín của bộ máy cai trị, nhấn mạnh rằng tính công khai và minh bạch là điều kiện cần thiết để đảm bảo TNGT hiệu quả Theo định nghĩa này, những người chịu trách nhiệm chính trị cần cảm thấy sự liên đới và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động diễn ra trong khu vực quyền lực của họ.
Báo cáo của ADB (2010, tr.8) chỉ ra rằng mối quan hệ giữa quản trị nhà nước, chất lượng thể chế và tăng trưởng kinh tế là rất quan trọng, đặc biệt đối với các quốc gia đang phát triển ở Châu Á Nghiên cứu nhấn mạnh rằng cải thiện quản trị và nâng cao chất lượng thể chế có thể thúc đẩy sự phát triển kinh tế bền vững trong khu vực này.
TNGT, hiệu lực pháp luật, ổn định chính trị, năng lực công chức, sự bảo hộ quyền sở hữu, cưỡng hành hợp đồng và kiểm soát tham nhũng là những yếu tố quan trọng hỗ trợ lẫn nhau trong việc xây dựng thể chế thúc đẩy tăng trưởng Những xã hội không thiết lập được các thể chế chính thức hiệu quả sẽ phải gánh chịu chi phí cao trong các giao dịch thị trường.
TNGT, từ góc độ quản trị nhà nước, là yêu cầu đối với cá nhân và tổ chức nắm giữ quyền lực, thể hiện trách nhiệm trong thực thi công vụ Để TNGT không bị lạm dụng, cần có cơ chế ràng buộc hiệu quả Nguyễn Đăng Dung (2009, tr.55) nhấn mạnh rằng khi xã hội trao quyền lực, cần thiết lập cơ chế kiềm chế, với "quyền lực đối trọng với quyền lực" là phương thức tốt nhất Quyền lực tư pháp và lập pháp có thể đối trọng với quyền lực hành pháp, trong khi quyền lực xã hội dân sự đối trọng với bộ máy nhà nước Đặc biệt, trong các thể chế dân chủ, công dân bình thường cũng có khả năng ràng buộc quan chức nhà nước chịu trách nhiệm về hành động của họ.
TNGT phản ánh sự cân bằng quyền lực trong tổ chức nhà nước, bao gồm cả sự cân bằng nội bộ giữa ba loại cơ quan và sự cân bằng bên ngoài giữa bộ máy nhà nước và xã hội Tuy nhiên, nghiên cứu này chỉ ra rằng tại TP.HCM, TNGT trong bối cảnh HĐND huyện, quận, phường không được tổ chức, dẫn đến việc bộ máy chính quyền địa phương thiếu cơ quan dân cử và chỉ còn lại cơ quan hành chính Do đó, TNGT chỉ được xem xét ở khía cạnh hành chính, liên quan đến các cá nhân và tổ chức tham gia vào cơ chế kiềm chế đối trọng với UBND cơ sở.
Trong bối cảnh chính trị Việt Nam, việc nhấn mạnh trách nhiệm chính trị đối với tai nạn giao thông (TNGT) là một vấn đề phức tạp và khó đánh giá Tuy nhiên, điều quan trọng nhất vẫn là bảo đảm quyền lợi của người dân trong xã hội Dù trong bất kỳ thể chế nào, khi người dân lên tiếng và nhận được phản hồi thỏa đáng từ chính quyền, đó chính là lúc TNGT được thực hiện một cách hiệu quả.
2.1.2 Vấn đề tổ chức TNGT với việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường
2.1.2.1 Cơ chế vận hành TNGT
Thông tin đóng vai trò then chốt trong việc tổ chức và quản lý tai nạn giao thông (TNGT), vì sự công khai và minh bạch của thông tin giúp đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống quyền lực (WB, 2010) Khi bộ máy quyền lực không cởi mở trong việc công bố thông tin, họ cũng khó khăn trong việc tiếp nhận phản hồi từ công dân và các tổ chức xã hội, những người chịu ảnh hưởng từ quyết định của họ Nghiên cứu về minh bạch thông tin trong TNGT chỉ ra rằng sự phát triển của xã hội dân sự, bao gồm báo chí, tổ chức xã hội, nghề nghiệp và các nhóm địa phương, đóng vai trò quan trọng trong việc tăng cường giám sát đối với chính quyền.
Các cơ quan dân cử có vai trò quan trọng trong việc kiềm chế và đối trọng với bộ máy hành chính Được ủy quyền từ nhân dân, họ yêu cầu bộ máy hành chính phải giải trình về những thiếu sót trong việc cung cấp dịch vụ công Nếu không có sự giải thích thỏa đáng, người đứng đầu bộ máy hành chính sẽ gặp khó khăn trong việc tái cử qua các cuộc bỏ phiếu.
Tổ chức tai nạn giao thông cần thiết lập cơ chế cân bằng quyền lực, điều này có thể đạt được thông qua việc phát triển các cơ quan dân cử, cá nhân và xã hội dân sự, cùng với việc đảm bảo môi trường thông tin công khai và minh bạch.
2.1.2.2 Ý nghĩa của tổ chức TNGT khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường
Chính sách thí điểm tại TP.HCM liên quan đến việc xây dựng mô hình CQĐT, tuy nhiên, việc thiếu một cơ quan chính danh đại diện cho nhân dân đã tạo ra hoài nghi về khoảng trống quyền lực trong việc giám sát UBND địa phương ở cấp quận và phường.
Mô hình CQĐT tại TP.HCM cho phép HĐND thành phố tiếp nhận ý kiến của cư dân, sử dụng quyền lực để yêu cầu UBND giải thích các vấn đề xảy ra Tuy nhiên, người dân cũng cần có cơ hội trực tiếp bày tỏ ý kiến về chất lượng dịch vụ của cơ quan công quyền, thay vì chỉ chờ đợi quá trình chuyển tải ý kiến từ dưới lên và từ trên xuống.
Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND phường
TNGT liên quan đến việc cân bằng quyền lực giữa cơ quan giám sát và cơ quan bị giám sát Trước năm 2009, quyền lực này được phân chia giữa HĐND và UBND, trong đó HĐND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương theo quy định tại Điều 1, Luật 2003.
UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, được bầu bởi HĐND theo quy định tại Điều 2, Luật 2003 Sự cân bằng quyền lực giữa HĐND và UBND phường được thể hiện qua việc HĐND có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch, Phó chủ tịch và các thành viên UBND cùng cấp (Khoản 1, 2, Điều 34, Luật 2003) Điều này cung cấp thêm quyền hạn cho HĐND trong việc xử lý các cá nhân đứng đầu bộ máy hành chính khi có vi phạm, từ đó tạo điều kiện cho việc tổ chức TNGT hành chính tại địa bàn phường.
Khi không tổ chức HĐND phường, quyền lực của cơ quan này sẽ được chuyển giao cho các cơ quan khác để đảm bảo cơ chế “quyền lực đối trọng với quyền lực” trong tổ chức TNGT của UBND phường.
Bài viết này sẽ phân tích vai trò giám sát của UBND địa phương trong việc quản lý tai nạn giao thông (TNGT), xem xét dưới góc độ “cơ chế cân bằng quyền lực” theo quy định của pháp luật, cũng như những “thách thức” mà hệ thống pháp luật chưa dự liệu đầy đủ.
2.2.1 Sự chuyển giao quyền lực giám sát bên trong bộ máy chính quyền
Trong quá trình thí điểm, HĐND thành phố được giao nhiệm vụ giám sát hoạt động của UBND các cấp Điều này xuất phát từ quan điểm rằng TP.HCM là một cấp chính quyền, do đó HĐND thành phố có trách nhiệm theo dõi toàn bộ hoạt động của hệ thống hành chính từ cấp thành phố đến cấp quận.
Chức năng giám sát cơ quan hành chính trong hệ thống chính trị Việt Nam không chỉ thuộc về HĐND hay Quốc hội mà còn được quy định tại Điều 9 - HP 1992, theo đó MTTQ và các tổ chức thành viên có trách nhiệm giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước.
Hình 2.1 Sơ đồ tổ chức các cơ quan giám sát UBND phường trong thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường
Nguồn: Tác giả tự vẽ, căn cứ vào Luật 2003, Nghị quyết 725/2009/UBTVQH12, Pháp lệnh
*Cơ chế cân bằng quyền lực
Quyền lực giám sát cơ quan hành chính của HĐND thành phố được Luật 2003 quy định thành
5 hoạt động cụ thể, gồm: xem xét báo cáo công tác; xem xét trả lời chất vấn; xem xét văn bản
DCCS quy định rằng cơ quan hành chính có trách nhiệm ban hành quy phạm pháp luật và thành lập Đoàn giám sát khi cần thiết Đại biểu HĐND có nhiệm vụ bỏ phiếu tín nhiệm cho các chức danh do HĐND bầu (Điều 58) và thu thập, phản ánh ý kiến cử tri Họ cũng phải thực hiện chế độ tiếp xúc với cử tri, báo cáo ít nhất một lần mỗi năm về hoạt động của mình và HĐND, đồng thời trả lời các yêu cầu, kiến nghị của cử tri (Điều 39, Luật 2003).
HĐND sẽ đánh giá hiệu quả công tác của UBND thông qua tiếp xúc cử tri và báo cáo, từ đó xác định UBND có hoàn thành nhiệm vụ hay không Những đánh giá này sẽ tạo ra áp lực thực thi trách nhiệm đối với UBND, đặc biệt khi Luật trao quyền bỏ phiếu tín nhiệm và quyền bãi miễn đối với các chức danh do HĐND bầu lên được áp dụng.
Trong cơ chế chính quyền một cấp, HĐND thành phố phải đối mặt với thách thức lớn nhất là nâng cao năng lực đại diện và giám sát hệ thống hành chính Năng lực đại diện của HĐND đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tiếng nói của người dân được lắng nghe và phản ánh trong các quyết định chính trị.
Tại TP.HCM, 95 đại biểu HĐND thành phố đại diện cho hơn 7 triệu dân, tương ứng với tỷ lệ 1 đại biểu/78.000 dân Điều này có nghĩa mỗi đại biểu phải tiếp xúc với hơn 200 người dân mỗi ngày trong suốt năm để đáp ứng yêu cầu theo luật Sự quá tải này xuất phát từ việc các đại biểu HĐND thành phố phải đảm nhiệm vai trò của gần 8.825 đại biểu HĐND huyện, quận, phường trong chính sách thí điểm.
Chất lượng đại biểu dân cử đóng vai trò quan trọng trong việc giảm thiểu tai nạn giao thông (TNGT) Sự hiệu quả trong công tác giám sát của đại biểu HĐND ảnh hưởng trực tiếp đến tình hình TNGT Tuy nhiên, cơ chế hiện tại chưa yêu cầu đại biểu phải thực hiện đầy đủ nhiệm vụ của mình, dẫn đến tình trạng họ có thể đồng thời giữ vai trò trong UBND mà không bị ràng buộc.
Tổng số đại biểu Hội đồng Nhân dân (HĐND) bị thay thế được tính bằng công thức: số đại biểu trung bình mỗi quận nhân với 24 quận, huyện, cộng với số đại biểu trung bình mỗi phường nhân với 259 phường, và số đại biểu HĐND TP.HCM hiện tại Cụ thể, công thức là 40*24 + 30*259 + 95, dẫn đến tổng số đại biểu là 8.825.
Cơ chế giám sát quyền lực hành chính không tách biệt với lợi ích hành chính, khiến cho chất lượng giám sát kém b) Giám sát hệ thống hành chính
Vấn đề đánh giá báo cáo công tác của UBND các cấp theo Nghị quyết 724/2009/UBTVQH12 cho thấy HĐND TP.HCM không thể can thiệp vào báo cáo của gần 300 đơn vị hành chính không có HĐND Trong mô hình CQĐT, HĐND chỉ nên đóng vai trò là kênh đối trọng và cân bằng quyền lực với UBND TP.HCM, trong khi các vấn đề nội bộ của bộ máy hành chính cần được quản lý bởi chính bộ máy đó HĐND chỉ thực hiện giám sát kết quả cuối cùng, tức là báo cáo công tác của UBND thành phố Thông qua các kênh thông tin như cử tri và báo chí, HĐND sẽ có khả năng đánh giá xem báo cáo của UBND có phản ánh đúng chất lượng hoạt động thực tế hay không.
Cơ chế cho phép đại biểu HĐND đề xuất bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu, bao gồm lãnh đạo và thành viên UBND, ít được thực hiện trong thực tiễn Quyền lực chính trị từ Đảng Cộng sản Việt Nam ẩn sau các quyết định liên quan đến thành viên UBND và các cơ quan khác Mặc dù Đảng không bao che cho đảng viên, nhưng quyết định về vi phạm công vụ của cán bộ công chức thường bắt đầu bằng kỷ luật Đảng trước khi có ý kiến từ các cơ quan giám sát.
Các điều chỉnh đối với HĐND thành phố liên quan đến năng lực đại diện và giám sát hệ thống hành chính không chỉ là vấn đề riêng của TP.HCM Việc cải tổ bộ máy để tinh gọn hơn thông qua cắt giảm số thành viên, đồng thời tăng cường chức năng và nhiệm vụ cho các thành viên còn lại, là cần thiết Các địa phương thực hiện thí điểm sẽ gặp phải những vấn đề tương tự, và việc giải quyết sẽ phụ thuộc vào các quyết định pháp lý từ Trung ương.
*Cơ chế cân bằng quyền lực: