Cơ sở lý luận và thực tiễn
Cơ sở lý luận
2.1.1 Khái quát về kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN
2.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN Đầu tư XDCB là một dạng đầu tư công, do đó phải chịu sự quản lý của nhiều cơ quan khác nhau nhằm đảm bảo quá trình đầu tư được thực hiện theo chế độ, chính sách của Nhà nước, hướng đến các mục tiêu Nhà nước mong muốn, đồng thời vốn nhà nước phải được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả Trong hệ thống các cơ quan đầu tư XDCB từ NSNN, KBNN giữ vai trò vừa là thủ quỹ, vừa là người giám sát cuối cùng trước khi tiền của NSNN được đưa ra khỏi kho quỹ của Nhà nước Theo đó, kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB tại KBNN là việc KBNN căn cứ vào các quy định hiện hành của Nhà nước, thực hiện việc kiểm soát các hồ sơ, chứng từ do chủ đầu tư gửi đến, xác định số chấp nhận tạm ứng hoặc thanh toán, sau đó thực hiện tạm ứng hoặc thanh toán vốn cho các dự án, công trình theo số đã được KBNN chấp nhận.(Quốc hội, 2002)
Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB chủ yếu là kiểm tra việc sử dụng tiền Nhà nước của chủ đầu tư theo đúng chế độ KBNN không trực tiếp giám định công trình mà dựa vào kết quả giám định của các cơ quan khác để kiểm soát Hồ sơ thanh toán phải đảm bảo độ trung thực và chính xác, người lập hồ sơ chịu trách nhiệm về nội dung KBNN dựa vào quy định của Nhà nước để phê chuẩn thanh toán; nếu hồ sơ thiếu hoặc sai quy định, KBNN sẽ yêu cầu chủ đầu tư hoàn chỉnh trước khi chấp nhận thanh toán Trường hợp phát hiện gian lận, KBNN có thể kiến nghị xử lý với các cơ quan có thẩm quyền Do đó, việc kiểm tra hồ sơ thanh toán để đảm bảo tuân thủ chế độ chính sách Nhà nước là nội dung cốt lõi trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN của KBNN.
Kiểm soát thanh toán không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước mà còn là yêu cầu đối với mọi cá nhân và tổ chức trong hoạt động kinh tế để đảm bảo sử dụng tiền hiệu quả và tiết kiệm Đặc biệt, trong kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), cần tách biệt rõ ràng giữa quyết định đầu tư, cấp vốn và sử dụng vốn, với nhiệm vụ này được giao cho Kho bạc Nhà nước (KBNN) Kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB là một trong nhiều chức năng của KBNN, đòi hỏi phải có bộ phận chuyên trách với cán bộ có trình độ chuyên môn cao, am hiểu về dự án đầu tư, chính sách tài chính công và nghiệp vụ kiểm tra, giám sát tài chính.
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước (NSNN) có hai đặc điểm chính: Thứ nhất, nguồn vốn này liên quan chặt chẽ đến hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản; Thứ hai, nó gắn liền với ngân sách nhà nước.
Nguồn vốn đầu tư XDCB chủ yếu được sử dụng để phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế, khác với các loại đầu tư khác như đầu tư chuyển dịch hay mua sắm công Hoạt động này tập trung vào việc đầu tư vào máy móc, thiết bị, nhà xưởng và kết cấu hạ tầng, mang tính chất dài hạn và là một phần quan trọng của đầu tư phát triển cơ bản.
Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước (NSNN) được quản lý chặt chẽ, đảm bảo chi tiêu và sử dụng đúng quy định pháp luật Khác với đầu tư kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho nền kinh tế, thường không mang lại lợi nhuận trực tiếp.
Từ những đặc điểm chung đó, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thể của kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN như sau:
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN phải gắn liền với hoạt động NSNN tổng thể, đặc biệt là chi NSNN Việc quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp cho đầu tư phát triển là rất quan trọng Do đó, quá trình hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này cần phải thực hiện một cách chặt chẽ, tuân thủ quy định pháp luật, được Quốc hội phê chuẩn và được các cấp chính quyền (HĐND các cấp) phê duyệt hàng năm.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu nhằm đầu tư cho các công trình và dự án không có khả năng thu hồi vốn, cũng như các công trình hạ tầng theo quy định của Luật NSNN và các luật liên quan Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn cần mang tính toàn diện, xem xét tác động về kinh tế, xã hội và môi trường.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN được thực hiện thông qua các quy trình đầu tư và chương trình rất chặt chẽ, bao gồm từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án cho đến kết thúc đầu tư, nghiệm thu và đưa vào sử dụng Việc sử dụng nguồn vốn này liên quan mật thiết đến quá trình thực hiện và kiểm soát dự án đầu tư, với các khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án và kết thúc dự án liên kết chặt chẽ với nhau.
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) rất đa dạng và được phân loại dựa trên tính chất, nội dung và đặc điểm của từng giai đoạn đầu tư Các loại vốn bao gồm vốn cho dự án quy hoạch, vốn chuẩn bị đầu tư và vốn thực hiện đầu tư Kiểm soát chi này có thể áp dụng cho cả đầu tư xây mới, sửa chữa lớn, xây dựng kết cấu hạ tầng và mua sắm thiết bị.
Công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) bao gồm cả nguồn tài chính trong nước và quốc tế Nguồn tài chính trong nước chủ yếu đến từ thuế và các khoản thu khác như bán tài nguyên, tiền sử dụng đất, cho thuê đất, cho thuê tài sản quốc gia, cũng như từ các hoạt động kinh doanh khác Trong khi đó, nguồn tài chính từ bên ngoài chủ yếu bao gồm vốn vay nước ngoài, viện trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn tài chính khác.
Việc kiểm soát chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước (NSNN) được thực hiện bởi nhiều chủ thể, bao gồm cả cơ quan nhà nước và tổ chức ngoài nhà nước Tuy nhiên, các tổ chức Nhà nước vẫn là đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN có quy mô vốn lớn, đòi hỏi quá trình chuẩn bị phức tạp và kéo dài, cùng với sự phê chuẩn của nhiều cơ quan nhà nước, tạo cơ hội cho tham nhũng Quy chế và kỷ luật đấu thầu trong lĩnh vực này thường chịu áp lực từ các tổ chức có thế lực, làm cho đây trở thành một lĩnh vực nhạy cảm và phức tạp.
2.1.1.2 Vai trò của công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN
Trong nền kinh tế quốc dân, việc kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội Theo Đỗ Hoàn Toàn (2008), vai trò này được thể hiện qua nhiều khía cạnh khác nhau.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế, giúp Nhà nước can thiệp vào các quá trình kinh tế - xã hội, điều tiết vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Qua việc cung cấp các dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế - xã hội, an ninh và quốc phòng, Nhà nước thực hiện các dự án đầu tư ở những vị trí then chốt, đảm bảo sự phát triển ổn định của nền kinh tế theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Thực tiễn kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước trên thế giới và ở việt nam
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM
2.2.1 Kinh nghiệm kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước của một số nước trên thế giới Trên thế giới, hệ thống Kho bạc đảm nhận nhiều khâu quyết định của hệ thống ngân sách Các chức năng chủ yếu của Kho bạc bao gồm phân bổ ngân sách và ngân quỹ trong ngân sách năm, lập kế hoạch tài chính, kiểm soát quá trình chi tiêu, ngân quỹ của Chính phủ, tài sản và nợ, hạch toán kế toán và kiểm toán nội bộ việc chấp hành ngân sách Để ngân sách hiệu quả đòi hỏi Chính phủ phải có các thể chế và cơ chế vững chắc để có thể đảm đương được những chức năng này Hệ thống ngân sách là tập trung hoàn thành bốn mục tiêu chính là:
Kiểm soát tài chính vĩ mô đảm bảo rằng tổng nguồn tài chính được duy trì ở mức bền vững, đồng thời có khả năng điều chỉnh linh hoạt khi có tác động tiêu cực từ bên ngoài.
Kiểm soát tài chính vi mô đảm bảo rằng các khoản chi cho tổ chức, chương trình và đơn vị được phân bổ hợp lý và có thể kiểm soát được, đặc biệt trong bối cảnh hệ thống đang gặp áp lực.
Hiệu quả phân bổ ngân sách đảm bảo rằng các nguồn tiền được đưa đến những lĩnh vực có giá trị cao nhất và có khả năng tái phân phối khi cần thiết Đồng thời, hiệu quả chi phí được tối ưu hóa bằng cách hạn chế tối đa các chi phí liên quan đến giao dịch dịch vụ của Chính phủ, và phương thức phân phối cũng có thể được cập nhật để phù hợp với tình hình thực tế.
Mô hình Kho bạc Nhà nước Cộng hòa Pháp
So sánh các mô hình Kho bạc Nhà nước (KBNN) hiệu quả ở các quốc gia như Pháp, Nauy, Nga, Nam Phi, Brazil và Bulgaria cho thấy rằng mô hình tổ chức và hoạt động của KBNN Việt Nam hiện tại tương đồng với KBNN Cộng hòa Pháp.
Pháp có một hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN) rộng lớn với nhiều chi nhánh trên toàn quốc Các chức năng của Kho bạc chủ yếu do Tổng cục Kế toán công thuộc Bộ Tài chính đảm nhận, trong khi Tổng cục Kho bạc phối hợp chặt chẽ với Tổng cục Kế toán công để quản lý ngân quỹ và nợ Kho bạc chịu trách nhiệm cho tất cả các khoản chi tiêu ngân sách của chính quyền trung ương và địa phương, ngoại trừ một số ngoại tệ không đáng kể.
Trách nhiệm của Kho bạc Pháp trong việc kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) bao gồm việc tham gia Ủy ban đấu thầu nhằm nắm bắt và kiểm tra giá trúng thầu ngay từ giai đoạn đầu.
Trong vòng 15 ngày kể từ khi nhận đủ hồ sơ, cần kiểm tra chứng từ để chấp nhận thanh toán theo yêu cầu của chủ đầu tư, đảm bảo rằng nhà thầu sẽ nhận được tiền và thu hồi vốn tạm ứng theo tỷ lệ đã định.
Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơ trúng thầu là rất quan trọng Nếu khối lượng phát sinh không vượt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ đầu tư và nhà thầu cần ký bổ sung các điều khoản hợp đồng Tuy nhiên, nếu khối lượng phát sinh vượt quá 5%, chủ đầu tư phải lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính để trình ủy ban đấu thầu phê chuẩn, làm căn cứ xin bổ sung kinh phí vào dự toán chi tiêu năm sau.
Kho bạc chỉ thực hiện thanh toán cho từng lần hoặc lần cuối cùng dựa trên biên bản nghiệm thu khối lượng giữa chủ đầu tư và nhà thầu, trong phạm vi hợp đồng đã ký kết Mức giá thanh toán sẽ được kiểm soát bởi kiểm soát viên tài chính theo đơn giá trúng thầu đã được xác định.
Các khoản chi tiêu của dự án phải được kiểm tra tính hợp lệ bởi kiểm soát viên tài chính thuộc Bộ hoặc địa phương trước khi chứng từ được chuyển đến Kho bạc để thanh toán cho người thụ hưởng.
Kho bạc Pháp không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nghiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tư
Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc có trách nhiệm giữ 5% giá trị hợp đồng để bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt Sau khi hết thời gian bảo hành, Kho bạc sẽ dựa vào cam kết của hai bên để trả lại số tiền này cho nhà thầu nếu không xảy ra hỏng hóc, hoặc chi trả tiền sửa chữa theo dự toán đã thỏa thuận giữa nhà thầu và đơn vị sửa chữa, và số tiền còn lại sẽ được chuyển cho nhà thầu Lưu ý rằng số tiền bảo hành không được tính trong thời gian tạm giữ tại Kho bạc.
Mô hình Kho bạc Nhà nướcTrung Quốc
Trung Quốc, một quốc gia láng giềng lớn với nhiều đặc điểm tương đồng với Việt Nam, đang tích cực triển khai các biện pháp nhằm ngăn chặn thất thoát và lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) Chính phủ Trung Quốc đặc biệt chú trọng đến các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước (NSNN) và các nguồn vốn khác, thể hiện sự quan tâm sâu sắc đối với lĩnh vực đầu tư XDCB nói chung.
Trung Quốc chú trọng xây dựng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch ngành, lĩnh vực Luật Quy hoạch xây dựng được ban hành làm cơ sở cho các hoạt động xây dựng trên toàn quốc Quy hoạch này được triển khai nghiêm túc, đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành ý đồ và lập dự án đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), cũng như trong quá trình thực hiện dự án từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN).
Chi phí đầu tư XDCB tại các dự án từ NSNN ở Trung Quốc được xác định theo nguyên tắc “Lượng thống nhất – Giá chỉ đạo – Phí cạnh tranh”, giúp phân tích và tính toán chi phí theo cơ chế khuyến khích đầu tư và diễn biến giá cả trên thị trường xây dựng Mục đích của công tác này là xác định, khống chế chi phí đầu tư XDCB hợp lý và hiệu quả, mang lại lợi ích cao nhất Trong giai đoạn nảy sinh ý tưởng dự án, các nhà tư vấn sử dụng phương pháp đánh giá KTXH và kinh tế tài chính để lựa chọn phương án chi phí hợp lý nhất Ở giai đoạn thiết kế, phương pháp phân tích giá trị được áp dụng nhằm hình thành chi phí hợp lý nhất Cuối cùng, cơ chế lập, xét duyệt và khống chế chi phí đầu tư XDCB được thực hiện để đảm bảo chi phí không vượt quá giá đầu tư đã xác định ban đầu.